Er anlæg af en bro underlagt EU s statsstøtteregler - og i givet fald - bør dette være tilfældet?

Transkript

1 Er anlæg af en bro underlagt EU s statsstøtteregler - og i givet fald - bør dette være tilfældet? Is the construction of a bridge subject to EU state aid rules - and if so - should it be? Uddannelse: Cand.merc.(jur.) / Copenhagen Business School Opgavens type: Kandidatafhandling Vejledere: Grith Ølykke og Peter Teisen Udarbejdet af: Josefine Bjødstrup Afhandlingens omfang: 74 sider og tegn (mellemrum medregnet) Dato: 1 marts 2016

2 Abstract The center of the thesis is the construction of bridges and whether they are and should be subject to EU state aid rules. This research field is dominated by disagreements, which makes it interesting to study and furthermore, the planned Femern-Bælt connection makes it an extremely topical subject. The analysis is based on the examination of three different kinds of models for funding of bridges, respectively a tax-financed-, a user-paid-, and a user-financed model. Initially, in the economic analysis, it is examined whether the construction of a bridge is considered a firm according to economic theory of the firm, when the definition is to be used in relation to EU state aid rules. It is deduced that the definition of a firm is based on a behavioral assumption of profit maximization, derived from the neoclassical theory of the firm, which has proven to be the leading theory to use in this context. With this in mind, it is concluded that the user-paid model is considered as a firm, while the tax-financed and the user-financed models cannot be described as firms since they do not meet the profit maximization assumption. Next, in the legal analysis, it is examined whether the construction of a bridge is an economic activity in accordance with EU state aid rules. It is concluded that the construction of a bridge based on the user-paid model is an economic activity, which means, that public funding of the bridge is subject to EU state aid rules and therefore not allowed. In addition, it is concluded that construction of bridges based on the tax-financed- and user-financed models cannot be described as economic activity, but instead considered as exercise of public authority. This means that public funding of the bridges are not subject to EU state aid rules and therefore member states may use these models when funding bridges. Then, in the integrated analysis, it is examined, from an efficiency perspective at society level, whether and if so, when the construction of bridges should be subject to EU state aid rules. It is concluded that construction of bridges based on the user-paid model are not efficient from this perspective, which means, that it should be subject to the ban on state aid, in accordance with both the economic- and legal analysis. In addition, it is concluded that construction of bridges based on the tax-financed- and user-financed models are efficient from this perspective, which means that they should not be subject to the ban on state aid, which is also in accordance with both the economic- and legal analysis. In the end, the thesis conclusions are discussed and summarized, and it is found striking, that the economic theory of the firm, based on the neoclassical profit maximization assumption, has led to a result that is both in accordance with the legal analysis, and in the same time encourages the greatest efficiency at society level. Maybe the economic theory of the firm can help inspire the EU concept of the firm to secure a uniform, and efficient, understanding of the concept? Side 1 af 85

3 Indholdsfortegnelse Abstract... 1 Kapitel Overordnet forskningsspørgsmål og problemformulering Motivation Analysegenstande de tre finansieringsmodeller Motivationen bag de valgte modeller Den skattefinansierede model Brugerbetalingsmodellen Brugerfinansieringsmodellen Fremstillingen i korte træk og synsvinkel Økonomisk metode Analysens fremgangsmåde en deduktiv tilgang Kort introduktion til begreberne analyseenhed og analyseniveau Juridisk metode Alf Ross og Retsrealismen Retsrealismen og forholdet til EU-reguleringen Den EU-retlige regulering Primærretten Bindende sekundær regulering Domstolens praksis Generaladvokatens forslag til afgørelse Retsdogmatik Den retdogmatiske metode Teleologisk fortolkning (formålsfortolkning) Et marked hvor konkurrencen ikke forvrides Økonomisk teori som fortolkningssupplement til EU s statsstøtteregler Integreret metode Retspolitisk analyse Alf Ross og retspolitikken Retspolitik som videnskab Den integrerede analyse Afgrænsning Side 2 af 85

4 8.1. Generel afgrænsning Finansieringsmodellerne Økonomisk afgrænsning Fravalg af Imre Lakatofs forskningsprogram-metodologi Juridisk afgrænsning Tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (SGEI) Kapitel 2: Økonomisk analyse Motivation Indledning Virksomheden som en profitmaksimerende enhed Virksomhedsopfattelsen i det neoklassiske forskningsprogram Rationelle og profitmaksimerende enheder Holistisk enheder Opsamling Kan og bør den neoklassiske teori benyttes som fundament i det EU-konkurrenceretlige virksomhedsbegreb? Neoklassisk virksomhedsteori som økonomisk instrument Neoklassisk teori som grundlag for det EU-konkurrenceretlige virksomhedsbegreb? Er profitmaksimeringsantagelsen opfyldt ved den skattefinansierede model, brugerbetalingsmodellen og/eller den brugerfinansierede model? Profitmaksimering Brugerbetalingsmodellen Den skattefinansierede model Brugerfinansieringsmodellen Opsamling Kritik af black box opfattelsen Opgøret med profitmaksimeringshypotesen Introduktion Behavioralismens opgør med profitmaksimeringshypotesen Managerialismens opgør med profitmaksimeringshypotesen Empiriske undersøgelser af separation mellem ejerskab og ledelse Kan managerialismens teori sættes på spidsen? Behavioralismen og managerialismen karakteriseret i forhold til det neoklassiske forskningsprogram Richard Nelson og Sydney Winters evolutionære forskningsprogram Side 3 af 85

5 Kort introduktion til forskningsprogrammet Regelbaseret rationalitetsopfattelse Opsamling Diskussion og konklusion Kapitel 3: Juridisk analyse Indledning og motivation Det EU-konkurrenceretlige virksomhedsbegreb Hvorfor er kravet om økonomisk aktivitet en forudsætning for anvendelsen af traktatens statsstøtteregler? EU s stillingtagen på området Hvorfor hersker der så stor uenighed på området for anlæg af en bro? Opsamling Det funktionelle virksomhedsbegreb Økonomisk aktivitet Det komparative kriterium Markedsdeltagelse Er anlæg af en bro en vare eller tjenesteydelse? Definition på en vare og en tjenesteydelsen Hvordan defineres en blandet kontrakt på anlæg og drift af en bro? Markedsvilkår Brugerbetalingsmodellen Er der tale om økonomisk aktivitet ved brugerbetalingsmodellen? Konklusion Den skattefinansierede model Er der tale om økonomisk aktivitet ved den skattefinansierede model? Offentlig myndighedsudøvelse en afgrænsning fra økonomisk aktivitet Kan den skattefinansierede model karakteriseres som udøvelse af offentlig myndighed? Konklusion Brugerfinansieringsmodellen Øresundsafgørelsen Kan der sættes spørgsmålstegn ved Kommissionens stillingtagen i Øresundsafgørelsen? Er brugerfinansieringsmodellen et udtryk for udøvelse af offentlig myndighed? Teleologisk fortolkning af forbuddet mod statsstøtte Side 4 af 85

6 6.5. Den fælleseuropæiske interesse Vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse Kommissionens afgørelse i sagen om Femern-forbindelsen I henhold til Kommissionens afgørelse i Femern-sagen, betyder det så, at der er tale om myndighedsudøvelse ved anlæg af en brugerfinansieringsmodel? Konklusion Konklusion Kapitel 4: Integreret analyse Indledning og motivation Efficiens-analyse af de tre modeller Indledning Finansieringsomkostninger En indledende definition af begrebet risiko Brugerfinansieringsmodellen og den skattefinansierede model Den brugerbetalte model Projektets risikovurdering Den skattefinansierede model og den brugerfinansierede model Den brugerbetalte model Økonomiske incitamenter Brugerbetalingsmodellen Den skattefinansierede model og brugerfinansieringsmodellen Finansieringsmodellens betydning for anlægget som helhed, herunder betydningen for eventuelle reinvesteringer og vedligeholdelse Den skattefinansierede model Den brugerfinansierede model Den brugerbetalte model Velfærdsbetragtninger Den skattefinansierede model og brugerfinansieringsmodellen Den brugerbetalte model Specielt for skattefinansieret velfærd Samfundsøkonomiske omkostninger ved skat på arbejde Forvridningstab Hvilke adfærdsændringer kan forventes ved en forøget skattebetaling? Bør anlæg af en bro være underlagt konkurrencemæssig kontrol? Vurdering af de tre modeller Side 5 af 85

7 3.1. Afvejning af parametre Brugerbetalingsmodellen Den skattefinansierede model og brugerfinansieringsmodellen Følsomhedsanalyse Opsamling Retspolitisk vurdering og konklusion Kapitel 5: Konklusion og perspektivering Bilag Forkortelser Litteratur- og kildefortegnelse Side 6 af 85

8 Kapitel 1 1. Overordnet forskningsspørgsmål og problemformulering Er anlæg af en bro underlagt EU s statsstøtteregler, og i givet fald, bør dette være tilfældet? Økonomisk forskningsspørgsmål Kan og i givet fald, i hvilke tilfælde kan anlæg af en bro anses for at være en virksomhed i henhold til økonomisk teori, når virksomhedskonceptualiseringen skal benyttes som led i det konkurrenceretlige virksomhedsbegreb, i relation til EU s statsstøtteregler? Juridisk forskningsspørgsmål Er og i givet fald, under hvilke omstændigheder er anlæg af en bro en økonomisk aktivitet i henhold til EU's statsstøtteregler? Integreret forskningsspørgsmål Med udgangspunkt i samfundsefficiente overvejelser, bør og i givet fald, hvornår bør anlæg af en bro være underlagt EU s statsstøtteregler? 2. Motivation Lissabontraktatens (herefter blot traktaten eller TEUF) konkurrenceregler finder udelukkende anvendelse på virksomheder i traktatens forstand 1. Dette medfører, at det EU-retlige forbud mod statsstøtte, udelukkende finder anvendelse på støtte rettet mod virksomheder, som er omfattet af traktatens virksomhedsbegreb. Traktaten indeholder en række henvisninger til begrebet virksomhed, for eksempel direkte i konkurrencereglerne, men begrebet er ikke defineret nærmere i bestemmelserne. Begrebet er derfor fortolket og udviklet af EU-Domstolen 2 ved en omfattende retspraksis gennem tiden, således, at det har fået et funktionelt udtryk. Dette indebærer, at en enhed, uanset dennes retlige status og finansieringsmåde, er omfattet af virksomhedsbegrebet, såfremt denne enhed udøver økonomisk aktivitet 3. 1 Dette fremgår direkte af konkurrencereglerne nedskrevet i TEUF kapitel 1, første afdeling: Regler for virksomhederne. Henvisningen til virksomheden fremgår desuden direkte af de forskellige konkurrencebestemmelser, herunder artikel 101, 102, 106. Hertil fremgår det direkte af artikel 107 vedr. EU s statsstøtteregler. 2 Indtil Lissabontraktaten blev vedtaget hed den nuværende EU-domstol, EF-domstolen. Fremadrettet benyttes Domstolen som samlebetegnelse for begge, uanset hvornår denne indgår i historisk kontekst. 3 C-41/90, præmis 21. Side 7 af 85

9 Derfor bliver den økonomiske aktivitet og tilstedeværelsen af denne så essentiel for forskningsspørgsmålet, da det således er en forudsætning for, at en given støtteforanstaltning er underlagt statsstøttereglerne, at den støttemodtagende enhed, udøver økonomisk aktivitet. I forbindelse med anlæg af en bro, er indholdet af begrebet økonomisk aktivitet dog noget uklart. EU har taget stilling til begrebet økonomisk aktivitet i relation til anlæg af infrastruktur af flere omgange, blandt andet Domstolens dom om Leipzig-Halle Lufthavn 4 og EU-Kommissionens (herefter Kommissionen) afgørelse i Øresundssagen 5 og EU s stillingtagen i den nævnte Øresundssag, har skabt debat om statsstøttereglernes grænser, i forbindelse med anlægget af en bro, finansieret ved brugerfinansieringsmodellen. Her fandt Kommissionen, at driften af den faste forbindelse, som altså bygger på brugerfinansieringsmodellen, måtte anses for at være en økonomisk aktivitet og da det ikke ville have været muligt at forfølge denne aktivitet uden først at have anlagt den faste forbindelse, måtte opførelsen af den faste forbindelse derfor også betragtes som økonomisk aktivitet, som altså ikke kan adskilles fra den efterfølgende brug 6. Som følge heraf betragter Kommissionen, Øresundskonsortiet, som en virksomhed i henhold til TEUF artikel 107(1), i hvert fald med hensyn til anlæg og drift af den faste forbindelse 7. Staterne i Øresundssagen mener dog ikke at Kommissionens afgørelse er korrekt, men argumenterer for, at der ikke er tale om økonomisk aktivitet. Tværtimod gør de gældende, at der er tale om myndighedsudøvelse, når staten går ind og støtter anlægget af en bro, der bygger på brugerfinansieringsmodellen, hvorved der afgrænses fra de EU-konkurrenceretlige reglers anvendelsesområde 8. I direkte forlængelse heraf og i kølvandet på den planlagte Femernforbindelse, som ligeledes skal finansieres ved brugerfinansieringsmodellen 9, på samme måde som Storebæltsbroen og Øresundbroen 10 er nærværende forskningsspørgsmål yderst aktuelt i et statsstøtteretligt perspektiv, hvorfor det er interessant at undersøge den usikkerhed og de interessekonflikter der præger området og måske endda bidrage med en forståelse til, hvordan virksomhedsbegrebet skal og bør - forstås. 4 Forenede sager T-443/08 og T-455/08, stadfæstet ved dom i sag C-288/11 P. 5 C(2014) 7358 final. 6 C(2014) 7358 final, præmis C(2014) 7358 final, præmis C(2014) 7358 final, præmis Sund & Bælt, Den danske statsgarantimodel - Funktionsmåde og erfaringer med store trafikale infrastrukturprojekter, 2014, side Sund & Bælt, Den danske statsgarantimodel - Funktionsmåde og erfaringer med store trafikale infrastrukturprojekter, 2014, side 6. Side 8 af 85

10 For at kunne besvare nærværende problemformulering er der, i både den økonomiske-, juridiske- og integrerede analyse, taget udgangspunkt i tre finansieringsmodeller for anlæg af en bro, der således fungerer som analysegenstande. 3. Analysegenstande - de tre finansieringsmodeller 3.1. Motivationen bag de valgte modeller I nærværende fremstilling er der taget udgangspunkt i tre finansieringsmodeller for anlæg af en bro, herunder en skattefinansieret model, en brugerbetalt model og til sidst en brugerfinansieret model. Motivationen bag de udvalgte modeller/analysegenstande, har været et ønske om at undersøge og udforske grænserne for begrebet økonomisk aktivitet i forbindelse med anlæg af en bro, og samtidig sætte et fokus på brugerfinansieringsmodellen. Dette skyldes, som berørt i afsnit 2 og beskrevet nedenfor i kapitel 3, afsnit 1.3, at der hersker usikkerhed og uenighed om modellens karakterisering som økonomisk eller ikke-økonomisk aktivitet. Det øgede fokus på brugerfinansieringsmodellen medfører, at retstilstanden analyseres ud fra et realistisk perspektiv, centreret om et højaktuelt emne. For at foretage analysen, er brugerfinansieringsmodellen, af åbenlyse årsager, valgt som den ene af de tre analysegenstande. Herudover er der udvalgt to modeller, herunder den skattefinansierede model og brugerbetalingsmodellen, som kan betragtes som hinandens modsætninger, men samtidig indeholder de hver i sær elementer, som kan sammenlignes med brugerfinansieringsmodellen. Ved at benytte disse tre udvalgte modeller skabes et grundlag for at sammenligne og vurdere modellerne i forhold til hinanden. Herved bliver det muligt for at udforske grænserne for begrebet økonomisk aktivitet i relation til anlæg af broer. Endvidere er det valgt, at brugerbetalingsmodellen bygger på privat ejerskab, mens brugerfinansieringsmodellen og den skattefinansierede model bygger på offentligt ejerskab. Dette er interessant, da det giver mulighed for at undersøge hvorfor broer normalt ikke anlægges ved privat ejerskab, og om dette er hensigtsmæssigt. Nedenfor opremses de relevante karaktertræk ved de valgte finansieringsmodeller, som således fungerer som analysegenstande i nærværende fremstilling både i den økonomiske-, i den juridiske-, og i den integrerede del Den skattefinansierede model I nærværende fremstilling behandles en model som bygger på offentligt ejerskab, hvor en offentlig myndighed er ansvarlig for at designe, finansiere og opføre et anlæg samt efterfølgende at drive og vedligeholde det. Side 9 af 85

11 Anlægssummen tilvejebringes på de årlige finanslove og er således baseret på offentlig finansiering via skatteindtægter. Den efterfølgende drift og vedligeholdelse er ligeledes finansieret af skatteindtægter, hvorved der ikke på noget tidspunkt i broens levetid, er tale om brugerbetaling for benyttelse af anlægget. Den offentlige myndighed står således som ansvarlig for både finansieringsdelen og selve anlægget, driften og vedligeholdelsen, men en stor del af disse opgaver er i praksis udliciteret til private partnere Brugerbetalingsmodellen I nærværende fremstilling behandles en model som bygger på privat ejerskab, hvor at en privat operatør designer, finansierer og opfører et anlæg samt efterfølgende driver og vedligeholde det i resten af broens levetid. I denne model opkræves der brugerbetaling for benyttelse af broen, som således er den private aktørs indtægtskilde Brugerfinansieringsmodellen Denne model henviser til den brugerfinansierede model, også kaldt statsgarantimodellen. Den brugerfinansierede model blev anvendt til at realisere den faste forbindelser over Storebælt og over Øresund 11. Samme model anvendes også ved den fremtidige faste forbindelse over Femern Bælt 12. Centralt i modellen står det selskab, der får til opgave at projektere, anlægge, finansiere, eje og drive anlægget. I Danmark oprettes et projektselskab efter bemyndigelse i en særlig anlægslov, der vedtages i Folketinget for et specifikt projekt. Selskabet organiseres som et privatretligt subjekt, for eksempel som et aktieselskab, der dog er 100 procent ejet af den danske stat 13. Finansieringen er baseret på, at selskabet optager lån på de finansielle markeder eller hos staten. Staten stiller garanti (statsgaranti, deraf også navnet statsgarantimodellen) for lånene mod en garantiprovision, hvilket giver mulighed for gunstige lånevilkår. Der bliver krævet brugerbetaling, som efter afholdelse af udgifter til drift og vedligeholdelse bliver anvendt til at betale renter og afdrag på lånene 14. Et afgørende element i modellen er således, at indtægterne fra brugerbetalingen anvendes til at opfylde de forpligtelser, der er indgået i forbindelse med forberedelsen og etableringen af anlægget. 11 Sund & Bælt, Den danske statsgarantimodel - Funktionsmåde og erfaringer med store trafikale infrastrukturprojekter, 2014, side Sund & Bælt, Den danske statsgarantimodel - Funktionsmåde og erfaringer med store trafikale infrastrukturprojekter, 2014, side Sund & Bælt, Den danske statsgarantimodel - Funktionsmåde og erfaringer med store trafikale infrastrukturprojekter, 2014, side Sund & Bælt, Den danske statsgarantimodel - Funktionsmåde og erfaringer med store trafikale infrastrukturprojekter, 2014, side 7. Side 10 af 85

12 Anlægget bliver således betalt af brugerne og karakteriseres derfor som en brugerfinansieringsmodel. Dette indebærer en fastsættelse af priser på grundlag af det overordnede mål om at maksimere den langsigtede profit for at tilbagebetale den optagede gæld i forbindelse med anlægget af infrastrukturen og når denne er tilbagebetalt, er hensigten, at den efterfølgende drift og vedligeholdelse, finansieres med udgangspunkt i det offentlige budget, som ved den skattefinansierede model, hvorefter brugerbetalingen således annulleres og infrastrukturen vil være gratis at tilgå for brugerne. Ovennævnte projektselskab er som ejer også ansvarlig for anlæg og drift, men en stor del af de faktiske driftsopgaver udliciteres i praksis til private partnere, nøjagtigt som ved den skattefinansierede model. 4. Fremstillingen i korte træk og synsvinkel Indledningsvist, i kapitel 2, er det økonomiske virksomhedsbegreb undersøgt. Den økonomiske teori har stor værdi for vores samfund og dens implikationer rækker langt ud over lærebøgerne. Et af de områder hvor den økonomiske teori har stor betydning og kan bidrage med nyttige teorier, er inden for det konkurrencepolitiske område, da store dele af konkurrenceretten er motiveret af økonomisk teori 15. I lyset af den usikkerhed der dominerer området for økonomisk aktivitet i relation til anlæg af broer, er det derfor interessant at undersøge, hvordan den økonomiske teori opfatter virksomheden, da denne definition kan tilbyde en forståelse for det konkurrenceretlige virksomhedsbegreb. Herved kan den økonomiske virksomhedsteori være behjælpelig i vurderingen af, om den givne finansieringsmodel er underlagt EU s statsstøtteregler eller om den er undtaget herfra. I direkte forlængelse heraf, er der foretaget en økonomisk analyse med udgangspunkt i den økonomiske virksomhedsteori, med fokus på at undersøge, om de tre finansieringsmodeller må betragtes som en virksomhed i henhold til økonomisk teori. Her søges derfor følgende forskningsspørgsmål besvaret: Kan og i givet fald, i hvilke tilfælde kan anlæg af en bro anses for at være en virksomhed i henhold til økonomisk teori, når virksomhedskonceptualiseringen skal benyttes som led i det konkurrenceretlige virksomhedsbegreb, i relation til EU s statsstøtteregler? 15 Se mere herom nedenfor i afsnit Side 11 af 85

13 Herefter foretages, i kapitel 3, en juridisk analyse med fokus på at undersøge, om offentlig støtte til de tre finansieringsmodeller, i henhold til den juridiske teori og retspraksis, må betragtes som støtte til økonomisk aktivitet, som følgelig er underlagt EU s statsstøtteregler. Herved søges følgende forskningsspørgsmål besvaret: Er og i givet fald, under hvilke omstændigheder er anlæg af en bro en økonomisk aktivitet i henhold til EU's statsstøtteregler? I kapitel 4, i den integrerede og afsluttende analyse, undersøges, hvilke af de tre finansieringsmodeller, der skaber størst mulig efficiens på samfundsplan. Denne analyse benyttes efterfølgende som fundament i en retspolitisk vurdering af, om Domstolen bør komme frem til konklusionerne fra den juridiske analyse og således om den udledte gældende ret fodrer størst muligt samfundsmæssig efficiens - eller om gældende ret bør se anderledes ud, set i dette perspektiv. I den forbindelse bliver det også muligt at undersøge, om den økonomiske teori kan tilbyde en forståelse for det EU-konkurrenceretlige virksomhedsbegreb, som skaber størst mulig efficiens på samfundsplan. I den forbindelse søges følgende forskningsspørgsmål besvaret: Med udgangspunkt i samfundsmæssige efficiensovervejelser bør brugerbetalingsmodellen, den skattefinansierede model og/eller brugerfinansieringsmodellen være underlagt konkurrencemæssig kontrol? Som det skulle fremgå af ovenstående, bygger nærværende fremstilling på en samfundsmæssig synsvinkel, hvor den nuværende retsstilling analyseres og hvor det efterfølgende undersøges, om denne formår at skabe størst mulig efficiens på samfundsplan eller om retstillingen bør være anderledes, set fra dette perspektiv. 5. Økonomisk metode 5.1. Analysens fremgangsmåde en deduktiv tilgang I den økonomiske analyse undersøges virksomhedsteorien, herunder omfanget af virksomhedsbegrebet. Mere konkret undersøges virksomhedsbegrebet, når denne skal benyttes som led i det EU-konkurrenceretlige virksomhedsbegreb, i relation til EU s statsstøtteregler. Der er taget en deduktiv tilgang til analysen, hvor der undersøges en mængde økonomisk virksomhedsteori for at kunne udlede det økonomiske virksomhedsbegreb med det formål, at placere begrebet i et EU-retlig kontekst, med et nærmere specificeret formål. Ved undersøgelsen af det økonomiske virksomhedsbegreb, er den økonomiske virksomhedsteori således benyttet som teorigrundlag. I den forbindelse er der indledningsvist taget udgangspunkt i Side 12 af 85

14 den neoklassiske teori og den herigennem fasttømrede profitmaksimeringsantagelse, da teorien, i en lang periode, blev anset som værende den dominerende fortolkningstradition 16. Herudover fordi, at den må anses som et vigtigt element i den udvikling, som virksomhedsteorien er undergået. Dette skyldes primært, som det også vil fremgå i analysen, at flere af de nyere virksomhedsteorier i realiteten gør op med det neoklassiske virksomhedssyn, herunder specielt behavioralismen og managerialismen som efterfølgende undersøges. Det kan formentlig formuleres således, at teorierne tager udgangspunkt i den neoklassiske teori, ved udviklingen af deres eget teorigrundlag. Opgøret med det neoklassiske virksomhedssyn kan således siges at være opført med det formål, at skabe en teori som enten er mere korrekt eller realistisk end den neoklassiske teori eller med ønsket om en teori, som forfølger et formål, som den neoklassiske teori ikke er i stand til at opfylde. I direkte forlængelse heraf undersøges kort Richard Nelson & Sydney Winters evolutionære forskningsprogram. Netop dette forskningsprogram er interessant, da det indikerer, at virksomhedsteorien er under udvikling og at profitmaksimeringsantagelsen er begyndt at blive udfordret selve på brancheniveau. Forskningsspørgsmålet søges altså besvaret med udgangspunkt i den neoklassiske teori og den herigennem fasttømrede profitmaksimeringsantagelse, med henblik på at vurdere, om denne antagelse stadig er fremherskende - eller om nyere virksomhedsteorier formår at bidrage med en helt ny forståelse af virksomheden, som kan - og bør - benyttes i relation til de EU-retlige konkurrenceregler. Med udgangspunkt i konklusionen fra ovenstående analyse undersøges afslutningsvist om den brugerbetalte model, den skattefinansierede model og/eller den brugerfinansierede model kan betegnes som en virksomhed i henhold til økonomisk teori Kort introduktion til begreberne analyseenhed og analyseniveau Industriøkonomi og virksomhedsteori består af en række forskningstraditioner der alle har forskellige analyseenheder og forskellige analyseniveauer 17. Ved analyseenhed refereres til den grundlæggende enhed, som der tages udgangspunkt i, når man skal konstruere teorier til at udtale sig om empiriske fænomener på forskellige niveauer. Med udgangspunkt i en bestemt analyseenhed kan den enkelte forskningstradition så opstille forklaringer af empiriske fænomener på forskellige niveauer; virksomhed, branche, samfundsniveau mm. Dette betegnes som det dominerende analyseniveau. 16 Sornn-Friese, 2007, side 39 + Knudsen, 1997, side Knudsen, 1997, side 31. Side 13 af 85

15 I nærværende fremstilling er begreberne identificeret i de tilfælde det har vist sig hensigtsmæssigt, for at give mulighed for, at adskille de forskellige forskningstraditioner fra hinanden og identificere deres formål. 6. Juridisk metode I den juridiske analyse foretages en undersøgelse af hvorvidt offentlig støtte til de tre finansieringsmodeller må betragtes som støtte til økonomisk aktivitet i henhold til den juridiske teori og retspraksis, og derved følgelig er underlagt EU s statsstøtteregler. Valget af retsteori essentielt for analysen, da det, via retsteorien, udledes, hvordan juraen benyttes og hvilke retskilder der er relevante for analysen. Den realistiske retsteori er en af de vigtigste retsteorier som ligger til grund for Skandinaviens retskildelære. I Danmark er retsrealismen centreret om Alf Ross (herefter Ross) om ret og retfærdighed fra Alf Ross og Retsrealismen Med retsrealismen søger Ross, via sin prognoseteori, at retsvidenskaben skal tilnærmes de empiriske videnskaber. Motivationen bag prognoseteorien er, at ved at gøre retsvidenskaben prognosticerbar, kan retsvidenskabelige udsagn betragtes som værende sande eller falske. Ross skaber således videnskabelige påstande, der efterfølgende kan observeres og følgelig empirisk enten verificeres eller forkastes 19. Ross teori bygger således på et prognose-element i form af en forudsigelse af gældende national ret. Gældende ret referer således ikke til noget der allerede er sket, men derimod til det udfald det må forventes, at de nationale domstole vil nå frem til i en hypotetisk sag, ved at en regel forpligter og påvirker en dommer til en given påstand om gældende ret. Videnskaben er ifølge Ross opfattelse reelle prognoser om gældende ret og national rets forståelse af retten bliver således et verifikationskriterium i form af afsagte domsafgørelser 20. Dette medfører dog et vist problem i forholdet mellem udsagn og verifikation, da retten muligvis og på længere sigt, formenligt ændrer sig over tid, efter at et givet udsagn er fremsat. Dette kan dels være ved ny lovgivning, nye samfundstilstande som medfører ny fortolkning af retten og dels ved ny ulovfæstet ret. Således kan det argumenteres, at et givent udsagn, som udgangspunkt kun kan have fuld gyldighed på det tidspunkt det er givet Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side 432. Side 14 af 85

16 Når det, i den juridiske analyse, søges besvaret, om - og i givet fald, under hvilke omstændigheder - anlæg af en bro er en økonomisk aktivitet i henhold til EU s statsstøtteregler, foretages således, i overensstemmelse med Ross prognoseteori, en forudsigelse om hypotetiske fremtidige afgørelser, under de givne omstændigheder, som er til stede på nuværende tidspunkt. Det fremgår direkte af forskningsspørgsmålet, at nærværende analyse centrerer sig om de EUretlige retskilder. Derfor er der taget udgangspunkt i et grænseoverskridende element, hvor broanlægget antages at forbinde to uspecificerede medlemsstater. Der er således ikke taget udgangspunkt i dansk ret eller andre medlemsstaters ret, men der er derimod tale om en ren hypotetisk problemstilling, som analyseres på EU-retligt niveau, med udgangspunkt i de EU-retlige retskilder. Dog kan der, i eksemplificeringer, være taget udgangspunkt i dansk ret, for at forenkle og/eller underbygge en given argumentation. Spørgsmålet bliver herefter, om Ross har givet plads til en størrelse som EU-retten i sin retsteori? 6.2. Retsrealismen og forholdet til EU-reguleringen Retsrealismen inddrager EU-retten under retskildelæren, hvor den indgår på lige fod med de nationale retskilder. Retsrealismen lægger vægt på, at gældende ret er den ideologi som er virksom i dommerens sind, fordi den opleves af dommeren som værende socialt forbindende og derfor effektivt efterleves. I den udstrækning EU-retten er virksom i en national dommers sind, vil denne inddrage de EU retlige kilder i bedømmelsen af, hvad der er national ret 22 Retsrealismen ser derfor EU-retten som en del af retsgrundlaget for den retsdogmatiske analyse og giver hermed EU-retten gyldig juridisk hjemmel ved undersøgelsen af national ret. På trods af, at nærværende fremstilling bygger på en ren hypotetisk problemstilling, som analyseres på EU-retligt niveau, ved hjælp af de EU-retlige retskilder, medfører dette, at udfaldet få betydning for national ret i en given medlemsstat, blandt andet på grund af principperne om EU-rettens forrang og direkte virkning 23. I den forbindelse skal det dog bemærkes, i relation til Ross gældebegreb, som udtrykker, at der, i forhold til en hvilken som helst retsregel, er mulighed for at formulere en retsvidenskabelig påstand om gældende national ret, som derefter er mulig for domstolene at verificere eller forkaste, at EU- Domstolens domme ikke nødvendigvis er gældende ret. Dette fordi, at dommene kun siger noget om EU-dommerens ideologi, som de ikke selv kan sikre håndhævelse af. Domstolens retsopfattelse er, efter Ross gældebegreb, gældende ret, hvis det kan antages med stor sandsynlighed, at et nationalt retshåndhævelsessystem vil gøre den til faktuel virkelighed 24. Det kan formentlig udtrykkes således, at EU retten teoretisk set ikke er gældende ret, førend det er benyttet i national ret. 22 Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side Side 15 af 85

17 Da nærværende forskningsspørgsmål centrerer sig om de EU-retlige retskilder, bliver det nødvendigt først at undersøge retskilderne (afsnit 6.3.), for efterfølgende at undersøge, hvordan disse skal benyttes, når der søges at udlede gældende ret, i henhold til Ross realistiske retsteori (afsnit 6.4.) Den EU-retlige regulering Retskilderne i EU kan, efter traktatens ikrafttræden, opdeles i primærretten, bindende sekundær regulering, soft law og praksis 25. Nedenfor opremses de væsentlige retskilder som benyttes i nærværende analyse Primærretten Omdrejningspunktet for nærværende fremstilling er primærretten, herunder er det traktatens forbud mod statsstøtte i TEUF artikel 107(1), som er genstand for undersøgelse. Traktatens bestemmelser anses for at være retligt bindende hvilket vil sige, at de retsanvendende myndigheder er forpligtede til at anvende dem og de pligtsubjekter, de efter deres indhold retter sig til, er forpligtede til at følge dem Bindende sekundær regulering Inden for konkurrenceretten, som nærværende fremstilling tager udgangspunkt i, spiller afgørelser en stor praktisk rolle, som er et af de få områder, der administreres direkte af Kommissionen. Kommissionen træffer afgørelse i sager om overtrædelse af konkurrencereglerne i traktaten, medmindre den overlader sagen til den nationale konkurrencemyndighed 27. I en analyse af, hvorvidt anlæg af en bro er en økonomisk aktivitet, bliver især den bindende sekundære regulering interessant. Her benyttes blandt andet Kommissionens afgørelser i Øresundssagen 28 og i sagen om Femern-forbindelsen 29. Kommissionens afgørelser er bindende i alle enkeltheder for dem, den angiver at være rettet til jf. TEUF artikel 288. De afgørelser der er rettet til virksomheder eller borgere er umiddelbart anvendelige hvilket vil sige, at de skal lægges til grund af de nationale domstole og administrative myndigheder Domstolens praksis Indledningsvist i analysen har det vist sig relevant at definere begrebet økonomisk aktivitet og her spiller Domstolens praksis en væsentlig rolle ved udledningen af begrebets omfang, da begrebet ikke er lovfæstet, men derimod udviklet igennem en rig praksis af Domstolen. 25 Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side C(2014) 7358 final. 29 Kommissionens pressemeddelelse: Kommissionen godkender offentlig finansiering af den faste vej- og jernbaneforbindelse over Femern Bælt, Tvarnø og Nielsen, 2014, side 143. Side 16 af 85

18 Her er primært benyttet Domstolens dom om Leipzig-Halle Lufthavn 31 og Aéroport de Paris dommen 32. Domstolens hovedopgave er at sikre en ensartet fortolkning af EU-retten, hvilket forudsætter, at dens domme accepteres som præjudikater i medlemsstaterne. EU anser sine domme for bindende for de nationale domstole og i den forbindelse udtalte Domstolen i Atlantasagen 33 at det følger af TEU 34 art. 4(3), at de nationale domstole har pligt til at rette sig efter Domstolens fortolkninger. Det er imidlertid klart, at EU domstolen ikke praktiserer en stare decisis doktrin, dvs. en lære om, at dens domme er bindende præjudikater for den selv. Den står således principielt frit i forhold til tidligere domme Generaladvokatens forslag til afgørelse Ud over domstolens praksis, har generaladvokaternes forslag til afgørelse vist sig at være et nyttigt værktøj ved definitionen af økonomisk aktivitet. Helt generelt bistår generaladvokaterne Domstolen ved at fremsætte forslag til afgørelse. Disse indeholder ofte mere omfattende teoretiske diskussioner og en videregående inddragelse af litteraturen end Domstolens domme gør. Generaladvokatens forslag har ingen bindende retsvirkning for hverken parterne eller Domstolen og retskildeværdien af disse kan være tvivlsomme, men på områder, hvor retsstillingen endnu ikke er helt klar - som er tilfældet for det område, der undersøges i nærværende fremstilling - giver en sådan udtalelse ofte et godt indtryk af problemstillingerne og eventuelle modstående synspunkter, som ikke fremgår af de afsagte domme Retsdogmatik Den retsdogmatiske metode Ved den retsdogmatiske metode forstås den metode til analyse og anvendelse af de tilstedeværende retskilder, som Domstolen og enhver anden, der er blevet forelagt et juridisk problem, følger. Herigennem besvares spørgsmålet; hvad er gældende ret? Og gældende ret er således et udtryk for det resultat en domstol ville komme frem til ved anvendelsen af prognoseteorien ud fra de givne retskilder og den retsdogmatiske metode. Det er vigtigt at være opmærksom på, at nærværende fremstilling, udarbejdes med udgangspunkt i en EU-retlig problemstilling, som udelukkende undersøges på baggrund af de EU-retlige retskilder, uafhængigt af en given national ret. Dette står i kontrast med det faktum, at der, ifølge Ross prognoseteoris, udledes gældende national ret Forenede sager T-443/08 og T-455/08, stadfæstet ved dom i sag C-288/11 P. 32 T-128/98, stadfæstet ved dom i sag 82/01 P. 33 C , præmis Traktaten om den Europæiske Union. 35 Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side Som beskrevet i ovenfor i afsnit 6.1. Side 17 af 85

19 I relation til nærværende forskningsspørgsmål bliver det derfor nødvendigt at undersøge, om der findes en EU-retlig metode, som er mere korrekt at benytte til at løse de EU-retlige problemstillinger, som er uafhængige af en given national ret. Det kan argumenteres for, at der ikke, inden for EU-retten, på nuværende tidspunkt, eksisterer en selvstændig EU-retlige metode, som vil være mere hensigtsmæssig at benyttes, i forbindelse med nærværende analyse, end den retsdogmatiske metode 38. Så spørgsmålet bliver, om det, i mangel heraf, er hensigtsmæssigt at bruge den retsdogmatiske metode, som fundament for nærværende analyse? Hertil må svaret være ja. Hensigten med den retsdogmatiske metode handler jo i bund og grund om at finde frem til, hvad der er gældende ret, hvilket ligeledes er kerneopgaven for nærværende fremstilling. Her vil den retsdogmatiske metode så betyde at der, ved analysen, skal lægges vægt på de primære og sekundære retskilder samt Domstolens retspraksis 39, som beskrevet ovenfor i afsnit 6.3. og i overensstemmelse med Ross prognoseteori, kan problemstillingen efterfølgende verificeres eller falsificeres ved Domstolen. Da nærværende analyse bygger på de EU-retlige retskilder, er det nødvendigt, for at kunne anvende retskilderne korrekt, at undersøge og forstå, hvilken fortolkningsstil, der anvendes i EU-retligt regi Teleologisk fortolkning (formålsfortolkning) I EU-retten er den helt overvejende opfattelse, at Domstolen typisk betjener sig af teleologisk fortolkning 40. Traktaterne indeholder formålsangivelser, dels i præamblerne, og dels i de indledende artikler, som har stor retligt betydning, da disse benyttes som fortolkningsredskab. Det skyldes, at retsanvenderen, ved teleologisk fortolkning, søger at finde den forståelse af en omtvistet bestemmelse, der mest effektivt kan realisere EU's målsætninger. Fortolkningen bliver altså et produkt af, hvad retsanvenderen indlægger i reglerne, frem for hvad der er tilskrevet reglerne 41. I relation til traktatens forbud statsstøtte i artikel 107(1) bestemmer traktatkonventionens artikel 3(1), at en traktat skal fortolkes loyalt i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens ordlyd i deres sammenhæng og belyst af dens hensigt og formål. Der skal således fortolkes ud fra traktatens artikel 107(1) ordlyd, kontekst, retssystemet som helhed, og rettens udviklingstrin på fortolkningstidspunktet Wegner, 2000, side Wegner, 2000, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side 225. Side 18 af 85

20 Et marked hvor konkurrencen ikke forvrides I relation til nærværende forskningsspørgsmål bliver, foruden ordlyden af forbuddet mod statsstøtte i TEUF artikel 107(1), især formålet med EU som retssystem og formålet med de EUkonkurrenceretlige regler, herunder statsstøttereglerne, relevante, at inddrage i analysen, som fortolkningsgrundlag. Af forbuddet mod statsstøtte i TEUF artikel 107(1) fremgår: Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen skal således kontrollere den statsstøtte som medlemsstaterne yder - både planlagt statsstøtte og statsstøtte, der allerede ydes - for at sikre, at den ikke er konkurrenceforvridende. Dette formål er grundlaget for EU s konkurrencepolitik, hvilket kommer til udtryk i et sæt af regler og foranstaltninger, herunder statsstøttereglerne, der har til formål at sikre konkurrencen på det indre marked. Dette fremgår blandt andet i TEU artikel 3 som beskriver Unionens mål. Her fremgår, i stk. 3: Unionen opretter et indre marked. Den arbejder for en bæredygtig udvikling i Europa baseret på en afbalanceret økonomisk vækst og prisstabilitet, en social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne, hvor der tilstræbes fuld beskæftigelse og sociale fremskridt, og et højt niveau for beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten. I relation hertil fremgår, i traktatens protokol nr. 6 om det indre marked og konkurrence: DE HØJE KONTRAHERENDE PARTER, SOM FINDER, at det indre marked, jf. artikel 3 i traktaten om Den Europæiske Union, omfatter et system, der sikrer, at konkurrencen ikke forvrides. Det er således det gennemgående formål for konkurrencereglerne, herunder statsstøttereglerne, at konkurrencen ikke forvrides og at der opretholdes et højt konkurrencemæssigt pres på markedet - altså et formål som er motiveret af den økonomiske teori og forståelse. Ud fra ovenstående kan det hurtigt og konsekvent udledes, at de EU-retlige statsstøtteregler bygger på et økonomisk grundlag og forfølger et økonomisk formål. I direkte forlængelse heraf undersøges i kapitel 2 om, og i givet fald, hvornår, anlæg er en bro skal betragtes som en virksomhed i henhold til den økonomiske virksomhedsteori når virksomhedskonceptualiseringen skal benyttes som led i EU s statsstøtteregler og i kapitel 4 Side 19 af 85

21 undersøges, om den økonomiske teori og forståelse udledt i kapitel 2 bør benyttes som fortolkningssupplement og teoriapparat, ved forståelsen af begrebet økonomisk aktivitet i relation til forbuddet mod statsstøtte i TEUF art. 107(1). Men kan den økonomiske teori og forståelse overhovedet benyttes som fortolkningssupplement og inspiration i juridiske problemstillinger, herunder i henhold til nærværende problemstilling, som angivet ovenfor? Og i givet fald, hvordan retfærdiggøres det? Økonomisk teori som fortolkningssupplement til EU s statsstøtteregler I forhold til de regler der forfølger et økonomisk formål, som det for eksempel er tilfældet ved EU s konkurrenceregler, herunder statsstøttereglerne, som behandles i nærværende fremstilling, kan der argumenteres for, at den økonomiske teori kan bidrage med et relevant supplement til den traditionelle forståelse af reglen. Herved kan den økonomiske teori tilbyde en forståelsen af reglens indhold og måske endda bidrage til at opnå reglens overordnede formål, i overensstemmelse med den teleologiske fortolkning 43. I overensstemmelse hermed kan den økonomiske teori bidrage med en forståelse af de økonomiske termer som er inkorporeret i en given retsregel, men hvor disse ikke er defineret nærmere i hverken reglen eller loven 44. Dette bliver interessant i relation til nærværende forskningsspørgsmål, hvor begrebet virksomhed fremgår af lovteksten i TEUF art. 107(1). 7. Integreret metode 7.1. Retspolitisk analyse Restpolitikken - de lege ferenda - er omdrejningspunktet for nærværende fremstillings sidste del. Det er et udtryk for en overvejelse af, hvordan retsstillingen på retsområdet bør være, og dermed forslag til lovgiver om, hvorvidt en lov eller regel bør ændres eller hvordan en lov bør udformes Alf Ross og retspolitikken Alf Ross opdeler den juridiske analyse i henholdsvis retsvidenskabelige analyser og retspolitiske analyser 45. Ross foretager således en sondring mellem retsdogmatik og retspolitik og holder de to analyser adskilt 46. Retsdogmatikken, de lege lata, angiver, hvordan gældende ret inden for det givne område ER, eller i hvert fald forventes at falde ud. Dette er kernen i den juridiske analyse i kapital Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side Tvarnø og Nielsen, 2014, side 498. Side 20 af 85

22 Retspolitikken, de lege ferenda, analyserer derimod, hvordan udformningen af reguleringen BØR være, ud fra retssociologiske argumenter - og således forslag til ny lovgivning. Dette er kernen i den integrerede analyse i kapitel Retspolitik som videnskab Det er kun den del af retspolitikken der bygger på retssociologiske studie - det vil sige en analyse af hvordan udformningen af reguleringen bør være, ud fra retssociologiske argumenter - der ifølge Ross kan betegnes som videnskab, og således videnskabelig retspolitik. Anvendelsen af økonomiske studier i retspolitiske analyser må i Ross univers ligeledes kunne karakteriseres som videnskabelige, så længe disse teorier er forankret i økonomisk metodologi og videnskabsteori 47. Med denne overbevisning foretages den integrerede og afsluttede analyse med hjælp fra blandt andet økonomiske studier Den integrerede analyse Den integrerede analyse tager udgangspunkt i den økonomiske teori ved en undersøgelse af, hvilken af de tre finansieringsmodeller der fordrer størst mulig efficiens på samfundsplan. For at foretage analysen opstilles indledningsvist en række vurderingskriterier, herunder for eksempel risikoanalysens grundighed og finansieringsomkostningerne, som er vurderet til at have væsentlig betydning for finansieringsmodellens samfundsmæssige efficiens. De tre modeller analyseres herefter med udgangspunkt i de opstillede kriterier, for at kunne udlede den samfundsmæssige efficiens ved de tre modeller. Disse vurderes og sammenholdes efterfølgende med det formål at udlede, hvilken finansieringsmodel der skaber størst mulig efficiens på samfundsplan, ved anlæg af broer som forbinder to medlemsstater. Denne analyse benyttes efterfølgende som fundament i en retspolitisk vurdering af, om Domstolen bør komme frem til konklusionerne fra den juridiske analyse og således om den udledte gældende ret fodrer størst mulig efficiens på samfundsplan - eller om gældende ret bør se anderledes ud, set i dette perspektiv. I den forbindelse bliver det også muligt at undersøge, om den økonomiske teori kan tilbyde en forståelse for det EU-konkurrenceretlige virksomhedsbegreb, som skaber størst mulig efficiens på samfundsplan. 47 Tvarnø og Nielsen, 2014, side Side 21 af 85

23 8. Afgrænsning 8.1. Generel afgrænsning Finansieringsmodellerne Som beskrevet ovenfor i afsnit 3, er der, ved både den skattefinansierede model og brugerfinansieringsmodellen, tale om offentligt ejerskab. Den offentlige myndighed står således som ansvarlig for både finansieringsdelen og selve anlægget, driften og vedligeholdelsen, men en stor del af disse opgaver er i praksis udliciteret til private partnere. Den praktiske adskillelse mellem ejerskab og anlæg og drift mv. er nævnt og beskrevet i afsnit 3, for at kunne beskrive modellerne realistisk i henhold til modellernes faktiske karakteristika, men i analysen afgrænses fra at tage højde for denne adskillelse og hvad det betyder for modellerne. Dette skyldes, at der i nærværende fremstilling er sat fokus på andre elementer i modellerne, da disse er vurderet til at være mere interessante i relation til nærværende forskningsspørgsmål Økonomisk afgrænsning Fravalg af Imre Lakatofs forskningsprogram-metodologi Imre Lakatofs forskningsprogram-metodologi er ikke benyttet til at undersøge og beskrive de forskellige forskningstraditioner og herved afgrænses fra en benyttelse af begreberne: den hårde kerne, beskyttelsesbæltet og den positive og negative heuristik til at karakterisere strukturen i de undersøgte forskningsprogrammer 48. Afgrænsningen herfra skyldes, at undersøgelsen vil have tendens til at blive for redegørende hvilket ikke er hensigten. At benytte denne metodologi vil således være møntet på et andet og mere redegørende forskningsspørgsmål omhandlende karakteren af de forskellige teorier og deres udvikling, end nærværende fremstilling søger at udlede. Derfor er det ikke fundet udbytterigt at benytte metoden i henhold til forskningsspørgsmålet Juridisk afgrænsning Tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (SGEI) Der afgrænses fra at undersøge om anlæg af en bro falder ind under definitionen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse jf. TEUF artikel 106(2). Den juridiske analyses fokus er at udlede om der er tale om en økonomisk aktivitet ved anlæg af bro, og en forudsætning for at der er tale om en SGEI er, at det allerede er konstateret, at der er tale om en økonomisk aktivitet. Kvalifikationen som en SGEI har således ikke betydning for vurderingen af, om der er tale om økonomisk aktivitet, da dette er givet ved definitionen. Kvalifikationen som en SGEI har derimod betydning for den efterfølgende behandling af den givne SGEI foranstaltning. Det afvises således ikke, at der kan være tale om en SGEI ved anlæg af de tre modeller, men det undersøges ikke i nærværende fremstilling. 48 Knudsen, 1997, side Side 22 af 85