NYE KONKURRENCEREGLER I ET UDVIDET EU

Transkript

1 1. juli 2003 Af Frithiof Hagen, direkte tlf Resumé: NYE KONKURRENCEREGLER I ET UDVIDET EU EU's ministerråd har vedtaget en omfattende reform af de europæiske konkurrenceregler. De nye regler træder i kraft den 1. maj 2004 samtidig med, at EU udvides med ti nye lande til i alt 25 lande. De grundlæggende EU-konkurrenceregler om forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler m.v. og om forbud mod misbrug af dominerende stilling fortsætter uændret. De nye regler drejer sig om hvem og hvordan, man anvender forbudene i EF-Traktaten. Generelt gælder, at EU-konkurrencereglerne kun finder anvendelse, hvis konkurrencebegrænsningen påvirker samhandelen mellem medlemslandene. Reformen indebærer en decentralisering og medfører bl.a., at virksomhederne ikke længere kan anmelde aftaler til Kommissionen. Kommissionen har i de senere år i anvendt en stadig større del af sine ressourcer på at vurdere mindre og forholdsvis ubetydelige aftaler. Med udvidelsen af EU den 1. maj 2004 fra 15 til 25 lande vil det ikke længere være muligt at opretholde det nuværende system med en centraliseret forhåndskontrol på EU-niveau. Med reformen frigives der kræfter til, at Kommissionen i højere grad kan koncentrere sig om at behandle de store og grove overtrædelse af konkurrencereglerne som f.eks. karteller. Nye regler vedr. fusionskontrol er endnu ikke vedtaget, men det forventes at ske, så de også træder i kraft den 1. maj P:\GS\06-til ny hjemmeside\erhverv og samfund\2003\konkurrence-fh.doc

2 2 NYE KONKURRENCEREGLER I ET UDVIDET EU EU's ministerråd har vedtaget en omfattende reform af de europæiske konkurrenceregler. De nye regler træder i kraft den 1. maj 2004 samtidig med, at EU udvides med ti nye lande til i alt 25 lande. Nye regler vedr. fusionskontrol er dog endnu ikke vedtaget, men det forventes at ske, så de også træder i kraft den 1. maj Reformen indebærer en decentralisering og medfører bl.a., at virksomhederne ikke længere kan anmelde aftaler til Kommissionen. Det nærmere indhold af reformen fremgår af den årlige konkurrenceredegørelse, som Konkurrencestyrelsen har udsendt. Forbudsregler uændrede De grundlæggende EU-konkurrenceregler findes i EF-Traktatens artikel 81 om forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler m.v. og artikel 82 om forbud mod misbrug af dominerende stilling. Disse forbud fortsætter uændret! De nye regler drejer sig om hvem og hvordan, man anvender forbudene i EF-Traktaten. De nye procedureregler, der regulerer anvendelsen af reglerne, ventes imidlertid at få stor betydning for, hvordan reglerne anvendes i praksis. Generelt gælder, at EU-konkurrencereglerne kun finder anvendelse, hvis konkurrencebegrænsningen påvirker samhandelen mellem medlemslandene. Er dette ikke tilfældet, er det en sag for de nationale konkurrencemyndigheder. Baggrund De gamle EU-regler stammer helt tilbage fra De indebar bl.a., at kun Kommissionen - efter anmeldelse fra virksomhederne - kunne give fritagelser til konkurrencebegrænsende aftaler.

3 3 Efterhånden blev der fastlagt en praksis via Kommissionens fritagelse eller afslag herpå. Samtidig voksede antallet af anmeldelser også som følge af, at EU i flere tempi blev udvidet fra oprindelig seks til nu 15 lande. Kommissionen har derfor langt fra kunnet nå at behandle de mange anmeldelser, som den hvert år modtog. Sagsbehandlingstiderne har derfor været lange og en meget stor del af afgørelserne er blevet afgjort uformelt. Kommissionen har søgt at imødegå denne udvikling bl.a. ved at give såkaldte gruppefritagelser samt ved at udstede en række meddelelser, som undtager visse aftaler for forbuddet mod konkurrencebegrænsende aftaler, f.eks. den såkaldte bagatelmeddelelse. Disse foranstaltninger har dog kun delvist dæmmet op for strømmen af anmeldelser. Kommissionen har i de senere år i stigende grad anvendt en stadig større del af sine ressourcer på at vurdere mindre og forholdsvis ubetydelige aftaler. Med udvidelsen af EU den 1. maj 2004 fra 15 til 25 lande vil det ikke længere være muligt at opretholde det nuværende system med en centraliseret forhåndskontrol på EU-niveau. Med reformen frigives der kræfter til, at Kommissionen i højere grad kan koncentrere sig om at behandle de store og grove overtrædelse af konkurrencereglerne som f.eks. karteller. Hovedindholdet i reformen De nye regler vedr. anvendelsen af EU-konkurrencereglerne kan samles i fire grupper: 1. Harmonisering og decentralisering 2. Ophævelse af anmeldelses- og fritagelsessystemet 3. Netværk af konkurrencemyndigheder 4. Styrkelse af indgrebs- og kontrolbeføjelser

4 4 Harmonisering og decentralisering Hvis en konkurrencebegrænsning mærkbart kan påvirke samhandelen, skal Kommissionen anvende artikel 81 (forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler m.v.) eller artikel 82 (forbud mod misbrug af dominerende stilling). Dette vil også gælde efter den 1. maj Det nye er, at de nationale konkurrencemyndigheder får pligt til at anvende artikel 81 eller 82, når en konkurrencebegrænsning mærkbart påvirker samhandelen. Alle 25 konkurrencemyndigheder får således de samme regler, som skal anvendes uanset, hvad der måtte stå i de nationale konkurrencelove. Dette gælder som nævnt kun konkurrencebegrænsninger, der mærkbart påvirker samhandelen. Er dette ikke tilfældet, kan de nationale konkurrenceregler fortsat anvendes. De nye regler indeholder dog også enkelte undtagelser vedr. de nationale konkurrencemyndigheders pligt til at anvende EU-reglerne i sager, hvor samhandelen bliver påvirket. Således gælder, at ved indgreb overfor en virksomheds såkaldte ensidige adfærd - en slags skærpet udgave af misbrug af dominerende stilling - kan en national konkurrencemyndighed anvende mere restriktive regler, også selvom adfærden ikke ville være forbudt efter artikel 81 eller 82. Denne adgang til indgreb over for ensidig adfærd er i realiteten et brud på princippet om ensartet regelanvendelse. Der er tale om et kompromis, som især Frankrig og Tyskland lagde stor vægt på. I dag er det kun Kommissionen, som kan give en fritagelse efter artikel 81, stk. 3. Fremover gælder det ligeledes for de nationale konkurrencemyndigheder, der herefter kan træffe en afgørelse om, at en aftale, som er omfattet af forbuddet i artikel 81, stk. 1, ikke er forbudt, fordi aftalen opfylder betingelserne i artikel 81, stk. 3, idet den bidrager til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne eller til at fremme den tekniske eller økonomiske

5 5 udvikling samtidig med, at den sikrer forbrugerne en rimelig andel af fordelen herved. Decentraliseringen betyder, at de nationale konkurrencemyndigheder fremover skal behandle nogle af de sager, som tidligere var forbeholdt Kommissionen. Det forventes dog, at det kun bliver relativt få sager, som Kommissionen hidtil har behandlet, der overføres til de nationale myndigheder. Derimod skal de nationale konkurrencemyndigheder fremover behandle et relativt stort antal sager efter artikel 81 og 82 og ikke som hidtil efter deres nationale konkurrencelove. Det vil betyde en mere ensartet retsanvendelse i EU. Ophævelse af anmeldelses- og fritagelsessystemet I dag har virksomhederne et retskrav på, at Kommissionen behandler en aftale, som de har anmeldt med henblik på at få en fritagelse i henhold til EU's konkurrenceregler. Fra 1. maj 2004 bortfalder denne ordning. Anmeldelsen indgivet før den 1. maj 2004 bortfalder. Anmeldelsesmuligheden i EU-sager overføres ikke fra Kommissionen til de nationale konkurrencemyndigheder. I stedet skal en virksomhed selv vurdere, om en aftale indeholder elementer, som er konkurrencebegrænsende. Skønnes dette at være tilfældet, skal virksomheden overveje, om de positive virkninger af aftalen opvejer de konkurrencemæssigt skadelige virkninger, således at betingelserne for en fritagelse i henhold til artikel 81, stk. 3 er opfyldt. Virksomheden kan i sine overvejelser støtte sig til den omfattende praksis, der foreligger på området. Der indføres med andre ord en slags "selv-certificering". Viser det sig derpå - f.eks. ved at andre virksomheder klager over aftalen eller Kommissionen selv indleder en undersøgelse - at aftalen indebærer en overtrædelse af EU's konkurrenceregler, kan virksomheden blive pålagt en bøde.

6 6 Hidtidig praksis fra Kommissionens side har dog været, at den kun har pålagt bøder for de alvorlige overtrædelser, som virksomheden bevidst har begået, f.eks. karteller. Det er ikke tanken med de nye regler at ændre denne hidtidige praksis. Netværk af konkurrencemyndigheder Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder danner tilsammen et netværk af konkurrencemyndigheder, der anvender Traktatens artikel 81 og 82 i et nært samarbejde. Oprettelsen af netværket er en konsekvens af decentraliseringen. Der er behov for et tættere samarbejde, når 26 myndigheder (inkl. Kommissionen) får kompetence til at håndhæve EF-Traktatens konkurrencebestemmelser. Netværkets opgaver er at fordele de sager, som myndighederne skal behandle, at udveksle informationer mellem myndighederne og at koordinere håndhævelsen af de europæiske konkurrencebestemmelser. En sag kan blive rejst ved èn eller flere af de 25 nationale konkurrencemyndigheder eller hos Kommissionen. Kommissionen vil tage en sag, hvis: en aftale eller adfærd mærkbart påvirker konkurrencen i mere end tre medlemslande, eller der er tale om offentlige virksomheder eller virksomheder med særlige eller eksklusive rettigheder (jf. artikel 86 i EF-Traktaten), eller sagen er principiel. I alle andre tilfælde kan de nationale konkurrencemyndigheder behandle en sag med mindre, Kommissionen har indledt procedure i sagen. Det, der vil være afgørende for, at en national konkurrencemyndighed er den bedst egnede, er: om aftalen eller adfærden har en mærkbar virkning på konkurrencen i medlemslandet, om konkurrencemyndigheden har mulighed for at indsamle de nødvendige beviser, om konkurrencemyndigheden effektivt kan bringe overtrædelsen til ophør og gennemføre sanktioner.

7 7 Når en konkurrencemyndighed indleder undersøgelse i en sag, skal myndigheden anmelde sagen til netværket. Udgangspunktet er, at den myndighed, der har anmeldt en sag, vil være den myndighed, der har de bedste forudsætninger for at behandle sagen, hvis ingen af de andre konkurrencemyndigheder har gjort indsigelser. Den endelige fordeling skal foretages hurtigst muligt og som hovedregel inden for tre måneder. Hvis de nationale konkurrencemyndigheder ikke kan nå til enighed, kan Kommissionen overtage sagen. Kommissionen er primus motor i netværket og er tillagt en række instrumenter for at få samarbejdet til at fungere. Kommissionen kan overtage en sag i følgende tilfælde: hvis de nationale myndigheder påtænker at træffe indbyrdes modstridende beslutninger, hvis de nationale myndigheder påtænker at træffe en åbenbart forkert beslutning, hvis et eller flere medlemmer af netværket forhaler proceduren i urimelig grad, hvis en national myndighed ikke gør indsigelse, hvis det er nødvendigt for udviklingen af fællesskabets konkurrencepolitik, at Kommissionen træffer en beslutning. Hvad angår det sidste tilfælde, kan det f.eks. være på områder, hvor der er et særligt behov for at skabe klarhed eller for at rette op på en uensartet praksis blandt de nationale myndigheder. Styrkelse af indgrebs- og kontrolbeføjelser Reformen indeholder elementer, der skal styrke en effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne. Efter forordningen kan en national myndighed udveksle fortrolige oplysninger med de andre medlemmer af netværket. Medlemmerne kan kun udveksle oplysninger til brug for håndhævelse af EF-Traktatens artikel 81 og 82. Som noget nyt kan en national myndighed i èt land bede en myndighed i et andet land om at foretage en kontrolundersøgelse. Det er op til den enkelte nationale myndighed at afgøre, om den finder grundlag for at efterkomme en anmodning.

8 8 Herudover indeholder reformen en styrkelse af Kommissionens beføjelser. Kommissionen får mulighed for at foretage kontrolundersøgelser i private hjem. Der skal dog foreligge en forudgående tilladelse fra en national domstol. Kommissionen får mulighed for at forsegle forretningslokaler. Normalt kan en forsegling ikke vare længere end 72 timer. Kommissionen får hjemmel til at iværksætte foreløbige indgreb. Det kan f.eks. være et påbud til en virksomhed om at levere, indtil Kommissionen har truffet endelig afgørelse i sagen. Det kræver, at der er risiko for alvorlig og ubodelig skade på konkurrencen, hvis Kommissionen ikke på denne måde griber ind. Det bliver muligt for Kommissionen at pålægge en virksomhed at frasælge aktiver. Et nyt instrument bliver, at Kommissionen får mulighed for at acceptere tilsagn, som en virksomhed tilbyder for at imødekomme konstaterede konkurrenceretlige problemer. Kommissionen kan gøre tilsagnene bindende for virksomheden. Praktiske virkninger af reformen Hovedsigtet med reformen er at sikre en bedre anvendelse af dels de nationale konkurrencemyndigheders og især af Kommissionens ressourcer på konkurrenceområdet, så man i højere grad koncentrerer sig om de alvorlige overtrædelser af reglerne. En så omfattende reform giver samtidig anledning til at overveje virkningen heraf på en række andre forhold herunder hvorledes sikres virksomhedernes retssikkerhed, hvordan sikres det, at der ikke bliver truffet forskellige afgørelser, hvorledes sikres det, at netværket af konkurrencemyndigheder bliver effektivt. Virksomhedernes retssikkerhed Det kan umiddelbart betyde en vis retsusikkerhed for virksomhederne, at de ikke længere kan anmelde en aftale til Kommissionen for at opnå en fritagelse.

9 9 Den nye EU-models adfærdsregulering på en form for selvcertificering. EUmodellen tager udgangspunkt i, at virksomhederne har adgang til en stor samling af retningslinjer og praksis om, hvordan reglerne skal forstås. Herved kan virksomhederne i betydelig grad selv vurdere, om de overholder reglerne og gøre deres til at undgå sager om overholdelse af reglerne. Denne selvcertificering suppleres af, at virksomheder og konkurrencemyndigheder i EU har tradition for at have en åben dialog, som i praksis ofte har betydet, at virksomhederne har fået en rettesnor for, om de lovligt kunne søsætte nye projekter. Fra den 1. maj 2004 vil virksomhederne endvidere fra Kommissionen kunne få en udtalelse om, at en konkret aftale på et nyt område, hvor der ikke er praksis, ikke udgør et problem i forhold til konkurrencereglerne. De nationale konkurrencemyndigheder vil også have mulighed for at kunne vejlede virksomhederne. Hertil kommer, at også under det nuværende system lever virksomhederne med en vis usikkerhed. Virksomhederne har i årevis kunnet vente på at få en afgørelse på en anmeldt aftale. Undertiden gives fritagelse på betingelser, der sidenhen bliver genstand for omstridt fortolkning. Det er endvidere ressourcekrævende for en virksomhed at lave en anmeldelse til Kommissionen under det gældende system. Dette ressourcetræk spares virksomhederne for fremover. Undgå forskellige afgørelser Når det fremover er 26 konkurrencemyndigheder (inkl. Kommissionen), som skal håndhæve EU's konkurrenceregler, kan der komme forskellige afgørelser. Der kan også være fare for, at den enkelte konkurrencemyndighed behandler egne virksomheder bedre end udenlandske. Det kan ske ved, at en myndighed lader forbudet mod konkurrencebegrænsende aftaler ramme en udenlandsk, men ikke en indenlandsk virksomhed.

10 10 Det nye system indeholder derfor en række elementer, som skal reducere disse risici. Den fælles anvendelse af artikel 81 og 82. I dag anvender Kommissionen èt regelsæt, Danmark et andet regelsæt (den danske konkurrencelov), Frankrig et tredje regelsæt osv. Fremover skal de forskellige myndigheder forvalte èt og samme regelsæt. Det vil betyde en mere ensartet retsanvendelse i EU. En national konkurrencemyndighed har pligt til at underrette Kommissionen i to omgange, før den træffer afgørelse. Hvis Kommissionen mener, at den nationale konkurrencemyndighed er på vej til at træffe en forkert afgørelse, kan den rådgive herom. I sidste instans kan Kommissionen overtage sagen. Hvis en national konkurrencemyndighed beslutter at afvise en klage eller i øvrigt at lukke en sag, skal myndigheden underrette de øvrige medlemmer af netværket. Kommissionen kan tage sagen op og træffe en afgørelse. Kommissionen får mulighed for - modsat i dag - på eget initiativ at afgive et indlæg for en national domstol. Samlet får Kommissionen således en central rolle med at sikre en ensartet anvendelse af EU-Traktatens konkurrenceregler. Den kan overvåge, rådgive og i sidste instans "trække i bremsen", hvis en national konkurrencemyndighed er på vej ud af et galt spor. Effektivt netværk Fordi der er så relativt mange myndigheder, er det nødvendigt med et tæt, hurtigt og uformelt samarbejde mellem medlemmerne af netværket. Et vigtigt instrument er etableringen af et elektronisk netværk mellem myndighederne. Myndighederne kan melde sager ind hertil med henblik på fordelingen af sager. Ligeledes skal netværket indeholde de afgørelser, som det enkelte medlem træffer om anvendelsen af de europæiske konkurrenceregler. Allerede i dag er det et netværk mellem konkurrencemyndighederne i det såkaldte Rådgivende udvalg for kartel- og monopolspørgsmål, som Kommissionen skal høre om alle Kommissionsbeslutninger på konkurrenceområdet. Kommissionen er ikke forpligtet til at følge udvalgets udtalelse.

11 11 Med den nye forordning vil Det Rådgivende Udvalg fortsætte i styrket form. Kommissionen skal nu tage "størst muligt hensyn" til udvalgets udtalelse. Udvalgets udtalelser vil normalt blive offentliggjort, hvilket vil gøre det endnu sværere for Kommissionen at gå mod et udvalgsflertal. Udvalget kan også som noget nyt drøfte de konkurrencesager, som de nationale myndigheder behandler som følge af reformen. Betydningen for nationale konkurrencelove Størst betydning får reformen for de EU-lande, hvis love ikke i dag bygger på artikel 81 og 82. For Danmark er der derimod ikke grund til at ændre ved de grundlæggende bestemmelser 6 forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler og 11 fobud mod misbrug af dominerende stilling, idet disse regler allerede er tilpasset artikel 81 og 82. Reformen harmoniserer hverken de nationale strafferegler eller bødestørrelser. Det er formentlig ikke påkrævet at ændre den danske konkurrencelov inden den 1. maj 2004 for at sikre, at de danske myndigheder kan deltage i håndhævelsen af EU's konkurrenceregler. Bedre koordinering af fusionskontrol Da landene for tiden i EU forhandler ændringer i EU's regler om fusionskontrol, er det naturligt at afvente disse nye regler, før man fra dansk side tager stilling til, hvorledes den danske konkurrencelov bedst tilpasses den europæiske udvikling. EU-Kommissionen har foreslået en generel revision af EU's fusionskontrolregler, der bl.a. vil indebære en bedre arbejdsdeling mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder. Der foreslås en forenkling af henvisningssystemet: Kommissionen får enekompetence, når alle de berørte EU-lande eller mindst tre af dem indvilliger i, at en sag henvises til Kommissionen. Dette kan i nogle tilfælde betyde, at en medlemsstat bliver nedstemt og fratages kompetence til at behandle en fusionssag,

12 12 Kommissionen kan fremover henvise sager på eget initiativ til EUlandenes konkurrencemyndigheder, og Kommissionen får mulighed for at opfordre medlemslandene til at henvise sager til Kommissionen, de anmeldende parter kan tage initiativ til henvisning af en fusionssag forud for anmeldelsen. Forslaget tilsigter, at de sager, der har betydelige grænseoverskridende virkninger, men som ikke når op over de nugældende - høje - omsætningstærskler i fusionsforordningen, kan behandles af Kommissionen, mens de fusioner, hvis virkninger hovedsagelig er nationale eller lokale, behandles af medlemsstaterne. I en tidligere udsendt grønbog foreslog Kommissionen, at den automatisk fik enekompetence i sager, der skulle anmeldes i tre eller flere EU-lande. Dette forslag vakte betydelig modstand og er ikke med i det foreliggende revisionsforslag. Forslaget er endnu ikke vedtaget af EU's ministerråd, men det forventes at ske således, at forordningen kan træde i kraft den 1. maj 2004.