Deregulering i jernbanesektoren reguleringsteoretiske overvejelser

Transkript

1 Deregulering i jernbanesektoren reguleringsteoretiske overvejelser Ole Jess Olsen Institut for Miljø, teknologi og Samfund Roskilde Universitetscenter, 4000 Roskilde Tel.: ; Fax: ; ojo@ruc.dk Indledning Jernbanen har siden slutningen af 80'erne været genstand for EU's bestræbelser på at indføre det indre marked i tidligere monopolsektorer 1. Offentlige forsyningsvirksomheder af el, gas, vand, post, tele og kollektiv transport har været organiseret som monopoler inden for en ramme fastsat af nationalstaterne. Disse sektorer leverer tjenesteydelser af stor betydning for borgere og virksomheder i fællesskabet og dermed for den samlede økonomiske udvikling. De nationale monopoler vurderes dels at lægge hindringer i vejen for udviklingen af transnationale tjenester og dels at være ineffektivt drevne, hvorfor det har været en vigtig opgave for det indre marked at nedbryde dem og indføre en eller anden form for konkurrence. Telesektoren blev testcasen for den europæiske deregulering af offentlige forsyningsmonopoler, både i EU og i medlemslandene. Dereguleringen består i at adskille infrastrukturen (kommunikations- og transportnet) fra de tjenesteydelser, der benytter infrastrukturen (telefonopkald, kwh, person- og godstransport). Når forsyningssektorerne tidligere blev reguleret som monopoler, var begrundelse ofte, at de var såkaldte "naturlige monopoler", dvs. det ville føre til samfundsøkonomisk spild at lade flere end en virksomhed stå for forsyningen 2. Det teoretiske argument bag dereguleringen er, at det kun er infrastrukturen, der udgør et naturligt monopol, da det ikke kan betale sig at dublere den, medens tjenesteydelserne teknisk/økonomisk kan adskilles fra infrastrukturen og varetages effektivt gennem konkurrence. Dereguleringsmodellen for offentlige forsyningsvirksomheder rejser imidlertid en række nye reguleringsopgaver, først og fremmest at sikre konkurrerende udbydere af tjenesteydelser adgang på ensartede vilkår til infrastrukturen. Der er en række fælles træk ved de enkelte sektorer - deres netværkskarakter og store investeringer i irreversible produktionsanlæg (såkaldte "sunk costs") -, men der er også store forskelle. Tele- og elsektoren er vækstsektorer, der fortrinsvis udbyder tjenesteydelser med ringe substitutionsmuligheder, 1 Se White Paper, A Strategy for Revitalising the Community's Railways, COM(96)421 final, Bruxelles 1996; Rådets direktiv af 29. juli 1991 om udvikling af Fællesskabets jernbaner, 440/91/EØF; Rådets direktiv 95/18/EØF on the licensing of railway undertakings; Rådets direktiv 95/19/EØF on the allocation of railway infrastructure capacity and the charging of infrastructure fees; samt forslag til at forbedre de tre direktiver i Rail transport: revitalising Europe's railways ( 2 Den moderne teori om naturlige monopoler er udviklet af Baumol, Panzar og Willig (1982) og Tirole (1988: Kap. 8). Trafikdage på Aalborg Universitet

2 medens jernbanens udbud er udsat for hård konkurrence fra andre transportmidler. Der er også væsentlige tekniske forskelle, der påvirker mulighederne for at skabe konkurrence. I elsektoren efterspørger kunderne kwh, men ikke kwh fra en bestemt producent, hvilket gør det muligt at indføre konkurrence mellem forskellige producenter om at levere til et fælles spotmarked. I telesektoren skal meddelelsen helst frem til den rigtige adressat, men på vejen er der gode muligheder for at pakke og blande bits, ligesom der kan vælges mellem forskellige fremføringsveje uden nævneværdige meromkostninger. For jernbanetransport findes der ikke meget af denne fleksibilitet. Pointen er altså, at de tilsyneladende fælles træk mellem de forskellige forsyningsområder kun i begrænset omfang kan bruges, når der i praksis skal udformes nye reguleringsregler. Det er derfor heller ikke mærkeligt, at det er gået meget langsommere med at deregulere jernbanetransport end elektricitet og telekommunikation. I det følgende diskuterer jeg nogle vigtige problemstillinger for fremtidens regulering af europæiske/danske jernbaner. I afsnit 2 diskuteres markedsstrukturen og forudsætningerne for at skille infrastruktur og transport organisatorisk. I afsnit 3 tager jeg den europæiske/danske organisationsmodel som udgangspunkt for diskussionen af nogle udvalgte reguleringsopgaver. Hvilke dele af jernbanevirksomheden er et naturligt monopol? Den europæiske organisationsmodel tager udgangspunkt i den nyere teori om naturlige monopoler, der dels sætter spørgsmålstegn ved eksistensen af det, der ofte påhæftes betegnelsen, og dels påpeger, at monopoler og regulering altid vil være problematisk som følge af betydelige incitament- og informationsproblemer (de samfundsøkonomiske omkostninger ved markedsfejl skal vejes mod reguleringsfejl). For de offentlige forsyningsvirksomheder betyder det første, at der er gode argumenter for at hævde, at det kun er infrastrukturen, der udgør et naturligt monopol (omkostningsfunktionen er subadditiv ), og at den teknisk/økonomisk kan adskilles fra infrastrukturen (omkostningsfunktionerne for infrastruktur og tjenester udviser ikke væsentlige samdriftsfordele). Det er langt fra oplagt for jernbaneområdet, at disse forudsætninger er opfyldt. På grund af jernbanetransportens netværkskarakter vil der typisk være omkostningsfordele for den virksomhed, der samtidigt udbyder transport på flere strækninger (se Berechman, 1993: kap. 5. og 8.3). Dette kan bruges som argument for, at det ikke er særlig sandsynligt, at der af sig selv kommer konkurrence på sporet. Den eksisterende jernbanevirksomhed vil på grund af netværksfordelene have lavere omkostninger end en konkurrent, der kun udbyder transport på en enkelt strækning. Det er endvidere tænkeligt, at der er væsentlige samdriftsfordele mellem infrastruktur og transporttjenester, f.eks. hvis en bestemt udformning af skinner og signalsystemer nedsætter kravene til det rullende materiel. Det er under alle omstændigheder nødvendigt at koordinere investeringsbeslutninger for spor og rullende materiel. Det sidste er dog nok så meget et problem om incitamentforenelighed som det er et snævert omkostningsproblem. Adskillelsen af infrastruktur og transport kan også manifestere sig i større transaktionsomkostninger, når 506 Trafikdage på Aalborg Universitet 2000

3 aftaler om brug af infrastrukturen skal ske eksternt og ikke internt som i den integrerede virksomhed. Der kan også forekomme samdriftsulemper ved jernbanetransport, hvilket f.eks. kan forekomme, når forskellige transporttjenester benytter samme infrastruktur. Ved meget tæt og meget hurtig trafik, eksemplificeret ved de nye højhastighedsbaner, er det ikke oplagt, at der er samdriftsfordele med den meget langsommere regionale passagertransport eller med godstransport. Også her er der tale om et teknisk samspil mellem infrastruktur og transporttjenester, som slår over i et samspil mellem omkostningsfunktionerne og dermed problematiserer en organisatorisk adskillelse. Det nævnte eksempel er dog mere et centraleuropæisk end et dansk problem, idet den danske bystruktur med én stor og mange små byer næppe berettiger til særbaner for de enkelte transportformer. Litteraturen om naturlige monopoler antager som regel, at virksomhederne optræder økonomisk effektivt og omkostningsminimerer. Hvis det ikke er tilfældet, så kan selv betydelige omkostningsfordele ved den integrerede jernbaneorganisation godt opvejes af organisatorisk skabt ineffektivitet. Kritikken af de hidtidige statslige jernbanemonopoler går jo netop på, at de er drevet med urimeligt høje omkostninger og at de har været dårlige til at tilpasse jernbanen til nutidens kundeønsker og dermed har bidraget aktivt til at forringe dens konkurrencestilling (se EU-Kommissionen, 1996). Heri ligger også, at staten som reguleringsmyndighed ikke har været i stand til at tryne sin egen virksomhed til at opføre sig rigtigt, hvilket kan henføres til nogle af de problemer, der analyseres i den beskrivende reguleringslitteratur: "Regulatory Capture" og "Adverse Selection". Adskillelse af infrastruktur og transporttjenester og indførelse af konkurrence er altså mere et middel til at nedbryde en uhensigtsmæssig organisation og sikre bedre incitamenter til at forbedre jernbanens konkurrencesituation end det er udtryk for den optimale organisation ud fra en snæver betragtning af omkostningsforholdene. Den europæiske organisationsmodel - hvilke særlige reguleringsproblemer giver den anledning til? Hvor den gamle organisationsmodel var enkel med en national statsvirksomhed (evt. suppleret med mindre regionale virksomheder i privat eller amtsligt regi), der producerede alle jernbanetjenester internt i virksomheden, så er den nye model langt mere kompleks med mange aktører. Den europæiske dereguleringsmodel lægger op til, at relationerne mellem disse aktører skal styres gennem en blanding af markedskontrakter og statslig regulering. Den klassiske jernbanevirksomhed fremstillede integreret en række passager- og godstransporttjenester: for passagerer lokal/regional, intercity og international transport; for gods stykgods, vognladning og heltog. I visse tilfælde skete udbudet i samarbejde med andre transportformer (f.eks. bus og lastbil). I den nye organisation skal disse transporttjenester også udbydes, men i tilgift har opdelingen af enhedsorganisationen og indførelse af konkurrence eksternaliseret en række aktørrelationer og skabt nye markeder for f.eks. adgang til sporene og for leje af rullende materiel. Der er overvejende tale om en eksternalisering af eksisterende Trafikdage på Aalborg Universitet

4 relationer, da den integrerede jernbanevirksomhed jo også skulle planlægge brugen af sporene og fordele det rullende materiel mellem forskellige anvendelser 3. Den organisatoriske ændring giver anledning til følgende reguleringsopgaver: Afgrænsning og sikring af konkurrence Adgang til infrastrukturen Udbud af kollektive goder Sikring af infrastrukturmonopolets effektivitet Fastsættelse af drifts- og investeringstilskud Afgrænsning og sikring af konkurrence Jernbanen har monopol på trafik på skinner, men ikke på transport. Tværtimod er jernbanen underlagt hård konkurrence fra andre transportmidler, biler, busser og fly, og har siden anden verdenskrig hele tiden tabt markedsandele. I nogle lande har dette ført til faldende, i andre til stagnerende afsætning. Denne udvikling i jernbanens konkurrencesituation skal ses på baggrund af omfattende og stigende statslige subsidier. Hvis der ikke var et politisk ønske om at opretholde jernbanen og gerne udvide dens markedsandel, ville næppe meget af den være i stand til at overleve. Hvor meget er både et spørgsmål om udviklingen i personers og virksomheders transportbehov og jernbanens muligheder for at imødekomme disse behov inden for givne ramme og jernbanevirksomhedernes udfyldning af disse rammer. Den politiske beslutning om at sikre og helst udvide jernbanens markedsandele betyder, at jernbanens vilkår også fremover vil være bestemt af en blanding af konkurrence og regulering, blot anderledes end hidtil. De politiske argumenter for at sikre jernbanens eksistens er dels sociale (adgang til transport for den del af befolkningen, der ikke har bil) og dels miljømæssige (for at modvirke de trængsels- og forureningsproblemer, der er skabt af den stærkt stigende biltrafik). En radikal løsning på konkurrencereguleringen ville være at pålægge biltransporten de miljøomkostninger, den giver anledning til, og sikre mobiliteten for dem uden bil gennem efterspørgselsstøtte (kun relevant for passagertransport). Jernbanen måtte på disse vilkår så finde sin plads på transportmarkedet gennem fri konkurrence. I Europa er denne løsning - for transporten, ikke for infrastrukturen - valgt for godsområdet. Forudsætningen om at internalisere miljøomkostninger er dog ikke blevet gennemført på grund af modstand fra EU's medlemslande og fra transporterhvervet. For passagertransporten er løsningen ikke politisk acceptabel, da helt fri konkurrence frygtes at føre til jernbanens nedlæggelse. Denne model sikrer heller ikke, at jernbanen finder sin rette plads i transportmønstret, fordi de eksisterende jernbaneorganisationer vil have magt til at blokere for adgangen for nye aktører uden selv at tilpasse sig optimalt. 3 Det kan hævdes, at forholdet i en vis forstand forrykkes mellem eksternalisering og internalisering snarere end blot ændres ensidigt. Dette gælder for international transport, der tidligere krævede en aftale mellem to eller flere jernbaneselskaber. Den fremtidige europæiske organisation skal gøre det muligt at tilbyde international passagerog godstrafik, hvor den samme operatør kører mellem terminalpunkter placeret i forskellige lande. 508 Trafikdage på Aalborg Universitet 2000

5 Løsningen på konkurrenceproblemet er derfor en eller anden form for reguleret adgang til jernbaneinfrastrukturen. Der er her to grundmodeller at vælge imellem: konkurrence om sporet eller konkurrence på sporet. Det første kaldes også Demsetz-konkurrence og handler om den situation, hvor det ikke skønnes at være økonomisk at lade flere virksomheder varetage transporten i et givet område (eller på en given strækning). Selve det at udbyde transport opfattes som et naturligt monopol, men det er muligt at lade flere virksomheder konkurrere om monopolet. Denne model er mest oplagt for lokal/regional transport i et storbyområde eller et amt. Hvis transportaktiviteten forventes at give overskud, kan man lade interesserede jernbanevirksomheder byde på, hvor meget de vil betale for eneretten under betingelse af at visse krav til udbudet. Dette svarer til en franchising-kontrakt. En sådan kontrakt overlader de fleste beslutninger, men også den økonomiske risiko til den virksomhed, der vinder licitationen. Hvis driften forventes at give underskud, kan konkurrenterne tilsvarende byde på det tilskud, der gør det attraktivt for dem at betjene området. Især i det sidste tilfælde, som jo er det typiske for passagertransport med jernbane, er der en række incitamentproblemer forbundet med licitationen og den efterfølgende kontrakt. Der skal strikkes en kontrakt sammen, der indeholder nogle valg, der alle påvirker konkurrenternes incitamenter før og vinderens efter licitationen. Hvor lang tid skal kontrakten gælde og den vindende virksomhed således bevare eneretten? Hvilke krav skal der stilles til udbudets omfang og kvalitet? Hvordan skal den vindende virksomhed kontrolleres og ved kontraktbrud sanktioneres? Hvordan er de økonomiske risici fordelt mellem udbudsgiver og den vindende transportvirksomhed? Der er konflikt mellem effektiviseringsincitamentet (rationalet bag licitationsmodellen) og kontrolkravet. I franchising-kontrakten vejer det første mest, medens kontrolkravet normalt vil veje stærkt ved tilskudskrævende passagertransport, hvilket begrænser effektiviseringsincitamentet. Jo kortere tid kontrakten løber, jo mindre attraktivt bliver det for tilbudsgivere at investere i projektet og jo færre deltagere må derfor forventes. Omvendt betyder en kontrakt med meget lang løbetid, at der i realiteten bliver tale om et reguleret monopol, hvor reguleringsmyndigheden skal kontrollere tilpasning til ændringer i efterspørgsel og teknologi. Hvis kontrakten indeholder udbud af given kvalitet og omfang til en fast betaling ("costplus") som i de amtslige trafikselskabers licitationer, har den vindende operatør meget ringe incitamenter til at gøre noget ved afsætningen, herunder til at overholde kontraktens kvalitetsspecifikationer. En kontrakt med et fast tilskud eller med præmiering af større afsætning kan ændre på dette forhold. Ved jernbanelicitationer vil der være informationsasymmetri mellem den hidtidige operatør og konkurrerende operatører, hvilket påvirker udfaldet strategisk. Den første kender omkostnings- og efterspørgselsforholdene, medens de sidste må afholde omkostninger for at indsamle denne information. Det betyder, at den effektivitetsfordel, som udfordrerne ellers må besidde skal være større, hvilket kan afholde dem fra at deltage i licitationen. Dette problem forstærkes ved jernbaneliciationer, hvor operatørerne skal stille med investeringstungt Trafikdage på Aalborg Universitet

6 rullende materiel. For den hidtidige operatør udgør materiellet "sunk cost", hvilket er en adgangsbarriere. Det er selvfølgelig muligt at lade en overførsel mellem denne og den vindende operatør, hvis dette er en anden, indgå i kontrakten. Men dette rejser ret komplicerede forhandlingsproblemer med at værdisætte materiellet (se Vickers og Yarrow, 1988: kap. 4). I England har man for at mildne sådanne problemer valgt at overføre det rullende materiel til særlige virksomheder, der så udlejer det til transportoperatørerne. Det er her et særligt europæisk problem, at jernbanemateriel hidtil har været nationalt designet og produceret, hvilket i sig selv indskrænker markedet for jernbanemateriel. Adgang til infrastrukturen Hvis der i stedet vælges en model med konkurrence på sporene, bliver det et centralt problem at regulere adgangen til infrastrukturen, der på visse tidspunkter og på visse strækninger vil være knap. Denne model er i Europa valgt for godstransport og vil også være nærliggende for intercity passagertrafik. Da jernbanespor som regel bruges både til de to nævnte transporttjenester og til regional passagertrafik, så vil sidstnævnte, også selv om en enkelt operatør har fået tildelt eneret til al passagertrafik i et område, indgå i adgangsreguleringen. Tildeling af sporkapacitet kan ske efter flere principper, der på forskellig måde kan vægte politiske prioriteringer, økonomisk efficiens og retfærdighed: En auktionsmodel kan sikre økonomisk efficiens, idet de operatører, for hvem adgangen har størst værdi, først vil få den tildelt 4. Et princip som "først til mølle, først malet" er et eksempel på et retfærdighedsprincip. Den model, der er valgt i den danske lovgivning, tager udgangspunkt i politiske prioriteringer, idet (eksisterende) offentlig service trafik har fortrinsret 5. For den resterende del af infrastrukturen anvendes et retfærdighedsprincip, hvor jernbanevirksomheder, der driver passagertrafik, der ikke er offentlig service, har ret til at bevare 80 pct. af deres kapacitet. Den herved frigivne kapacitet tildeles helt nye ansøgere. Økonomisk efficiens kommer først ind, hvis to virksomheder er prioriteret lige, idet den af virksomhederne, der forventes at udføre det største transportarbejde, får adgangen. Når man sammenholder de svære adgangsbetingelser for nye aktører med jernbanetransportens svage markedsituation i forhold til andre transportmidler, så kan det godt blive et problem overhovedet at finde virksomheder, der ønsker at få adgang til sporene, hvilket betyder, at der ikke kommer nogen konkurrence. Dette kan dog være en forhastet konklusion. I tele- og elsektoren har de gamle monopolvirksomheder bevaret en stor del af deres hjemmemarked, efter at der er indført konkurrence. Alligevel opfattes konkurrencen af mange som hård, hvilket støttes af forskellige indikatorer for pris- og produktudvikling. Forklaringen er, at der findes et antal udbydere, typisk de tidligere tele- og elmonopoler i andre lande, som kan gå ind og overtage større dele af markedet, hvis den hidtidige 4 Samfundsøkonomisk efficiens sikres ikke lige godt af alle auktionsformer. Nogle af de inefficiente auktionsformer har imidlertid bedre egenskaber med hensyn til konkurrence og forbrugerfordele, hvorfor der må foretages en afvejning af de forskellige hensyn (se Klemperer, 1999). 5 Se Bekendtgørelse om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet (kanaler), BEK nr. 998 af 17/12/ Trafikdage på Aalborg Universitet 2000

7 monopolist ikke tilpasser sin adfærd til de nye vilkår. Dette fænomen behandles i teorien om "contestable markets", der viser, at resultatet på et marked domineret af en enkelt eller nogle få virksomheder kommer tæt på markedsligevægten under konkurrence (se Baumol, Panzar og Willig, 1982). Det er imidlertid ikke så oplagt, at denne teori kan anvendes på det kommende jernbanemarked. En forudsætning for, at teorien gælder, er, at en potentiel konkurrent, der ønsker at forsyne markedet, kun har lave indgangs- og udgangsomkostninger (fravær af "sunk cost", se ovenfor). Det betyder, at konkurrenten skal kunne afhænde det anskaffede jernbanemateriel uden nævneværdigt tab, hvis planen ikke holder. Hertil kommer de reguleringsmæssige restriktioner, der er lagt på adgangen. Det er muligt, at internationale godstjenester (som også er prioriteret adgang, om end efter offentlig service trafik for passagerer) ved at sikre hurtig grænseovergang og kombination med tilbringertjenester i terminalpunkterne kan tiltrække nye aktører. Men det vil nok være vanskeligt at finde passagertjenester, for hvilket dette gælder. Udbud af kollektive goder Den traditionelle jernbanevirksomhed kunne tilbyde sine kunder fordelene ved en fælles køreplan og ved et enkelt billetsystem. Dette kan opfattes som offentlige goder, dvs. at det enkelte jernbaneselskab under konkurrence ikke vil have tilstrækkelig interesse i at tilvejebringe dem, fordi de også kan benyttes af konkurrenterne, der ikke bidrager til omkostningerne. Problemet kan løses på flere måder, f.eks. ved at myndighederne påbyder operatørerne i fællesskab at udbyde køreplaner og billetsystemer. Dette er en ret tung løsning, hvilket fortidens forhandlinger mellem DSB og de amtslige trafikselskaber om fælles køreplaner og billetsystemer vidner om, der ikke giver de enkelte udbydere ordentlige incitamenter til at eksperimentere med billetpriser og køreplansinformation. En minimumsløsning ville være, at regulator samler informationen fra de enkelte operatører og stiller den til rådighed for publikum. Endelig kunne man lade det være op til markedet selv at finde løsninger. Det gælder inden for ruteflytrafikken, hvor de uafhængige rejsebureauer typisk besidder denne information som en af deres kompetencer. Der er formodentlig store forskelle i problemets karakter mellem de forskellige jernbanetjenester. På godsområdet vil nogle kunder være så store, at de kender markedet og selv håndterer deres transportplanlægning, mens de mindre kunder vil overlade det til speditøren at sikre den relevante information om transport og priser. På passagerområdet minder intercitytrafikken og den internationale trafik en del om flytransport, dvs. at det er nok, at operatører og rejsebureauer ligger inde med den relevante information. Det vil også være i deres interesse at supplere deres egne køreplaner med information om lokal tilbringertrafik på afgangs- og ankomststed. Regionaltrafikken skulle således være det eneste område, hvor der er stærke økonomiske argumenter for overordnet koordinering af køreplaner og billetsystemer. Trafikdage på Aalborg Universitet

8 Sikring af infrastrukturmonopolets effektivitet En særlig reguleringsopgave består i at få infrastrukturmonopolet til at optræde samfundsøkonomisk efficient, det skal drives omkostningseffektivt og træffe de rigtige investeringsbeslutninger. Dette svarer til opgaven for den klassiske regulering af offentlige forsyningsmonopoler, blot er den i forhold til tidligere begrænset fra hele jernbanemonopolet til kun at omfatte infrastrukturen. I Europa er denne opgave i de fleste lande ikke blevet varetaget sammenhængende af en enkelt reguleringsmyndighed, der har været uafhængig i forhold til den statslige jernbanevirksomhed. Dette skyldes, at jernbanevirksomheden i mange lande som i Danmark har været en integreret del af statsadministrationen og dermed underlagt den parlamentariske styringskæde: Driftsbudgetter og investeringer er blevet vedtaget som en del af de årlige finanslove, medens prispolitik, personalepolitik og beslutninger om at oprette eller nedlægge jernbanelinier er blevet vedtaget i andre love. Det har også været muligt for regering og parlament at gribe ind i enkeltsager, der af en eller anden grund var blevet politisk "varme". Fra tid til anden har de økonomiske dele af statsadministrationen (finansministerium og rigsrevision) forsøgt at gennemtvinge en mere sammenhængende og rationel styring af jernbanevirksomheden, men med vekslende held (se Olsen, 2000). Den tætte politiske styring har ofte været kombineret med vide rammer for jernbaneselskabet til selv at fastlægge sin politik, fordi parlament og ministerium ikke har haft viden og ressourcer til en effektiv regulering (se Arnfred og Olsen, 1985). I forhold til denne beskrivelse er der sket flere nydannelser i den fremtidige europæiske regulering af offentlige forsyningsvirksomheder. Der skal være en klar adskillelse mellem reguleringsmyndighed og reguleret virksomhed. Reguleringen skal være arm's length, dvs. at det politiske system ikke som hidtil skal kunne gribe vilkårligt ind i detaljer, men kun fastsætte rammebetingelserne for jernbanevirksomheden. Uden en sådan reguleringsform vil potentielle konkurrenter ikke turde give sig i kast med at byde ved licitationer om offentlig service trafik eller søge om sporadgang til gods- eller passagerruter. I den nyere reguleringslitteratur har udviklingen af såkaldte incitamentfremmende reguleringsmåder, der skal give den regulerede virksomhed en egeninteresse i at optræde efficient, haft en del interesse (se Armstrong, Cowan og Vickers, 1995: kap. 3). Nogle af disse fungerer i dag i praksis på tele- og energiområdet: Price cap-regulering, hvor den regulerede virksomhed spilles ud mod sig selv over tid, bruges især meget på teleområdet 6. Reguleringsmyndigheden fastsætter for en periode (hvor overvejelserne om periodens længde svarer til de ovenfor nævnte overvejelser ved tildeling af eneret gennem licitation) et loft for den regulerede virksomheds priser. Hvis virksomheder effektiviserer mere end forudsat i prisloftet, beholder den selv gevinsten. Ved næste periodes begyndelse sænkes loftet og effektiviseringsgevinsten kommer nu forbrugerne til gode. Incitamentet i denne mekanisme kan godt være lidt problematisk hos en finanslovsvirksomhed som Banestyrelsen. 6 En gennemgang af den engelske anvendelse af dette princip findes hos Armstrong, Cowan og Vickers (1995: kap. 6). 512 Trafikdage på Aalborg Universitet 2000

9 Bench-marking, hvor ensartede monopoler spilles ud mod hinanden, bruges også på teleområdet. F.eks. måles TeleDanmark for de regulerede tjenester i forhold til de mest omkostningseffektive europæiske teleselskaber. Det er desuden bestemt i de nye el- og varmelove, at net- og fjernvarmeselskaber fremover skal tvinges til at effektivisere driften ved brug af bench-marking. For jernbanevirksomheden vil det fortrinsvis være sammenligning med udenlandske selskaber, der er relevant. For investeringer i nye anlæg (for jernbaner er også negative investeringer i form af nedlæggelse af banestrækninger relevant) vil en samfundsøkonomisk vurdering være det relevante instrument at benytte ved investeringsbeslutningen. Selve anlægsarbejdet skal fremover udbydes i licitation og ikke som hidtil automatisk varetages af det nationale jernbaneselskab. Fremtidens infrastrukturoperatører må forventes i stigende omfang at blive drifts- og planlægningsselskaber, der køber de fleste tjenester hos eksterne leverandører. Fastsættelse af drifts- og investeringstilskud Da det er europæisk politik at sikre og helst øge jernbanens nuværende markedsandele for at modvirke væksten i biltrafikken og dens miljø- og trængselsproblemer, så vil betydelige offentlige tilskud fortsat være nødvendige. Tidligere har tilskud typisk været bevilget som en samlet post på den årlige finanslov for den statslige jernbanevirksomhed. Det vil også være tilfældet fremover (måske bortset fra forsøg på at decentralisere en del af det økonomiske ansvar for regionale og lokale baner til amter og kommuner), hvad angår den politiske beslutning om at støtte jernbanetransport med et bestemt beløb. Tilskud til jernbanedrift har hidtil ikke været indrettet således, at det indeholdt incitamenter til effektiv drift. Det bør det selvfølgelig gøre fremover, hvor tilskuddet ikke længere skal gives til en enkelt monopolvirksomhed. Når offentlig service trafik udbydes i licitation, kan tilskuddet således indgå som en af de parametre, virksomhederne skal forholde sig til. En stor del af de statslige tilskud vil tilfalde infrastrukturoperatøren, der fortsat vil være et reguleret monopol. Her kan tilskuddet indgå som en del af den valgte reguleringsmekanisme (f.eks. price-cap, jf. ovenfor). Konklusion Jernbanen er en transportform, der markedsmæssigt er hårdt presset fra andre transportmidler og som samtidig nyder stor politisk bevågenhed i Europa, fordi den ses som et mindre belastende alternativ til de stigende miljø- og trængselsproblemer ved biltrafikken. Når jernbanen har svært ved at konkurrere, kan det dels skyldes de grundlæggende vilkår for udbud (produktionsteknologi) og efterspørgsel (kundeønsker), dels en trafik- (skatte-) politisk favorisering af andre transportmidler, der ikke tvinges til at betale de fulde samfundsøkonomiske omkostninger, og dels organisatoriske problemer, der hidrører fra de statslige jernbanemonopolers manglende tilpasning til ændringer i teknologi og kundeønsker. Den europæiske dereguleringspolitik antager, at jernbanens organisatoriske forhold, herunder dens tætte politiske styring, er en vigtig del af forklaringen på dens stærkt faldende markedsandel. Hvis dette er rigtigt, bør en ændring af markedsorganiseringen kunne bidrage Trafikdage på Aalborg Universitet

10 væsentligt til at vende udviklingen. De eksisterende jernbanemonopoler skal tvinges til at ændre adfærd, og andre operatører skal have nem adgang til at komme til fadet. Der findes en del relevant indsigt fra den nyere reguleringslitteratur, der kan bruges i omstillingsprocessen. Noget af denne indsigt er allerede omsat til praksis for andre af de offentlige forsyningsmonopoler, hvor dereguleringen er længere fremme end for jernbanen. Det er dog langtfra givet, at det er muligt at skabe det fornødne konkurrencepres på jernbanen på samme måde som i tele- og elsektoren. Dette kan skyldes, at de grundlæggende udbuds- og efterspørgselsvilkår rent faktisk er dårligere end antaget af de europæiske myndigheder, og så er der jo ikke så meget at gøre ved sagen. Det kan også skyldes, at medlemslandene lægger for mange hindringer i vejen, fordi der kun er få og svage aktører, der umiddelbart har interesse i dereguleringen. Litteratur Armstrong, Cowan og Vickers (1995), Regulatory reform: economic analysis and British experience, Cambridge, Massachusetts: The MIT Press. Arnfred, N. og O.J. Olsen (1985), DSB skifter spor, København: Blytmann. Baumol, W.J., J.C. Panzar og R.D. Willig (1982), Contestable markets and the theory of industry structure, New York: Harcourt. Berechman, J. (1993), Public transit economics and deregulation policy, Amsterdam: North- Holland. EU-Kommissionen (1996), White Paper, A Strategy for Revitalising the Community's Railways, COM(96)421 final, Bruxelles. Klemperer, P. (1999), Auction theory: a guide to the literature, Journal of Economic Surveys (13), Olsen, O.J. (2000), "Offentlige virksomheder", i T. Knudsen (red.), Dansk forvaltningshistorie II, København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Tirole, J. (1988), The theory of industrial organization, Cambridge, Massachusetts: The MIT Press. Vickers, J. og G. Yarrow (1988), Privatization: an economic analysis, Cambridge, Massachusetts: The MIT Press. 514 Trafikdage på Aalborg Universitet 2000