Samhørighed i lokalsamfundet: med særlig fokus på de muslimske samfund. Eksempler på lokale initiativer

Transkript

1 Samhørighed i lokalsamfundet: med særlig fokus på de muslimske samfund Eksempler på lokale initiativer FRA 2008

2 Netværket af lokalsamfund LCN s målsætninger Hvem er vi? I LCN sidder Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (FRA), Regionsud valget,politikere og embedsmænd fra byerne Århus (DK), Antwerpen (BE), Bradford (UK), Genk (BE), Mannheim (DE), Nantes (FR), Sheffield (UK), Rotterdam (NL) og Torino (I), for at retlede den politiske dialog og udveksle god praksis med hensyn til at bekæmpe racisme og diskrimination samt de muslimske samfunds specifikke problemer.* LCN s arbejde bygger videre på en tidligere undersøgelse fra Det Europæiske Observatorium for Racisme og Fremmedhad (EUMC), som indeholdt en undersøgelse af de foranstaltninger, der er truffet for at fremme lighed og tolerance på lokalt plan over for muslimske samfund, og som resulterede i offentliggørelsen af rapporten De muslimske samfunds situation i fem europæiske byer i november 2001.** at udveksle information om innovative politikker og gennemførelsen heraf. at støtte deling og udveksling af erfaring mellem lokale myndigheder og at tilskynde til en læringsproces inden for netværket. at støtte yderligere udvikling af en social samhørighedspolitik ved at kommunikere netværkets politikrelevante erfaringer og resultater til EU s institutioner og lokale og regionale myndigheder. Emner Byerne behandler emner, som er relevante for muslimske samfund og for deres politikfastlæggelse i det hele taget. Uddannelse, beskæftigelse, offentlige ydelser. Dataindsamling, overvågning og evaluering af politikkerne. Strategisk politikfastlæggelse og samarbejde med relevante partnere. Inddragelse af muslimske institutioner (moskéer, imamer) som strategiske aktører i opbygningen af social samhørighed. Politisk integration af antidiskriminationstiltag. Voldelig radikalisering af unge. Dialog på tværs af kulturer og trosretninger. Adgang til banker og mikrokreditter. Deltagelse og repræsentation i samfundslivet og det politiske liv. Personlig sikkerhed og vold i samfundet. Opbygning af alliancer på tværs af samfundet og over flere sektorer og inddragelse af den private sektor i behandlingen af emner, der vækker offentlig bekymring. Resultater De muslimske samfunds situation i fem europæiske byer - Eksempler på lokale initiativer Samhørighed i lokalsamfundet - hvad har de muslimske samfund behov for? Eksempler på lokale initiativer Begge tilgængelige på * Jf. for at læse mere om netværket af lokalsamfund. Nogle byer målretter deres integrationspolitikker og - strategier mod de muslimske samfund i særdeleshed, mens andre byer målretter deres mod etniske mindretal i almindelighed. ** Jf. Situation of Islamic Communities in five European Cities - Examples of local initiatives (2001) php?fuseaction=content.dsp_cat_content&catid=3fb38ad3e22bb&contentid=3fb4f9a90cf05.

3 Samhørighed i lokalsamfundet: med særlig fokus på de muslimske samfund Eksempler på lokale initiativer FRA 2008

4 FRA - Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder Ansvarsfraskrivelse for oversættelse: De forskellige sprogversioner af beretningen er baseret på en oversættelse af den engelske version. Oversættelserne af beretningen og de uddrag, som er oversat fra andre sprog og indføjet i den engelske version af beretningen, tjener udelukkende til orientering. I tilfælde af uoverensstemmelser mellem sprogversionerne har kun den engelske original gyldighed som autentisk. Der påtages således intet ansvar for nøjagtigheden af oversættelsen eller fortolkningerne af oplysningerne efter oversættelsen fra den engelske original. - C4 -

5 S a m h ø r i g h e d i l o k a l s a m f u n d e t : m e d s æ r l i g f o k u s p å d e m u s l i m s k e s a m f u n d Forord Forord Fænomener som racisme, diskrimination og islamofobi påvirker et lokalsamfund direkte, uanset om de forekommer i den daglige udveksling af tjenesteydelser, relationerne i samfundet eller bredere politiske spørgsmål. Det er fortsat en udfordring for de lokale myndigheder rundt om i EU at skille de strengt lokale spørgsmål fra de nationale eller internationale sammenhænge, de optræder i. Disse myndigheder skal tage sig af dagligdagens spørgsmål i forbindelse med beskæftigelse, levering af offentlige ydelser, uddannelse og en mængde andre lokale emner, der vedrører samhørigheden i samfundet. Som vi jo alle ved, kan lokale begivenheder skabe dønninger langt ud over bygrænser og landegrænser. Globaliseringen af lokale begivenheder giver de lokale myndigheder lejlighed til at vise, at lokale løsninger kan finde anvendelse på europæisk plan. Denne publikation fra Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder er henvendt til politikere og folk, der arbejder med at bekæmpe racisme og diskrimination eller med at fremme lighed, social samhørighed og integration på lokalt plan. Desuden bør den være nyttig for folk, der er ansvarlige for levering af serviceydelser i lokalsamfundet. Diskrimination i undervisningssektoren, adgang til beskæftigelse, bolig og serviceydelser samt passivitet over for racistisk optræden og vold kan grave grøfterne dybere mellem de enkelte samfund og igangsætte en isolations- eller fremmedgørelsesproces. En række lokale myndigheder på tværs af Europa har erkendt, at integration i den lokale politik af de behov, som personer med muslimsk baggrund har, gavner kommunens eller regionens evne til at opbygge et sammenhængende og rummeligt samfund. Den praktiske gennemførelse heraf varierer meget i lighed med de muslimske samfund selv, idet de rummer en befolkning, der har højst forskellige immigrationshistorier, etnisk baggrund, religiøst tilhørsforhold, juridisk status, kulturel baggrund, oplevelse af ugunstige vilkår og erfaring med diskrimination og islamofobi med sig i bagagen. Viljen til at opnå større social samhørighed, samtidig med at man bekæmper diskrimination som muslimer møder på en række områder og værdsætter mangfoldighed, er afgørende for en bys og en regions sociale og økonomiske sundhed på langt sigt. Det er samtidig vigtigt ikke kun at anskue et menneske i forhold til dets land således som dette kommer til udtryk i dette menneskes kulturelle, religiøse eller etniske baggrund. Man kan jo meget vel mene, at ens etniske eller kulturelle identitet bør veje mindre tungt end f.eks. ens politiske overbevisning, professionelle engagement eller sociale relationer i bred forstand. Denne publikation indeholder en række eksempler fra europæiske byer på god praksis eller initiativer på lokalt plan. De illustrerer et antal modeller for, hvordan man integrerer initiativer til antidiskrimination og social samhørighed i den lokale politik. De viser, at nogle kommuner og regioner målretter deres integrationspolitikker og -strategier mod de muslimske samfund, mens andre anvender almene integrationspolitikker og -strategier for etniske mindretal. Der er tale om værdifulde erfaringer indhøstet og udvekslet mellem kommuner og regioner i hele Europa. FRA, marts

6 FRA - Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder Takkeord FRA takker vores samarbejdspartnere i netværket af lokalsamfund (Local Community Network (LCN)) og Regionsudvalget for deres tålmodige, værdifulde og vigtige bidrag til denne rapport. Medlemmerne af LCN og Regionsudvalget er i høj grad de reelle forfattere til denne rapport, og de indeholdte oplysninger omhandler de lokale myndigheders væsentligste bidrag til problemløsning i forbindelse med racisme, fremmedhad og islamofobi inden for den bredere politiske ramme om samhørighed og integration i samfundet. Rapporten udspringer af en række møder i LCN over en periode på tre år. Møderne fokuserede på politikker og havde en omfattede udveksling af god praksis og belysning af bestemte centrale spørgsmål, som de lokale myndigheder selv søgte svar på. Oplysningerne i rapporten bygger på individuelle rapporter fra byerne Antwerpen (BE), Århus (DK), Bradford (UK), Genk (BE), Mannheim (D), Rotterdam (NL), Sheffield (UK) og Torino (I). Møderne blev arrangeret af EUMC/FRA og afholdt i Rotterdam, Bradford og Århus i 2005 og 2006 og i Mannheim i En repræsentant fra Regionsudvalget har taget aktiv del i møderne og den politiske del af dialogen. FRA vil gerne rette en særlig tak til Anne Marie Larsen (Århus Kommune), Anissa Akhandaf (Stad Antwerpen), Qudrat Shah (Bradford Metropolitan District Council), Gert Philippeth (Germeente Genk), Claus Preissler (Stadtverwaltung Mannheim), Harrie Van Onna (Gemeente Rotterdam), Aurora Vitagliano (Comune Torino) og Peter Moore (City of Sheffield/Regionsudvalget). ANSVARSFRASKRIVELSE: Denne rapport er indsamlet og redigeret af Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (FRA). Rapportens indhold er ikke nødvendigvis udtryk for, at FRA er enigt eller uenigt med medlemmerne i netværket af lokalsamfund. Der gøres rede for FRA s konklusioner og synspunkter i det relevante kapitel i rapporten. Nævnes en myndighed, organisation, virksomhed eller enkeltperson ved navn, ligger der dog ikke nogen anerkendelse heri i sig selv fra FRA s side af vedkommendes status og kompetencer. - -

7 S a m h ø r i g h e d i l o k a l s a m f u n d e t : m e d s æ r l i g f o k u s p å d e m u s l i m s k e s a m f u n d Takkeord Indholdsfortegnelse Forord 1 Takkeord 2 Resumé 5 1. Indledning Situationen i de muslimske samfund og politikfastlæggelse på lokalt plan Mangfoldighed i mangfoldigheden En vifte af politikker - hvordan bringer man samfund sammen? Integration af antidiskrimination: lokal praksis på områderne beskæftigelse, offentlige ydelser og uddannelse Beskæftigelse Beskæftigelsesfremme i den offentlige sektor Beskæftigelsesfremme i den private sektor Offentlige ydelser Pleje af ældre Inddragelse af unges synspunkter Mere retfærdig fordeling og effektivitet i skolerne Uddannelse Førskoleuddannelse og inddragelse af forældre Grundskoleuddannelse og forældrestøtte Mere retfærdig fordeling og effektivitet i skolerne Religiøs uddannelse i offentlige skoler Befordring af kontakten mellem lærere med og uden muslimsk baggrund Samarbejde med selvhjælpsorganisationer Samarbejdsmodeller Opførelse af moskéer og bedehuse Inddragelse af unge muslimer i det fælles liv Social samhørighed Social samhørighed som en strategi Bradford-visionen - distriktets lokale strategiske partnerskab Islam og integration - Rotterdams programmer og debatter Integrationspolitik i Århus Boligområdeorienterede projekter Social samhørighed gennem sport Social samhørighed gennem dialog på tværs af trosretninger Overvågning, indikatorer og evaluering af politikker Velunderbygget politikfastlæggelse Overvågning af strafferetten Stadige udfordringer Nye byidentiteter Adgang til almen og erhvervsfaglig uddannelse og job Underrepræsentation blandt offentligt ansatte Politisk integration af lighed i alle aspekter af serviceydelser

8 FRA - Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder 4.5. Politisk repræsentation og deltagelse Høring af muslimske samfund / søgen efter en ny ansvarsfordeling Det strafferetlige system - overvågning af racediskrimination, chikane og racistiske hændelser Lederskab og handling Konklusioner og udtalelser - hvordan kommer vi fra principper til praksis? Konklusion Udtalelser 42 Udtalelse 1: Handlingsplan 42 Udtalelse 2: De lokale myndigheders ansvar 43 Udtalelse 3: Bedre uddannelsesresultater 43 Udtalelse 4: Beskæftigelse og lige muligheder 44 Udtalelse 5: Dialog og deltagelse 45 Udtalelse 6: Evaluering og overvågning af gennemførelsen af politikkerne

9 S a m h ø r i g h e d i l o k a l s a m f u n d e t : m e d s æ r l i g f o k u s p å d e m u s l i m s k e s a m f u n d Resumé Resumé I denne rapport har vi skitseret praktiske forslag til opbygning af integration og samhørighed i lokalsamfundet. Rapporten fremhæver en række forskellige muligheder og initiativer på områderne lighed, mangfoldighed, integration og samhørighed og viser deres indbyrdes sammenhænge i forbindelse med udformningen af politikker. Den giver eksempler på, hvordan integration af antidiskrimination i den lokale politik kan bidrage til social samhørighed og lighed i et givet samfund. Desuden viser den, at, at mangfoldighed og lighed kan være gensidigt forstærkende i en samhørighedspolitisk vision for dette samfund. I denne rapport er både de lokale myndigheder og byerne opmærksomme på, at integration ikke nødvendigvis medfører samhørighed. De har derfor udarbejdet en tilgang for at slå bro mellem disse to politiske begreber, som består i at erstatte en politik om integration af indvandrere med en politik om at tilgodese borgernes behov. Enhver indbygger betragtes som en borger, der har rettigheder og pligter og en vigtig rolle at spille for at forbedre relationerne i samfundet og dermed styrke den sociale samhørighed. De eksempler, som er blevet drøftet med netværket af lokalsamfund, afdækker nogle væsentlige resultater, som underbygger forståelsen af den sociale samhørighed. Væsentlige resultater Det fremgår af rapporten, at integration bestemt ikke er en standardmodel, der passer til alle slags serviceydelser. Bevidstheden om forskellige behov og dermed forskellige modeller for serviceydelser er snarere det vigtigste for den lokale myndigheds valg af konkret strategi. integration af lighed og mangfoldighed indebærer derfor en bred høring af borgere og aktører (dvs. alle samfund, civilsamfundet og relevante parter) for at fastlægge behov og opstille muligheder, inden der udarbejdes en politik. De lokale strategier skal sigte mod at opnå lighed og samhørighed og at bekæmpe racisme og diskrimination. Grundlaget for en sådan strategi er et stærkt engagement i antidiskrimination, lighed og social samhørighed og en forpligtelse til at sikre, at alle kan deltage i byens sociale, økonomiske, kulturelle og politiske liv. Derved styrkes integrationen. På uddannelsesområdet sætter rapporten fokus på forslag om at indføre princippet om retfærdig fordeling og effektivitet, der peger i retning af blandede skoler og samtidig tackler frafaldsprocenten og dårlige skoleresultater blandt visse samfundsgrupper. På beskæftigelsesområdet fremsættes der i rapporten forslag om, at de lokale myndigheder går forrest i arbejdet med at fremme antidiskrimination, og om at understøtte en mangfoldig arbejdsstyrke, lette praktikophold i virksomheder, befordre hurtig karriere for kvalificerede medarbejdere med en forskelligartet baggrund og træffe andre relevante foranstaltninger. Inden for området offentlige ydelser henledes opmærksomheden i rapporten på pleje af ældre og behovet for sproglig støtte. Med hensyn til samråd med selvhjælpsorganisationer ser rapporten på den merværdi, der opnås ved at man samarbejder tæt med muslimske organisationer, og understreger, hvilke fordele der er ved at engagere sig i samråd og samarbejde med civilsamfundssektoren. Der er desuden eksempler i rapporten, der belyser en pragmatisk tilgang med hensyn til påklædning og religiøse behov. For så vidt angår adgang til sundhedsydelser, nævnes spørgsmål om kommunikationsvanskeligheder på grund af sprogbarrierer, mere målrettet information samt de behov, som personer med muslimsk baggrund har med hensyn til mad, begravelse og religion. Lighedspolitik og politik til fremme af mangfoldighed bør ledsages af procedurer for en nøje, løbende overvågning og evaluering. Medmindre de indsamlede data er opdelt i - -

10 FRA - Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder det nødvendige antal kategorier, vil de ikke kunne afsløre, hvor effektiv en politik har været, og hvad der kan gøres bedre. Samtidig med at byerne står over for den stadige udfordring at skaffe lige adgang til tilværelsens forskellige sider, har de lokale myndigheder til opgave at udvikle en dialog med alle samfund om integrationens fordele for os alle. Stadige udfordringer I rapporten erkendes det, at det trods politikker, initiativer og udvikling af strukturer på lokalt plan til stadighed er en udfordring at sikre social samhørighed og integration, navnlig med hensyn til byidentitet, adgang til almen og erhvervsfaglig uddannelse og job, underrepræsentation blandt offentligt ansatte, integration af lighed i alle aspekter af serviceydelser, politisk repræsentation og deltagelse, høring af lokale muslimske samfund og ansvarsfordeling, det strafferetlige system samt inden for lederskab og handling. De lokale myndigheder har selv igangsat en yderligere række initiativer for at løse disse problemer og vil bedømme dem med regelmæssige mellemrum. Konklusion Rapportens konklusion er, at situationen i de muslimske samfund er et fokusspørgsmål, ikke nødvendigvis fordi muslimerne kræver særlig opmærksomhed eller et særligt sæt politikker, men snarere fordi de muslimske samfund kræver integration af deres behov i de generelle integrations-, ligheds-, antidiskriminations- og samhørighedspolitikker. Med den helhedsorienterede inddragelse af muslimske samfund i alle sider af tilværelsen mener FRA, at der vil ske synlige forbedringer i form af bedre sammenhængende kvarterer og byer og mere deltagelsesorienterede samfund. På grund af de negative erfaringer, som mange muslimske samfund har med institutionerne, skal der opbygges mere tillid. Det er imidlertid vigtigt, at institutionerne vogter sig for den tankegang, at der skal tages særlige initiativer for muslimske samfund som sådan. Den reelle udfordring består i at ændre generelle aktiviteter, serviceydelser og budgetter, så de svarer til byens eller regionens mangfoldighed. Desuden bør lokale myndigheder og deres institutioner som det første skridt mod en løsning af de problemer, der nævnes i denne rapport åbent erkende det, hvis de har strukturelle eller institutionelle racismerelaterede problemer. De skal undersøge egen politik og praksis for at vurdere, hvordan de muligvis selv øger ulighederne, og dernæst træffe afhjælpende foranstaltninger. Der skal være tale om en kollektiv indsats. Racemæssig og etnisk ulighed og religiøse fordomme kan ikke løses isoleret. Det kræver en fælles indsats fra alle de centrale institutioner for at sikre en langsigtet ændring. Rapporten er selvsagt også en bekræftelse på, at problemet er et fælles anliggende og ikke knyttet til et bestemt samfund eller bestemte politiske beslutningstagere: Uanset om det gælder lokalsamfundet, borgerne, byen eller regionen, har enhver en del af ansvaret for at bekæmpe racisme og islamofobi og understøtte social samhørighed og integration. - -

11 S a m h ø r i g h e d i l o k a l s a m f u n d e t : m e d s æ r l i g f o k u s p å d e m u s l i m s k e s a m f u n d Resumé Udvalgte udtalelser Udtalelse 1: Handlingsplan De lokale myndigheder bør i samarbejde med andre institutioner gå i spidsen for udarbejdelsen af en strategi og en handlingsplan for opnåelse af social samhørighed med målbare mål, klare tidsplaner og fordeling af ansvar på enkeltpersoner eller organisationer med hensyn til at gennemføre anbefalingerne. Grundlaget for en sådan handlingsplan bør være et stærkt engagement i antidiskrimination, lighed og social samhørighed og en forpligtelse til at sikre, at alle kan deltage i byens sociale, økonomiske, kulturelle og politiske liv. De lokale myndigheder bør også overveje at opbygge databaser over god praksis, projekter og politikker, som har vist sig effektive, så de kan udveksle dem horisontalt med andre byer og regioner. Udtalelse 2: De lokale myndigheders ansvar Inden for de lovmæssige og politiske rammer for samhørighed i samfundet skal de lokale myndigheder i højere grad kunne stilles til regnskab for deres forvaltning med henblik på at nå klart definerede mål for racelighed i det pågældende byområde, hvilket skal understøttes af effektive resultatforvaltningsmetoder og regelmæssige evalueringer. De lokale myndigheder kunne overveje at afholde en festival for alle trosretninger som byens officielle fest og fremme projekter, der sigter mod at styrke dialogen på tværs af trosretningerne. De lokale myndigheder bør fremme overvågning og indsamling af data om racistisk kriminalitet. Når der allerede foregår dataindsamling, bør de lokale myndigheder tage hensyn til, at tallene stadig kan skjule en underrapportering, og træffe foranstaltninger til opbygning af tillid til samfundet med henblik på at sikre en bedre rapportering af hændelser. F.eks. er visse muslimske samfund måske ikke klar til at fremsætte klager over racistiske hændelser, hvilket til dels kan skyldes sprogbarrierer. Udtalelse 3: Bedre uddannelsesresultater Skolemyndighederne bør udforme en handlingsplan med mellemlangsigtede og langsigtede mål, indikatorer og benchmarks med henblik på at inddrage forældre fra muslimske samfund. Skolemyndighederne bør fortsætte udformningen af et udvidet mentorprogram for elever med muslimsk baggrund sammen med en solid overvågning for at sikre, at der når ekstra ressourcer frem til de mest udsatte børn. Der bør foranstaltes særligt tilsyn med skoler, som har en uforholdsmæssigt høj andel af pjækkeri og karantæne blandt elever fra muslimske samfund og navnlig højrisikogrupper. Skolemyndighederne bør fastsætte og kontrollere mål for rekruttering, uddannelse, videreuddannelse og forfremmelse af lærere fra muslimske og andre etniske grupper i alle skoler. - -

12 FRA - Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder Førskoleuddannelsen bør anvendes mere som en form for styrkelse af elevernes evne til at integrere sig i underskolerne. Skolemyndighederne bør udvikle databaser over god praksis med hensyn til at øge elevernes deltagelse i førskoleuddannelsen og udveksle den horisontalt med forskellige skoledistrikter. Uddannelsesmæssig segregering, uanset om den er utilsigtet eller et resultat af sociale faktorer og boligforhold, udgør en barriere for udviklingen af mangfoldigheden og samspillet på tværs af lokalsamfundet. De lokale myndigheder bør udforme politikker, der øger de forskellige samfunds deltagelse i skolerne. Udtalelse 4: Beskæftigelse og lige muligheder De lokale myndigheder bør udvikle en dialog med den private sektor på lokalt plan for at udbygge de offentligt-private partnerskaber med private selskaber som led i en byplan, der skal øge beskæftigelsen hos etniske grupper. De lokale myndigheder bør i samarbejde med det lokale erhvervsliv udfærdige adfærdskodekser for virksomheder, der ansætter en blandet arbejdsstyrke, eller som støtter forretningsmuligheder for etniske minoriteter. De lokale myndigheder bør vedtage planer og fastsætte mål med henblik på at sikre lige muligheder for etniske mindretal, herunder muslimer, som er beskæftiget inden for den lokale offentlige sektor, og desuden fremme beskæftigelsen af dem i private virksomheder. Disse planer kan omfatte positiv særbehandling. De lokale myndigheder bør målrette projekter mod unge, især for at løse deres problemer med adgang til uddannelse, beskæftigelse osv. Udtalelse 5: Dialog og deltagelse De lokale myndigheder bør i deres politikfastlæggelse forene behovet for at behandle mennesker lige, behovet for at behandle dem forskelligt og behovet for at frembringe en fælles følelse af at høre til. Der bør være en stærk forpligtelse til samhørighed og lighed for at sikre en sådan fælles følelse, og at alle samfund er i stand til at deltage i byens sociale, økonomiske, kulturelle og politiske liv. De politiske partier bør opmuntre de muslimske samfund til politisk deltagelse, navnlig kvinder og unge. De muslimske samfund bør selv engagere sig mere aktivt i den politiske proces og støtte kvinders og unges deltagelse. De lokale myndigheder bør udvikle nye samarbejdsformer og processer og forsøge at integrere en konsistent dialog, høring af alle aktører, taskforcer med inddragelse af civilsamfundet, medier, lokale myndigheder, nationale og europæiske myndigheder. - -

13 S a m h ø r i g h e d i l o k a l s a m f u n d e t : m e d s æ r l i g f o k u s p å d e m u s l i m s k e s a m f u n d Resumé Udtalelse 6: Evaluering og overvågning af gennemførelsen af politikkerne De lokale myndigheder bør indsamle og analysere anonymiserede data om borgernes etniske oprindelse med henblik på at sætte fokus på eventuelle mangler og uligheder, få besvaret spørgsmål om modtagere af serviceydelser og få vist resultaterne for forskellige samfund, men vigtigst for at identificere, om der findes grupper, der ikke kan udnytte en given offentlig ydelse. Der bør indføres egnede strukturer og processer hos de lokale myndigheder til overvågning af, om politikken for lige muligheder bliver gennemført. Overvågningssystemerne bør være uafhængige, gennemsigtige, velkoordinerede og tilstrækkeligt finansierede, og de bør være bemandet med ledende medarbejdere såvel som repræsentanter for de forskellige etniske mindretal, herunder muslimske samfund, udvalgt af disse grupper selv. Ligevægten mellem kønnene skal overvåges på grundlag af et på forhånd defineret sæt af indikatorer og benchmarks. De lokale myndigheder bør foretage regelmæssig evaluering i forbindelse med flerårige programmer eller strategier, f.eks. to gange hvert femte år samt efter fuldførelsen, for at kunne identificere de langsigtede virkninger og resultater for rækken af påtænkte modtagere. De lokale myndigheder kunne overveje at bruge peer review i samarbejde med andre byer for at få vurderet deres ligheds- og sociale samhørighedspolitik. - -

14 FRA - Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder 1. Indledning Formålet med denne rapport er at sætte fokus på de erfaringer, der er indhøstet i forbindelse med håndteringen af de muslimske samfunds situation på lokalt plan med hensyn til uddannelse, beskæftigelse og offentlige ydelser, og at henlede opmærksomheden på aktuelle og kommende udfordringer. Publikationen er en opfølgning på en tidligere rapport udarbejdet af EU s Center for Observation af Racisme og Fremmedhad (EUMC) med titlen Situation of Islamic Communities in five European cities examples of local initiatives ( De muslimske samfunds situation i fem europæiske byer eksempler på initiativer), som indeholdt en undersøgelse af de foranstaltninger, der er truffet for at fremme lighed og tolerance på lokalt plan over for muslimske samfund. Mellem 2005 og 2007 afholdt først EUMC senere Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (FRA), som erstattede EUMC i 2007, en række rundbordssamtaler med sit netværk af lokalsamfund (LCN), der har medlemmer fra byerne Århus (DK), Antwerpen (BE), Bradford (UK), Genk (BE), Mannheim (DE), Nantes ((FR) i 2007), Sheffield (UK), Rotterdam (NL) og Torino (I), og med Regionsudvalget for at befordre den politiske dialog og udveksle god praksis med hensyn til at bekæmpe racisme og diskrimination samt løse spørgsmål, der specifikt knytter sig til de muslimske samfunds situation 2. EUMC/FRA har også offentliggjort to rapporter med titlen Muslims in the European Union: Discrimination and Islamophobia hhv. Perceptions of discrimination and Islamophobia voices from members of the Muslim communities in European Union, og i nærværende rapport trækkes der på oplysninger i disse to rapporter. Local Communities Network Jf. Situation of Islamic Communities in five European Cities - Examples of local initiatives (2001) index.php?fuseaction=content.dsp_cat_content&catid=3fb38ad3e22bb&contentid=3fb4f9a90cf05. 2 Se: for at læse mere om netværket af lokalsamfund.

15 S a m h ø r i g h e d i l o k a l s a m f u n d e t : m e d s æ r l i g f o k u s p å d e m u s l i m s k e s a m f u n d 1. Indledning I denne rapport præsenteres de praktiske erfaringer, som en række byer har høstet med bekæmpelse af racisme og diskrimination og med arbejdet for fremme af social samhørighed i samfundet gennem politiske foranstaltninger til sikring af lige adgang til beskæftigelse, uddannelse og offentlige ydelser. Den politisk fokuserede dialog, der foregik i FRA s rundbordssamtaler med LCN, blev suppleret med rapporter, som byerne indsendte ud fra FRA s rapporteringsretningslinjer. Disse retningslinjer skulle tilvejebringe et grundformat for sammenlignelige lokale rapporter, der samtidig var fleksibelt nok til at afspejle forskelle i nationale og lokale sammenhænge med hensyn til demografi, samfundsøkonomi og retlige og politiske rammer. Rapporten består af en indledning og fire kapitler. I det første kapitel henvises der til relevant udvikling på globalt, europæisk og nationalt plan, og virkningsgraden på lokalt plan illustreres. Desuden identificeres områder, som blev genstand for bekymring med hensyn til fastlæggelsen af politikken på lokalt plan, og der udpeges erfaringer med gennemførelsen af politikken. I det efterfølgende kapitel beskrives byernes praktiske tilgang og yderligere politiske initiativer på forskellige områder af tilværelsen. I det næstsidste kapitel henledes opmærksomheden på spørgsmål knyttet til muslimske samfund, som udgør en stadig udfordring for de lokale myndigheder. I det sidste kapitel redegøres der for FRA s udtalelser om social samhørigheds-, integrations- og lighedspolitik på lokalt plan

16 FRA - Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder 2. Situationen i de muslimske samfund og politikfastlæggelse på lokalt plan I de senere år er situationen i de muslimske samfund i Europa blevet genstand for en vidtrækkende debat blandt politiske beslutningstagere, civilsamfundet, politikerne, medierne og de muslimske samfund. De lokale myndigheder er blevet konfronteret med europæiske og/eller nationale politiske og politikrelaterede hensyn. I nogen tid har EU haft som politisk prioritet at sikre social samhørighed, bekæmpe racisme og islamofobi og i det hele taget forbedre integrationen af indvandrere. Det Europæiske Råd i Thessaloniki i 2003 gentog opfordringen fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors i 1999 til at udforme en omfattende og flerdimensional EU-politik for, hvordan integrationen af indvandrere forvaltes effektivt 3. Det flerårige program for frihed, sikkerhed og retfærdighed (Haag-programmet ), som blev vedtaget af Det Europæiske Råd i november 2004, havde integration af indvandrere som et af de mest relevante politiske områder. Den fornyede bekræftelse af behovet for en bedre samordning af nationale integrationspolitikker og europæiske initiativer på dette område blev understreget i De fælles grundprincipper for integration af Det Europæiske Råd i Herefter fulgte en henstilling om at udveksle information og god praksis mellem regionale og lokale myndigheder gennem europæiske netværk fra Kommissionen, som den fremsatte i sin meddelelse: En fælles dagsorden for integration En ramme for integration af tredjelandsstatsborgere i Den Europæiske Union (KOM(2005)389). Endvidere omfatter EU s bestemmelser og politik inden for området integration blandt andet årlige rapporter om migration og integration samt en håndbog om integration for politiske beslutningstagere og fagfolk. Amsterdam-traktaten medførte, at der til EF-traktatens artikel 13 blev føjet et nyt retsgrundlag for afledte retsakter om bekæmpelse af forskelsbehandling på grund af køn, race eller etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering. Vedtagelsen af direktivet om etnisk ligestilling (2000/43/EF) satte diskrimination på grund af race eller etnisk oprindelse direkte på EU s dagsorden. Ligeledes har direktivet om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse (2000/78/EF) rettet EU s fokus mod lighed og principperne for beskyttelse af arbejdstagere på en blandet arbejdsplads. Trods udfordringerne ved at gennemføre direktiverne har disse et meget bredt anvendelsesområde på både menneskeligt og materielt plan, og de forbyder diskrimination mod enhver borger i den offentlige såvel som den private sektor. Lokale myndigheder spiller en væsentlig rolle for integrationen af antidiskriminationsforanstaltninger i politikker, befordringen af integration af indvandrere og tilvejebringelsen af lighed og dermed opbygning af sammenhængende og velstående byer og regioner. I 2006 blev de lokale myndigheders rolle i bekæmpelsen af racisme og diskrimination og beskyttelsen af mindretal yderligere understreget i Regionsudvalgets udtalelse om Europa- Parlamentets beslutning om beskyttelse af mindretal og ikke-diskriminationspolitikker i et udvidet Europa 4. De lokale politiske beslutningstageres rolle i befordringen af integrationsprocessen og styrkelsen af de bestående mekanismer mellem EU og byerne på det integrationspolitiske område blev ligeledes yderligere understreget på konferencen Integration Cities: 3 Det Europæiske Råds konklusioner fra Thessaloniki, afsnit 28-35, under overskriften Udvikling af en politik på EU-plan vedrørende integration af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt på Den Europæiske Unions område. 4 Regionsudvalgets udtalelse af 15. juni 2006 om Europa-Parlamentets beslutning om beskyttelse af mindretal og ikkediskriminationspolitikker i et udvidet Europa, T6-0228/ aspx?identifier=cdr\const-iv\dossiers\const-iv-001\cdr _fin_ac.doc&language=en

17 S a m h ø r i g h e d i l o k a l s a m f u n d e t : m e d s æ r l i g f o k u s p å d e m u s l i m s k e s a m f u n d 2. Situationen i de muslimske samfund og politikfastlæggelse på lokalt plan European policies, local practices i Rotterdam i oktober De borgmestre, der holdt indlæg, understregede betydningen af skræddersyede løsninger, som tager hensyn til befolkningens mangfoldighed og byernes lokale erfaringer. De understregede desuden, at myndighederne har brug for at tilegne sig praksis fra hele Europa for, hvordan man bedst tilpasser EU s lovgivning og politikker efter den lokale sammenhæng. Betydningen af en egnet politik til bekæmpelse af racisme og diskrimination som led i strategien for opbygning af sikre og sammenhængende samfund og en forudsætning for integrerede byer kom til udtryk i Zaragozamanifestet, som blev resultatet af konferencen om sikkerhed, demokrati og byer arrangeret af European Forum for Urban Security og afholdt i Zaragoza i November Efter terrorangrebene den 11. september og bomberne i Madrid og London har hensynet til sikkerheden influeret på drøftelserne af de grundlæggende rettigheder, de begreber, som anvendes til at definere integrationspolitik, og mere specifikt forholdet mellem staten og muslimerne. Ligeledes har meget omtalte begivenheder som visningen af filmen Submission Part 1, der var skrevet af den tidligere nederlandske parlamentariker Ayaan Hirsi Ali, det efterfølgende mord på den nederlandske filminstruktør Theo van Gogh, den såkaldte Muhammed-krise 7 samt de bemærkninger, som pave Benedict 8 angiveligt fremsatte, yderligere påvirket forholdet mellem de muslimske samfund og størstedelen af befolkningen i mange større og mindre europæiske byer. 9 Muslimer med forskellig baggrund bosat i Europa har oplevet en øget tendens til antimuslimske fordomme, diskrimination og dæmonisering 10. Disse tendenser har påvirket samfundsrelationerne på lokalt plan i byer og regioner. Muslimerne blev i stigende grad betragtet som en gruppe og deres loyalitet over for staten til tider betvivlet, samtidig med at lokale myndigheder blev konfronteret med behovet for at fremme udviklingen af social samhørighed i relationerne på tværs af samfundet Se manifestet på: Jyllands-Postens kontrovers med de muslimske samfund om Muhammed-tegningerne begyndte efter trykningen i avisen den 30. september 2005 af tolv tegninger, hvoraf de fleste forestillede den islamiske profet Muhammed. Avisen meddelte, at denne offentliggørelse var et indlæg i debatten om kritik af islam og selvcensur. Danske muslimske organisationer, som var imod tegningerne, svarede igen ved at foranstalte offentlige protester i et forsøg på at gøre opmærksom på Jyllands-Postens offentliggørelse. Situationen blev forværret, da nogle af tegningerne blev genoptrykt i aviser i over 50 andre lande. Dette medførte protester fra hele den muslimske verden, hvoraf nogle udviklede sig voldeligt (over 100 dødsfald i alt), herunder med afbrænding af det danske og tyske flag i Gaza By. Den danske statsminister Anders Fogh Rasmussen beskrev kontroversen som Danmarks værste internationale krise siden 2. verdenskrig. Jf. asia/article ece. 8 Kontroversen om islam mellem Pave Benedict XVI og de muslimske samfund opstod under pavens forelæsning den 12. september 2006 på universitetet i Regensburg i Tyskland, da han blev citeret for en passage fra en dialog, der fandt sted mellem en vis perser, den ærværdige Mouterizes, i Ankara i Galatea, og den byzantinske kejser Manuel II Palaeologos, der nedskrev den i Han var en af de sidste kristne herskere, før Konstantinopel faldt til det muslimske ottomanske rige. Passagen omhandlede bl.a. tvungen omvendelse, hellig krig og forholdet mellem tro og fornuft. Jf. co.uk/2/hi/europe/ stm. 9 Som rapporteret i den foreløbige rapport fra den særlige rapportør om samtidens former for racisme, racediskrimination, fremmedhad og relateret intolerance, jf. FN A/62/306 N pdf?OpenElement. 10 Som rapporteret i FRA-rapporten Muslims in the European Union: Discrimination and Islamophobia, offentliggjort i december Jf. Som rapporteret i den foreløbige rapport fra den særlige rapportør om samtidens former for racisme, racediskrimination, fremmedhad og relateret intolerance, jf. FN A/62/

18 FRA - Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder 2.1. Mangfoldighed i mangfoldigheden Holdningen hos de muslimske samfund i Europa varierer kolossalt fra land til land på grund af forskellige politiske kulturer, demografiske forhold, retlige rammer, relativt antal muslimer samt de sociale og politiske institutioner, der findes. Følgende skema indeholder nogle elementære tal, der afslører relevante træk ved de byer, der er med i netværket af lokalsamfund. 11 By Samlet antal indbyggere Andel af etniske mindretal/ indvandrere Andelen af muslimske grupper i den samlede befolkning Den største muslimske gruppes oprindelsesland Århus 11 (DK) ,4% ukendt Libanon, Tyrkiet, Somalia, Iran Antwerpen (BE) % 12% (skøn) Marokko, Tyrkiet Bradford (UK) % 18% Pakistan, Indien, Bangladesh Genk (BE) ,7% 23,1% Tyrkiet, Marokko Mannheim (D) ,3% 9,4% Tyrkiet, Bosnien- Hercegovina, Irak Rotterdam (NL) % 15% Marokko, Tyrkiet, Surinam, Pakistan Torino (I) ,31% 1,48% Marokko, Iran, Ægypten, Tunesien, Senegal, Somalia 2.2. En vifte af politikker - hvordan bringer man samfund sammen? Muslimernes mangeartede status førte til, at LCN-byerne udviklede skræddersyede politiske initiativer og gennemførte egnede foranstaltninger. Mens nogle byer har klaret situationen med de muslimske samfund ved at imødekomme indvandrernes behov ved hjælp af integrationspolitik, udformede andre byer bredere strategier for ligelig forvaltning af mangfoldigheden i en målgruppe blandt byens borgere uanset indbyggerens retlige status. De muslimske samfund danner tilsammen et af de største trossamfund og repræsenterer en varieret blanding af etniske grupper fordelt på mange geografiske steder. Om end religionen ikke har stået centralt i fastlæggelsen af den lokale politik, spiller den stadig implicit en rolle i en større strategisk sammenhæng med hensyn til at befordre ligebehandling 12. Kulturelle eller religiøse islamspecifikke spørgsmål såsom rekruttering og uddannelse af imamer, begravelse i henhold til islamiske ritualer, udvikling af skoleguider, der kan oplyse om forskellige opfattelser af ramadanen, muslimsk religiøs uddannelse i offentlige skoler, religiøs påklædning (hijab, niqab osv.), halalmåltider til børn i skoler og sundhedsydelser til kvinder og ældre er i visse byer blevet genstand for yderligere politiske overvejelser. Der er ikke indført specifik lovgivning om muslimer, og det ville blive opfattet som værende imod hensigten under disse omstændigheder. De muslimske samfunds behov er snarere blevet integreret i generiske programmer for social samhørighed, som skal bekæmpe de underliggende uligheder, fremme samspillet mellem samfundene og imødekomme 11 Pr. 1. januar Situation of Islamic Communities in Five European Cities, FRA, november 2001, s

19 S a m h ø r i g h e d i l o k a l s a m f u n d e t : m e d s æ r l i g f o k u s p å d e m u s l i m s k e s a m f u n d 2. Situationen i de muslimske samfund og politikfastlæggelse på lokalt plan specifikke behov gennem rimelige tilpasninger. Politikfastlæggelsen har ændret tempo fra at være reaktiv til at være proaktiv og inddrage alle de berørte indbyggere i en struktureret dialog med det formål at sikre, at alle enkeltpersoner og samfund kan opnå en følelse af at høre til i deres by eller land. Ved at samle partnere fra den private, offentlige og frivillige sektor og samfundssektoren kunne byerne nå længere ud og få løst en række spørgsmål om adgang til beskæftigelse, offentlige ydelser, uddannelse, samarbejde med muslimske organisationer, social samhørighed og overvågning og evaluering af politikker og foranstaltninger. Mens nogle byer oprettede faste rådgivende organer (for beskæftigelse og uddannelse eller integration), som samlede relevante partnere til jævnlige møder og høringer med lokalforvaltningen, indførte andre initiativer til struktureret dialog med byens borgere. Med ændringen af den politiske retning, strategi og vision udviste byerne et stærkt politisk engagement i udviklingen af en følelse af medborgerskab, deltagelse og gensidig tillid. Dette er sket som reaktion på erkendelsen af fortidens synder, nemlig (1) manglende integration af antiracisme- og antidiskriminationsforanstaltninger i alle offentlige politikker, (2) mangel på dialog og lederskab fra byens side vedrørende spørgsmål om social samhørighed og antidiskrimination og (3) mangel på ansvar fra hvert samfunds side for at tage aktiv del i opbygningen af social samhørighed. Market, Rotterdam copyright: city of Rotterdam Byerne er gået bort fra en politik om integration af indvandrere og over til en politik om at tilgodese byens borgeres behov. Enhver indbygger i en by betragtes som en borger, der har rettigheder og pligter og en vigtig rolle at spille for at forbedre relationerne i samfundet og dermed styrke den sociale samhørighed

20 FRA - Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder 3. integration af antidiskrimination: lokal praksis på områderne beskæftigelse, offentlige ydelser og uddannelse Byrådenes aktive rolle og afvisning af diskrimination af nogen som helst grund har været forudsætningen for opbygningen af tillid og løsning af nogle af de presserende spørgsmål. Ved at understrege sammenhængen mellem rettigheder og pligter kan byerne fremme aktivt medborgerskab, harmoni, social stolthed uden fordom, dialog mellem forskellige trosretninger og løsning af sikkerhedsproblemer for alle borgere. I dette afsnit af rapporten belyses eksempler på god praksis med hensyn til integration af antidiskrimination i politikområderne (1) beskæftigelse, (2) offentlige ydelser, (3) uddannelse, (4) samarbejde med selvhjælpsorganisationer, (5) samhørighed i samfundet, (6) overvågning, indikatorer og evaluering af politikker Beskæftigelse Byerne rummer en voksende arbejdsstyrke, navnlig blandt etniske mindretal. Beskæftigelse er en væsentlig drivkraft bag integration og social inddragelse. De lokale myndigheder har som tjenesteyder og arbejdsgiver muligheden for at være et godt eksempel ved at diversificere arbejdsstyrken for ikke blot at afspejle indbyggernes etniske og kulturelle sammensætning, men også for at forbedre leveringen af de offentlige ydelser, der tilfredsstiller alle indbyggeres behov. Der bør fastsættes mål til at understøtte strategien om at øge andelen af personale af anden etnisk herkomst på alle niveauer. Det er imidlertid ikke nok at fastsætte rene talmål. Et mål er også at sikre, at arbejdsstyrken afspejler sammensætningen i de samfund, de betjener, og at opnå en passende repræsentation af etniske mindretal overalt i offentlige institutioner på alle relevante poster (under- og overordnede og mellemledere). Målet er bedre serviceydelse, som opfylder alle indbyggeres behov. Denne form for positiv særbehandling er også fuldt ud i overensstemmelse med EU-lovgivningen, direktivet om etnisk ligestilling og direktivet om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse. Til en begyndelse kan den stedlige kommunalbestyrelse arbejde hen mod diversificering af arbejdsstyrken ved: at vedtage rimeligheds- og rummelighedsstrategier for at afhjælpe underrepræsentation, at tilvejebringe udviklingsmuligheder for nuværende ansatte gennem personaleudviklingsinitiativer. At skabe tilstrækkelige og egnede beskæftigelsesmuligheder for et stigende antal unge, navnlig fra etniske mindretalssamfund, er en basal opgave. Den stedlige kommunalbestyrelse kan: tilbyde praktikophold i kommunen for eksterne ansøgere, så disse kan konkurrere om stillingerne i fremtiden