Rapport fra Arbejdsgruppen vedrørende OPP. Side 1/26

Transkript

1 Rapport fra Arbejdsgruppen vedrørende OPP Side 1/26

2 Indholdsfortegnelse 1. Indledning Sammenfatning og konklusion Flere investeringer ved OPP? Udbudsformer Samtænke anlæg og drift Finansieringsomkostninger og risikoallokering Privatøkonomisk incitament mv Øvrige fordele og ulemper ved OPP Kombinationsmodeller Konklusion Beskrivelse af organisatoriske modeller Finanslovsmodellen Statsgarantimodellen OPP modellen Koncessionsmodel Beskrivelse af OPP og koncessionsmodel Særlige OPP karakteristika Fordele og ulemper ved OPP Fordele Ulemper Risiko i OPP Risiko gennem projektets løbetid OPP og statsgælden Opgørelse af ØMU-gælden Relevansen af ØMU-gælden ved vurdering af OPP Kombinationsmodeller Eksempler på kombinationsmodeller Internationale erfaringer Oversigt.26 Bilag Referencer Side 2/26

3 1. Indledning I begyndelsen af 2013 nedsatte Sund & Bælts direktion en intern arbejdsgruppe med det formål at øge og systematisere den viden om emnet, der findes i koncernen samt at vurdere eventuelle forretningsmæssige muligheder for selskabet i forbindelse med øget brug af OPP i Danmark. Baggrunden er den øgede fokus på området bl.a. i forbindelse med kommende infrastrukturinvesteringer i Danmark og de institutionelle investorers appetit på denne type investeringer. Senest i regeringens finanslovsforslag for 2013 er nævnt behovet for øgede infrastrukturinvesteringer til at sikre vækst og velfærd, og der nævnes specifikt, at man vil øge fokus på OPPmodellen. Internationalt har OPP, modsat i Danmark, haft et gennembrud de seneste år, men er også stødt på problemer gennem finanskriseårene, hvor specielt britiske projekter er blevet hårdt ramt af øgede omkostninger mv. Dette understreger behovet for, at eventuelle OPP-projekter forberedes meget grundigt, og man har et professionelt set-up til at vurdere mulighederne i de enkelte projekter. Rapporten er struktureret, så den starter med en generel beskrivelse af OPP, som arbejdsgruppen ser det, da der ikke findes en generel definition på begrebet. Herunder beskrives de særlige karakteristika, som kendetegner et OPP, blandt andet den private finansiering, sammentænkningen af anlægsfase og driftsfase, risikodelingen mellem parterne og fokuseringen på totaløkonomien. Herefter følger en beskrivelse af fordele og ulemper ved OPP og hvilke påvirkninger et OPP projekt har på den offentlige gæld herunder den særlige ØMU gældsopgørelse. Der vil desuden blive draget nogle paralleller til de udenlandske erfaringer på området, da disse er væsentligt større i specielt lande som UK, Holland og Australien. Endelig kigges på alternative modeller til det rene OPP, inden der konkluderes på emnet Arbejdsgruppen har bestået af Kaj V. Holm (formand), Tine Kirk Pedersen, Gregers Jensen, Ole Poulsen, Mikael Qvist og Thomas Nielsen. Søren Rosenkilde Clausen har deltaget i den sidste fase af arbejdet. Side 3/26

4 2. Sammenfatning og konklusion Gennemgangen af OPP-modellen i dette notat, herunder de udenlandske erfaringer, giver anledning til følgende generelle konklusioner vedrørende anvendelse af OPP i større trafikale infrastrukturprojekter Danmark Flere investeringer ved OPP? Et klassisk argument i OPP-debatten er, at staten ikke har mulighed for at finansiere de mange i øvrigt samfundsøkonomisk rentable infrastrukturprojekter, og at anvendelse af OPP vil kunne løse dette problem. Om ikke andet så ved at fremskynde disse investeringer. Dette argument er overordnet set ikke holdbart. Staten har valget mellem at optage et lån til et givet projekt eller at påtage sig en forpligtelse til at præstere en fast betaling til en OPP-investor. I begge tilfælde påtager staten sig en fremtidig betalingsforpligtelse, som kun kan dækkes af enten skatteyderne eller brugerne. En variant af argumentet er, at staten er underlagt særlige forpligtelser i forhold til EU (finanspagt mv.), og at OPP-projekter kan holdes udenfor den særlige gældsopgørelse, der er styrende i EU-sammenhæng (den såkaldte ØMU-gæld). Det er korrekt, at OPP-projekter under visse betingelser ikke indgår i ØMU-gælden, jf. afsnit 5. Da den reelle belastning af statsfinanserne imidlertid er den samme, jf. ovenfor, bør dette argument efter arbejdsgruppens opfattelse ikke tillægges den store vægt. Der er således tale om en ren bogholderimæssig betragtning, hvorimod OPP-modellen bør vurderes på dens reelle økonomiske indhold, jf. nedenfor. Såfremt ØMU-gælden opfattes som en reel begrænsning på de offentlige investeringer i infrastruktur, f.eks. pga. risiko for en negativ reaktion på de finansielle markeder ved en øget gældskvote, kan dette dog udgøre et selvstændigt argument for OPP i projekter uden brugerbetaling. Det bemærkes i øvrigt, at også statsgaranterede projekter med brugerbetaling under visse forudsætninger kan holdes udenfor opgørelsen af ØMU-gælden Udbudsformer Det fremhæves ofte, at OPP-modelen skulle have en særlig styrke i at sikre hensigtsmæssige udbudsformer, herunder især anvendelse af funktionsudbud og konkurrencepræget dialog. Arbejdsgruppen er enig i, at udbudsformer er en uhyre vigtig parameter, når det gælder at skabe den bedst mulige økonomi i store infrastrukturprojekter, og at funktionsudbud og konkurrencepræget dialog er vigtige elementer heri. Det bør imidlertid understreges, at en hensigtsmæssig udbudsform ikke nødvendigvis er forbundet med OPP. I større infrastrukturprojekter anvendes allerede i dag funktionsudbud. Det gælder både traditionelle udbud, f.eks. i Vejdirektoratets regi og i de projekter, der er gennemført under statsgarantimodellen. På Øresundsforbindelsen anvendtes således konsekvent Design & Construct filosofien i de store udbud, og noget tilsvarende tilstræbes i Femern-projektet. Når det gælder konkurrencepræget dialog er dette en relativt ny udbudsform, som først i 2004 blev tilladt i de relevante EU-direktiver. Denne udbudsform vil blive anvendt i Femern-projektet og anvendes i øvrigt i en række offentlige udbud. Tilrettelæggelse af hensigtsmæssige udbudsformer er således uafhængigt af den valgte finansieringsform. Side 4/26

5 2.3. Samtænke anlæg og drift Et andet væsentligt element i OPP-modellen, at den pr. definition sikrer en sammenhængende vurdering af anlæg og drift, også kaldet levetidsfokus eller life cycle approach. Arbejdsgruppen er enig i, at også dette element er af stor betydning for at opnå den bedst mulige økonomi i et infrastrukturprojekt. Ensidig fokusering på anlægsomkostninger risikerer let at føre til suboptimeringer, og der er en betydelig risiko for, at vedligehold og reinvesteringer nedprioriteres i en traditionel finanslovsmodel. OPP-modellen er imidlertid ikke alene om at sikre en fornuftig samtænkning af anlæg og drift. I den statsgaranterede model er projektselskabet så at sige født med denne opgave, og i såvel Metro- som Storebælt- og Øresundsprojekterne anvendes betydelige ressourcer på at opnå en langsigtet optimering af vedligehold og reinvesteringer. Et meget vigtigt forhold er, at en optimal drift indgår som en central parameter allerede i designfasen. Her spiller erfaringer fra tidligere projekter en betydelig rolle, hvilket er baggrunden for, at man i Femern-projektets designfase har trukket på driftserfaringerne fra især Øresundsprojektet. Også her må det således konkluderes, at en fornuftig samtænkning af anlæg og drift ikke er forbeholdt en OPP-model og ikke forudsætter privat finansiering Finansieringsomkostninger og risikoallokering Disse faktorer er absolut de væsentligste ved vurdering af fordelagtigheden af OPP ved investeringer i trafikinfrastruktur. Det er almindeligt anerkendt, at omkostningerne ved privat finansiering klart overstiger de statslige låneomkostninger. Modargumentet er, at den private part til gengæld bærer (en del af) risikoen i projektet, og at værdien heraf kan overstige de øgede finansomkostninger. Dette spørgsmål behandles nærmere nedenfor: Finansomkostninger I den tidligere nævnte OPP-rapport fra pensionskasserne opdeles meromkostningerne ved privat finansiering i forhold til offentlig finansiering i to elementer: en likviditetspræmie og en risikopræmie. Likviditetspræmien udgør den private investors kompensation for, at en investering i et infrastrukturprojekt er mindre omsættelig end en investering i f.eks. statsobligationer. Baseret på erfaringer, bl.a. fra privat deltagelse i visse eksportfinansieringstransaktioner, bedømmes denne likviditetspræmie at udgøre ca. 1 pct. Det er naturligvis ubestrideligt, at investeringer i infrastruktur er relativt illikvide. Spørgsmålet er imidlertid om dette har samme relevans for staten som for den private investor. Stort set alle statslige investeringer er illikvide, og staten har intet problem med at fremskaffe likviditet. Det er derfor tvivlsomt, om staten kan siges at få value for money ved at betale en likviditetspræmie til en OPP-investor. Risikopræmien er derimod udtryk for, at staten opnår en fordel ved, at den private investor bærer en del af risikoen i det pågældende projekt. Hvilke risici, der er tale om, og hvordan den præcise allokering mellem parterne sker, vil afhænge af det enkelte projekt. I rene OPPmodeller er det først og fremmest byggerisikoen, d.v.s. risikoen for fordyrelser og forsinkelser af projektet, der er i spil. Driftsomkostningerne vil naturligvis også indgå, men i et typisk infrastrukturprojekt vægter de klart mindre end anlægsomkostningerne. Side 5/26

6 Det følger heraf, at det ikke er muligt præcist at kvantificere risikopræmien, da den helt naturligt varierer med karakter og størrelse af den risiko, den private investor påtager sig. Dels vil låneomkostningerne for den private investor stige med stigende risiko, og dels vil kravet til egenkapital, der er dyrere end lånekapital, øges i takt med risikoen i projektet. Herudover må det formodes, at en privat investor vil have et afkastkrav, der justeret for de nævnte likviditets- og risikopræmier overstiger renten på en statsobligation. Erfaringerne fra Holland og England tyder i retning af en samlet meromkostning ved privat finansiering på 2-4 pct. point i rene og ikke for komplekse OPP-projekter I en koncessionsmodel, hvor den private investor tager hele eller dele af trafikrisikoen, vil risikopræmien typisk være markant højere. I Holland og England er man af samme årsag stort set gået bort fra at lade private investorer bære denne type risici, idet dette ikke vurderes at give value for money for staten Risikoallokering Som nævnt skal der ske en meget præcis analyse af et projekts risici ved vurdering af, hvorvidt en OPP-model er en fordel for staten. I både Holland og England sker en meget detaljeret gennemgang af de mange risici, der er forbundet med et sådant projekt, hvilket er nærmere beskrevet i bilag 1. De enkelte risici prissættes, og det vurderes, hvor stor sandsynligheden er for, at den pågældende risiko materialiseres. På denne måde kan et projekts risiko i princippet prissættes og indgå i den samlede vurdering af, om et OPP-tilbud alt i alt er fordelagtigt i forhold til f.eks. et offentligt udbud Privatøkonomisk incitament mv. Det fremhæves ofte, at man ved anvendelse af OPP fremmer det privatøkonomiske incitament til at sikre en højere effektivitet og måske især en grundigere og mere realistisk vurdering af de risici, der er forbundet med et givet projekt. Inddragelse af private investorer vurderes også at anspore til mere innovative løsninger. Baggrunden for dette er naturligvis, at en privat investor meget direkte vil blive ramt, hvis projektet ikke gennemføres til budget og indenfor tidsplanen. Dette forstærkes af det private finansieringselement, hvor f.eks. bankerne vil følge projektet meget tæt og ikke mindst være påpasselige med at sikre en realistisk risikovurdering. Dette kaldes ofte hånden på kogepladen og må vurderes som et positivt argument for at anvende OPP. OPP-modellen sikrer også, at risiciene vurderes i markedet, hvilket alt andet lige gør vurderingen mere robust end den skrivebordsvurdering, der typisk gennemføres i en traditionel udbudsmodel. Det skal dog understreges, at økonomi- og risikostyring i offentlige projekter er blevet væsentligt forbedret i de senere år. Historisk har det imidlertid vist sig, at netop risikovurderingen har været meget usikker, hvilket bl.a. afspejler sig i store udsving i de lånemarginaler og øvrige vilkår, der har været gældende for OPP-projekter hen over finanskrisen. Dette illustrerer, at markedets vurderinger af risici ikke blot afspejler det enkelte projekts generiske risiko, men også generelle forhold på de finansielle markeder, f.eks. konjunkturforhold. Markedet har med andre ord ikke altid ret, og den markedsbaserede risikovurdering bør derfor ikke stå alene Øvrige fordele og ulemper ved OPP I diskussionen om OPP indgår en række andre faktorer end ovennævnte hovedargumenter. Her nævnes ofte forhold som de højere transaktionsomkostninger ved OPP, tab af kontrol for den offentlige sektor ved lange, bindende OPP-kontrakter, risikoen for den private investors konkurs mv. Side 6/26

7 Det er arbejdsgruppens vurdering, at disse forhold ikke er afgørende for en beslutning om anvendelse af OPP. De nævnte elementer er alle vigtige og bør indgå i analyser af konkrete projekter, men vil på nær de højere transaktionsomkostninger - kunne håndteres ved en hensigtsmæssig kontraktstruktur, herunder tilstrækkelige krav til den private parts soliditet, samt en kompetent offentlig udbyder Sidstnævnte er i øvrigt i høj grad en generel forudsætning for et succesfuldt projekt, uanset anvendelse af OPP eller ej Kombinationsmodeller Ovenstående konklusioner vedrører de rendyrkede OPP- og koncessionsmodeller. Som beskrevet i afsnit 6 er det arbejdsgruppens vurdering, at det kan være hensigtsmæssigt at kombinere elementer fra OPP-modellen med langsigtet statslig finansiering. Formålet hermed skulle være at transferere visse risici til de private investorer på en omkostningseffektiv måde. Sådanne kombinationsmodeller skal i givet fald leve op til en række krav, herunder en klar ansvars- og kompetencefordeling mellem den private og den offentlige part. Endvidere viser de udenlandske erfaringer, at de bedste resultater med OPP opnås i projekter, der ikke er for store og ikke er for komplekse. Generelt synes der ikke at være value for money ved at lade private investorer bære en stor trafik/indtægtsrisiko Konklusion En række af de argumenter, der traditionelt anvendes for at bruge OPP i forbindelse med investeringer i infrastruktur, er enten ikke holdbare eller ikke specifikt knyttede til OPP-modellen. OPP skaffer ikke flere penge til infrastruktur, og en række af de påståede fordele, f.eks. hensigtsmæssige udbudsformer og samtænkning af anlæg og drift, kan opnås uden privat finansiering. Efter arbejdsgruppens vurdering er balancen mellem de øgede finansomkostninger i en OPPløsning og den private risikotagning det helt centrale omdrejningspunkt ved vurderingen af fordelagtigheden af OPP-modellen. Det følger heraf, at det er ikke muligt generelt at konkludere, om OPP-modeller i deres rene form er fordelagtige eller ej. Dette må afhænge af en nøje analyse af det enkelte projekt. OPP-modellen er velegnet til at sikre en privatøkonomisk incitamentsstruktur i projekterne, herunder at markedsudsætte projekternes risici. Den markedsmæssige prissætning vil dog også afspejle andre forhold end projektets specifikke risici. En kombinationsmodel med privat risikokapital kombineret med langsigtet statslig lånefinansiering vurderes at have de bedste muligheder for at være attraktiv for staten. Såfremt man fra statens side ønsker at fremme OPP må det endvidere anbefales, at dette i første omgang sker ved projekter, der ikke er meget store og ikke er kendetegnet af stor kompleksitet. Det vil i den forbindelse være også nødvendigt at sikre en vis pipeline af relevante projekter. Side 7/26

8 3. Beskrivelse af organisatoriske modeller OPP er blot en af flere forskellige organiseringsmodeller, der finder anvendelse, når det offentlige ønsker privat involvering i opgaver, som indebærer en integreret løsning, hvor både anlæg, drift og vedligehold sammentænkes. Der findes ikke en klokkeklar definition på, hvad et OPP er, men i denne rapport, vil vi forsøge at holde de mange forskellige organisationsformer adskilt ved at kigge på fire rendyrkede modeller, som alle andre modeller så udspringer af. Tabel 1 Modeltyper Finansiering Offentlig Privat Skattebetaling Finanslovsmodel OPP-model Brugerbetaling Statsgarantimodel Koncessionsmodel Årsagen til denne opdeling skal ses i lyset af debatten, som tit blander modellerne sammen, og derfor udvander begreberne. Eksempelvis er både Storebæltsbroen og Øresundsbroen blevet kaldt OPP-projekter, hvilket de efter ovenstående definition ikke er. Endvidere ser man ofte en sammenblanding af OPP og brugerbetaling, men som det fremgår af skemaet, er dette ikke sammenfaldende. En anden grund til at holde modellerne adskilt er muligheden for at kunne vurdere karakteristika og fordele/ulemper ved de enkelte modeller, hvilket kun er muligt, hvis modellerne holdes i deres rene former. Man kan så efterfølgende vælge at kombinere modellerne for at opnå den bedst mulige løsning i et givet projekt. Et eksempel på et kombinations-projekt er Kliplev- Sønderborg motorvejen. I de følgende gives en kort beskrivelse af de enkelte organisationsformer, inden OPP-modellen bliver nærmere analyseret Finanslovsmodellen Efter denne model udbyder staten projektet som totalentreprise efter vedtagelse af en anlægslov i Folketinget. Anlægssummen tilvejebringes på de årlige finanslove og afregnes med entreprenøren ved milepæle i løbet af anlægsfasen. Efter færdiggørelsen står staten som ejer af anlægget med ansvar for driften, som dog i praksis varetages af en privat partner på basis af tidsbegrænsede driftskontrakter. Modellen er illustreret i figur 1, hvor et projekt via Vejdirektoratet er benyttet som eksempel. Side 8/26

9 Figur 1 Finanslovsmodellen Den største fordel ved denne model er, at den er forholdsvis enkel, og at omkostningerne til kontraktforberedelse m.v. derfor er beskedne sammenlignet med de fleste OPP-modeller. Ligeledes giver modellen mulighed for stordriftsfordele i forbindelse med driften af andre statsveje. En ulempe kan være, at der kan være en opdeling mellem kontrakter for selve anlægsarbejderne og den efterfølgende drifts- og vedligeholdelsesfase. Dermed er der ikke incitament for entreprenøren til at anskue projektet over den samlede livscyklus. Det vil dog være muligt at mindske dette problem, såfremt der indgås en kontrakt, der både omfatter anlæg og de første års drift, hvilket f.eks. er praktiseret i Metroprojektet 3.2. Statsgarantimodellen Denne model har været brugt til realiseringen af de faste forbindelser over Storebælt og Øresund og forventes også anvendt til den kommende Femern Bælt forbindelse. Den er karakteriseret ved, at ansvaret for at designe, anlægge, finansiere samt drive og vedligeholde projektet overdrages til et 100 pct. statsejet aktieselskab med egen bestyrelse og direktion. Finansieringen er baseret på, at selskabet optager lån på de finansielle markeder eller som genudlån fra staten. Staten stiller garanti for lånene, hvilket med den danske stats høje kreditværdighed sikrer gunstige lånevilkår. Der opkræves brugerbetaling, der efter afholdelse af udgifter til drift og vedligeholdelse - anvendes til betaling af renter og afdrag på lånene. Modellen er illustreret i Figur 2. Side 9/26

10 Figur 2 Statsgarantimodellen Modellen er ligesom Finanslovsmodellen forholdsvis enkel, hvorfor omkostningerne til kontraktforberedelse m.v. er relativt beskedne. Endvidere viser erfaringerne med Storebælts- og Øresundsprojekterne, at et selvstændigt projektselskab med sin egen finansiering har bedre muligheder for at optimere drift og vedligeholdelse, herunder reinvesteringer, end et statsligt organ, der er afhængig af bevillinger på de årlige finanslove. En ulempe sammenlignet med OPP modeller - kan være opdelingen af kontrakter mellem anlæg og drift og vedligehold. Det vil dog på samme måde som i Finanslovsmodellen være muligt at mindske dette problem, såfremt der indgås en kontrakt, der både omfatter anlæg og de første års drift. Endvidere giver modellen gode muligheder for at samtænke anlæg og drift, f.eks. ved allerede i designfasen at inddrage driftsmæssige overvejelser OPP modellen Der er mange varianter i udformningen af OPP projekter internationalt. Den grundlæggende model er imidlertid, at den private OPP operatør (evt. konsortium) får en kontrakt på at designe, finansiere og opføre anlægget samt efterfølgende at drive og vedligeholde det i resten af kontraktperioden, der typisk vil være på år. Modellen benævnes i litteraturen ofte som DBOF (Design, Build, Operate, Finance). Betalingen fra staten til OPP operatøren vil bestå af en rådighedsbetaling (availability payment), der kan være knyttet til overholdelse af bestemte krav til vedligeholdelsesstandard og tilgængelighed m.v. Der er forskellige metoder til at regulere forholdene ved udløb af aftalen. Der kan således være tale om, at anlægget overdrages til det offentlige til et på forhånd fastlagt beløb. I andre tilfælde overdrages anlægget vederlagsfrit til det offentlige, idet betalingen for anlægget er indeholdt i rådighedsbetalingen. Der findes også mellemformer, hvor en del af betalingen erlægges løbende, men der tilbageholdes et beløb indtil overdragelsen som sikkerhed for, at anlægget afleveres i god stand. OPP modellen er illustreret i Figur 3, hvor Vejdirektoratet igen er brugt som eksempel som mellemled til staten for et givet infrastrukturprojekt. Side 10/26

11 Figur 3 OPP model En fordel ved modellen er, at den giver mulighed for en bedre langsigtet totaløkonomi, når ansvaret for anlæg og drift samtænkes i én kontrakt. Modellen kan også være med til at fremme innovation og nytænkning hos den private part. Endelig vil et OPP selskab typisk have større økonomisk incitament til at overholde tidsplanen, end det er tilfældet med et traditionelt offentligt projekt. Den største ulempe ved modellen set i en dansk sammenhæng er, at finansieringsomkostningerne er høje, sammenlignet med statslig finansiering. En anden væsentlig ulempe er, at omkostningerne til kontraktforberedelse og forhandlinger m.v. vil være markant større end i både Finanslovsmodellen og Statsgarantimodellen. For en nærmere gennemgang af karakteristika og fordele/ulemper ved OPP henvises til afsnit Koncessionsmodel Modellen minder på mange måder om et OPP, men hvor der i den rene OPP model ikke optræder brugerbetaling, er det netop tilfældet i denne model, der ofte i debatten også benævnes som OPP. Figur 4 illustrerer koncessionsmodellen. Side 11/26

12 Figur 4 Koncessionsmodel Koncessionsmodellen har som udgangspunkt de samme karakteristika og fordele/ulemper som OPP-modellen. Hertil kommer, at den private investor i denne model også bærer en trafikrisiko. Desuden betyder benyttelsesafgiften, at staten kan få finansieret anlægget, men modsat statsgarantimodellen, vil staten ikke have den samme frihed til ændringer i benyttelsesafgiften, da dette vil være en del af kontrakten med den private part. Dette vil alt andet lige betyde mindre fleksibilitet. Koncessionsmodellen anvendes i vid udstrækning internationalt. Mest kendt er formentlig Eurotunnel projektet mellem England og Frankrig, der var et af de første eksempler på større infrastrukturprojekter med privat finansiering. En stor del af motorvejssystemet i Sydeuropa er ligeledes finansieret ved brug af koncessionsmodellen. Side 12/26

13 4. Beskrivelse af OPP og koncessionsmodel I pressen er der med jævne mellemrum historier om dårligt vedligehold af offentlige infrastruktur-anlæg i Danmark, det være sig skoler, kloakker, veje og broer mm. Det er ikke ukendt, at det sjældent kan svare sig at lade dyre anlæg forfalde pga. manglende vedligehold, men der er dog en række politiske og økonomiske forhold, som gør, at man ikke løbende får vedligeholdt anlæggene, som det er ønskeligt. Problemet er oftest, at det lange seje træk med vedligeholdelsesplaner for offentlige anlæg må vige pladsen for andre offentlige opgaver med større politisk fokus. I dette lys er OPP muligheden oftest kommet på dagsordenen grundet nogle af de kvaliteter, som denne model har. I Danmark er kommuner og regioner som udgangspunkt underlagt låne- og deponeringsregler 1, som gør, at OPP ikke bliver en model for ufinansierede udvidelser af de offentlige anlæg. Der er dog i de senere år åbnet op for enkelte dispensationer for deponeringen. Danmarks gode økonomiske situation og kreditværdighed gør, at OPP rent finansielt ikke er en nødvendighed, da staten selv har mulighed for at finansiere de nødvendige anlæg. Derfor bør OPP modellen i Danmark være drevet af et ønske om en mere langsigtet investerings- og vedligeholdelsesstrategi med et totaløkonomisk perspektiv og ikke en tvungen finansieringsform, som det har været tilfældet i en række øvrige lande Særlige OPP karakteristika I forhold til de traditionelt anvendte offentlige organiseringer, har OPP følgende væsentlige karakteristika: Langsigtet totaløkonomi Selve idéen med OPP ligger i at samle alt fra projektering, udførelse af anlæg, efterfølgende drift og vedligeholdelse, til finansiering i ét udbud. Fordelen er, at OPP-operatøren kan sammentænke og optimere hele processen, da ansvaret for hele løsningen ligger på dette selskab. Dette kan give mere innovative løsninger, hvor totaløkonomien er i fokus, og alle de rette incitamenter er til stede. Risikodelingen En anden meget væsentlig pointe ved OPP er risikodelingen, da idéen er, at det offentlige deler risikoen med den private OPP-partner. I et gennemarbejdet projekt identificeres samtlige risici, som efterfølgende fordeles til den part, der er bedst i stand til at bære den pågældende risiko. Dette vil ideelt set kunne optimere håndteringen af risici i et projekt. En vigtig pointe er her, at den private sektor har en lang erfaring med at prisfastsætte og håndtere risici, hvor statens udgangspunkt er at bære risikoen selv uden en egentlig prissætning. Et samspil vil kræve, at den offentlige part oparbejder kompetencer i at lave risikoanalyser for at kunne være en seriøs part i en sådan forhandling. Det er vigtigt at pointere, at der i denne proces ikke er risici, der forsvinder, men blot flyttes til en privat part, som vil tage sig betalt for at tage en given risiko. Og ultimativt vil staten fortsat bære risikoen ved OPP-selskabets konkurs Dedikeret leverandør Den offentlige part har én leverandør i form af et projektselskab (SPV Special Purpose Vehicle), som i juridisk forstand har ansvaret for alle underleverandører. Et sådan SPV vil oftest bestå af en hovedentreprenør, som står for selve opførelsen af anlægget, en teknisk rådgiver, en finan- 1 Deponeringsreglen er en særlig regel, der er indført i Danmark for at undgå en voldsom gældssætning i kommuner og regioner. Reglen betyder, at det offentlige skal deponere et beløb, som svarer til det beløb, som anlægsomkostningen af projektet lyder på. De deponerede midler skal være bundne i 10 år og kan efterfølgende frigives i en periode på 15 år. Side 13/26

14 sieringsvirksomhed samt en eller flere serviceleverandører, der kommer til at stå for drift og vedligeholdelse af anlægget. Bedre forventningsafstemning Et OPP-udbud vil oftest ske i form af konkurrencepræget dialog, der er en udbudsform, der kan anvendes, når genstanden for udbuddet er af kompleks karakter (dette vil oftest være tilfældet for OPP-projekter). Fordelen ved denne udbudsform er, at man sikrer fleksibilitet til at drøfte alle forhold omkring den udbudte kontrakt, så OPP tilbudsgivere får fuld indsigt i bestillerens ønsker og tanker, og man sammen præcist kan få defineret eksempelvis risikoallokeringen og den tekniske platform. Når alle forhold er afklaret, kan det endelige udbud udsendes, og tilbudsgiverne er helt klar over, hvad der bydes på. Denne udbudsform er også mulig ved både traditionelle offentlige udbud og i statsgarantimodellen. Konkurrencepræget dialog indgår f.eks. som en vigtig del af udbudsstrategien på Femernprojektet og anvendes også af bl.a. Vejdirektoratet og Banedanmark. Lang kontrakt Typisk vil en OPP-kontrakt løbe i omkring 30 år, som giver OPP-selskabet mulighed for den langsigtede totaløkonomiske optimering. Samtidig giver det bestilleren en høj grad af budgetsikkerhed i en lang periode. En traditionel offentlig opgave udbydes oftest som udelukkende anlægsfase eller med nogle få års vedligehold indeholdt. Output orienteret I en OPP-kontrakt fokuseres på, hvad der ønskes gjort (output) i stedet for hvordan (input), som det normalt er tilfældet, når man selv skal stå for drift- og vedligeholdelsesopgaver. Dette giver innovationsmuligheder til tilbudsgiver, som ikke behøver at løse opgaverne traditionelt, blot de bliver løst. Outputkravene opstilles som funktionskrav, der alle skal opfyldes i kontraktperioden, og som danner grundlag for den løbende betaling i OPP-kontrakten. Betaling ved aflevering af færdigt anlæg OPP-kontrakten kan udformes således, at OPP-selskabet ikke modtager betaling, før anlægget står fuldt klar til benyttelse. Derved opstår gode incitamenter til at overholde tidsplaner for leverandøren, da forsinkelser er dyre at finansiere. Der kan desuden laves yderligere incitamenter til at blive færdig før det aftalte afleveringstidspunkt. Betalingsmekanisme Det løbende samarbejde i driftsperioden håndteres ved hjælp af en betalingsmekanisme, som skal sikre, at anlægget lever op til de funktionskrav, der er opstillet i OPP-kontrakten. Det betyder, at der kun betales for det, der bliver leveret. Dvs. hvis der ikke bliver leveret som aftalt, bliver betalingen tilsvarende reduceret, hvilket skaber incitament til at levere korrekt og rettidigt. Man kan desuden indføre en bonusstruktur, hvis alt leveres som aftalt eller bedre, hvilket måske giver et endnu bedre samarbejde. Overdragelsesmodel Ved kontraktens ophør er der behov for en model til overdragelse tilbage til bestilleren. Det bliver ved kontraktindgåelse nøje fastlagt, på hvilke kriterier en overdragelse skal ske til, og i hvilken stand aktivet overdrages. For at sikre dette krav kan en del af betalingen til OPP-selskabet udskydes indtil en sådan overdragelse finder sted. Dette vil dog alt andet lige øge finansieringsomkostningerne, f.eks. til 3. parts garantier. Side 14/26

15 Det er dog ikke alle projekter og anlæg, der egner sig til OPP. Eksempelvis vil projekter med et begrænset indhold af drifts- og vedligeholdelsesomkostninger være mindre egnede til OPP, da en af idéerne med OPP er at bygge en smule dyrere for at kunne spare på den efterfølgende driftsomkostning. Hvis driftsdelen fylder en meget lille del af det samlede projekt, ryger en del af muligheden for at tænke totaløkonomi. Ligeledes vil et projekt med helt ny eller ukendt teknik sjældent egne sig til OPP, da OPPselskabet ikke på forhånd kender risikoen i projektet og derfor har svært ved at kvantificere den. En sådan situation vil oftest resultere i en noget dyrere finansieringsløsning fra den private part, fordi de netop ikke kender den risiko, de skal forsøge at prissætte. Meget komplekse opgaver vil også have svært ved at drage fordele af OPP-modellen, da myndighederne løbende vil skulle inddrages i forhold, som OPP-selskabet opererer under. Dette vil betyde en masse konfliktmuligheder og er derfor ikke egnet til OPP. Et eksempel på et sådant projekt er Femern, der både teknisk og godkendelsesmæssigt er en meget kompleks opgave, hvorfor en OPP-løsning alene af den grund næppe ville have været hensigtsmæssig Fordele og ulemper ved OPP Fordele Ovenstående karakteristika leder også hen til de fordele, man traditionelt ser ved OPP i forhold til traditionelle offentlige projekter 2 Totaløkonomi sammentænkning af anlæg og drift Kongstanken ved OPP er fokus på totaløkonomien, da alle dele af projekter her tænkes sammen og skrives ned i kontrakten. Ved at lave en optimal kontrakt opnås de helt rette incitamenter for alle parter i projektet i hele løbetiden. En meget lang OPP-kontrakt betyder på den anden side, at mulighederne for at optimere driften efter ibrugtagning, herunder ved genudbud af driften, kan blive vanskeliggjort af ufleksible kontrakter. F.eks. er der både i Metroprojektet og i Broselskaberne gode erfaringer med regelmæssige genudbud af drifts- og vedligeholdelsesopgaver. Der er således et klart dilemma forbundet med at opnå den mest optimale løsning med hensyn til totaløkonomien. On time on budget En af de største fordele, som OPP har, er ifølge undersøgelser fra udlandet, at de i overvejende grad afleveres til aftalt tid og indenfor det aftalte budget, hvilket skal ses i lyset af den incitamentsstruktur, der er beskrevet i afsnit 4.1. Dette understøttes af erfaringer fra bl.a. Holland og England, om end der i de senere år er stillet visse spørgsmålstegn ved den generelle gyldighed af denne konklusion. I reference (3) findes en nærmere gennemgang af de foretagne undersøgelser. Innovative løsninger Fokus på totaløkonomi gør, at den private leverandør ser gode muligheder i at anvende innovative fremtidssikrede byggemetoder, som fokuserer på kvalitet og holdbarhed i stedet for lav pris, da det kan spare på de efterfølgende løbende omkostninger, som de også selv står for. En undersøgelse af erfaringerne med danske OPP-projekter viser også, at bestilleren i 9 ud af 13 tilfælde vurderer, at de har fået en mere innovativ løsning med OPP-kontrakten 3. 2 Der er i dette afsnit kun sammenlignet med den direkte finanslovsmodel, da en del af de fordele, som OPP projekter nyder godt af, også kan være til stede ved nogle af de øvrige finansieringsformer. 3 Jf. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2012), Erfaringer fra de danske OPP-projekter, Konkurrence og Forbrugeranalyse 04. Side 15/26

16 Fokus i OPP-kontrakten på funktionsbeskrivelse frem for, hvordan opgaven præcis skal udføres, er også med til at fremme innovationen i opgaveløsningen, og kan spare på drift og vedligeholdelsesomkostningerne. Risikoafdækning og deling En klar fordel ved OPP er, at parterne via den konkurrenceprægede dialog får kortlagt alle risici til bunds og derved får et bedre overblik over projektet. I et OPP overtager OPP-leverandøren eksempelvis bygherrerollen og det ansvar, der følger med den. Som det er beskrevet i afsnit 4.1 flyttes risikoen til den part, der bedst bærer den, og som oftest vil det være bygherren, der har bedst føling med opførelsen af anlægget og dermed også bedst kan sørge for, det bliver færdigt til tiden og til rette pris, og på denne måde vil OPPselskabet overtage denne risiko 4 (som det selvfølgelig tager sig betalt for). Dvs. der flyttes noget risiko fra den offentlige til den private part, som giver budgetsikkerhed for den ordregivende part, som den ikke opnår ved selv at stå for projektet. For en nærmere beskrivelse af forholdene omkring risici henvises til afsnit 4.3 Bedre projektforståelse At man i fasen med afklaring af OPP-opgaven skal forhandle med en privat part med alle de rette kompetencer, udfordrer den offentlige part til ligeledes at have professionelle kompetencer indenfor kontraktstyring og forhandling. Dette kan være med til at øge styringen og kontrollen med det enkelte projekt, da man ganske simpelt kommer dybere ned i kernen af projektet, herunder risikovurderingen som beskrevet ovenfor. At man skal funktionsbeskrive, hvad der ønskes af anlægget, giver også en bedre forståelse af, hvad der præcist ønskes af det leverede aktiv. Mindre belastning på de offentlige finanser Anvendelsen af OPP kan også have den fordel, at det styrer uden om et lands gældsopgørelse, hvilket for en række gældsplagede lande kan være et argument i sig selv. Eurostat har retningslinjer for hvornår et OPP kan betragtes som værende udenfor et lands balance. Herved vil kun den årlige betaling til OPP-optræde, men det kræver, at en række betingelser er opfyldt, hvoraf det vigtigste er, at der skal ske en væsentlig risikooverdragelse til den private part. Dette er beskrevet nærmere i afsnit Ulemper Transaktionsomkostninger En af de mest umiddelbare ulemper ved OPP er de højere transaktionsomkostninger, som optræder i forbindelse med opstarten af et OPP samarbejde. Den komplekse kontraktudformning for en offentlig myndighed er både tids- og ressourcekrævende og kan initialt også betyde oparbejdelse af de rette kompetencer. Og som oftest vil det ikke være nok med interne ressourcer, da man oftest hyrer eksterne rådgivere til at hjælpe sig med kontrakten og det fremtidige tætte samarbejde med en privat leverandør. Når man vurderer de højere transaktionsomkostninger - sammenlignet med et traditionelt udbudt offentligt anlægsarbejde - er det dog stadig vigtigt, at se på den totale projektøkonomi, da man i et traditionelt udbud løbende skal udbyde mindre service- og vedligeholdelseskontrakter. Dette undgås ved den langvarige OPP-kontrakt. Finansieringsomkostninger 4 En undersøgelse fra Konkurrence og Forbrugerstyrelsen viser, at der i 13 danske OPP projekter er overført en del risiko til OPP-selskabet, men også at noget risiko stadig holdes af den ordregivende part, jf. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2012), Erfaringer fra de danske OPP-projekter, Konkurrence og Forbrugeranalyse 04. Side 16/26

17 Den største ulempe ved OPP-projekter set i en dansk kontekst er de højere finansieringsomkostninger, som involvering af privat finansiering vil medføre. På et velfungerende kapitalmarked, er prisen på offentlig og privat kapital i teorien den samme, når der korrigeres for risiko- og likviditetspræmierne. I en sådan, teoretisk perfekt, verden er valget af finansieringsform derfor uden betydning. I virkelighedens verden er disse betingelser dog langt fra opfyldt, f.eks. har hverken køber eller sælger fuld information om alle fremtidige risici. Endvidere viser erfaringerne hen over finanskrisen, at en given risiko prissættes meget forskelligt, afhængigt af den generelle markedssituation. Det er derfor vigtigt at vurdere finansomkostningerne i forhold til den risikotransferering, der finder sted, jf. nedenfor. Som udgangspunkt vil private investorer kun investere i infrastruktur, hvis de kan få et afkast, der er betydeligt højere end en statsobligationsrente, som jo netop er den, staten låner til. Det er også sådan, at den danske stat hos en långiver opfattes som værende mere kreditværdig end en privat entreprenør og derfor vil kunne låne billigere. Da et OPP-selskab sammensætter sin finansiering dels af egenkapital dels af fremmedkapital, vil dette medføre en betydeligt højere kapitalomkostning end den, staten kan låne til. Risikotransfer At risikoen på OPP-projektet kan overføres til den private part, stod opført som en fordel, hvilket det også vil være ved en reel overførsel af risiko, men hvad nu hvis den private part ikke er i stand til at håndtere den transfererede risiko? Hvis det eksempelvis viser sig, at OPP-selskabet går konkurs, og at de dermed ikke kunne løfte opgaven, vil staten igen stå med risikoen og tilmed en yderligere omkostning. Dette har man set i London Underground, hvor en meget stor OPP-kontrakt måtte tilbage på statslige hænder efter en række konkurser i strukturen under OPP-selskabet. I virkeligheden er det nok begrænset, hvor stor en risiko, der reelt kan overføres til en privat partner, og man kan også sagtens forestille sig situationer inden en egentlig konkurs, hvor OPP-selskabet vil bede staten om at overtage noget af risikoen, for selv at kunne overleve. Staten har ikke umiddelbart mulighed for at bryde ud af samarbejdet og finde andre leverandører, som der ville have været mulighed for med en traditionel aftale. En sådan afhængighed med et langt ubrudt partnerskab kan således være det, der indirekte får økonomien til at skride. Kreditrisiko Med ovenstående in mente kan der argumenteres for, at idet staten overfører risiko til OPPselskabet, får de samtidig en kreditrisiko på selvsamme selskab, og den risiko vil selvsagt være større, jo større kontrakten og den overførte risiko er. Og er staten villig til at tage en sådan kreditrisiko og tilmed betale en højere finansieringsomkostning for det, idet OPP-selskabet jo selvsagt vil tage sig betalt for at overtage en risiko? Mindre fleksibilitet Når man laver en meget lang og stramt bindende OPP-kontrakt, vil det selvsagt betyde en mindre grad af styrings- og reguleringsmuligheder for staten, da OPP-kontrakter som udgangspunkt ikke giver mulighed for dette. Man kan eksempelvis tænke sig en skole opført som OPP, og hvis elevgrundlaget skrider i løbet af den lange periode, er man uden mulighed for at slippe af med den faste udgift til OPP-kontrakten, selvom dette kunne vise sig hensigtsmæssigt. Et andet meget konkret eksempel er takstnedsættelsen på Storebæltsbroen i Hvis denne havde været en OPP kontrakt, havde politikkerne ikke haft denne mulighed uden at skulle betale en kompensation til OPP-selskabet, så derfor afgives på denne måde noget politisk handlekraft. Side 17/26

18 Tidshorisonten Samtidig med, at den lange kontrakt giver en fordel i form af budgetsikkerhed, binder det på samme måde også den offentlige part til et aktiv, som måske ikke viser sig at have den samfundsmæssige værdi, man tiltænkte den 30 år tidligere. Man kan altså komme til at binde kommende generationer til ufordelagtige kontrakter på aktiver, der ikke har den rette nytteværdi Risiko i OPP Når den offentlige part skal vurdere mulighederne i et OPP samarbejde, står den reelt med valget om at betale den private partner for at overtage noget risiko, idet staten i Danmarks tilfælde selv har gældskapacitet til at foretage investeringen uden at skulle forringe den stabile økonomiske situation. Dvs. spørgsmålet er, hvor meget risiko får staten reelt overført ved at betale en højere kapitalomkostning til den private partner. Generelt har OPP projekter en byggerisiko, en driftsrisiko og en finansieringsrisiko, og et centralt spørgsmål er, hvor stor en del af disse risici, den private part reelt kan og vil overtage? For specielt de meget store projekter er det nok tvivlsomt, hvor meget risiko den private part har mulighed for at overtage, da det ud over at dreje sig om meget store summer også kan være svært at prissætte de store risici. Inden for de store trafikanlæg, som er brugerbetalte (koncessionsmodellen), er der desuden en stor trafikrisiko med lang tidshorisont, man skal forholde sig til, og som en privat part ville have meget svært ved at kvantificere og dermed overtage. I forbindelse med undersøgelserne til forbindelsen over Femern Bælt undersøgte en anerkendt international investeringsbank med stor erfaring i store infrastrukturprojekter forholdene omkring risici, og konklusionen var, at store komplekse projekter med tilhørende langsigtede trafikrisici bør organiseres som statsgarantimodel, da en reel risiko alligevel ikke er mulig at overføre til den private part Risiko gennem projektets løbetid Da risikoen er et af de vigtigste begreber at styre i OPP-processen, er her lavet en oversigt over nogle af de risici, som man på et givet tidspunkt ser i projektstadiet. Det er nemlig en anden vigtig pointe ved risici, at de er aftagende gennem forløbet, da en del af dem borfalder undervejs, mens andre vil opstå løbende. Side 18/26

19 Tabel 2: Risici Anlæg Drift/ vedligehold Planlægning Overdragelse Politiske risici Generelle lovændringer X X X X Specifikke lovændringer X X X X Ændringer lokalplaner X Pres fra interesseorganisationer X X Afgiftsændringer X X X Operationelle risici Kontraktuelle uoverensstemmelser X X X X Uklare funktionskrav X X X Afklaring omkring grunden forurening mv X Uafklarede forpligtelser X X Fejl i udbudsprocedure/materiale X X X Urealistiske tidsplaner eller budgetter X X Konkurs eller betalingsstandsning X X X Designfejl og byggefejls X X X Arbejdsulykker X X X Uheld på byggepladsen eller ved leverancer X X Uventede betingelser på byggepladsen X X Dårlig vedligeholdelse X X X Efterspørgselsrisici eks. trafikrisiko X X X X Force majeure X X X X Kilde: Offentlige-Private Partnerskaber en organisationsform fuld af perspektiver, Foreningen af statsautoriserede revisorer + andre analyser. Et egentligt risikoforløb er illustreret i figur 5, hvor der er lavet et tænkt eksempel på, hvor meget ovenstående risici fylder i et konkret projekt. Det indbyrdes størrelsesforhold mellem risikofaktorerne er ikke gjort ud fra et realiseret eksempel, men skal mere tjene det formål at illustrere den aftagende risiko gennem et projekt, da en del risici enten forsvinder eller bliver mindre i et projekts løbetid. Dette er vigtigt at tage med i betragtningen, når risikofordelingen skal aftales og konkretiseres mellem parterne. Efterspørgselsrisikoen relaterer sig udelukkende til koncessionsmodellen. Side 19/26

20 Figur 5: Risikoforløb over tid Side 20/26

21 5. OPP og statsgælden 5.1. Opgørelse af ØMU-gælden ØMU-gælden er blevet et centralt begreb i den økonomiske og politiske debat. Et lands ØMU-gæld betegner den samlede offentlige gæld (ofte udtrykt som pct. af BNP), og det er denne gældsstørrelse, der anvendes i EU-sammenhæng, f.eks. i Stabilitets- og Vækstpagten og i Finanspagten, som Danmark jo har tilsluttet sig. Generelt må et lands ØMU-gæld ikke overstige 60 pct. af BNP. Da ØMU-gælden anvendes i EU sammenhæng, har det været nødvendigt at opstille en række detaljerede regler for opgørelsen af gælden. Dette har betydet, at der er tale om en ret grov gældsindikator bl.a. ved, at der er tale om en bruttogældsopgørelse, der ikke modregner et lands aktiver som f.eks. indestående på statens konto i centralbanken, udskudte pensionsskatter etc. i gælden. Også når det gælder behandling af infrastrukturinvesteringer, er der særlige regler for beregningen af ØMU-gælden. Finansieres et projekt ved Finanslovsmodellen, er sagen klar: Hele anlægsomkostningen indgår i gældsopgørelsen, idet statens låntagning alt andet lige øges med netop dette beløb. Hertil kommer driftsomkostningerne og den øgede rentebelastning, der naturligvis også påvirker gælden. For statsgarantimodellen gælder som udgangspunkt, at anlægsomkostning mv ikke indgår i ØMU-gælden, så længe projektet har tilstrækkeligt med indtægter. Faktisk skal kun 50 pct. af de samlede omkostninger, inkl. drift- og renteomkostninger, være egenfinansierede, for at projektet kan holdes udenfor gældsopgørelsen. Såfremt der optages genudlån fra staten, vil denne del af gælden dog ramme ØMU-opgørelsen. Dette skyldes, at der som nævnt er tale om en bruttoopgørelse, således at statens aktiv (udlånet til projektselskabet) ikke kan modregnes i det lån, staten tager for at finansiere genudlånet. For OPP-projekter gælder helt særlige regler ved opgørelsen af ØMU-gælden. Et projekt kan under visse betingelser holdes ude af opgørelsen. Betingelserne handler primært om den risikoovergang fra staten til den private investor, der sker i projektet: Jo større risikoovergang, jo mere sandsynligt er det, at den statslige forpligtelse i OPP-aftalen ikke skal medtages i gældsopgørelsen. I denne vurdering indgår både anlægs- og driftsrisiko, herunder risikofordelingen ved udløb af kontrakten. I koncessionsmodeller med brugerbetaling indgår tillige fordelingen af trafikrisikoen. Det er vigtigt at understrege, at hvert enkelt OPP-projekt vil skulle vurderes individuelt af de statistiske myndigheder, idet netop risikodelingen er meget forskellig fra projekt til projekt. Det er således ikke muligt generelt at sige, om OPP-finansiering påvirker ØMU-gælden Relevansen af ØMU-gælden ved vurdering af OPP Man kan spørge, om ØMU-gælden overhovedet er et relevant element ved vurderingen af OPP. For det første er Danmarks ØMU-gæld relativt lav (ca. 45 pct. af BNP) og et pænt stykke fra EU-traktaternes røde streg på 60 pct. af BNP. Der er således rimelige muligheder for staten til at finansiere investeringer i infrastruktur uden at komme i vanskeligheder i forhold til gældskravet. For det andet er ØMU-gælden som nævnt et groft bruttogældsbegreb og som sådan en ret dårlig indikator for et lands reelle gældsbyrde. Side 21/26

22 Omvendt anvendes ØMU-gælden ikke bare af EU, men ofte også af f.eks. de finansielle markeder. En markant stigning i ØMU-gælden kunne derfor få en negativ indvirkning på Danmarks kreditværdighed og dermed føre til en uønsket rentestigning. Alt i alt bør vurderingen af OPP dog ikke baseres på et forsøg på at reducere ØMU-gælden. En OPP-aftale med en privat investor er en reel forpligtelse for staten, som skal honoreres med fremtidige betalinger, uanset om projektet har passeret testen for ØMU-gæld. Hertil kommer, at de løbende betalinger vil påvirke statens fremtidige overskud/underskud og på den måde alligevel ramme ØMU-gælden på længere sigt. Side 22/26

23 6. Kombinationsmodeller I afsnit 3 er beskrevet 4 rendyrkede modeller for infrastrukturfinansiering: Finanslovsmodellen, den statsgaranterede model, OPP-modellen og koncessionsmodellen. Det er naturligvis muligt at kombinere elementer fra de forskellige modeller med det formål at opnå visse fordele ved en privatfinansieret model uden at få alle de ulemper, der følger med disse modeller i deres rene form. Internationalt er der en del eksempler på dette, og som det fremgår af afsnit 7, er der en del overvejelser om en sådan modeludvikling i både Holland og England. Som udgangspunkt for disse overvejelser har arbejdsgruppen opstillet nedenstående kriterier for en hensigtsmæssig finansieringsmodel for større infrastrukturprojekter: 1. Projektet skal frigøres fra de årlige finanslove, bl.a. for at muliggøre fokus på projektets totaløkonomi, herunder en optimal drifts- og vedligeholdelsesstrategi. Dette taler for en selskabsdannelse under en eller anden form. 2. Privat risikotagning i projekterings-, anlægs- og driftsfaserne kan være fordelagtig. Et privatøkonomisk incitament kan potentielt fremme innovative løsninger og en konsekvent risikovurdering af et projekt. Der bør i givet fald være klare incitamenter i forhold til overholdelse af tidsplan og budget samt tilgængelighed mv. i driftsfasen. Derimod synes der ikke at være nogen gevinst ved at lade private investorer bære trafik/indtægtsrisikoen i et brugerbetalt projekt (koncessionsmodellen). Det er meget vanskeligt for en privat investor at påvirke denne risiko, hvorfor det vurderes, at risikopræmien vil blive for stor. 3. Man skal i videst muligt omfang undgå langfristet låntagning uden statslige garantier. Selv en begrænset risiko- og likviditetspræmie på 2-3 pct. p.a. udgør en meget stor belastning for et langfristet, kapitalintensivt projekt. Særligt i driftsfasen, hvor risikoen er relativt lav, synes det unødigt at betale private långivere en sådan risikopræmie. 4. Man skal fastholde en entydig ansvars- og kompetencefordeling i projektet, således at den part, der bærer en given risiko, også har den fulde beslutningskompetence i forhold til de parametre, der påvirker denne risiko Eksempler på kombinationsmodeller Man kan i princippet tænke sig et utal af kombinationsmodeller, og en del sådanne har som nævnt været afprøvet internationalt. Nedenfor gennemgås enkelte af de mest oplagte modeller: Finanslovsmodellen, kombineret med brugerbetaling Denne model, hvor staten direkte opkræver brugerbetalingen findes flere steder og planlægges anvendt i Sverige i forbindelse med et antal mindre projekter, der forventes taget i drift i Modellen falder umiddelbart på kriterium nr. 1 ovenfor. Der kan også være risiko for en sammenblanding af myndighedsudøvelse og kommercielle interesser, men derudover er modelen forholdsvis enkel at gennemføre Privat og statsligt delejerskab af projektselskabet Denne model vil umiddelbart give en risikodeling, men falder især på kriterium 4. I forbindelse med vurdering af finansielle modeller i Femern-projektet blev det f.eks. overvejet at lade en privat mindretalsaktionær indgå i selskabet. Tanken blev dog opgivet, da en sådan mindretalsaktionær ikke vil kunne styre de risici, han påtager sig, og vil dermed ikke have noget incitament til at indtræde i projektet. Det samme vil med modsat fortegn gælde for en statslig mindretalsaktionær. Side 23/26

24 Statsgaranteret mindsteindtægt i brugerbetalte projekter Som nævnt vil det som hovedregel ikke være lønsomt at lade private investorer bære langsigtede trafik/indtægtsrisici, hvilket vil være tilfældet i den rendyrkede koncessionsmodel. En statsligt garanteret mindsteindtægt vil umiddelbart kunne reducere risikopræmien markant og gøre denne model mulig i visse tilfælde. Hvorvidt en sådan model alt i alt er attraktiv for staten, vil naturligvis afhænge af en række konkrete forhold, især hvordan minimumsindtægten er fastsat i forhold det den forventede indtægt, og i hvilket omfang staten er sikret del i en eventuel up-side. Generelt kan man sige, at staten i de statsligt finansierede modeller ultimativt bærer hele trafik/indtægtsrisikoen. En delvis transferering af denne risiko til private investorer kan teoretisk set være en fordel, bl.a. med henblik på en tilbundsgående, privatøkonomisk vurdering af risikoen. Omvendt vil det stadig være sådan, at den private investor ikke i nævneværdig grad kan påvirke risikoen og derfor må forventes at kræve en høj risikopræmie Privat risikokapital i kombination med statslig låntagning Denne model minder meget om den såkaldte Kliplev-Sønderborg model, som blev anvendt i det hidtil eneste danske OPP-projekt på trafikinfrastrukturområdet. Modellen indebærer, at private investorer finansierer selve projekterings- og anlægsarbejdet og har ansvaret for den efterfølgende drift og vedligeholdelse i en længere årrække. Ved anlæggets ibrugtagning betaler staten et aftalt beløb, således at den private investor som udgangspunkt ikke skal lånefinansiere i perioden herefter. Herved undgås den dyre, ugaranterede finansiering i den lange driftsperiode, hvilket reducerer omkostninger markant. Samtidig betyder modellen, at den private investor bærer bygge- og driftsrisikoen i projektet, altså præcis de typer af risici, der med størst fordel kan transfereres fra staten. I Kliplev- Sønderborg projektet forlangte staten omfattende garantier for driftsfasen, hvilket givetvis fordyrerede projektet en del. I eventuelle fremtidige projekter af denne type bør mere hensigtsmæssige løsninger vurderes, herunder at staten bærer en vis residualrisiko i driftsfasen. Et element heri kunne være kortere driftsperioder med mulighed for genudbud. Om modellen alt i alt er fordelagtig for staten afhænger også her af de konkrete omstændigheder, herunder den private investors afkastkrav i forhold til den risiko, der overføres. Det er imidlertid arbejdsgruppens vurdering, at denne kombinationsmodel har rimelige muligheder for at fremstå som attraktiv for staten. Side 24/26

25 7. Internationale erfaringer Internationalt har interessen for OPP været langt større end i Danmark, og specielt lande som Storbritannien, Australien, Canada og Holland har oparbejdet en erfaring i brugen af OPP på en række forskellige områder de sidste år. Hvorvidt anvendelsen af OPP har været en succes afhænger til en vis grad af, hvilke kilder man søger, og en aktør tæt på processen vil ofte vurdere et projekt mere positivt og mindre kritisk end en udefrakommende. Generelt mangler der dog kvalificerede evalueringer af OPP projekter. I Storbritannien, som er det område med den største udbredelse og længste erfaring indenfor OPP, er der udgivet en række større evalueringer fra det engelske finansministerium, som er overvejende positive, men på trods af dette konkluderer den engelske rigsrevision (National Audit Office) i deres seneste rapport om emnet fra 2011, at der stadig mangler solide undersøgelser, som kan dokumentere effekterne og værdien af OPP sammenlignet med andre projektformer. Forskere, der har undersøgt de samme britiske projekter, kritiserer de officielle undersøgelser for deres manglende dokumentation og metodiske problemer. I Holland har man haft held til at gennemføre en stor portefølje af OPP projekter i et meget standardiseret og stramt set-up, hvor de enkelte projekter ikke afviger væsentligt fra hinanden, og hvor alle potentielle OPP projekter skal igennem et standardiseret set-up inden godkendelse. Pga. kompleksiteten har man valgt ikke at anvende jernbaneprojekter til OPP. Man mangler i Holland stadig at se de langsigtede effekter af projekterne, men erfaringerne er her overvejende positive. For bedre at forstå baggrunden for og idéen med anvendelsen af OPP besøgte arbejdsgruppen en række internationale aktører i OPP markedet, som kunne give et opdateret billede på OPP i international sammenhæng. Hovedkonklusionerne følger her, men for en nærmere gennemgang henvises til rapport fra studieturen, der vedlægges som bilag til dette notat. Markedet for OPP projekter har ændret sig markant i takt med den finansielle krise, og hvad der tidligere gav value-for-money kan måske nu ikke længere betale sig i privat regi. Det er således blevet dyrere at finansiere sig for de private interessenter, og risikovilligheden er faldet markant i den private sektor. Hertil kommer, at effektiviteten i den offentlige sektors projektstyring er forbedret markant i de senere år. Således vurderes det kun at være standardiserede projekter, som giver mening i OPPsammenhæng, da risikoen ved komplekse projekter er for stor og svær at kvantificere. I Holland har man således besluttet ikke at anvende OPP til jernbaneprojekter p.g.a. disses kompleksitet. Endvidere har projekter med efterspørgselsrisiko (trafikrisiko) har vist sig meget dårlige i sammenhæng med privat finansiering. Flere aktører nævner, at hybridmodeller kan være vejen frem, da det kan tilføre en billigere finansiering og kan få liv i et ellers lidt døende OPP-marked. Det vurderes dog stadig, at komplekse projekter også i hybridsammenhæng er en dårlig case. En anden vigtig erfaring er, at et OPP set-up kræver en central styring og koordinering og en betydelig portefølje, da omkostningerne er for høje og kompleksiteten for stor til, at der for alvor er værdi i enkeltstående projekter. Succesen med den hollandske model er godt eksempel på dette, hvor man centralt har samlet ekspertise på området og har lavet en standard evaluering af mulige projekter. Disse konklusioner understøttes også af en nyligt offentliggjort OECD-rapport om emnet (reference 5). Her fokuseres især på de vanskeligheder, en række projekter har haft som følge af overoptimistiske prognoser for trafikindtægterne. Rapporten anbefaler desuden, at den offentlige sektors forpligtelser i form af fremtidige OPP-betalinger behandles On-Budget ved opgørelser af statsgæld mv., eller som et minimum gøres synlige i de offentlige budgetter. Side 25/26

26 Bilag Rapport fra studietur til Amsterdam og London. Juni 2013 Referencer (1) Anders Eldrup & Peter Schütze: Organisering og finansiering af offentlige infrastrukturprojekter. København, maj 2013 (2) Kaj V. Holm: Finansieringsmodeller for ny Frederikssundsforbindelse. Tidsskrifter Trafik & Veje, nr. 8, 2013, s 26ff. (3) Ole Helby Petersen: Offentlige-private partnerskaber (OPP). Notat om danske og internationale erfaringer med OPP. KORA, august (4) Sund & Bælt Partner: Ny fjordforbindelse ved Frederikssund Sammenfatningsrapport samt diverse delrapporter. November (5) OECD/International Transport Forum Better regulation of Public-Private Partnerships for Transport Infrastructure ITF Round Tables No. 151, I reference (3) findes en omfattende litteraturliste over artikler om OPP i både Danmark og internationalt. Side 26/26