FEMERN BÆLT: STATSGARANTIER OVERFLØDIGGØR SUBSIDIER

Transkript

1 November 2002 Af Frithiof Hagen, direkte tlf FEMERN BÆLT: STATSGARANTIER OVERFLØDIGGØR SUBSIDIER Resumé: Når den danske og den tyske trafikminister mødes i begyndelsen af år 2003 for at drøfte det videre forløb i forbindelse med planerne om en fast forbindelse over Femern Bælt, sker det bl.a. med baggrund i en undersøgelse - på baggrund af en interessetilkendegivelsesrunde fra den private sektor - der viser, at skal dette projekt realiseres, skal det offentlige medvirke. Vælger man en statsgarantimodel - som på Storebælt- og Øresundsforbindelsen - kan projektet finansieres alene ved brugerbetaling og EU-tilskud. Skal en privat koncessionshaver gennemføre projektet, kræver det derimod betydelige statslige subsidier. Hovedårsagen til forskellen, der er beregnet til 7-8 mia. i nutidsværdi (år 2002), er gunstige finansieringsbetingelser (lavere rente) ved statsgarantimodellen. Investeringen udgør 21 mia. kr. i nutidsværdi. Ved statsgarantimodellen vil gælden være tilbagebetalt 23 år efter åbningen, der forudsættes at ske i Følsomhedsberegninger viser, at selv i et "worst case" scenarie - med en 40 procent reduktion i vejindtægterne og en stigning i realrenten fra 4 procent til 5 procent - øges tilbagebetalingstiden kun med ti år til 33 år. P:\GS\06-til ny hjemmeside\erhverv og samfund\2002\trafik-fh.doc

2 2 FEMERN BÆLT: STATSGARANTIER OVERFLØDIGGØR SUBSIDIER Når den danske og den tyske trafikminister mødes i begyndelsen af år 2003 for at drøfte det videre forløb i forbindelse med planerne om en fast forbindelse over Femern Bælt 1 sker det bl.a. med baggrund i en undersøgelse, der viser, at med en statsgarantimodel - som den kendes fra Storebælt- og Øresundsforbindelsen - vil det ikke være nødvendigt for de to stater at yde direkte økonomisk støtte til projektet. Det kan finansieres af brugerne, når man medregner de gældende muligheder for direkte EU-støtte. Interesssetilkendegivelsesrunde Baggrunden for undersøgelsen, som er gennemført at det tysk-danske Fehmarnbelt Development Joint Venture, var, at de danske og tyske trafikministerier i december 2000 besluttede at iværksætte en såkaldt interessetilkendegivelsesrunde. Formålet hermed var at undersøge den private sektors interesse i gennemførelsen af Femern Bælt projektet, herunder den private sektors villighed til at udforme, finansiere, anlægge og drive en fast forbindelse over Femern Bælt. I alt 55 banker, entreprenørfirmaer, ingeniørfirmaer etc. blev inviteret til at deltage. Heraf besvarede 31 et spørgeskema. Af disse bliv 20 deltagere udvalgt til interviews med uddybende forklaringer. Interessetilkendegivelsesrunden viste klar positiv interesse i den private sektor for at deltage i Femern Bælt projektet, men også at man vurderede, at det drejer sig om et meget stort anlægsprojekt med en lang tidshorisont og betydelige risici. Mest betænkelig var man ved de såkaldte "markedsrisici", d.v.s. de økonomiske risici forbundet med fremtidige indtægter fra motorvej og jernbane. Disse afhænger bl.a. af den fremtidige trafikudvikling, konkurrence fra andre transportformer, taktsniveauet etc. - typisk forhold, som den private sektor kun har begrænset indflydelse på. 1 Indtil for nylig hed det "Femer Bælt", men Kulturministeriets stednavneudvalg har besluttet, at farvandets korrekte navn er "Femern Bælt".

3 3 Hvis den private sektor alene skulle finansiere projektet og bære risikoen, vil den kræve en så høj forrentning - incl. risikopræmie - af den investerede kapital, at de forventede indtægter fra vej- og jernbanetrafikken vurderes at være for lave til at opnå det ønskede økonomiske overskud. Det offentlige skal derfor medvirke, hvis projektet skal realiseres. Forskellige modeller For nærmere at belyse, hvorledes det offentlige mest hensigtsmæssigt kan medvirke til gennemførelsen af en fast forbindelse over Femern Bælt, er gennemført en række beregninger med udgangspunkt i forskellige finansierings- og organisationsmodeller. Modellerne omfatter dels den såkaldte BOT-model (build, operate, transfer), hvor den private koncessionshaver påtager sig de risici, der vedrører trafik og indtægter, dels en blandet model, hvor den private sektor er ansvarlig for vejdelen, mens staterne har ansvaret for jernbanedelen, samt en model med statsgaranterede lån, som det kendes fra Øresundsforbindelsen. Model A: Helt privat BOT-model (Build, Operate and Transfer) for jernbane og vej. Model B: Privat vej, off. jernbane BOT-model for vej med en separat statslig jernbaneforbindelse. Model D: Statsligt dansk-tysk bi-nationalt selskab Statsgarantimodellen - som den kendes fra Øresundsforbindelsen. Analyserne koncentreres om disse 3 modeller, der er nærmere beskrevet i bilag 1. Andre modeller har været inde i billedet, men er af forskellige grunde blevet udelukket. Fælles forudsætninger for modellerne Der var hos den private sektor en klar preference for en broforbindelse. Som teknisk løsning er derfor valgt en 4+2 skråstagsbro-løsning (4 vejbaner + 2 jernbanespor), som også i de tidligere undersøgelser fra Trafikministeriet ud fra en samlet vurdering af økonomi og kapacitet blev anset for den mest fordelagtige løsning jf. AE-notat herom: Femern Bælt forbindelse af 6. maj 1999 og

4 4 De forudsatte årlige trafikmængder, takster og indtægter fra trafikken er ligeledes grundlæggende de samme som i disse tidligere undersøgelser. Herudover har man forudsat 10 procent i investeringsstøtte fra EU's TENprogram (Trans Europæiske Netværk). Femern Bælt broen forudsættes at åbne i Statsgarantier eller statssubsidier Både model A og B - med private koncessionshavere - forudsætter betydelig offentlig støtte for, at projektet kan realiseres. Model A og B udformes og beregnes på en sådan måde, at koncessionshaveren opnår en intern rente på egenkapitalen på 17 procent i løbende priser efter skat. Dette opfylder den private sektors krav til forrentning af den investerede kapital. Ved model A har man beregnet den nødvendige støtte som et årligt driftstilskud, mens man i model B har beregnet den nødvendige støtte som en investeringsstøtte i anlægsfasen. For at kunne foretage en relevant sammenligning er alle beløb henregnet til nutidsværdi (år 2002) opgjort i EUR (1 EUR = knap 7,50 kr.), jf. tabel 1 og tabel 2. Tabel 1. Investeringens finansieringskilder Nutidsværd, EUR mio. Model A Model B Model D Egenkapital Lånekapital EU-støtte (TEN) Statslig investering 0*) 1.703**) 0 Investering i alt *) Ingen investeringsstøtte i anlægsfasen, men der ydes en statsstøtte på EUR 805 mio. i driftsperioden. **) Staten yder investeringsstøtte i anlægsfasen, men ingen statsstøtte i driftsperioden. Det fremgår af tabel 1, at en fast forbindelse over Femern Bælt er et projekt med en investering - omregnet til nutidsværdi - på godt 2,8 mia. EUR eller 21 mia.kr. God økonomi i Femern Bælt forbindelsen af 9. december 1999

5 5 Ved model D (statsligt selskab svarende til Øresundsmodellen) er der ingen egenkapital. Finansieringen sker udelukkende med statsgaranteret lånekapital samt EU-støtte. Beregningsresultaterne fremgår af tabel 2. Alle beløb er omregnet til nutidsværdi (år 2002). Tabel 2. Staternes økonomi ved model A, B og D**) Nutidsværdi EUR mio. Model A Model B Model D Statslig investering Statsligt tilskud 805*) 0 0 EU-støtte (TEN) Operatør betaling (jernbane) Offentlig støtte i alt Koncessionsafgift Projektets værdi Statsligt provenu i alt Overskud/Underskud I Modtaget EU-støtte (TEN) Overskud/Underskud II Fuld operatørbetaling (jernbane) Overskud/Underskud III Selskabsskat Moms Overskud/Underskud IV *) Svarende til EUR 133 mio./år i driftsperioden **) Jf. bilag 1 Det fremgår, at der i model A (helt privat) og B (privat vej, off. jernbane) skal ydes et betydeligt statsligt subsidie - investerings- eller driftstilskud - til den private koncessionshaver for, at denne kan opnå den ønskede forrentning (17 procent) af den investerede kapital. Dette er ikke tilfældet vedr. model D (Øresundsmodellen). For alle 3 modeller forudsættes den samme EU-støtte. Endvidere opføres som udgangspunkt den indregnede operatørbetaling vedr. jernbanen som statsstøtte, fordi der hersker usikkerhed med hensyn til hvor

6 6 meget, jernbaneoperatørerne har mulighed for at betale for brugen af jernbanen. Disse betalinger forudsættes derfor garanteret af staterne. Herved fremkommer den samlede offentlige støtte, der for model A og B er væsentligt (ca. 1 mia. EUR) højere end i model D. Fratrækker man herfra en beregnet koncessionsafgift samt projektets værdi for staten (sidstnævnte kun i model D, da projektets værdi i model A og B tilfalder den private koncessionshaver) fremkommer overskud/underskud I for staterne. Fratrækker man yderligere EU-støtten, som staterne jo ikke skal betale, fremkommer overskud/underskud II. Forudsætter man optimistisk, at jernbaneoperatørerne kan betale det fulde indregnede beløb, fremkommer overskud/underskud III. Selskabsskat og moms opkræves af - og tilfalder - den danske og den tyske stat og ikke Femern Bælt projektet. Udfra et bredere makroøkonomisk synspunkt er skatteindtægter dog også en vigtig faktor, der skal tages med i de to staters overvejelser ved vurderingen af projektet. Tillægges selskabsskat og moms staternes øvrige indtægter fra projektet, når man frem til overskud/underskud IV. Statsgarantimodellen er bedst og giver overskud Beregningerne viser to vigtige resultater: 1. Det fremgår af tabel 2, at uanset hvilket overskud-/underskudsbegreb, man anvender (I, II, III eller IV), så er en forskel i staternes økonomi mellem på den ene side model D og på den anden side model A og B ca. 1 mia. EUR eller 7-8 mia.kr. Dette skal ses i forhold til en investering på godt 2,8 mia. EUR eller ca. 21 mia. kr. - forskellen udgør således ca. 30 procent af investeringen omregnet til nutidsværdi.

7 7 Hovedårsagen til denne store forskel er gunstigere finansieringsbetingelser (lavere rente), som er forudsat ved model D, hvor finansieringen er statsgaranteret. Differencen i renten på lånekapital mellem den private og statsgaranterede finansiering er endda kun forudsat at være 2 procent. Antog man, at denne forskel var større (f.eks. 2,5 procent), ville forskellen mellem model D og model A og B øges yderligere. 2. Tager man hensyn til staternes indtægter vedr. selskabsskat og moms udviser den statsgaranterede model D et betydeligt overskud på 848 mill. EUR, jf. tabel 2. Selvom man -pessimistisk - antager, at jernbaneoperatørerne intet kan betale for brugen af jernbanen, vil der fortsat være overskud for staternes økonomi på 256 mill. EUR (848 mill. EUR minus 592 mill. EUR). Med de gældende muligheder for investeringsstøtte på 10 procent fra EU vil det ikke være nødvendigt for den danske og den tyske stat at yde direkte subsidier til projektet ved statsgaranti modellen. EU-Kommissionen har i øvrigt fremlagt forslag om at hæve overgrænsen for investeringsstøtte under TEN-programmet fra 10 procent til 20 procent for grænseoverskridende jernbaneprojekter. I givet fald vil det yderligere forbedre økonomien i en fast Femern Bælt forbindelse. Følsomhedsberegninger Undersøgelsen viser, at det både i Danmark og i Tyskland er muligt at støtte projektfinansieringen med statsgarantier uden at udgiftsføre disse på statsbudgettet, forudsat at det er overvejende sandsynligt, at lånene kan tilbagebetales med indtægter fra jernbane- og vejtrafikken. Beregningerne viser, at for model D, statsgarantimodellen, er dette tilfældet uden statslige subsidier. Imidlertid kan de valgte forudsætninger ændre sig, og der er derfor gennemført følsomhedsberegninger vedr. indtægter og realrente som de vigtigste beregningsparametre. Tabel 3 illustrerer ændringerne i tilbagebetalingsåret for model D ved at ændre disse parametre.

8 8 Tabel 3. Følsomhedsberegninger ved ændringer i vejindtægter og realrente Model D (statsgarantimodellen) Tilbagebetalingsår Realrente Vejindtægt: 3% 4% 5% - 40 procent Basismodel procent I basismodel D med 4% realrente er tilbagebetalingsåret 2034 svarende til 23 år efter åbningen af den faste forbindelse. Model D viser en stigning i tilbagebetalingstiden på 10 år (fra 2034 til 2044) i "worst case" scenariet bestående af en 40 %'s reduktion af vejindtægterne og en stigning i realrenten fra 4% til 5%. Der er i øvrigt iværksat en opdatering af trafiktallene vedr. Femern Bælt og samtidig udarbejdes prognoser, der går længere ud i fremtiden f.eks. til 2020 eller Der er ligeledes iværksat en nærmere undersøgelse af jernbanens økonomi, herunder jernbaneoperatørernes muligheder for betaling for brug af den faste forbindelse. Resultaterne af disse undersøgelser vil foreligge i begyndelsen af Risiko og effektivitet Undersøgelsesrapporten vedr. interessetilkendegivelsesrunden fremkommer ikke med nogen anbefaling med hensyn til hvilke modeller, der bør foretrækkes vedr. Femern Bælt projektet. Det fremgår dog klart, at de økonomiske besparelser ved model D sammenlignet med model A og B med en privat koncessionshaver er meget store - ca. 7-8 mia. kroner i nutidsværdi. Hovedårsagen hertil er, at de finansielle omkostninger som følge af statsgarantien er meget lavere ved model D end ved model A og B.

9 9 Det fremgår, at de økonomiske beregninger ikke tager højde for eventuelle fordele af den private sektors ledelseseffektivitet sammenlignet med den offentlige sektor. Disse effektiviseringsgevinster er meget vanskelige at kvantificere. I Storebælt- og Øresundsprojekterne var den organisatoriske struktur og bemanding af projektselskaberne at sammenligne med private selskabers, hvor ejerskabet var den væsentligste forskel. Således kan en række fordele ved private ledelsesprincipper overføres til et offentligt ejet bi-nationalt dansk-tysk selskab. Femern Bælt projektet er en meget kapitalkrævende investering, hvor de finansielle omkostninger udgør en dominerende del af projektets samlede omkostninger. Det er uhyre vanskeligt at kompensere for så høje finansielle omkostninger via højere effektivitet i den overordnede projektledelse. Derfor vil forskellen i staternes økonomi ved statsgarantimodellen i forhold til en privat koncessionshaver i praksis være tæt på de 7-8 mia.kr. (i nutidsværdi). Svært at overføre risiko til private sektor Til gengæld er det med model A og B de private, der skal bære risikoen ved projektet. Man kan imidlertid stille spørgsmålstegn ved, hvor effektiv en risikooverførsel til den private sektor vil være i praksis. Som følge af projektets størrelse, dets store trafikale betydning og offentlige bevågenhed vil det i praksis være umuligt, eller i det mindste uhyre vanskeligt, at erklære en privat investor konkurs. Man kan næppe forestille sig, at der f.eks. kun bliver bygget en "halv" bro i tilfælde af konkurs. I så tilælde vil staterne formentlig blive nødt til at træde til med en rekonstruktionsplan med deraf følgende store offentlige udgifter. Dette forhold indebærer, at man, selv om man yder et mia-subsidie til de private koncessionshavere, reelt alligevel ikke fuldt ud får overført risikoen til den private sektor. Dette peger klart på, at en statsgarantimodel uden subsidier er den mest fordelagtige for samfundet.

10 10 Landanlæg betales af staterne I modsætning til Øresundsbroen, hvor brugerne også skal betale landanlæggene, indgår i beregningerne kun investeringsudgifter vedr. selve Femern Bælt forbindelsen. Den nødvendige udbygning af landanlæggene forudsættes betalt af staterne. Fra tysk side er der tilkendegivet villighed hertil. På dansk side er motorvejen fuldt udbygget, inden broen åbner (forudsat i 2012), idet det sidste stykke manglende motorvej på Lolland-Falster er vedtaget og vil være færdigbygget længe inden da. Hvad angår jernbanen blev det under interessetilkendegivelsesrunden fra den private sektor tilkendegivet, at en trinvis udbygning af jernbanen måske ville være tilstrækkelig til at begynde med i driftsperioden. Der er således tale om en meget lang tidshorisont for gennemførelsen af den nødvendige udbygning af jernbanen, da Femern Bælt broen (tidligst) åbner om ti år. Samfundsøkonomi og driftsøkonomi De gennemførte undersøgelser i forbindelse med interessetilkendegivelsesrunden drejer sig udelukkende om, hvorledes man mest hensigtsmæssigt kan organisere og finansiere bygningen af en fast forbindelse over Femern Bælt. Tidligere undersøgelser fra viste, at projektet både er samfundsøkonomisk rentabelt samt miljømæssigt bedre end fortsat færgedrift. Disse forhold bør med stor vægt indgå i overvejelserne vedr. en fast Femern Bælt forbindelse - ikke mindst, da den foreliggende undersøgelse viser, at projektet med statsgarantimodellen kan realiseres uden statssubsidier.

11 BILAG 1: OVERSIGT OVER FINANSIERINGS- OG ORGANISATIONSMODELLER FINANSIERINGS- OG ORGANISATIONSMODELLER Teknisk løsning Model A Model B Model D 4+2 Skråstagsbro-løsning Ydelsesomfang Vej og bane under BOT-betingelser Privat vej, offentlig bane Koncessionshaveren skal finansiere og anlægge forbindelsen (ekskl. jernbaneinstallationer) Drift: vej = koncessionshaver; bane = staterne (Infrastrukturforvalter) Risikofordeling Fuld kommerciel risiko hos koncessionshaveren Risiko for overskridelse af tidsrammen under forberedelsesfasen hos staterne Finansiel struktur Privat finansiering Subsidier nødvendige(faste årlige betalinger i driftsfasen) Samlet statsligt underskud IV (nutidsværdi): EUR 308 mio. Organisatorisk struktur Bi-nationalt selskab Koncessionshaver Selskaber med særlig ekspertise for drift af vej og bane Koncessionshaver: anlægsomkostninger samt markedsrisiko for vejtrafikken Statslig markedsrisiko for jernbanen Privat finansiering Statslig investeringsstøtte påkrævet Samlet statsligt underskud IV (nutidsværdi): EUR 171 mio. Bi-nationalt selskab Koncessionshaver "vej" med specialistselskabet Statsligt udpeget fælles jernbaneforvalter Statsgaranteret model Tysk-dansk bi-nationalt selskab skal projektere, anlægge, drive og finansiere forbindelsen Muligt at privatisere driften på et senere tidspunkt Staterne: fulde økonomiske og indtægtsrelaterede risici Totalentreprenør: risici ved projektering/anlægsomkostninger Den faste forbindelse er et aktiv i det binationale selskab Statsgaranterede lån Jernbanesubsidier Samlet statsligt overskud IV (nutidsværdi): EUR 848 mio. Bi-nationalt selskab med fuld kommerciel bemyndigelse til at projektere, anlægge, finansiere og drive forbindelsen Ingen koncessionshaver Vedr. Overskud/underskud IV: Se tabel 2 P:\GS\06-til ny hjemmeside\erhverv og samfund\2002\trafik-fh.doc