Notat om OPP som organiseringsmodel for ny byskole i Randers. 1. Indledning

Transkript

1 Notat om OPP som organiseringsmodel for ny byskole i Randers 1. Indledning Randers Kommune har i samarbejde med Ernst & Young ladet en vurdering af kommunens skolebygninger udarbejde. Derved er der etableret et tilstandsbillede for de kommunale skolebygninger, som afspejler bygningernes tekniske og pædagogiske funktions- og vedligeholdsstand. På baggrund heraf kan det vurderes, hvilke kort- og langfristede økonomiske konsekvenser mv., det kan påregnes at have, såfremt der foretages ændringer i skolestrukturen, herunder i form af renoveringer eller nybygninger. I dette notat perspektiveres mulighederne for at bruge OPP som organiseringsmodel for en eventuel ny byskole i Randers. Notatet er generelt derved, at der ikke er gjort antagelser om udfasning af konkrete skoler og/eller om en bestemt lokalisering af en evt. ny skole. Rapporten blev rekvireret, bl.a. fordi Randers Kommune, ligesom mange andre kommuner, er udfordret på skoleområdet. Et forventet faldende børnetal i Randers vil reducere behovet for elevpladser og dermed bygningsmassen til undervisningsformål. Der er samtidig en tendens til at skolebygningerne ikke ligger der, hvor børnene bor, hvilket indebærer at nogle af skolerne allerede oplever en faldende søgning. Randers Kommune har 24 skolebygninger af varierende størrelse og anvendelsesgrad. I gennemsnit er der 22 kvadratmeter per elev mod på ca. 12 kvadratmeter per elev på en stor moderne og effektivt udnyttet skolebygning. Bygningsgennemgangen viste, at skolebygningerne generelt er nedslidte, enkelte i en meget dårlig stand. Dette skal ses i sammenhæng med at bygningerne i gennemsnit er ca. 50 år gamle og derfor vil have svært ved at leve op til moderne energikrav og arealforbrug. Det vil kræve betydelige investeringer at give skolebygningerne et nødvendigt fysisk kvalitetsløft, og uanset dette vil bygningerne reelt næppe kunne oprettes til en standard svarende til nye bygningers tilstand og energiforbrug. Bygningernes uhensigtsmæssige indretning betyder, at de ikke understøtter en moderne pædagogik og i særdeleshed ikke set i relation til Randers Kommunes ønsker om et kvalitetsløft af folkeskolen. Der er således også et betydeligt investeringsbehov for at løfte de pædagogiske rammer og indretning. Rapporten opgjorde et samlet teknisk vedligeholdsmæssigt efterslæb på ca. 400 mio. kr. på bygningerne, mens egentlig bygningsmodernisering og pædagogisk genopretning blev vurderet at ville udgøre omkring 700 mio. kr. alt i alt et samlet behov på ca mio. kr., eller i gennemsnit ca. 45 mio. kr. for hver af de 24 skoler. I et Offentlig Privat Partnerskab (OPP) indgår kommunen en aftale med et privat leverandørkonsortium om design, opførelse, drift og vedligehold af fx en skole for en kontraktperiode på år. Det private konsortium påtager sig betydelige risici ifm opførelse og drift. Ved OPP konkurrenceudsættes bygningens levetidsøkonomi, og udbuddet baseres på funktionskrav, som giver incitamenter til innovative løsninger ved at kommunen beskriver sine behov frem at fokusere på konkrete løsninger. OPP-aftaler udbydes, så tid og økonomi låses fast, inden kontraktindgåelse, hvorfor det fremtidige udgiftsniveau vil være kendt med stor sikkerhed, hvilket kan være af afgørende betydning, hvis den nye bygning indgår i en businesscase om udfasning af en eller flere andre bygninger, idet uforudsete meromkostninger vil påvirke det endelige resultat.

2 2. Modellen OPP er en organiseringsmodel for offentlige anlægs- og driftsopgaver, hvor der sker en høj grad af involvering af den private partner. OPP giver, når modellen anvendes korrekt, mulighed for en langsigtet, totaløkonomisk optimering, grundigere overblik over projektets risici og dermed budgetsikkerhed, samt mulighed for at udnytte den private sektors kompetencer og opnå innovative løsningsforslag. Ved skolebygninger er der tillige mulighed for en høj grad af genanvendelse af gode og velfungerende løsninger ( repetitionseffekten ), som hidrører fra anvendelsen af funktionskrav, der fokuserer på, hvad bygningerne skal kunne frem for, hvilke specifikke løsninger, der vælges. OPP-modellen leder til en optimering af en bygnings levetidsøkonomi og dermed at mindske de samlede omkostninger ved at have bygningen til rådighed fx gennem 25 år. Det er den måde, OPP-modellen er sammensat på, der i højere grad end ved andre måder at organisere byggeopgaver på optimerer levetidsøkonomien og modvirker at der opstår utilsigtede vedligeholdsefterslæb. Hovedelementerne i et OPP er: Levetidsøkonomi, funktionskrav, en systematisk risikodeling og etablering af økonomiske incitamentsmekanismer. Når et privat konsortium afgiver tilbud på en OPP-opgave, oplyses den enhedsbetaling1, som kommunen skal betale det private konsortium hvert år i de år kontrakten typisk løber. Enhedsbetalingen dækker anlægs- og driftsomkostninger samt finansieringsomkostningerne for den private partner2. For at minimere enhedsbetalingen, vil den private partner afveje anlægs- og driftsomkostningerne, således at levetidsøkonomien bliver optimeret, f.eks. ved at vælge dyrere, men mere vedligeholdelsesvenlige materiale i anlægsfasen, som skaber en større besparelse i driftsfasen. Eller ved at vælge løsninger, der allerede er udviklet og derfor velafprøvede. For at give den private partner så stor frihed som muligt til at vælge løsninger, der optimerer levetidsøkonomien, bør kommune fokusere på funktionskrav og resultater og ikke på udførelseskrav. Eksempelvis bør kommunen i et OPP ikke specificere præcist, hvilket ventilationsanlæg og hvilken type isolering, der skal anvendes i en skole, men i stedet stille funktionskrav til skolens indeklima. Hermed overlades det til det private konsortium at finde den økonomisk mest fordelagtige løsning, der opfylder de definerede funktionskrav hele vejen gennem kontraktens levetid. For at funktionskravene binder det private konsortium til opgaven, er det væsentligt, at der skabes de rette incitamentsmekanismer, samt at store dele af projektets risici overføres til det private konsortium. Det gælder stort set samtlige risici relateret til anlægs- og driftsøkonomi, herunder såfremt bygningen ikke lever op til de krævede funktionskravene mv.. Hvis det private konsortium ikke leverer den lovede funktionalitet, er kommunen berettiget til at reducere enhedsbetalingen indtil aktivet igen lever op til den angivne standard. Det giver stærke incitamenter for den private leverandør til at levere de lovede ydelser. Den mekanisme, der bruges til beregning af sådanne eventuelle nedslag kaldes betalingsmekanismen. Den er udformet som en Excel-model, der gennem sammenkædning af de stillede funktionskrav med kravenes vigtighed for kommunen, beregner eventuelle nedslag i kommunens betaling til leverandøren. OPP-modellens kvalitative egenskaber, så som levering til tiden inden for budget og levering af et bedre aktiv gennem funktionskrav, er bredt anerkendt. Ofte opstår der dog dis- 1 Andre konkurrenceparametre er også set, men grund-filosofien er den samme 2 Forudsat projektet har privat finansiering

3 kussion om, hvorvidt de kvalitative egenskaber står mål med de højere finansieringsomkostninger forbundet med privat ejerskab til bygningerne i OPP-modellen. Hvorvidt OPPmodellen skaber værdi for pengene relativt til andre organiseringsmodeller må altid bero på en vurdering fra sag til sag, dog skal de øgede finansieringsomkostninger forstås som prisen på den risiko, der overføres til det private konsortium. I en variant af OPP (OPS) køber den offentlige bestiller aktivet ved ibrugtagning og står dermed selv for bygningsfinansieringen. Modellen er med succes anvendt ved skolebyggerier i Frederikshavn og Gribskov kommuner. Kommunen står således selv for lånoptagelsen fx i Kommunekredit. Renten vil være lavere, end hvad det private konsortium vil kunne tilbyde. Selvom modellen rummer mange af elementerne fra den rigtige OPP-model, så giver modellen kommunen en lidt mindre sikkerhed i driftsfasen, idet den økonomisk klemme på den private leverandør etableres ved at den private leverandør stiller en bankgaranti overfor kommunen, og ikke direkte gennem ejerskabet til fx skolebygningen. Garantien giver kommunen en økonomisk sikkerhed, hvis vejene må skilles i løbet af driftsperioden. OPP-modellen giver fordele mht. rettidighed, budgetsikkerhed og kvalitet i både anlægs- og driftsfasen, mens ulemperne tæller højere direkte omkostninger i form af øgede finansieringsomkostninger og lidt større (men ofte godt anvendte) planlægningsomkostninger. 3. Businesscasen OPP-modellen fastfryser anlægs- som driftsudgifterne før kontraktindgåelsen. På baggrund af Ernst & Youngs erfaringer med opførelse af skoler som OPP viser figuren nedenfor et gennemsnitlig omkostningsniveau for drift og anlæg af en skole til elever, organiseret som OPP. Intervallerne i figuren er baseret på en række cases, som Ernst & Young gennem tidligere projekter har erfaring med. Vi har valgt niveauer ca. midt i spændet for at estimere de forventede gennemsnitlige omkostninger. De nye skoler, der de senere år er blevet anlagt, er baseret på mellem 10,5 og 13,0 m 2 /elev. Gennemsnittet i Randers Kommunes nuværende skolestruktur er 21,5 m 2 /elev. Således vil alene den markant forbedrede kvadratmeterudnyttelse i en ny skole føre til en række besparelser på både genopretning/anlæg, drift og vedligeholdelse. Erfaringsmæssigt koster en ny skole mellem og kr/m 2 incl. inventar og udearealer. På denne baggrund beregnes anlægsomkostningen for en skole til elever til ca mio. kr. Skolen vil indeholde lokaler nødvendige for klasseundervisning for klasse, men ikke en multihal eller lignende. De nærmere udgifter til den type medkøb vil skulle ses i sammenhæng med de allerede etablerede muligheder, der kunne være på den lokalitet, hvor skolen måtte besluttes placeret. Driften af bygningen er benchmarket til ca. 450 kr. per m 2 /år og dækker rengøring, snerydning, udskiftning af belysning og lignende opgaver. For en skole til elever er den årlige udgift ca. 5,2 mio. kr. Vedligeholdelsesomkostningerne er benchmarket til ca. 250 kr. per m 2 /år og giver en årlig udgift på ca. 3 mio. kr., mens forsyningsomkostningerne beløber sig til ca per år. I alt er de forventede årlige omkostninger ca. 8,7 mio. kr. Driftsomkostningerne er ikke inflationskorrigerede, ligesom finansieringsomkostningerne i en model med privat finansiering heller ikke er inkluderet.

4 Forudsætninger Interval Antagelse Ant al elever Kvm/ elev 10,5-13,0 11,5 = ant al kvm Anlægsomkost ning, t DKK/ kvm 12,5-13,5 13,0 = Anlægsomkostning, tdkk Driftsbetaling/ år/ kvm i DKK ,0 = Driftsbetaling/ år i tdkk Vedligeholdelse/ år/ kvm i DKK ,0 = Vedligeholdelse/ år, tdkk Forsyningsomkost ninger/ år/ kvm i DKK ,0 = Forsyningsomkost ninger/ år, t DKK 690 Samlet overblik Skole for elever Anlægsomkostning i tdkk Årlige omkost ninger Driftsbetaling/ år i tdkk Vedligeholdelse/ år, t DKK Forsyningsomkost ninger/ år, t DKK 690 Driftsomkostning/ år, tdkk Finansieringsmodeller Med udgangspunkt i det etablerede overblik over tilstand og anvendelse af de eksisterende skoler og de opstillede nøgletal for anlæg og drift af nye bygninger som OPP kan der udarbejdes scenarier over mulige skolestrukturer. Hvilken skolestruktur og dermed hvilken anlægs- og driftsøkonomi, der realiseres, vil afhænge af de konkrete politiske prioriteringer og den tilgængelige finansiering. Opstillingen af sådanne scenarier falder uden for afgrænsningen af dette notat. Deponeringspligt og nedslag Uanset organiseringen af et skolebyggeri, er det Lånebekendtgørelsen, der fastlægger de finansieringsmæssige rammebetingelser. Kort sagt indebærer det, at kommunen enten skal have en låneadgang/deponeringsfritagelse eller mulighed for at deponere et beløb svarende til den opnåede finansiering, uanset om et byggeri etableres som OPP eller mere traditionelt. En konsekvens heraf er, at mindre kommuner med ældre anlægsaktiver og et stort omstruktureringspotentiale kan være låst i en situation med højere driftsudgifter og mindre muligheder for at opspare anlægsmidler end større kommuner, som gennem budgetprioriteringen alt andet lige kan have lettere ved at effektivisere sig til sådanne adgange.

5 Kommunen kan ansøge Økonomi- og Indenrigsministeriet om hel eller delvis deponeringsfritagelse og/eller adgang til eventuelle puljemidler. Ansøgningen vil være baseret på en konkret business case, som også var tilfældet ved deponeringsfritagelsen på det nye svømmeanlæg i kommunen. Låneadgang til energirenoveringer Finansiering af energirenoveringer af kommunale bygninger har under visse betingelser en automatisk låneadgang dvs uden krav om deponering. I forhold til at genoprette/optimere Randers Kommunes skolestruktur, kan energirenoveringer dog kun være en begrænset del af finansieringen, da energirenoveringerne alene kan foretages på de eksisterende skoler mens anlæg er nye skoler skal finansieres af andre kilder. Såfremt energirenoveringer kobles med en større renovering af en offentlig bygning, er det alene omkostningerne til energirenoveringen, der er fritaget for deponeringspligten. Som led i en eventuel dialog med Økonomi- og Indenrigsministeriet om en konkret businesscase for en omlægning af skolestrukturen i Randers Kommune kan det overvejes at søge om deponeringsfritagelse, svarende til den adgang til energirenoveringer, der mistes på de skoler, der konkret nedlægges og afløses af en nyopført bygning. Finansieringsmodeller Såfremt adgangen til finansieringen er etableret, kan projektet organiseres i to forskellige former for OPP: OPP med privat finansiering (OPP) Her betaler den offentlige bestiller en fast enhedsbetaling (korrigeret for eventuelle fradrag eller tillæg i henhold til betalingsmekanismen) i hele kontraktens driftsperiode. OPP med offentlig finansiering (OPS) Her betaler den offentlige bestiller den fulde anlægssum til det private konsortium ved aktivets ibrugtagelse, og en væsentlig mindre årlig enhedsbetaling, der alene skal dække udgifter forbundet med aktivets drift og vedligeholdelse. Købet af bygningen ved OPS kan finansieres ved at optage lån til en lav rente i Kommune- Kredit, mens den private finansiering ved OPP vil rumme et tillæg baseret på projektets risiko. Forskellen mellem OPP og OPS er bl.a. den renteomkostning, som projektet har i driftsfasen, holdt op mod den mindre sikkerhed, kommunen har ved OPS. Sikkerheden er mindre fordi det private konsortium ikke længere har samme mængde kapital bundet i projektet. For at mindske betydningen heraf skal det det private konsortium stille en bankgaranti i driftsperioden ved OPS. Derved ligger der en residual-risiko hos den offentlige bestiller i OPS-modellen, der som kompensation herfor har mindre løbende betalinger. Finansieringen i driftsfasen i OPP-modellen kan tilvejebringes af institutionelle investorer, f.eks. pensionskasser. Det vil være op til hvert enkelt privat konsortium at finde og forhandle med en finansier, således at det overordnede bud bliver attraktivt. Det forventes at kapitalomkostningerne til en ny skole ved OPP vil ligge i lejet 5-5,5%. Den private finansiering i OPS-modellen begrænser sig typisk til et byggelån, der finansieres af en bank. I driftsfasen har kommunen købt aktivet ud og finansierer det selv. 16. maj 2013/ Klaus Ahm

6