EU: LANDBRUGSREFORM OG ØSTUDVIDELSE

Transkript

1 September 2002 Af Frithiof Hagen, direkte tlf Resumé: EU: LANDBRUGSREFORM OG ØSTUDVIDELSE EU-Kommissionen har ved en såkaldt midtvejsevaluering lagt op til en grundlæggende reform af den fælles landbrugspolitik. Hovedelementerne er følgende: den direkte støtte afkobles fra produktionen. I stedet indføres en samlet afkoblet indkomststøtte pr. bedrift - et fornuftigt forslag, der vil føre til en økonomisk mere optimal udnyttelse af ressourcerne, den afkoblede støtte skal ydes på betingelse af, at producenten overholder regler indenfor fødevaresikkerhed, miljø og dyrevelfærd og arbejdssikkerhed, den direkte støtte reduceres fra år 2004 med 3 procent årligt (dog med visse bund- og overgrænser) indtil den 6-7 år senere er reduceret med i alt 20 procent, de midler, som spares ved reduktionen i den direkte støtte, overføres til en udvidelse af landdistriktpolitikken (= søjle II af den fælles landbrugspolitik, mens søjle I omfatter markedspolitikken), der foretages en yderligere reform af flere markedsordninger, bl.a. vedr. korn. Den foreslåede omfordeling af støtten vil overvejende gavne de sydeuropæiske EU-lande. Derimod spares der kun 0,2 mia. euro årligt ud af EU's samlede landbrugsudgifter, der - ekskl. landdistriktspolitik m.v. - udgør ca. 40 mia. euro ud af EU's samlede budget på knap 100 mia. euro. Opretholdes støtten, skal den på sigt også indføres i de nye medlemslande, selvom Kommissionen meget fornuftigt har foreslået en gradvis indfasning af den direkte støtte i disse lande. Da der ikke er politisk vilje til at udvide EU-budgettet, vil det være hensigtsmæssigt, hvis man kunne få vedtaget en nedsættelse af den samlede landbrugsstøtte, så den kommer til at udgøre en væsentlig mindre andel af EU's budget. P:\GS\06-til ny hjemmeside\erhverv og samfund\2002\landbrug-fh.doc

2 2 EU: LANDBRUGSREFORM OG ØSTUDVIDELSE EU-Kommissionen har ved en såkaldt midtvejsevaluering lagt op til en grundlæggende reform af den fælles landbrugspolitik - bl.a. med afvikling af den direkte støtte til produktionen. Umiddelbart spares der dog stort set ingen penge på EU s landbrugsbudget. Reformforslaget må bl.a. ses i sammenhæng med den foreslåede udvidelse af EU med ti nye lande. Kommissionen har tidligere på året fremlagt forslag til, hvorledes disse lande kan integreres i den fælles landbrugspolitik. Baggrund Med Agenda 2000 traf Det Europæiske Råd (statslederne fra EU-landene) i Berlin i marts 1999 beslutning om en reform af den fælles landbrugspolitik, den finansielle ramme herfor for perioden Samtidig blev Kommissionen anmodet om at udarbejde en midtvejsevaluering i 2002 af landbrugspolitikken, herunder udviklingen i landbrugsudgifterne. Herudover traf Det Europæiske Råd i Berlin i marts 1999 beslutning om den overordnede budgetramme i forbindelse med EU's forestående udvidelse. Hovedelementerne i landbrugsreformen Midtvejsevalueringen har form af en såkaldt meddelelse fra Kommissionen. Der er således ikke tale om egentlige forslag i form af juridiske tekster - disse ventes først at fremkomme sidst på året. Men Kommissionen har benyttet anledningen til at fremlægge omfattende forslag til reform af EU's landbrugspolitik. Hovedelementerne er følgende: den direkte støtte afkobles fra produktionen. I stedet indføres en samlet afkoblet indkomststøtte pr. bedrift, den afkoblede støtte skal ydes på betingelse af, at producenten overholder regler indenfor fødevaresikkerhed, miljø og dyrevelfærd og arbejdssikkerhed,

3 3 den direkte støtte reduceres fra år 2004 med 3 procent (dog med visse bund- og overgrænser) indtil den 6-7 år senere er reduceret med i alt 20 procent, de midler, som spares ved reduktionen i den direkte støtte, overføres til en udvidelse af landdistriktpolitikken (= søjle II af den fælles landbrugspolitik, mens søjle I omfatter markedspolitikken), der foretages en yderligere reform af flere markedsordninger, bl.a. vedr. korn. Næsten ingen besparelser Kommissionen skønner, at de foreslåede ændringer i landbrugspolitikken i midtvejsevalueringen kun vil medføre årlige besparelser på 0,2 mia. euro. Dette er et meget beskedent beløb i forhold til de samlede landbrugsudgifter. På topmødet i Berlin blev det vedtaget, at EU's landbrugsudgifter - ekskl. landdistriktspolitik og veterinære foranstaltninger - i tidsrummet ikke måtte overstige et årligt gennemsnitsbeløb på 40.5 mia. euro (1999-prisniveau). Kommissionens beregninger viser, at man hidtil har holdt sig indenfor denne grænse, og at man også vil gøre det for resten af perioden frem til 2006 med de allerede vedtagne landbrugsreformer. Det skønnes, man vil gøre det med en margen op til de 40,5 mia. euro på ca. 1 mia. euro, et beløb Kommissionen skønner stort nok til at tage højde for uforudsete forhold såsom fald i dollarkursen, udbrud af alvorlige dyresygdomme etc. I den sammenhæng er midtvejsevalueringens reformforslag med en skønnet årlig besparelse på 0,2 mia. euro næsten helt betydningsløs. Afkobling af støtten: en vigtig reform Både ved og ved 1999-landbrugsreformen har der været et skifte i støtten i retning af en delvis afkoblet støtte, hvilket har medført en større markedsorientering for landbruget. Med det foreliggende forslag er det hensigten, at stort set al direkte støtte - med enkelte undtagelser - skal afkobles fra produktionen. I stedet foreslår Kommissionen af indføre en samlet afkoblet indkomststøtte pr. bedrift.

4 4 Bedriftsstøttens omfang skal beregnes ud fra de tidligere års betalinger (det angives ikke hvor mange år, der skal indgå i et eventuelt gennemsnitstal) og tage hensyn til den fulde implementering af Agenda Den afkoblede støtte vil ikke blive knyttet til personer/landmænd, men derimod blive fastlagt på bedriftsniveau. Det samlede beløb, en bedrift er berettiget til, opdeles i dele (betalingsrettigheder) for at lette en delvis overførsel af betalingen, når kun en del af en bedrift sælges eller bortforpagtes. Afkoblingen af støtten vil - men enkelte undtagelser - medføre fuld fleksibilitet for landmanden ved beslutningen af, hvad der skal produceres. Produktion bliver herved mere markedsorienteret og styret af forbrugernes efterspørgsel. Den direkte støtte vil ikke være afgørende for landmændenes produktionsbeslutninger. Afkoblingen af den direkte støtte må betegnes som et afgørende led i den foreslåede landbrugsreform. Omfordeling af landbrugsstøtten Kommissionen foreslår, at al direkte støtte - både den afkoblede og den (endnu ikke) afkoblede støtte fra år 2004 årligt reduceres med 3 procent (det omtales også som "obligatorisk modulering" eller "dynamisk graduering") indtil den er reduceret med i alt 20 procent. Samtidig foreslås en bundgrænse for, hvornår en bedrift ikke skal omfattes af nedskæringen i den direkte støtte. Det foreslås at indføre en frigrænse afhængig af beskæftigelsessituationen på hver bedrift. For indtil to (fuldtids) årsarbejdsenheder bliver frigrænsen euro. For hver yderligere fuldtidsbeskæftiget kan medlemsstaterne på frivillig basis lægge euro til frigrænsen. En sådan frigrænse ville helt fritage ca. tre fjerdedele af landbrugene i EU for graduering, men disse bedrifter ville tegne sig for mindre end en femtedel af de direkte betalinger til landbrugene. Kommissionen begrunder bundgrænsen for fritagelse for nedskæring af støtten med, at de små landbrug er mindre velstående og får mindre støtte,

5 5 mens de større landbrug har bedre muligheder for at tilpasse sig ny teknologi og opnå stordriftsfordele. Endvidere fastlægges en overgrænse på euro som det beløb, der maksimalt kan udbetales til en bedrift. Den direkte støtte ud over dette beløb (og frigrænsen) vil blive beskåret og stillet til rådighed til overførsel til den anden søjle i landbrugspolitikken i den pågældende medlemsstat. De beløb, der i øvrigt hver år spares ved graduering, vil blive fordelt til medlemsstaterne på basis af landbrugsarealet, landbrugsbeskæftigelsen og et velstandskriterium og øremærket til specifikke behov i landdistrikterne. Det vil muliggøre en vis omfordeling fra lande med intensiv korn- og husdyrproduktion til fattigere og mere ekstensivt producerende/bjergrige lande. Altså typisk en omfordeling fra de produktive lande i nord til de mindre velstillede lande i Sydeuropa. De ekstra midler til udvikling af landdistrikterne, de skabes ved en dynamisk graduering, vil beløbe sig til ca mio. euro i 2005 efter de første skøn, og stige årligt med et tilsvarende beløb ved hver 3 procent's stigning i den dynamiske graduering. Ved en graduering af støtten på i alt 20 procent skønner Kommissionen således, at den vil opnå et årligt provenu på 3-4 mia. euro, som flyttes fra søjle I (markedspolitikken) til søjle II (landdistriktspolitikken). I EU's budget for 2002 udgør bevillingerne til landbrugsudgifterne 44,3 mia. euro. Heraf anvendes 39,7 mia. euro til markedspolitikken og 4,6 mia. euro til landdistrikterne og ledsageforanstaltninger. Det er således en relativ betydelig overførsel af midler fra søjle I til søjle II. i landbrugspolitikken, Kommissionen lægger op til - en omfordeling, der overvejende vil gavne de sydeuropæiske EU-lande. Bæredygtigt landbrug På det Europæiske Råds møde i Göteborg i 2001 blev det besluttet, at udviklingen i landbruget i forhold til miljø og bæredygtighed skulle indgå i midtvejsevaluringen.

6 6 I Kommissionens landbrugsreformforslag indgår, at den fra produktionen afkoblede støtte skal ydes på betingelse af, at landmanden overholder regler vedrørende miljø, fødevaresikkerhed og -kvalitet, dyresundhed og -velfærd samt arbejdssikkerhed (omtales som "krydsoverensstemmelsse" eller "cross compliance"). Der skal udarbejdes en fælles ramme for disse betingelser. Kravene har navnlig til formål at styrke håndhævelsen af "god landbrugspraksis". For at hjælpe landmændene med at leve op til et moderne højkvalitetslandbrug mener Kommissionen, at det er nødvendigt at etablere et EU-system for bedriftsrevision på erhvervsmæssige bedrifter. Revisioner for alle erhvervsmæssige bedrifter er et generelt mål at stile mod. Som et første skridt foreslår Kommissionen, at et bedriftsrevisionssystem skal være obligatorisk for producenter, der årligt modtager over EUR i direkte betalinger. Andre landbrugere skal kunne tilslutte sig systemet på frivillig basis. Hvis de krav, der stilles med hensyn til krydsoverensstemmelse, ikke overholdes, bør de direkte betalinger reduceres proportionalt med den pågældende risiko eller skade. Landdistriktspolitikken, søjle II af den fælles landbrugspolitik, foreslås tillagt en større betydning dels gennem overførsel af midler fra søjle I til søjle II og dels gennem en udvidelse og tilpasning af instrumenterne i landdistriktspolitikken. Foranstaltningerne i søjle II udvides med vægt på fremme af fødevaresikkerhed, fødevarekvalitet, dyrevelfærd m.m. Virkninger af landbrugsreformforslagene Ud over skønnet over, at reformforslaget kun medfører minimale besparelser på EU's budget, har Kommissionen ikke foretaget mere udførlige beregninger af virkningerne. Men der foreligger heller ikke konkrete lovforslag. For dansk landbrug vil reducerede støttesatser og reducerede priser umiddelbart medføre et vist tab. Spørgsmålet er så i hvor høj grad, erhvervet kan tilpasse sig og udnytte de dynamiske effekter af den større markedsorientering samt større vægt på fødevaresikkerhed og miljø, og ad den vej opnå større indtjening.

7 7 Generelt må det vurderes, at en afkobling af støtten vil føre til en økonomisk mere optimal anvendelse af ressourcerne, hvilket vil få en positiv indflydelse på samfundsøkonomien. Beskyttelsesniveauet skønnes at blive forbedret grundet den bedre integrering af fødevaresikkerhed og -kvalitet, dyrevelfærd og miljø i den fælles landbrugspolitik. I relation til EU's udvidelse vil de foreslåede ændringer af de fælles markedsordninger afhjælpe markedsbalanceproblemer på EU-15-markederne inden udvidelsen. Afkoblingen vil være med til at få landbrugerne i de nye medlemsstater til at øge markedsorientringen snarere end at indrette produktionen efter politiske incitamenter. På den anden side er der ikke foreslået nogen reduktion af det samlede landbrugsstøtteomfang i den nuværende 15 EU-lande. Opretholdes dette, skal det på sigt også indføres i de nye medlemslande. EU's udvidelse: den finansielle ramme holder På topmødet i Berlin i marts 1999 traf de 15 EU-lande beslutning om den overordnede budgetramme vedr. EU's udvidelse. Rammen - der gik fra 6,5 mia. euro i 2002, 11,6 mia. euro i 2004 og til 16,8 mia. euro i omfattede udgifter vedr. landbrug, strukturforanstaltninger, interne politikker, administration m.v. I Berlin regnede man med at optage seks nye lande fra Siden har forholdene ændret sig, så man i Kommissionens nye oplæg fra 2002 regner med at optage ti lande fra Det drejer sig om otte central- og østeuropæiske lande: Estland, Letland, Litauen, Polen, Tjekkiet, Slovakiet og Slovenien samt herudover Cypern og Malte - i alt ti nye medlemslande mod som nævnt kun seks i oplægget fra Berlin. Alligevel holder Kommissionens nye oplæg vedr. årene sig indenfor den finansielle ramme, der blev fastlagt i Berlin for de samme år.

8 8 Dette skyldes ikke overførsel af ikke anvendte udvidelsesmidler fra 2002 og Disse kan ikke overføres til senere år, fordi lofterne i de finansielle overslag er ètårige. Grunden til, at den finansielle ramme for udvidelsen med ti lande - den går fra 10,8 mia. euro i 2004 til knap 16 mia. euro i 2006 (1999-prisniveau) - er lidt lavere end forudsat i Berlin-rammen, er dels at Kommissionen vurderer, at landenes evne til at absorbere bevillingerne vil være dårligere i de første år efter udvidelsen f.eks. på strukturområdet, at Kommissionen foreslår, at den direkte støtte til landmændene i de nye medlemslande indføres gradvist svarende til et niveau på 25 procent af den nuværende ordning i EU i 2004, 30 procent i 2005 og 35 procent i Herefter fortsætter man med at regulere opad, så man i de nye medlemslande i 2013 når 100 procent af det støtteloft, der på det tidspunkt er gældende i EU. Kommissionens forslag er afbalanceret Udover at man sparer penge på EU's budget, har Kommissionen flere gode argumenter for en gradvis indfasning af den direkte landbrugsstøtte. (I de nuværende 15 EU-lande udbetales ca. 60 procent af EU's landbrugsudgifter som direkte støtte til landmændene, bl.a. i form af hektarstøtte, kreaturpræmier etc.). Hvis der indføres direkte støtte for hurtigt i ansøgerlandene, er der alvorlig risiko for, at den hårdt tiltrængte omstrukturering i landbrugssektoren bremses eller endda helt ophører og skaber en ond cirkel med lav produktivitet, lave standarder og stor skjult arbejdsløshed. Høj direkte støtte ville sandsynligvis fastlåse eksisterende strukturer i en periode, hvor der burde ske hurtige omstruktureringer. Ved meget store pengeindsprøjtninger i form af direkte støtte til bestemte dele af en erhvervsgruppe ville der også være risiko for, at der opstod betydelige indkomstforskelle og sociale spændinger. I nogle ansøgerlande ville landmændene får højere indkomster end alle andre.

9 9 I stedet foreslås en forstærket indsats på udviklingen for landdistrikterne - med en høj EU-støttesats - (søjle II i landbrugspolitikken), således at en betydelig del af midlerne på landbrugsområdet ved udvidelsen anvendes til dette formål, jf. at man også i de nuværende 15 EU-lande med landbrugsreformforslaget lægger op til en øget vægt på udviklingen af landdistrikterne. Vedr. EU-udvidelsen udgør udgifterne på landbrugsområdet omkring 25 procent af den samlede finansielle ramme for udvidelsen. Nogle af ansøgerlandene yder i dag direkte støtte til landmændene. For at undgå en nedgang i støtten, får disse lande under indfasningen af EU-støtten mulighed for at supplere denne med et nationalt bidrag, så den samlede direkte støtte til ansøgerlandenes landmænd kan holdes på samme niveau som før optagelsen i EU. Dog må den samlede direkte støtte ikke være større end den, som de nuværende EU-landes landmænd modtager. I øvrigt vil de nye EU-lande fra den første dag have fuld adgang til alle EU's markedsforanstaltninger, herunder eksportrestitutioner. Alle de nye EU-lande kommer samtidig til at deltage fuldt ud i finansieringen af EU's budget fra den første dag. Bedre i EU end udenfor Kommissionen har fået foretaget en række undersøgelser med forskellige scenarier. Heraf fremgår det, at med det foreliggende forslag om gradvis indfasning af den direkte landbrugsstøtte (25 procent i 2004, 30 procent i 2005, 35 procent i 2006) vil situationen for landmændene i alle ansøgerlandene være fordelagtigere end ved at forblive udenfor EU. Det fremgår endvidere, at udvidelsen ikke vil skabe større markedsproblemer i et udvidet EU. De danske landboforeninger skønner, at dansk landbrug samlet set vil få en økonomisk fordel ved EU's udvidelse som følge af bedre markedsforhold for svineproduktionen.

10 10 Behov for yderligere landbrugsreformer En række forhold taler for en reform af EU's landbrugspolitik, såsom hensyn til forbrugerne, hensyn til skatteydere, hensyn til WTO-forhandlingerne, herunder u-landenes interesser. Hertil kommer så den forestående udvidelse af EU. I den henseende kommer Kommissionens reformforslag på et godt tidspunkt, idet ansøgerlandene ved optagelsen vil have klarhed over den fremtidige landbrugspolitik. Hvad angår indholdet i reformen, er den øgede vægt på miljø, fødevaresikkerhed etc. samt forslaget om at afkoble støtten fra produktionen et klart skridt i den rigtige retning. Til gengæld omfordeles støtten til fordel for især mindre landbrug i det sydlige EU, og det samlede støtteniveau er stort set uændret, og der er ikke indbygget nogen afviklingsmekanisme. Dette kan give problemer både i relation til de kommende medlemslande og til EU's budget. Selvom Kommissionen meget fornuftigt har lagt op til, at den direkte støtte til landmændene i ansøgerlandene skal indfases gradvist over ti år - samtidig med, at man lægger vægt på udviklingen af landdistrikterne (søjle II i landbrugspolitikken) - så vil udgifterne til landbrugsstøtten i disse lande stige til det nuværende niveau i de 15 EU-lande, hvis ikke man forinden får vedtaget en reduktion af støtteniveauet. På sigt vi de nye medlemslande fuldt ud være omfattet af de samme støtteregler på landbrugsområdet som de nuværende 15 EU-lande. I 2002 udgør landbrugsudgifterne 44,3 mia. euro ud af et samlet EU-budget på 98,6 mia. euro. Det svarer til en andel på ca. 45 procent, hvilket er uforholdsmæssigt højt. EU-budgettet udgør kun godt 1 procent af EU-landenes BNP. I forhold til de nationale offentlige budgetter, er dette et meget beskedent tal, men der er ikke politisk vilje til at udvide budgettet, idet man bl.a. har lagt et loft over EU's egne indtægter på 1,27 procent af BNP i EU-landene.

11 11 Derfor vil man fremover også i lyset af den kommende udvidelse være nødt til nøje at prioritere de forskellige udgiftsområder. Her ville det være hensigtsmæssigt, hvis man kunne få vedtaget en nedsættelse af den samlede landbrugsstøtte, så den kommer til at udgøre en væsentlig mindre andel af EU's budget. Udvidelse og landbrugsreform Fra dansk side er det tilkendegivet, at EU's udvidelse med de central- og østeuropæske kande har 1. prioritet. Samtidig er det vigtigt - både politisk og økonomisk - at få vedtaget en landbrugsreform inden udvidelsen træder i kraft fra Politisk fordi det efter udvidelsen kan blive vanskeligt at få vedtaget en reform med ti nye lande - ofte fattige med en stor landbrugssektor - der vil nyde godt af ordningen og også har fået stemmeret i EU. Økonomisk fordi det herved i ansøgerlandene undgås at skulle indføre de nuværende vidtgående støtteordninger, der vil medføre uhensigtsmæsige forvridninger i produktionsmønstret og belaste EU's budget. Kommissionens landbrugsreformforslag er blevet kritiseret af nordeuropæiske lande som Tyskland, England og Sverige, der ønsker besparelser på landbrugsområdet og af Frankrig og de sydeuropæiske lande, der er modstandere heraf. Spørgsmålet er så, om det danske formandskab kan finde et passende kompromis.