FORVALTNINGSREVISON 2018 LEDELSE, STYRING OG SPARSOMMELIGHED I ORDNINGER OM KONTANTE TILSKUD OG BPA

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISON 2018 LEDELSE, STYRING OG SPARSOMMELIGHED I ORDNINGER OM KONTANTE TILSKUD OG BPA Besøgsnotat til: ODENSE KOMMUNE DECEMBER 2018

2 INDHOLD 1. Baggrund og formål 2 2. Metodetilgang 2 3. Organisering 3 4. Ledelse og styring 3 5. Samarbejde 4 6. Sagsoplysning og udmålingsmetode 5 7. Tilskud og timeramme 6 8. Socialfaglig opfølgning 6 9. Økonomisk opfølgning Vores samlede vurdering 8

3 2 OM LEDELSE, STYRING OG SPARSOMMELIGHED I BPA-ORDNINGER 1. BAGGRUND OG FORMÅL Flere kommuner oplever i disse år udfordringer med deres ordninger for borgerstyret personlig assistance, herunder bl.a. manglende kendskab til lovgivningen, uklarhed om målgruppeafgrænsning og udmålingskriterier såvel manglende økonomisk opfølgning på bevilligede og udbetalte tilskud. Forvaltningsrevisionen har derfor som formål at afdække kommunens ledelse, styring og sparsommelighed i forhold til BPA-ordningernes bevilling, økonomi og opfølgning under hensyntagen til juridisk-kritisk revision såvel forvaltningsrevision. Beløbsmæssigt ligger den samlede udgift til BPA-ordninger i mange kommuner under den finansielle væsentlighedsgrænse, men til gengæld har det væsentlig politisk og samfundsmæssig værdi, at der foretages rettidig og hensigtsmæssig opfølgning med bevilligede tilskud. BPA-ordningerne bevilliges efter servicelovens 95 og 96. De giver borgere med et betydeligt nedsat fysisk funktionsniveau mulighed for at ansætte og lede egne hjælpere, når de samtidig vurderes i stand til at varetage rollen som arbejdsleder og arbejdsgiver for hjælperne. I bevilling af ydelsen udmåler kommunen borgerens behov for hjælp til personlig pleje, praktisk hjælp, ledsagelse, overvågning mv. På baggrund af timeudmålingen udbetaler kommunen tilskud til borgeren, som anvendes til ansættelse og aflønning af hjælpere foruden dækning af en række følgeudgifter, som knytter sig til borgerens ordning, herunder forsikring, vikardækning og evt. arbejdsgiverfirmahonorar. I disse ordninger er borgerne forpligtiget til årligt at indsende time- og økonomisk regnskab for brugen af de udbetalte tilskud. Samtidig er kommunerne bl.a. forpligtet til at føre tilsyn med om tilskuddet anvendes efter hensigten. 2. METODETILGANG Til brug for udførelsen af forvaltningsrevisionen har BDO foretaget en gennemgang af BPA-områdets relevante styringsdokumenter, herunder eksempelvis strategi- og visionsplan, kvalitetsstandarder, brugerhåndbog, administrationsgrundlag, instrukser, udmålingsredskaber, økonomisk oversigt mv., for at afdække om der derigennem er gjort de fornødne tiltag til at vurdere, om der tages økonomiske hensyn i bevilling og opfølgning i BPA-ordninger. Materialegennemgangen er efterfulgt af fokusgruppeinterviews med ledere, sagsbehandlere og økonomikonsulenter i kommunens team omkring BPA-ordninger. Fokusgruppeinterviews afvikles for dels at undersøge efterlevelsen af den styringspraksis, som områdets styringsdokumenter anviser, og dels undersøge den adfærd hos ledere og medarbejdere, som skal sikre området en tilstrækkelig ledelse, styring og økonomisk sparsommelighed. På baggrund af de indhentede styringsdokumenter og oplysninger fra fokusgruppeinterview afgiver BDO en samlet vurdering af BPA-områdets ledelse, styring og sparsommelighed. BDO anviser i forlængelse heraf de delområder, som er relevante for kommunen at ændre på ift. at opnå en bedre ledelse, mere sikker styring og øget sparsommelighed med bevilligede og udbetalte tilskud til BPA-ordninger. BDO s konklusion og anbefalinger afrapporteres til direktøren for området. Forvaltningsrevisionens anvendte metoder: A. Vurdering af styringsredskaber, herunder kommunens strategi for området, administrationsgrundlag, retningslinjer, kvalitetsstandarder, bevillingsark, brugerhåndbog mv. B. Vurdering af økonomisk overblik over ordningernes paragraffordeling og udgifter. C. Fokusgruppeinterview med ledere og medarbejdere med ansvar for BPA-ordningernes sagsbehandling, økonomisk opfølgning og tilsyn, herunder myndighedschef, teamleder, sagsbehandlere og den økonomimedarbejder, som eventuelt hjælper sagsbehandlerne med den økonomiske del. D. Afrapporteringsmøde med socialdirektør.

4 3 OM LEDELSE, STYRING OG SPARSOMMELIGHED I BPA-ORDNINGER 3. ORGANISERING JURIDISK-KRITISK REVISION I Odense Kommune varetages den socialfaglige opfølgning i BPA-ordningerne (både 95 og 96) af rehabiliteringsrådgiverne, der er ansvarlig for sagsbehandlingen af BPA-sagerne (herefter BPA-teamet). Budgetansvaret for ordningerne ligger i Myndighed og opfølgning på økonomi sker i tæt samarbejde mellem HR-økonomikonsulent, Økonomi og Effekt samt Myndighed. Odense Kommunes BPA-sager ( 95 og 96) varetages af rehabiliteringsrådgivere i Myndighedsafdelingen i Ældre- og Handicapforvaltningen. Teamet består af syv medarbejder med en socialfaglig baggrund og fire medarbejdere med en sundhedsfaglig baggrund. Førstnævnte behandler sager i regi af 96, mens sidstnævnte behandler sager i regi af 95 og bistår 96-sagerne med vurderinger af behov for pleje og praktisk hjælp. Rådgiverne sidder samlet og samarbejder tæt. Sammen med rådgiverne sidder også terapeutfaglige rådgivere, der bistår med vurderinger af hjælpemiddelbehov mv. Alle nye sager eller opjusterede sager skal godkendes af myndighedschefen. Udmålingen af timebehovet til pleje og praktisk hjælp for både 95 og 96 varetages af rehabiliteringsrådgiverne med sundhedsfaglig baggrund. I vurderingen af borgers behov inddrages terapeuter fra rehabiliteringsteamet til vurdering af hvorvidt hjælpemidler kan erstatte behovet for hjælpertimer. Terapeuterne spiller også en rolle ved ansøgninger om hjælpemidler i eksisterende BPA-sager, da ansøgningerne samordnes med antallet af hjælpertimer og behovet for hjælp i bestemte tidsrum. Den økonomiske udmåling og beregning i både nye og eksisterende BPA-sager varetages af HR-afdelingen. Selve beregningen sker ud fra det timetal som er udmålt og bevilget af BPA-teamet og på baggrund af politisk fastlagte timetakster. HR-afdelingen beregner både det beløb borgeren bevilges og det beløb der tildeles en eventuel ekstern leverandør af arbejdsgiveropgaven. HR-afdelingen foretager beregningen i nye sager og i forbindelse med opfølgning på eksisterende sager. Det vurderes, at Odense Kommunes organisering på BPA-området er tilrettelagt hensigtsmæssigt. 4. LEDELSE OG STYRING Der er i Odense Kommune ikke udarbejdet en decideret strategi med særlig relevans for BPA-området. Der har i Odense Kommune været tradition for at bruge BPA-ordninger som en mulighed for at tilrettelægge en fleksibel løsning for borgerne, hvorfor der ses relativt mange BPA-ordninger i kommunen. Odense Kommune har udarbejdet en brugerhåndbog for BPA-ordninger, guides og arbejdsgangsbeskrivelser. Der foreligger desuden afgørelses- og høringsskabeloner, brevskabeloner og vejledninger vedr. økonomi samt en budgetskabelon. Det er vores vurdering, at sagsmaterialet indeholder relevante oplysninger og det bemærkes desuden, at afgørelser og breve er formuleret i et borgernært sprog. Der er i Odense Kommune truffet politisk beslutning om niveauet for takster for timeaflønning og arbejdsgiverhonorar. På samme måde er niveauet for bevilling af ferie politisk besluttet. Det bemærkes, at timetaksten er højere end det ses i andre kommuner samt at der bevilges rummelighedstillæg i forbindelse med ordningerne.

5 4 OM LEDELSE, STYRING OG SPARSOMMELIGHED I BPA-ORDNINGER BPA-sagerne i regi af 96 er fordelt med halvdelen af sagerne på én medarbejder, mens resten er fordelt på de resterende medarbejdere med socialfaglig baggrund. Intern revision og løbende fagmøder sikrer, at serviceniveauet harmonerer på tværs af sagerne. Ved tvivl i sagerne og ved afgørelse i nye sager inddrages myndighedschefen eller interne jurister. Det vurderes, at der i BPA-teamet er de nødvendige kompetencer til stede som kræves i det daglige arbejde med sagsbehandling og -opfølgning i sagerne. Teamet orienterer sig i og bruger aktivt afgørelser fra Ankestyrelsen og ministeriet. Det vurderes overordnet set, at Odense Kommune sikrer en hensigtsmæssig styring af BPA-området. Det vurderes, at Odense Kommunes borgerrettede sagsmaterialer indeholder relevante oplysninger og er tilgængelige for borgere i målgruppen for en BPA-ordning. Det vurderes endvidere, at rådgiverne i Odense Kommune har gode redskaber der sikrer ensartede og effektive arbejdsgange til rådighed. 5. SAMARBEJDE Samarbejdet i BPA-teamet vurderes som værende tæt og velfungerende. Rehabiliteringsrådgivere med både social- og sundhedsfaglige kompetencer samt terapeutfaglige rådgivere er placeret sammen og er alle inde over nye sager eller ved opfølgninger alt efter sagens karakter og kompleksitet. Dette gælder også for visitationsbesøg hvor op til tre rådgivere er med på mødet for at opnå den fulde vurdering af borger. Der samarbejdes med både hjemmeplejen, som er inde over flere sager ift. varetagelse af enkelte besøg eller som 2. mand ved fx løft. Der samarbejdes endvidere med børneområdet og overgangen fra barn til voksen begynder ved barnets 16. år med inddragelse af Børn og Unge-forvaltningen, borgeren og dennes pårørende. I forbindelse med overgangen efterlyser rådgiverne, at indsatser og ændringer i højere grad koordineres mellem børne-, voksen- og beskæftigelsesområdet. Slutteligt samarbejdes der om merudgifter efter 100 i forbindelse med afgørelser. Samarbejdet med eksterne læger og rådgivere opleves i arbejdet med at indhente informationer og udredninger om ansøgers funktionsniveau og helbredsmæssige forhold til brug for sagens oplysning generelt som værende godt. Der kan være udfordringer i forbindelse med enkelte samarbejdspartnere. Rådgiverne oplever, at der er udfordringer med udvalgte ordninger, mens samarbejdet i andre fungerer hensigtsmæssigt. Rådgiverne oplever generelt et fint samarbejde med arbejdsgiverfirmaer. Økonomikonsulenten i HR, der varetager den økonomiske opfølgning, afholder møder med arbejdsgiverfirmaer for at afklare roller og ansvarsområder og dermed sikre det bedste mulige samarbejde. Det vurderes, at Odense Kommune overordnet set sikrer et hensigtsmæssigt samarbejde på tværs af organisationen. Det indledende møde mellem arbejdsgiverfirmaer og økonomikonsulenten i HR vurderes i høj grad hensigtsmæssigt. Odense Kommune kan med fordel styrke samarbejdet mellem børne-, voksen- og beskæftigelsesområdet, så indsatserne til en familie, der overgår fra børne- til voksenområdet, koordineres i højere grad end tilfældet er i dag.

6 5 OM LEDELSE, STYRING OG SPARSOMMELIGHED I BPA-ORDNINGER 6. SAGSOPLYSNING OG UDMÅLINGSMETODE JURIDISK-KRITISK REVISION Der tilbydes i alle BPA-sager ikke decideret en 141-handleplaner til borgere. Dog skrives der handleplaner ind i EnPlan-redskabet som prosatekst. Odense Kommune anvender ikke VUM, men en fælles udredningsmetode, der er udviklet internt i kommunen til vurdering af funktionsnedsættelsen. Udmålingsmetoden tilgås i EnPlan-systemet indeholdende udredning, analyse og konklusion samt myndighedsproces og afgørelse. Alle, inkl. driften, kan tilgå systemet. Der opleves ingen generelle udfordringer med bruges af metoden til udredning af borgerne. Udredningen understøttes af lægeerklæringer og terapeutfaglige vurderinger. For udmåling af pleje og praktisk hjælp anvendes et skema i Care, der senere overføres til EnPlan. Ovenstående og øvrige redskaber vurderes at fungere fint. Det er serviceniveauet for 83, der danner bagtæppe for udmålingen af hjælp til pleje og praktisk hjælp, men selve udmålingen sker ud fra en individuel vurdering. Vurderingen af borgers aktivitetsniveau og behov for ledsagelse og støtte hertil sker på baggrund af dialog med borger, men rådgiverne angiver, at de kan have behov for en mere standardiseret tilgang til netop aktivitetsudmålingen i ordningerne. Der anvendes data fra Danmarks Statistik til at afdække gennemsnitsniveauer for behov og rimelighed i forhold til aktivitetsniveau ligesom der i enkelte tilfælde bedes om dokumentation for aktivitetsniveauet. Vurderingen af hvorvidt borger er i stand til at varetage rollen som arbejdsleder sker ud fra en individuel vurdering ligesom der skeles til IQ-tests. Både rehabiliteringsrådgivere med social- og sundhedsfaglig kompetence samt terapeuter deltager efter behov på visitationsbesøg. Dette blandt andet for at sikre, at der er fokus på at vurdere om ordningen kan kombineres med fx hjemmehjælp, for at vurdere hvad borger selv er i stand til samt for at vurdere om hjælpemidler vil kunne erstatte behovet for hjælpertimer. Rådgiverne har ikke et decideret redskab til vurdering af borgers evne til at varetage rollen som arbejdsgiver. Dette afklares på baggrund af dialog med borger, hvor rådgiverne spørger ind til hvordan borger vil håndtere forskellige situationer der kan opstå i forbindelse med arbejdslederrollen. På samme måde gennemgås og drøftes arbejdslederopgaverne med borger. Der indhentes om muligt materialer fra fx skoler eller andre samarbejdspartnere. Til løbende opfølgning på hvorvidt borger kan varetage rollen som arbejdsleder reageres der på henvendelser fra hjælpere, borgeren selv eller hjemmeplejen. BDO bemærker, at Odense Kommune er forpligtet til at tilbyde 141-handleplaner til borgere med en BPAordning. Det vurderes at Odense Kommune overordnet set har en hensigtsmæssig procedure for udmåling og oplysning af sagerne. Odense Kommune kan med fordel arbejde med at udvikle redskaber der støtter rådgiverne i at afklare hvorvidt borger kan varetage rollen som arbejdsleder og -giver samt redskaber der sikrer en mere standardiseret tilgang til ordningernes aktivitetsudmåling.

7 6 OM LEDELSE, STYRING OG SPARSOMMELIGHED I BPA-ORDNINGER 7. TILSKUD OG TIMERAMME JURIDISK-KRITISK REVISION Der tildeles 1,75 time pr. kvartal pr. fuldtidshjælper til afholdelse af medarbejderudviklingssamtaler og personalemøder for 96-ordninger. I 95-ordninger bevilges en time til medarbejderudviklingssamtale pr. år. Ved behov for at øge bevillingen rettes henvendelse til rehabiliteringsrådgiver. Borger skal selv kontakte forvaltningen i forbindelse med timeudmåling til oplæring af hjælpere og timer til dette udmåles derefter efter behov. Der lægges et rummelighedstillæg i timetallet. Odense Kommune beregner ordningernes kontante tilskud med udgangspunkt i lønniveauer efter 48-4, som siden er pris- og lønfremskrevet efter først KL, men nu overenskomsten for ufaglært sundhedspersonale. Der udmåles fem ugers ferie efter ferieloven til hjælpere. Der udmåles et særskilt beløb til dækning af direkte eller indirekte udgifter i forbindelse med at have hjælpere ansat. Beløbet er fastlagt ud fra et historisk niveau og beregnes med en given takst pr. bevilget time. Der sker dog en minimumstildeling på 425 kroner. Udgifter vedrørende forsikringer og andre eventuelt afledte udgifter i forbindelse med hjælperordningen betales efter regning løbende hver måned eller kvartalsvis. Honoraret til foreninger eller private virksomheder der varetager arbejdsgiveropgaven for borgere udgør 8,34 kr. pr. bevilget time uanset timetallet. Odense Kommune er bevidst om at niveauet er højere end i andre kommuner. Den årlige fastsættelse eller regulering af ordningernes kontante tilskud opdateres og reguleres en gang årligt pr. 1/1 og der efterreguleres ved stigninger i løbet af året. Timerammen tilpasses efter en vurdering af borgeres funktionsniveau på baggrund af opfølgningsbesøg i hjemmet og evt. en udredning af funktionsniveauet. Borgerens samlede bevilligede timeramme udmåles på baggrund af visitationsbesøg, funktionsvurdering og med et blik for hvordan ordningen kan hænge sammen for borgeren. Selve udmålingen af timer sker med udgangspunkt i en drøftelse med borger. Det vurderes, at Odense Kommunes praksis for udmåling af timerammen og deraf følgende tilskud er hensigtsmæssig og følger gældende regler. Dog kan Odense Kommune med fordel overveje niveauet for arbejdsgiverhonoraret, da dette vurderes værende relativt højt sammenlignet med andre kommuner. 8. SOCIALFAGLIG OPFØLGNING JURIDISK-KRITISK REVISION Der føres tilsyn med sagerne i forbindelse med det årlige opfølgningsbesøg hos borger. I forbindelse med tilsynet efterses det om hjælpemidler anvendes, om borgers hjem er indrettet hensigtsmæssigt og om borgers funktionsniveau har ændret sig. Det undersøges endvidere om samarbejdet med hjælperne fungerer og om borger trives i sin hverdag. Der lægges ved ordninger for unge vægt på etiske aspekter af at få hjælp til pleje af forældre eller søskende ligesom hensigtsmæssigheden af at ordningen for nogle kan fungere som indkomstgrundlag for hele familien undersøges. Der følges op på borgers funktionsniveau ved den årlige opfølgning. På hjemmebesøget deltager 1-2 rådgivere alt efter sagens karakter. Det vurderes her, om hjælpen står mål med behovet ligesom BPA-teamet vurderer borgers evne til at varetage rollen som arbejdsleder.

8 7 OM LEDELSE, STYRING OG SPARSOMMELIGHED I BPA-ORDNINGER På opfølgningsbesøget drøftes eventuelle udsving i hjælperkorpset og brug af vikarer ligesom APV en og sygdomsprocenten drøftes. Økonomikonsulenten i HR tager fat i BPA-teamet ved udsving i timeforbrug og sygdom og rådgiverne er derigennem orienteret om dette forud for besøget. Forud for fratagelser af en BPA-ordning sker der opfølgninger op til hver 3. måned, men der eksisterer ikke egentlige retningslinjer herfor. Der er i 2018 frataget to ordninger. Det vurderes, at Odense Kommunes praksis for socialfaglig opfølgning er hensigtsmæssig og følger gældende regler. 9. ØKONOMISK OPFØLGNING JURIDISK-KRITISK REVISION Regnskaber indsendes til forvaltningen og indeholder et økonomisk regnskab og en timeopgørelse. Dette afklares på det indledende møde mellem arbejdsgiverfirma og økonomikonsulenten i HR. For ordninger hvor Odense Kommune foretager lønadministrationen følges forbruget løbende igennem året. Der kan ikke overføres tilskud til et kommende år. Ved mindre forbrug sender firmaet en kreditnota til Forvaltningen. Odense Kommune varetager lønadministration for to tredjedele af borgere med BPA-ordninger. Odense Kommune tilbyder borgere at varetage lønadministrationen da dette er omkostningseffektivt og sikrer at der ikke betales arbejdsgiverhonorar. Økonomikonsulenten i HR taster timesedler og udbetaler lønnen. Odense Kommune udarbejder ikke årsregnskaber for de borgere hvor kommunen varetager lønadministrationen og disse fremsendes ej heller til borger. I stedet udarbejdes slutregnskaber for borgerne. Økonomikonsulenterne i HR-afdelingen varetager den økonomiske opfølgning i sagerne. For både 95 og 96 gælder det, at opfølgningen sker i tæt samarbejde med rehabiliteringsrådgiverne. Opfølgningen indeholder afstemningen af time- og kroneregnskab ligesom der ses på udgifter efter regning og omfang af sygefravær samt placering af timerne henover døgnet. Der er desuden opmærksomhed omkring langtidsfravær over 30 dage og rehabiliteringsrådgiverne gives besked ved udsving eller forhold i sagerne, der bør undersøges nærmere. Det vurderes, at Odense Kommunes praksis for økonomisk opfølgning overordnet set er tilrettelagt hensigtsmæssig. Vi bemærker dog, at Odense Kommune ikke udarbejder regnskaber for de ordninger, som Odense Kommune varetager lønadministrationen for. Dette er lovbestemt efter Bekendtgørelse om udmåling af tilskud til ansættelse af hjælpere og borgerstyret personlig assistance efter serviceloven 14, stk. 4 og det er BDO s anbefaling, at Odense Kommune tilrettelægger procedurer, der sikrer, at ovenstående imødekommes.

9 8 OM LEDELSE, STYRING OG SPARSOMMELIGHED I BPA-ORDNINGER 10. VORES SAMLEDE VURDERING BDO vurderer samlet, at Odense Kommune har en hensigtsmæssig organisering og styring af BPA-området, der i tilfredsstillende grad kan sikre en effektiv ledelse, styring og sparsommelig drift af BPA-området. Dog bemærker vi, at der ikke udarbejdes regnskaber for de borgere som Odense Kommune varetager lønadministration for. Dette er lovbestemt efter Bekendtgørelse om udmåling af tilskud til ansættelse af hjælpere og borgerstyret personlig assistance efter serviceloven 14, stk. 4 og det er BDO s anbefaling, at Odense Kommune igangsætter procedurer der sikrer at dette iværksættes. Vi bemærker endvidere, at der ikke tilbydes 141-handleplaner til alle borgere, men at der i stedet skrives handleplaner i borgers plan. Det er lovpligtigt at tilbyde handleplaner til borgere med en BPA-ordning efter Servicelovens 141 og vi anbefaler at Odense Kommune fremadrettet tilbyder handleplaner til borgere med en BPA-ordning.

10 KONTAKT BDO Statsautoriseret revisionsaktieselskab, en danskejet rådgivnings- og revisionsvirksomhed, er medlem af BDO International Limited - et UKbaseret selskab med begrænset hæftelse - og del af det internationale BDO netværk bestående af uafhængige medlemsfirmaer. BDO er varemærke for både BDO netværket og for alle BDO medlemsfirmaerne. BDO i Danmark beskæftiger godt medarbejdere, mens det verdensomspændende BDO netværk har godt medarbejdere i 154 lande. Copyright - BDO Statsautoriseret revisionsaktieselskab, cvr.nr