EFFEKTSTYRING OG DEN NYE VELFÆRD

Transkript

1 EFFEKTSTYRING OG DEN NYE VELFÆRD Effektstyring og ny velfærd Indledning Odense Kommune indførte politisk effektstyring i Med udarbejdelse af Budget 2011, 2012 og 2013 er der opstillet effektmål for Odense Kommunes 23 kerneområder 3. Byrådet og de politiske udvalg har gennem dette arbejde formuleret langsigtede mål for den effekt, kommunens indsatser skal have for borgerne. Samtidig har forvaltningerne gennem forandringsteorier beskrevet, hvordan de vil opnå effekterne. Paradigmeskifte borgernes behov og muligheder Arbejdet med effektstyring har været med til at igangsætte et paradigmeskifte i Odense Kommune. Fra at måle på aktiviteter og processer, hvor fokus ofte er på, om vi selv har gjort det godt, så er vi begyndt at måle på og stille krav om effekter. Det er ikke om vi udfører opgaven på den ene eller anden måde, der er det interessante. Det er den effekt, vores handlinger har for borgeren, der skal være styrende. Vi skal blive endnu bedre til at forstå borgernes behov og muligheder. Ved at indrette arbejdet efter det, der giver værdi set fra borgernes side, skaber vi den størst mulige effekt. Innovation skaber nye muligheder for at opnå effekt Igennem innovation skal Odense Kommune turde tænke nyt, så vi hele tiden bliver bedre til at opnå effekterne og skabe værdi for borgerne i Odense. Ny virkelighed Ny velfærd udstikker den retning, som innovationsprocesser skal bidrage til at opnå. Bedre samarbejde med borgeren, endnu mere forebyggelse og energien i fællesskaber skal skabe de ønskede effekter. Når vi innoverer skaber vi nye muligheder og nye løsninger. Grundstenen i innovation er opnåelse af merværdi i praksis innovation skal udvikle den praksis, hvor vi er i dialog med borgerne. Det er her værdien skabes og effekter opnås. Vi er nået langt, men vi skal videre Arbejdet med effektstyring har skabt et unikt fundament for det videre arbejde med at skabe værdi for borgerne. Beskrivelsen af forandringsteorier og opstilling af effektmål giver politikere, medarbejdere og ledere mulighed for at træffe svære beslutninger på et oplyst grundlag. Forvaltningerne har på forskellig måde involveret de medarbejdere og ledere, som til daglig leverer ydelserne på kerneområderne. I den proces er der udviklet kompetencer inden for effektstyring og evaluering, som fortsat skal bringes i spil til gavn for borgere og brugere i Odense. Den store indsats har bragt Odense Kommune på forkant med de nye krav regeringen stiller i sin 2020-plan. Regeringen fokuserer bl.a. på, at den offentlige sektor skal opbygge mere og bedre viden om, hvad der virker, så beslutningstagere og medarbejdere kan iværksætte den mest effektive indsats. I Odense Kommune kan vi bidrage konstruktivt og ambitiøst til udviklingen af den offentlige sektor. Formålet med det videre arbejde med politisk effektstyring i Odense Kommune er derfor at: Opfølgning på effektmål skal være styrende for prioriteringen af indsatser. 56

2 Skærpe organisationens fokus på, at værdiskabelsen for borgerne er omdrejningspunktet for kommunens virke. Det fremadrettede arbejde med effektstyring skal bidrage til paradigmeskiftet i Odense Kommune. Velfærdsdagsordenen Ny virkelighed Ny velfærd og ledelsesgrundlaget Ledelse i udvikling, sætter borgerens behov og muligheder i centrum. Udviklingen af kommunes styringsfilosofi tager afsæt i at: værdiskabelse for borgerne er styrende for politikere, medarbejdere og lederes virke. Styrket fokus på værdien for borgerne Odense Kommunes nye virkelighed betyder, at de kommunale opgaver skal løses bedre og billigere. Derfor er udvikling af nye og bæredygtige velfærdsløsninger nødvendig. Tankerne i Ny virkelighed Ny velfærd er afsættet for at skabe nye velfærdsløsninger, der skal bringe Odense igennem den nye virkelighed. Samarbejde, forebyggelse og fællesskaber er grundstenene i fremtidens velfærdsløsninger i Odense Kommune. Kommunens aktiviteter skal gøre nytte for borgerne. Vi skal derfor turde se på hvilke ydelser, der kun er rare at have, og hvilke der er helt nødvendige hvilke indsatser skaber blivende, positive forandringer for borgerne, og hvilke gør ikke? Det handler om at imødekomme borgerne og forstå deres behov gennem bedre borgerinvolvering. Vi skal som organisation hele tiden turde udfordre plejer og være søgende efter nye og bedre måder at udføre arbejdet. Innovation er nøglen til at løse de komplekse problemstillinger, der i dag står i vejen for, at vi kan opnå de ønskede effekter. Ved hjælp af eksperimenterende forløb kan nye muligheder hurtigt afprøves. Ledere og medarbejdere skal derfor bruge innovative processer til at finde løsninger, som vi ikke kender i dag. Vi skal opsøge nye ideer og viden i samarbejdet med hinanden, med andre kommuner, med foreninger og organisationer samt erhvervslivet. Forventninger til ledelsen dialog om opnåelse af effekt Effektstyring udgør det ene ben i Ledelse i udvikling, hvor social kapital udgør det andet. Lederne forpligter sig på at opnå de årlige måltal for effektmålene, som udvalgene og byrådet har vedtaget. Lederne forventes dermed at tage udgangspunkt i borgerens perspektiv og gå målrettet efter de metoder, der realiserer de ønskede effekter. Det er i medarbejdernes møde med borgerne, at værdiskabelsen finder sted. Medarbejdere og ledere har derfor et lokalt rum, hvori arbejdet udvikles og læring opstår i bestræbelserne på at opnå de opstillede effekter. Ledelse i helhed er afgørende for, at tværgående indsatser og effekter er i fokus på den enkelte arbejdsplads. Borgernes behov går ofte på tværs af faggrænser. Medarbejdere og ledere skal være opsøgende og have blik for, hvordan effekten opnås i samarbejde med andre afdelinger og forvaltninger. Læring om effekter og udvikling af indsatser Effektstyring i Odense Kommune skal bidrage til udvikling af den nye velfærd. Velfærd der skaber værdi for borgerne. Når de ønskede effekter ikke bliver opnået, tager vi konsekvensen af det. Vi skal hele tiden arbejde med de mest effektfulde indsatser. Det sker gennem: Udvikling af eksisterende indsatser, hvor der er forbedringspotentiale. Afvikling af indsatser, som ikke giver den ønskede effekt. Innovation af helt nye måder at løse velfærdsopgaverne på. 57

3 !"#$%&'()* +"$ %,!-) Illustration af måling, dialog, læring og indsatser -'334% 5/ &.),'4%)* - 3 /'0&1!$ %-!.$%, ),1.)* 334%#-& 2% %./#.)* Læring og styring Arbejdet med effektstyring skaber læring om, hvad der virker, og hvad der ikke virker. Hvert år gennemfører byrådet et læringsseminar, hvor der bliver fulgt op på effektmålene. Forud for byrådets læringsseminar sker der en opsamling af læring om, hvordan indsatserne har påvirket de ønskede effekter. Efter læringsseminaret i byrådet sker der en udvikling, afvikling eller innovation af indsatser med fokus på opnåelse af de ønskede effekter. Opfølgningen og læringen bidrager til, at vi bliver meget bedre til at vurdere, hvor godt ydelser og service skaber værdi for borgerne. Samtidig skærper det også blikket for, om det overhovedet er de rigtige ydelser, der bliver leveret. For ikke at stirre os blinde på de mål, vi sætter for en indsats, må vi også vurdere selve formålet med indsatsen. Det handler om politisk prioritering. Årlige nedslag i forbindelse med effektstyring I årshjulet nedenfor er de vigtigste aktiviteter i politisk effektstyring i Odense Kommune beskrevet. Årshjulet indeholder:byrådets læringsseminar (beskrevet ovenfor) Effektregnskaber og opfølgninger Udvalgenes årlige arbejde med kerneområder og effektmål 58

4 º»¼½¾»¾ ^_`abcddefabg` hijklmnopnqjkrolstunkv onstkmpnkonwxkrskrynkrolz ˆ Š Œ Ž Ž Š Š { iruqrolz}piruqrolslroosv i{yrso{ rop~{y~nk ~{tv tno joltnp ƒirkunv qrl np oƒinq jkp 6789 :;<9 =7>9?;@9 HIJ9 KLM9 NOOPQRSTUVWPXYPZXR[\S]WPR G7B9?;C9 AB@9 «Ÿ šš œ ± kj~noynkn~r {qimk~knlo~u{ nyadf9 nuysxl knq~n :DE9 :D<9 trpyin ~ šš œ žÿ nuynksxl kn~}qyrtsmkny kj~noynkn~ k~ynl{olr nlo~u{ ª œ nqqnxkrskrynkrol ² ³ Ÿ³ µÿ š Ÿ pi{qlnonknirpnknkn nuyv tmq~xskyn q nkz~mpn{ ~xn v qnk}pi{qlny~¹ ƒkmpny~{uy}v š šš œ ± ž À¼ÁÂÃÄÅ Effektregnskab Den endelige målopfyldelse opgøres ultimo december og præsenteres i kommunens organisationsregnskab, som dermed vil bestå af det budgetmæssige regnskab, personaleregnskabet samt et effektregnskab for det pågældende år. Derudover foretages en midtvejsstatus, som præsenteres for byrådet i halvårsregnskabet, som opgøres ultimo juni. Udvalgenes kerneområder og effektmål Med beskrivelsen af effektmål for alle kerneområder har de politiske udvalg opbygget en effektmålsportefølje for hvert af forvaltningernes kerneområder. De udvalgsrettede effektmålsporteføljer udgør tilsammen byrådets samlede portefølje. Effektmålsporteføljen bør afspejle to hensyn, nemlig at den til enhver tid afspejler byrådets politiske prioritering af effekter og at målene formuleres og følges på lang sigt. De politiske prioriteringer afspejler de skiftende udfordringer, kommunen står over for, og effektmålsporteføljen vil derfor heller ikke være statisk. Der er derfor mulighed for løbende at tilføje nye mål til den politiske målportefølje og revidere eksisterende mål. Der bør dog være tungtvejende grunde til at revidere effektmål, da der tabes værdifuld viden, hver gang et mål nulstilles. Hvert udvalg reviderer således én gang årligt sin effektmålsportefølje på baggrund af effektregnskabet og byrådets læringsseminar. For hvert effektmål er der opstillet måltal for den ønskede effekt i minimum 4 overslagsår. I forbindelse med revideringen defineres hvert år måltallet for det fjerde overslagsår, så effektmålsporteføljen altid rækker mini- 59

5 mum fire år frem i tiden, på samme måde som budgettet. Ydre krav om effekt Fra bl.a. Regeringens side stilles der øgede krav til viden om effekter, resultatbaseret styring og læring i de kommunale indsatser. Med politisk effektstyring definerer byrådet selv, hvordan Odense Kommune bedst arbejder for mere effektfulde ydelser til sine borgere. Byrådets effektstyring af kerneområderne bestemmer hvilke effekter kommunens aktiviteter og ydelser skal resultere i. Effektstyringen angiver samtidig, hvilke krav der stilles til kommunens ledere og medarbejdere, og hvad borgerne kan forvente af de leverede ydelser. Økonomistyring i den nye virkelighed Indledning Odense kommunes nye virkelighed kræver stram økonomistyring for at vi her og nu kan lægge et budget i balance. Samtidig er det nødvendigt at skabe råderum til langsigtede investeringer i infrastruktur og innovative, bæredygtige velfærdsløsninger. Derfor bruger vi effektstyring til at styre efter det, der virker. En forudsætning for at vi kan opnå de ønskede effekter inden for den givne økonomiske ramme, er at ledere og medarbejdere udleverer kommunens økonomistyringsprincipper. Virksomme indsatser og en sund økonomi er hinandens forudsætninger. Dette afsnit beskriver Odense Kommunes principper for økonomistyring og hvad de i praksis betyder på en række konkrete områder. Økonomistyringsdogmer Med budget 2013 tages der hul på en ny økonomistyringskultur i Odense kommune, hvor der skal være fokus på helhedssyn på tværs af faglighed og organisation. Til at understøtte dette arbejde er der formuleret 3 dogmer, som fremadrettet skal være de fremherskende i organisationen: Sparsommelighed med mod Fokus på det der virker Rum til investeringer I tilknytning til dogmerne er der italesat nogle principper, som kvalificerer de enkelte dogmer yderligere. Sparsommelighed med mod: Hold hus med pengene - En fælles kasse i Odense Kommune - Fokus på produktivitet Optimering et must - Plads til at udfordre. Fokus på det der virker: Ressourcer skal bruges, hvor de giver mest effekt - Belønning til dem der skaber effekt - Nedlæggelse af indsatser der ikke giver effekt. Rum til investeringer: Der skal være plads til investeringer - Investeringer i Odenses transformation fra en stor dansk by til en dansk storby skal prioriteres - Investeringer skal understøtte innovation - Hvert udvalg skal skabe plads i deres ramme til mindre investeringer - Økonomiudvalget har ansvaret for tværgående investeringer -Business casen skal være positiv gerne efter 2 år. Principper for Økonomistyring Ovenstående nye økonomistyringskultur skal også forplante sig ned i den daglige økonomistyring, i de enkelte institutioner og afdelinger. Kommunen har et overordnet regelsæt, 60

6 som mere detaljeret sætter rammerne for styring af kommunens Økonomi - Principper for Økonomistyring. Overholdelse af serviceramme er et af de grundvilkår, som kommunerne i de seneste år er blevet målt på. Byrådet har af flere omgange vedtaget principper, som støtter op om aftaleoverholdelse og mulighed for overførsel mellem årene. Disse principper er nu indarbejdet i principper for Økonomistyring. I foråret blev der vedtaget en budgetlov, hvor der bl.a. fra 2014, vil blive givet flerårige servicerammer samtidigt med at der allerede fra 2013 indføres et loft over kommunernes anlægsudgifter. Dette kan betyde at Principperne for Økonomistyring skal ændres igen, da flerårige servicerammer og anlægslofter kan give udfordringer på overførsler mellem årene og ikke mindst konvertering af mindreforbrug til anlæg. Den nærmere udmøntning af budgetloven og Odenses udgiftslofter i budgetperioden er ikke kendt endnu. Frem mod Budget 2014 vil forvaltningerne i fællesskab arbejde med et nyt oplæg til økonomistyringsprincipper, som understøtter kravene i budgetloven og tager højde for de flerårige udgiftslofter. Servicerammen 2013 I Økonomiaftalen mellem regeringen og KL er der igen for 2013 sat loft over kommunernes samlede serviceudgifter. Loftet er på 232 mia. kr. og er fastsat ud fra kommunernes budgetniveau i KL har lavet en vejledende fordeling af det samlede måltal. Fordelingen giver Odense et serviceudgiftsloft på mio. kr. I det fremsendte budgetforslag udgør serviceudgifter i 2013 på mio. kr. og ligger dermed 133 mio. kr. under loftet. Årsagen til at Odense ligger under loftet skyldes effektivisering og besparelser, der er indarbejdet i budgetforslaget samt de stigende profiler fra besparelserne i Budget 2011 og Hvis kommunerne under ét ikke overholder den samlede serviceramme, vil kommunerne blive modregnet op til 3 mia. kr. i bloktilskuddet. Modregningen kan være såvel kollektiv som individuel. Den individuelle sanktion betyder også at selvom Odense før budgetvedtagelsen ligger under måltallet, kan vi ikke efter budgetvedtagelsen hæve serviceudgifter i form af regnskabsoverførsler fra 2012 mv. For at sikre et vis rum til overførsler af mindreforbrug fra 2012 til 2013 er der i budgetoplægget indregnet en pulje på 60 mio. kr. til overførsel af mindreforbrug fra 2012 til Puljen opgøres og fordeles endeligt med vedtagelsen af Budget I lighed med 2011 og 2012 vil de enkelte udvalg i 2013 få udmeldt en serviceramme svarende til de budgetterede serviceudgifter i Udvalgene er forpligtiget til at overholde denne ramme. Overholdes servicerammen ikke på budgetområder med overførselsadgang, vil de enkelte udvalg blive økonomisk sanktioneret i det omfang, kommunen bliver sanktioneret fra Staten. Revidering af budgetmodel på overførselsområdet Odense er ramt af høj arbejdsløshed. Krisen har påvirket Odense ekstra hårdt og tab af arbejdspladser betyder at mange borgere har mistet deres job. Det betyder også, at flere borgere får offentlig forsørgelse. Særlig fokus på en skarp styring af kommunens forsørgelsesudgifter er derfor vigtig og skal understøttes af gode styringsmodeller. 61

7 Social- og Arbejdsmarkedsforvaltningen og Borgmesterforvaltningen har sammen udarbejdet en ny budgetmodel for overførselsområdet, dvs. førtidspension, kontanthjælp, sygedagpenge mv. Sammen med budgetmodellen for beskæftigelsestilskuddet - der gælder de forsikrede ledige- er der således budgetmodeller for hele beskæftigelsesområdet i Odense. Modellerne sætter rammen om udgiftsniveauet, samtidigt med at de er fleksible i forhold til ændringer. Ændringer kan være reformer på området, udmøntning af lov- og cirkulæreprogrammet, midtvejsreguleringer og ændrede pris- og lønskøn. Målet er at opnå en god styring og gennemsigtighed på et område, der er stærkt afhængig af eksterne faktorer såsom konjunkturer. Budgetlægningen for overførselsområdet sker som en afvejning mellem to styringshensyn. Det ene er muligheden for at følge de udgiftsskøn som KL skønner for Odense Kommune, og som indgår som en del af økonomiaftalen. Den anden mulighed er decentralt tilpassede budgetter baseret på skøn fra Social- og Arbejdsmarkedsforvaltningen. Budgetmodellen skal understøtte begge. Budgetmodellerne sætter derfor rammen ud fra KL s udgiftsskøn, men det udmøntede budget til områderne baserer sig på Social- og Arbejdsmarkedsforvaltningens skøn. Det sikrer at forvaltningen har realistiske budgetter at styre efter. Differencen mellem rammen og skønnet reserveres under Økonomiudvalget, ligesom det sker på beskæftigelsestilskuddet. Det har den fordel at hvis Social- og Arbejdsmarkedsforvaltningen har en god performance på f.eks. overførselsområdet, vil det give et økonomisk overskud. Overskuddet kan tilføres kassen og anvendes til andre formål. Hvis der derimod er eksterne faktorer eller en ringere performance, der medfører et økonomisk underskud, vil puljen reguleres negativt og i sidste ende betyde en forringelse af kassebeholdningen. Social- og Arbejdsmarkedsforvaltningen har foretaget en vurdering på overførselsområdet og beskæftigelsestilskuddet for både 2012 og En sammenligning med KL s skøn viser et mindre budgetbehov på overførselsområdet og et merbehov på beskæftigelsestilskuddene. Merbehovet på beskæftigelsestilskuddene kan forklares dels ved stigende ledighed blandt de forsikrede ledige i Odense, dels ved den omlægning af selve beregningsmetoden for beskæftigelsestilskuddet, der blev fremlagt sammen med udligningsreformen og vedtaget i Folketinget i maj På overførselsområdet viser Social- og Arbejdsmarkedsforvaltningens vurdering, at en god performance giver et mindre budgetbehov. Overskuddet reserveres derfor i en pulje under Økonomiudvalget og vil, hvis vurderingen holder frem til regnskabsaflæggelsen, blive spillet ind i innovationsforløbet selvforsørgelse frihed til at kunne. Vintertjeneste Den nye økonomistyringskultur, hvor der skal være fokus på helhedssyn, optimering og produktivitet afstedkommer, at vintertjenesten flytter fra uden overførselsadgang til med overførselsadgang. Vintertjenesten er på linje med andre områder, som f.eks. området udsatte børn et område som kan karakteriseres ved i nogle år at have flere udgifter end i andre år. Vintertjenesten udgør ca. 5 % af budgettet på området "Natur, Miljø og Trafik" i By- og kulturforvaltningen. Denne andel tilsiger, at forvaltningen inden for egen ramme bør kunne håndtere disse udsving mellem årene. Ændringen vil medføre, at området styres på samme måde, som i Københavns Kommune. 62

8 Forbrugsafgifter og IT Centralisering af forbrugsafgifter Energirenoveringer er et af de mulige investeringsområder, som ligger fint i tråd med det nye dogme om, at der skal være Rum til investeringer. Der kan med fordel laves energirenovering rundt omkring i kommunens bygninger, således at forbrugsafgifterne til vand, el og varme reduceres - og investeringen på sigt vil give et positiv afkast. Dette samtidig med, at der skabes grønne jobs og forbedret indeklima. Ofte er det dog svært for den enkelte institution at skabe rum til sådanne investeringer, hvorfor en centralisering af forbrugsafgifterne vil give følgende fordele: - Operationel afstemning, controlling, mellem den løbende forbrugsregistrering og de faktiske udgifter. - Ajourført økonomisk oversigt over hele Energy Lean projektet. - En løbende regulering af a-conto forbrugsudgifterne /forbrugs-budgetterne i takt med implementeringen af energirenoveringen. En forudsætning for optimalt afkast af Energy Lean projektet. - En fordeling af brugerudgifterne, således at institutionerne slipper for at afholde ekstraudgifter, når denne anvendes til andet formål uden for åbningstiden. - Endelig kan samlingen af forbrugsafgifterne drage fordel af de erfaringerne, der er gjort i forbindelse med samling af Teknisk Serviceenhed, som blev gennemført i foråret Centraliseringen vil blive fulgt op af initiativer, som vil fremme motivationen for energibesparende adfærd og handlinger hos kommunens enkelte institutioner. Den sociale kapital vil derfor både decentralt i institutio nerne og centralt i organisationen blive et omdrejningspunkt for hele Energy Lean projektet. Centralisering af elementer af ITområdet I rammefortællingen Odense- sammen i arbejde er der under Øget digitalisering en analyse af, hvilke effektiviseringer forvaltningerne mangler at indhøste ved én enhed pr. medarbejder. Der blev i 2010 truffet beslutning om at implementere én enhed pr. medarbejder, som i princippet betyder, at hver enkelt medarbejder maksimalt tilbydes én pc, én telefon og én bredbåndsforbindelse. Analysen viser, at der fortsat mangler at blive indhøstet effektiviseringer svarende til 3,3 mio. kr. Et yderligere skridt vil være at samle alle udgifter til pc erne et sted. Derudover har den nylig indgåede aftale om telekommunikation vist, at det grundlæggende net også bør centraliseres. Det vil give følgende fordele: Ensartet håndtering på tværs af forvaltningerne Mindre administration pga. standardløsninger Stordriftsfordele Samlingen skal, som ved forbrugsafgifterne, foregå på en sådan måde, at det fortsat skal være muligt at opgøre IT-udgifterne på den enkelte institution til brug for takstberegningen osv. Ældreboliger Ældreboligområdet skal hvile i sig selv, hvilket vil sige at beboernes betaling for husleje skal svare til driftsudgifter samt rente og af- 63

9 drag på lån. Der kan være udsving mellem de enkelte år, men på længere sigt skal området gå i nul. I forbindelse med Budgetloven er ældreboligerne fra 2013 udtaget fra kommunernes serviceramme. Dette betyder at de årlige ubalancer nu frit kan overføres til næste år uden at det påvirker kommunes serviceramme. Ved altid at overføre eventuelle mer- eller mindreforbrug til næste regnskabsår, sikres at området på længere sigt går i nul og derved hviler i sig selv. By- og Kulturforvaltningen vil i samarbejde med Borgmesterforvaltningen i løbet af 2012 gennemføre en analyse af budget og beboerbetalingerne på området. Analysen skal sikre at der er budgetlagt konkret, så der derved er skabt et sikkert grundlag for at ældreboligerne kan hvile i sig selv, og med den mindst mulige kassepåvirkning i de kommende år. Analysen vil blive fremlagt for By- og Kulturudvalget og Økonomiudvalget inden udgangen af