N O TAT. Inspiration til en strategi for effektivisering

Transkript

1 N O TAT Inspiration til en strategi for effektivisering En politisk vedtaget strategi for effektivisering giver et godt afsæt for kommunalbestyrelsens arbejde med at skabe økonomisk råderum. Strategien kan fx bidrage til, at hele organisationen arbejder systematisk og målre t- tet med effektivisering også på den lange bane. Kommunernes effektiviseringsstrategier er meget forskellige, og der findes ikke én skabelon eller en bestemt formel for, hvad den bør indeholde. Men nogle elementer går typisk igen. I det følgende har vi samlet nogle af de elementer, kommunen bør inddrage i effektiviseringsstrategien. Elementerne er beskrevet under følgende overskrifter: 1. Et klart fundament 2. Skarpe mål 3. Tilgang 4. Værktøjskassen 5. Udvælg områderne 6. Investeringer 7. Incitamenter 8. Kobling til øvrig styring 9. Organisatorisk forankring 10. Kommunikation Et klart fundament I nogle organisationer har effektiviseringsbegrebet fået karakter af en tyv, der kommer om natten og stjæler arbejdsglæden og den faglige stolthed. Det hænger sammen med, at effektivisering ofte bliver (mis)brugt i forbindelse med besparelser og serviceforringelser.

2 I ordets ægte betydning bør effektivisering imidlertid ikke være noget, som vækker modstand. Effektivisering handler om at sikre optimal ressourceudnyttelse i forhold til en given kvalitet i slutydelsen. Kernen i ægte effektiviseringer er at få mere ud af de samme ressourcer eller at få det samme ud af færre ressourcer. Effektivisering er derfor et naturligt og konstant indsatsområde for hele den kommunale organisation. Det kræver et vedvarede fokus og bør derfor ikke være noget, der kun er fokus på i afgrænsede perioder. I flere kommuner bliver effektivisering karakteriseret som et kulturprojekt, der handler om at påvirke rammer og adfærd i alle led. Borgerne skal omvænnes til nye og mere effektive former for interaktion med kommunen, medarbejderne skal tænke mere på modtageren end afsenderen, lederne skal understøtte innovation og bedre arbejdsgange, og politikerne skal være mere opmærksomme på at hjemtage gevinsterne. Kommunen bør i sin strategi gøre det klart, hvad den forstår ved effektivisering. Fx ved at understrege, at det ikke handler om, at personalet skal løbe stærkere, men om at finde smarte løsninger, der har større slutværdi for borgerne, som kan frigøre råderum og/eller imødekomme de rekrutteringsmæssige udfordringer. Skarpe mål Skal kommunens effektiviseringsstrategi imødekomme kommunens økonomiske udfordringer? Skal den være med til at løse arbejdskraftsudfordringen? Skal strategien bidrage til bedre service for borgerne? Der kan være mange forskellige mål med kommunens strategi. Og målene behøver ikke at være gensidigt udelukkende. Afgørende er imidlertid, at målene er formuleret klart og præcist, så hele organisationen kan arbejde i samme retning. Målet skal kunne kommunikeres ud uden, at der opstår usikkerhed om, hvad målet er, og hvornår målet er realiseret. Det betyder, at målet skal kunne måles. Nogle mål kan være opgjort i mål og procenter. Andre kan være mere værdiorienterede og vanskelige at opgøre i tal. Her kan målene evt. konkretiseres i handlinger og aktiviteter. Som eksempler på mål kan nævnes: At der hvert år etableres en råderumspulje på x pct. af serviceudgifterne, der giver mulighed for at prioritere nye udviklingstiltag (det kan evt. præciseres, at effektiviseringer skal bidrage til etablering af en råderumspulje, såfremt effektiviseringer adskilles fra servicereduktioner) 2

3 At der på alle serviceområder og på alle ledelsesniveauer arbejdes kontinuerligt med at finde nye indsatsområder med henblik på effektivisering. At skabe en forbedringskultur, som sikrer en forbedret målopfyldelse ved et uændret ressourceforbrug eller en uændret målopfyldelse med et lavere ressourceforbrug. At arbejdet med effektiviseringer foregår i en synlig proces for alle interessenter, herunder politiske udvalg, ledere og medarbejdere og som en integreret del af budgetprocessen. At der afsættes investeringsmidler til gennemførelse af effektiviseringstiltag, hvor dette skønnes nødvendigt. At effektiviseringsgevinsterne bliver omsat i en forbedret/udvidet service, øgede investeringer eller faglig udvikling af eksisterende service. Tilgang Der er flere forskellige tilgange til arbejdet med effektivisering. Valget vil ofte afhænge af, hvilken type opgave, område eller aktivitet der ønskes e f- fektiviseret. Strategien kan beskrive, hvilke metoder kommunen vil benytte i arbejdet. Kommunens effektiviseringsstrategi vil ofte tage udgangspunkt i et overordnet mål om, at effektiviseringerne skal bidrage til et råderum af en vis størrelse. Det er derfor naturligt, at der på centralt niveau bliver fastlagt en beløbsramme eller procentsats for, hvor meget de enkelte forvaltninger/områder skal effektivisere. Denne tilgang vil ofte være den bedst egnede til at sikre, at der bliver realiseret et beløb, og derfor betegnes denne tilgang også som den konsekvente tilgang. Det vil dog sjældent være muligt at melde en ramme ud, som opleves som retfærdig af alle, og det decentrale niveau kan meget vel opfatte rammen som en besparelse. Rammerne bør derfor baseres på et kvalificeret grundlag, så der bliver taget hensyn til det enkelte områdes behov og effektiviseringspotentiale. I forlængelse af den konsekvente tilgang kan strategien suppleres med andre tilgange for at få bragt de konkrete effektiviseringsforslag i spil. Der kan fx peges på følgende tre tilgange: Den udfordrende tilgang: Det centrale niveau udarbejder et katalog med effektiviseringsforslag, evt. med udgangspunkt i andre kommuners ideer og erfaringer. Forvaltningerne/sektorområderne anmodes om at bevise, hvad der kan lade sig gøre. Tilgangen giver høj grad af inspiration, men kan være ressourcekrævende at gennemføre. 3

4 Den opsøgende tilgang: Forvaltningerne/sektorområderne udarbejder konkrete effektiviseringsforslag op til en vis beløbsgrænse. Forslagene indgår i budgetlægningen. Tilgangen kan sikre et lokalt ejerskab til effe k- tiviseringerne, men erfaringsmæssigt er forslagene ikke altid vidtgående nok. En del forslag vil desuden være vanskeligt at realisere uden at ramme serviceniveauet. Tilgangen er derudover vanskelig at passe ind i en koncernmodel og omfatter sjældent tværgående initiativer. Den belønnende tilgang: Forvaltningerne/sektorområderne udarbejder konkrete effektiviseringsforslag. Der sker en kvalificeret prioritering og udvælgelse af forslagene på centralt niveau. De enkelte forvaltninger/sektorområder belønnes for deres bidrag. Jo mere forvaltningens/sektorområdets bidrag summer op over den ramme, som oprindeligt var forudsat, desto mere vil områdets effektiviseringsramme blive reduceret med året efter. Tilgangen kan sikre realistiske forslag samt innovation og større ejerskab på decentralt niveau. De valgte tilgange bør ligge i naturlig forlængelse af kommunens overordnede styringsmodel og vil i nogen grad variere fra forvaltning til forvaltning eller fra område til område. Strategien kan derfor med fordel beskrive, hvi l- ke variationer der er i metodevalget på tværs af kommunen, og hvad årsagerne er til disse variationer. Valget af tilgang skal også ses i lyset af, hvad man i den enkelte kommune vurderer, der kan få størst mulig effekt i forhold til at få ledere og medarbejdere aktivt involveret i effektiviseringsarbejdet. Fx kunne den opsøgende tilgang, hvor de enkelte afdelinger har ansvaret for at udarbejde effektiviseringsforslag, følges op med ressourcer fra centralt niveau. Den opsøgende tilgang fordrer nemlig analysekraft på decentralt niveau. Her kan bistand fra det centrale niveau spille en aktiv rolle både i forbindelse med identifikation af forbedringspotentialer og implementeringen af forslagene. I flere kommuner er der etableret rejsehold, der er med til at understøtte effektiviseringerne i og på tværs af de enkelte afdelinger. Værktøjskassen Strategien bør også forholde sig til de metoder og redskaber, der kan eller skal understøtte arbejdet med effektivisering. I nogle kommuner har man prioriteret få metoder, som anvendes systematisk på alle områder. Det gælder fx Lean. Andre kommuner har nævnt en bred pallet af forskellige metoder og redskaber, som de enkelte områder selv kan vælge fra. 4

5 Eksempler på metoder er: Arbejds- og sagsgangsanalyser, herunder Lean Budget- og nøgletalsanalyser, herunder benchmarking Udbud og udlicitering Ny teknologi, herunder it Administrative fællesskaber I det konkrete effektiviseringsprojekt vil man ofte trække på flere forskellige metoder i værktøjskassen på samme tid. Ud over at beskrive den eller de metoder og redskaber i effektiviseringsarbejdet, kan strategien også beskrive, hvordan man vil understøttet arbejdet. Det kan fx ske ved at uddanne et internt korps af arbejdsgangskonsulenter, etablering af et udbudssekretariat mv. Udvælg områderne Ikke alle områder er nødvendigvis lige meget i fokus for effektiviseringer hele tiden. Derfor kan der i strategien indskrives en forventet rækkefølge for særlige effektiviseringsindsatser på de enkelte områder. En tilgang kan fx være at underkaste alle større serviceområder et 360- graders eftersyn i løbet af byrådsperioden. For at det ikke udvikler sig til en sovepude bør det dog samtidig gøres klart, at det er en central forventning, at alle dele af organisationen løbende har fokus på effektivisering. Et effektiviseringsinitiativ kan ofte have en afsmittende effekt på andre områder. Fx ved at lette arbejdet i andre afdelinger. En problemstilling er, hvordan sådanne initiativer besluttes og gennemføres. Her kan den udfordrende tilgang, jf. afsnittet ovenfor, understøtte processen. Et initiativ kan imidlertid også have en negativ effekt på andre områder, fx ved at andre afdelinger tilsigtet eller utilsigtet pålægges et merarbejde. Hvis man ikke er opmærksom på implikationerne for andre afdelinger, når forandringerne gennemføres, kan det føre til suboptimering. Det er derfor vigtigt, at der stilles krav om, at effektiviseringerne skal have en samlet positiv nettoeffekt for kommunen, og at dette synliggøres ved hjælp af en business case. Investeringer Det er ikke alle effektiviseringer, som giver resultater på bundlinjen lige med det samme. I mange tilfælde vil resultaterne først vise sig over en længere årrække, når initiativerne har sat sig igennem som varige ændringer i organisationen. Det skal med andre ord investeres for at effektivisere. Fx i ny teknologi, nye bygninger og kompetenceudvikling. Det er en af hovedå r- sagerne til, at arbejdet med effektiviseringer bør tænkes langsigtet. 5

6 Effektiviseringsstrategien bør forholde sig til, i hvilken grad investeringer skal være med til at skabe grundlag for effektivisering, men også hvordan de initiale investeringer efterfølgende skal hentes hjem. For at fremme interessen og muligheden for langsigtede og strategiske effektiviseringsinitiativer, der kan forbedre prioriteringsrummet og frigøre servicemidler til andre formål, arbejder nogle kommuner systematisk med en investeringsplan ved siden af effektiviseringsstrategien. Investeringsplanen beskriver og vurderer de enkelte investeringer, fx i forhold til deres strategiske betydning, risiko og rentabilitet. Planen vil typisk også forholde sig til, hvordan nettoprovenuet af investeringen skal deles mellem kommunekassen og den relevante forvaltning. Det kan sikre, at investeringerne hentes hjem, og at der samtidig er ejerskab til effektiviseringerne, der hvor de gennemføres. Nødvendige investeringer i effektiviseringer har på grund af mulighederne for at overføre over/underskud mellem årene tidligere kunnet gennemføres inden for sektorområdets ramme som følge af, at potentialet har kunnet hentes hjem i efterfølgende år ( pose-penge-princippet ). Hvis effektiviseringstiltagene gennemføres med henblik på at reducere budgetterne med en procentsats, er det nødvendigt at tænke anderledes på investeringssiden fx i form af en pulje til investeringer, der gennemføres med baggrund i business cases. Det samme gælder ikke nødvendigvis kommuner, hvor effektiviseringerne har baggrund i rekrutteringsudfordringen (ikke økonomien). Her behøver kommunen ikke nødvendigvis at etablere en investeringspulje, hvor pose-penge-princippet kan gøre, at det enkelte område selv kan foretage investeringerne og høste gevinsten efterfølgende. Incitamenter Det er langt fra givet, at medarbejderne er motiverede til effektiviseringer. Medarbejderne risikerer jo at save den gren over, de selv sidder på. Så hvordan skaber man en stærk effektiviseringskultur i hele organisationen? Nogle kommuner vælger at lade det fremgå af effektiviseringsstrategien, hvordan de enkelte områder eller kommunale virksomheder kan opnå en direkte økonomisk gevinst ved arbejdet med effektiviseringer. En model for dette kan skrues sammen på mange måder, fx ved at definere, at: - Området eller virksomheden kan beholde det, der effektiviseres ud over den definerede målsætning i procent. 6

7 - Den enkelte kommunale virksomhed kan beholde fx 1/3-del af effektiviseringsgevinsten. - Der kan formuleres en aftale om, hvordan opnåelse af effektiviseringsgevinster kan påvirke området eller virksomhedens resultatlønspulje. Kobling til øvrig styring Det er en god ide at beskrive, hvordan effektiviseringsstrategien hænger sammen med kommunens øvrige styring. Her kan man fx fokusere på spørgsmål som: - Hvordan tænker vi effektiviseringsstrategien sammen med kommunens overordnede styringskoncept (fx målstyring)? - Hvilken sammenhæng er der mellem effektiviseringsstrategien og kommuneplanen? - Hvordan tænkes arbejdet sammen med budgetprocessen? Særligt i forhold til budgetprocessen kan det være en fordel at adskille arbejdet med effektiviseringer fra budgetprocessen. Dels for at skabe råderum forud for budgetprocessen og dels at adskille effektiviseringsarbejdet fra eventuelle politiske besluttede besparelser eller serviceudvidelser i forbi n- delse med budgetvedtagelsen. Organisatorisk forankring Effektiviseringsstrategiens succes er afhængig både af, at organisationen som helhed har ejerskab for den, og af at den er forankret hos nogle hovedansvarlige aktører. På det administrative plan vil den kunne forankres i direktionen, mens det på det politiske plan typisk vil være økonomiudvalget, der påtager sig opgaven med at fastholde organisationens fokus på effektiviseringer. Det er dog kommunalbestyrelsen, der har det overordnede ansvar, hvorfor den også bør godkende kommunens effektiviseringsstrategi. For yderligere at styrke forankringen kan der lægges op til en regelmæssig opfølgning på strategiens implementering. Kommunikation Hvis effektiviseringsstrategien skal have værdi, skal den ud i hele organisationen. Kommunalbestyrelsen bør derfor forholde sig til, hvordan strategien skal formidles til medarbejdere og borgere. I forhold til medarbejderne er det vigtigt at motivere strategien for at skabe ejerskab, ligesom det er vigtigt at pointere, at effektiviseringer ikke er det samme som besparelser. 7

8 Det gælder også i høj grad i forhold til borgerne. Hvis formålet med effektiviseringsstrategien er at skabe mere værdi for borgerne for skattekronerne, er det selvfølgelig vigtigt, at det gøres klart, hvad strategien er for at opnå dette. Samtidig giver det langsigtede perspektiv i effektiviseringsstrategien mulighed for at udsende nogle politiske signaler om den retning, man ser de kommunale tilbud og serviceniveauet udvikle sig. I erkendelse af at strategien skal nå bredt ud til medarbejdere og borgere, har nogle kommuner valgt at gøre meget ud af få strategien formidlet i en kort, læsevenlig udgave. Slagelse Kommunes effektiviseringsstrategi er et godt eksempel på dette. 8