Institutionel forfatningsret og EU-forfatningsret Eksamens nr.: 274

Transkript

1 Litteratur: Zahle, Henrik, Dansk Forfatningsret, Studieudgave, Jurist- og Økonomiforbundets Forlag, 2013, herefter henvist til som HZ. Sørensen, Nielsen og Danielsen, Uddrag af EU-Retten, 6. udgave, Jurist- og Økonomiforbundets Forlag, 2014, herefter henvist til som EU-Retten. Ad 1 Ved vedtagelse af love, kræves tilstlutning fra Folketinget(herefter benævnt FT) og regeringen. Dette er dog ikke tilfældet ved folketingsbeslutninger, da disse ikke forudsætter regeringens støtte. Et forslag om folketingsbeslutning kan fremsættes af ethvert medlem af FT og af ministre jf. Grundloven (herefter grl) 21 og 41. Den almindelige procedure er, at disse forslag underkastes to behandlinger efter samme regler, som gælder for behandling af 1. og 3. behandling af almindelige lovforslag jf. Folketingets forretningsorden (herefter ffo) 17. Disse forslag skal ikke undergives udvalgsbehandling og der kan endvidere ikke stilles ændringsforslag jf. ffo 24, stk. 2. Der kan vedtages særligt hjemlede og ikke særligt hjemlede beslutninger. De særligt hjemlede folketingsbeslutninger har hjemmel i grl, anden lov eller ffo og er retligt bindende for ministre, som skal efterleve disse, da de i modsat fald kan ifalde ansvar efter ministeransvarsloven (herefter mal) 5, stk. 1. Den retlige virkning for disse hjemlede beslutninger tager udgangspunkt i sin hjemmelsbestemmelse. Den retlige relevans for ikke særligt hjemlede folketingsbeslutninger er dog ikke reguleret i nogen lov. Det i spørgsmål 1 nævnte forslag til folketingsbeslutning er en ikke særligt hjemlet beslutning, da der er tale om en administrativ afgørelse eller foranstaltning, da regeringen pålægges at undersøge og indhente visse oplysninger. Endvidere opfordres regeringen til at tage intiativ til forhandlinger i Europarådet om retsakter, hvorfor der tillige er tale om opfordring til et lovforslag. Der er således tale om to dele af denne folketingsbeslutning, som herefter benævnes henholdsvis 1) og 2). Det er hensigtsmæssigt at afklare den politiske baggrund for folketingsbeslutningen, da den retlige virkning skal vurderes. For så vidt angår 1) bliver der pålagt regeringen at indsamle oplysninger. Disse oplysninger skal undersøge strafniveauet for indbrudskriminalitet i de skandinaviske nabolande, og udgøre grundlag for 2). Det må antages at være hensigtsmæssigt i dette tilfælde at gøre Side 1 af 6

2 brug af en folketingsbeslutning og mere praktisk end vedtagelse af en lov. I 2) pålægges regeringen at tage initiativ til en retsakt, altså lovgivning. Da folketingsbeslutninger anses som del af den retlige regulering jf. HZ, s. 181, er FT berettetiget til at opfordre regeringen om initiativtagen til lovgivning. FT burde ikke være begrænset til kun at fremsætte forslag om nationale love, og dette forslag er inden for rammerne af grl 19. Derudover overholder både 1) og 2) de materielle grænser, da de ikke er i strid med grundloven, ikke krænker domstolens uafhængighed i henhold til grundloven, ikke strider mod lov og heller ikke strider imod retssædvaner, jf. HZ, s. 183f. Som nævnt, er den retlige virkning af de ikke særligt hjemlede folketingsbeslutninger ikke fastsat i regulering, hvorfor den drøftes med udgangspunkt i de følgende tre teorier. Efter den første og ældste teori, som bland andet Alf Ross tilslutter sig, har folketingsbeslutninger ren politisk betydning. Regeringen er ikke retligt bundet af beslutningen, hvorfor den ikke kan pålægges at udarbejde et lovforslag eller lignende. Skønt regeringen ikke skal efterleve beslutningen, har disse beslutninger stor politisk betydning, da FTs politiske holdning kommer klart frem jf. HZ, s En anden teori er, at folketingsbeslutninger ikke er retligt bindende for regeringen, men at den pågældende minister er forpligtet til at fremkomme med en udtrykkelig tilkendegivelse, såfremt folketingsbeslutningen ikke vil blive efterlevet jf. HZ, s Undlader ministeren dette og derved forsømmer sin informationspligt, kan denne sanktioneres efter mal 5, stk. 1. Tanken bag informationspligten er formentlig, at FT kan reagere over for ministeren, såfremt folketingsbeslutningen ikke bliver efterlevet, som eventuelt ville kunne lede til vedtagelse af et mistillidsvotum, jf. HZ, s Henrik Zahle kritiserer denne teori, for at miskende den styrende karakter, som folketingsbeslutninger har, jf. HZ, s Zahle opstiller i sin teori, at folketingsbeslutninger er indholdsmæssigt retligt relevante for regeringen og endvidere at regeringen skal betragte dem som en del af retskildegrundlaget, der arbejdes efter. jf. HZ, s Zahles teori kan anses som opbygget på følgende seks argumenter: Folketingsbeslutninger fungerer som supplement til dennes styring af regeringen og anvendes istedet for love, hvorfor de må anses som retligt bindende. Derudover efterleves de som oftest i praksis og fungerer som legitimation for fortolknings. Miniserielt ansatte er forpligtet til at overholde folketingsbeslutning, og vil i modsat Side 2 af 6

3 fald kunne ifalde ansvar og til sidst kan folketingsbeslutninger anses som supplerende eller som korrektion af lovforarbejder jf. HZ, s. 180f. Det er ikke fastsat, hvilken af disse teorier er den korrekte, men den mest begrundede antages at være Zahles teori. Såfremt folketingsbeslutninger ikke havde retlig virkning for regeringen, ville deres betydning forsvinde. Det fremkommer mig som et betydeligt moment, at folketingsbeslutningerne bliver efterlevet. Den retlige virkning er ikke er fastsat, hverken ved lov eller anden regulering, men da de i bredt omfang bliver efterlevet af regeringen kunne hjemlen eventuelt anses som fundet i denne sædvane. En anden begrundelse for den retlige virkning er, at ministerielt ansatte er forpligtet til at overholde folketingsbeslutningerne og kan ved lov sanktioneres i modsat tilfælde. Det må derfor konkluderes, at Zahle s teori er den bedst begrundede, hvorfor folketingsbelutninger har retlig virkning. Folketingsbeslutninger er altså ifølge Henrik Zahle s teori bindende. Regeringen skal altså efterleve folketingsbeslutninger og dermed kan FT i et vist omfang styre regeringen retligt. Dette kan være problematisk i forhold til magtfordelingsprincippet i grl 3, hvorefter den lovgivende magt skal ligge hos kongen (regeringen) og FT i forening. I medfør af folketingsbeslutningerne, kan FT altså få mere magt end det ellers var tilsigtet med kompetencefordelingen i grl 3. Såfremt dete reelt er tilfældet, at FT får overført regeringens lovgivningskompetence, omend i et begrænset omfang, ville dette kræve en grundlovsændring efter grl 88. Det kan dog diskuteres, om der faktisk sker en magtfordrejning. Folketingsbeslutninger skal overholde nogle materielle og tidsmæssige grænser. I medfør af de materielle grænser, som er gennemgået ovenfor, følger nogle regler, som begrænser folketingsbeslutningerne. Blandt disse er to vigtige vedrørende magtfordelingsprincippet, at beslutningerne ikke må være i strid med grundloven og må ikke krænke domstolens uafhængighed i henhold til grundloven. Der er altså indsat grænser som forhindrer netop, at der skal ske krænkelse af magtfordelingsprincippet i grl 3. Dertil er der opsat nogle tidsmæssige grænser. For de særligt hjemlede beslutninger vil tidsgrænsen typisk fremgå af hjemlen, men dette er af naturlige årsager ikke tilfældet for de ikke særligt hjemlede beslutninger. I almindelighed vil regeringsskifte eller valg ikke medføre at folketingsbeslutninger bortfalder jf. HZ, s Modsat dog, hvis skiftet netop skyldes folketingsbeslutningen. I og med, at der kan udskrives Side 3 af 6

4 valg såfremt en folketingsbeslutning ikke ønskes vedtaget, er magtfordelingsprincippet i vidt omfang sikret. Ad2 a: EU-rettens legalitetsprincip kommer til udryk i TEU art. 5, stk. 1 og betegnes også som princippet om kompetencetildeling. Det fremgår af TEU art. 5, stk. 2, at Unionen handler kun inden for rammerne af de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt den i traktaterne, med henblik på at opfylde de mål, der er fastsat heri. Beføjelser, der ikke er tildelt Unionen i traktaterne, forbliver hos medlemsstaterne. Det vil sige, at EU kun kan udstede retsakter inden for de områder, som medlemsstaterne (herefter MS) selv har afgivet kompetence til. Derved eksisterer også et hjemmelskrav, i og med at der er skal være hjemmel i disse traktater for de udstedte retsakter. Princippet om kompetencetildeling i TEU art. 5 skal ses i sammenhæng med TEUF art Disse regler angår blandt andet hvornår EU s enekompetence til at udstede retsakter og hvornår denne kompetence deles med medlemsstaterne. Magtfordelingen i EU er således, at den lovgivende magt ligger hos Rådet og Europa-Parlamentet, den udøvende magt hos Kommissionen og den dømmende magt hos EU-Domstolen. Kommissionen har som den udøvende magt enekompetence, inden for de fleste områder, til at stille forslag til lovgivning, jf. EU-Retten, s. 123, men Kommissionen gives ofte hjemmel til at udstede retsakter efter EU-retlig lovgivning, jf. EU-Retten, s. 107, skønt det rent faktisk er Rådet og Europa-Parlamentet der besidder den lovgivende magt. Det er imidlertid ikke blot et spørgsmål om hjemmel, men tillige om brug af den korrekte hjemmel. EU institutionerne skal anvende den korrekte hjemmel ved udstedelse eller vedtagelse af retsakter, og hvis dette ikke er tilfældet, er der tale om magtfordrejning. Magtfordrejning er af EU-Domstolen defineret som en institutions udstedelse af en retsakt, hvorom det må antages, at den er udstedt udelikkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre end de mål, retsakten selv angiver som sine mål, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaten, for at imødegå konkrete foreliggende vanskeligheder, jf. EU-Retten, s Det særlige krav om anvendelse af den rette hjemmel kan således begrundes i, at der ikke må gøres brug at en hjemmel, som ikke er tilsigtet til formålet ved udstedelse af en retsakt. Der er dog tilkendt et vist skøn til institutionerne med hensyn til overvejelse af, om der gøres brug af den korrekte hjemmel. Dette ses blandt andet i Compagnie-sagen, hvor EU-Domstolen udtalte, at den hjemmel, som Rådet havde anvendt gav denne en meget stor skønsfrihed, som skulle udøves under hensyn til Side 4 af 6

5 den fælles interesse og ikke til særinteresse hos en bestemt gruppe erhvervsdrivende, jf. EU-Retten, s Ad 2 b: Efter grl 3 er den lovgivende magt placeret hos kongen og folketinget i forening og den udøvende magt hos kongen. Kongens kompetencer er overtaget af regeringen. Den lovgivende magt i EU ligger hos Rådet og Europa-Parlamentet, mens den udøvende magt, der ligger hos Kommissionen, fremsætter lovforlag. I dansk forstand varetager regeringen Rådet, Europa-Parlamentets og Kommissionens opgave, da den både er den udøvende og lovgivende magt. Grl 3 giver dog ikke regeringen en almindelig kompetence til magtudøvelse; denne beføjelse reguleres gennem lov, jf. HZ, s Folketinget er dog helt uden udøvende magt, da denne gennem de stående udvalgs kontrol med administrationen tillige har denne magtbeføjelse, jf. HZ, s Det tilkommer den udøvende magt at træffe afgørelser, altså en forvaltningsmyndigheds beslutning om, hvad der skal være ret for ét eller flere individer. Dette kan siges at være betænkeligt, da en sådan beslutning er indgribende i den enkeltes forhold, hvorfor domtol og FTs ombudsmand bidrager til kontrol hermed jf. HZ, s. 221f. Ad 2 c: Ifølge legalitetsprincippet skal forvaltningens virksomhed være i overensstemmelse med loven, jf. HZ, s Dette skal dog, ifølge Zahle, forstås i den nuværende sociale og politiske sammenhæng. Derved er det ikke kun udtrykkelig lov, der kan udgøre hjemlen, men også andre anerkendte retskilder, som fx lovforarbejder og praksis. Skønt loven, ifølge legalitetsprincippet, er det foretrukne hjemmelsgrundlag, må andre retskilder som de nævnte kunne anvendes, såfremt det anses som nødvendigt. Dette må dog ikke fortolkes for udvidende, så legalitetsprincippet mister sin betydning. Princippet kræver lovhjemmel netop for at beskytte borgerne fra at blive udsat for vilkårlig sagsbehandling eller afgørelser, og derfor er det nødvendigt at fastholde, at der rent faktist er en hjemmel. EU-rettens legalitetsprincip bygger på, at EU kun kan udstede retsakter inden for de områder som MS har afgivet kompetence til og at hjemmel til disse retsakter skal hentes fra traktaterne. EU s legalitetsprincip og danske lovgivers legalitetsprincip samt disses kompetencer ligner meget Side 5 af 6

6 hinanden. For at lovgiver skal kunne vedtage nogen lov, skal dette vedtages af FT, som er folkevalgt. Borgerne har valgt det enkelt medlem af FT, efter sin egen politiske overbevisning og denne skal således repræsentere den gruppe borgere, som har samme holdning som de pågældende borgere. Endvidere skal alle udstedte retsakter fra EU altid have hjemmel i lov, som det også er tilfældet ved det danske legalitetsprincip. Side 6 af 6