PROFIL AF DEN MODERNE KOMMISSÆR

Transkript

1 PROFIL AF DEN MODERNE KOMMISSÆR Kontakt: Senioranalytiker, Maja Kluger Rasmussen RESUME Inden længe løfter den danske regering sløret for, hvem den vil sende til Bruxelles som Danmarks nye EU-kommissær de næste fem år. Mange navne har været i spil i medierne over sommeren, men vi ved endnu ikke, hvem regeringen har peget på. Én ting er sikkert: Uanset hvem den danske regering indstiller, er spillet om kommissærposten langt fra overstået. Både kommissionsformanden, Jean- Claude Juncker, og det nyvalgte Europa-Parlament skal give grønt lys, før kommissionsposterne er på plads. Det er ikke sikkert, at de kommissærer, EU s stats- og regeringsledere peger på, klarer det gennem Europa-Parlamentets nåleøje. Det er heller ikke givet, at de får tildelt den kommissærpost, de gerne vil have. I dette notat kaster Tænketanken EUROPA lys over, hvilken profil den moderne kommissærer har, og hvilken ansættelsesproces de nye kommissærer skal igennem, før de er sikret en plads i Kommissionen. Notatet viser, at valget af kommissærer er blevet mere politisk gennem årene både når det gælder, hvem der bliver valgt til posten og mht. Europa-Parlamentets demokratiske kontrol af kommissærerne. Kommissionen er blevet mindre teknokratisk og mere politisk. I dag bliver kommissærerne ikke kun valgt på baggrund af deres forvaltningsmæssige erfaring fra eksempelvis tidligere højtstående embedsmandsstillinger. Også deres politiske ageren i forhold til deres nationale regering og Europa-Parlamentet spiller ind. 68 pct. af de nuværende kommissærer har en baggrund som minister, 54 pct. som medlem af deres nationale parlamentet og 25 pct. som medlem af Europa- Parlamentet. Tænketanken EUROPA 2014 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk

2 Parlamentet har en central rolle, når det kommer til at sende de enkelte kommissærer til høring forud for godkendelse af Kommissionen som helhed. Det har ændret dynamikken mellem Kommissionen og Parlamentet. Parlamentets øgede indflydelse på valget af Kommissionen samt Parlamentets mulighed for at kunne afskedige den har styrket EU s demokratiske legitimitet i hvert fald når det gælder de folkevalgtes kontrol med Kommissionen, viser dette notat. HOVEDKONKLUSIONER: Kommissærernes profil er i dag mindre teknokratisk og mere politisk end tidligere. 68 pct. af de siddende kommissærer kan bryste sig af en fortid som minister, mens 54 pct. har været medlem af deres nationale parlament. 86 pct. af kommissærerne er fra det samme parti som den regering, der nominerede dem. Regeringerne vælger typisk en kandidat, der har gjort sig særlig positivt bemærket over for partiledelsen og har vist sit værd gennem sit parlamentariske arbejde. Den demokratiske kontrol med Kommissionen er blevet skærpet, fordi Parlamentet har fået større indflydelse på valget af kommissærer og kontrol med deres daglige arbejde. Det øger Kommissionens demokratiske legitimitet, da de folkevalgte får bedre mulighed for at kontrollere den udøvende magt, som Kommissionen repræsenterer i EU. Kommissærernes arbejde er i stigende grad påvirket af værdier som politisk lydhørhed og ansvarlighed over for de folkevalgte. Kommissærerne var tidligere udelukkende underlagt kollektiv ansvarlighed, hvilket fungerede som et skjold mod anklager om partiskhed. Men siden formanden i 2005 fik mulighed for at afskedige enkelte kommissærer, er kommissærerne nu også individuelt ansvarlige. Det betyder, at Parlamentet kan lægge pres på formanden for Kommissionen for at få afskediget enkelte kommissærer. 2

3 Kommissærernes profil Der er ingen formelle kriterier for, hvilken profil man skal have som EUkommissær. To faktorer har dog været stabile gennem årene: Kommissærerne er højtuddannede og hovedsagligt mænd. Indtil 1989 bestod Kommissionen kun af mænd. Selvom antallet af kvinder er steget gennem årene, er fordelingen stadig ulige, og blot hver tredje kommissær i den nuværende Kommission er kvinde. Den nye kommissionsformand, Jean-Claude Juncker, har plæderet for flere kvinder i den kommende Kommission for Et nærmere kig på kommissærprofilen afslører imidlertid, at den har ændret sig gennem årene. Kort sagt er holdet af kommissærer blevet mindre teknokratisk og mere politisk. Det skyldes, at næsten alle i dag har haft en politikerkarriere forud for deres kommissærpost. Politisk kapital er alfa omega Tidligere kom en større andel af kommissærerne fra stillinger som højtstående embedsmænd i deres nationale statsadministrationer. Men politisk kapital i form af erfaring fra national politik er blevet vigtigere end en solid embedsmandskarriere. Ministererfaring kommer kommissærerne til gode i deres daglige arbejde i Europa-Kommissionen, hvor de skal stå i spidsen for et af EU s direktorater. Det giver dem en bedre ballast og politisk professionalisme i Europa-Kommissionen. Figur 1 viser, at 68 pct. af kommissærerne i den nuværende Barroso-IIkommission har haft en ministerpost forud for deres EU-kommissærpost, mens 54 pct. har været medlem af deres nationale parlament. Indtil 1985 havde cirka 43 pct. af kommissærerne en ministerbaggrund, mens det i perioden fra 1985 til 2004 lå stabilt omkring 64 pct. 1 1 Wonka, Arndt (2007) Technocratic and independent? The appointment of European Commissioners and its policy implications, Journal of European Public Policy, 14(2):

4 Figur 1: Mange kommissærer har ministererfaring Tidligere politiske poster i den nuværende kommission ( ) sammenlignet med de nuværende 23 nominerede kandidater til den kommende Kommission ( ) Pct Minister MEP MP Tidligere kommissær Ingen tidligere politisk karriere Kilde: Tænketanken EUROPA. Ministererfaring er blevet en vigtig faktor for at blive udpeget som kommissær. Tidligere kommissærposter har også stor betydning. Vejen til den første kommissærpost begynder dog oftest i et nationalt parlament. Politisk ukendte personer bliver i mindre grad hevet ind fra sidelinjen, når den nationale kommissærpost skal besættes, og politisk erfaring er i dag et vigtigt krav til kommissærkandidater. På nuværende tidspunkt har 23 af EU s medlemslande offentliggjort deres kandidat til Kommissionen. Vi mangler stadig at høre fra 5 lande, herunder Danmark. Men vi kan allerede nu se, at profilen på de 23 indstillede kommissærer er endnu mere politisk end Barroso-II-Kommissionen. Flere har en baggrund som minister eller medlem af deres nationale parlamentet end den nuværende Kommission. Figur 2 bekræfter, at kommissærprofilen er blevet mere politisk over tid, forstået på den måde at et stigende antal kommissærer har en baggrund som minister eller politiker forud for deres kommissærpost. 4

5 Figur 2 Kommissionen er blevet mere politisk Kommissærernes tidligere erfaringer fra politik (pct.) Kilde: Wonka, Arndt (2007) Technocratic and independent? The appointment of European Commissioners and its policy implications, Journal of European Public Policy, 14(2): 179. Den rigtige farve er afgørende Politisk erfaring som minister eller en plads i det nationale parlamentet er ikke det eneste, der betyder noget for regeringernes valg af kommissærer. Politisk farve vejer også tungt, når kommissærernes skal vælges og den skal helst være den samme som den siddende regerings. Figur 3 viser, at 86 pct. af de nuværende kommissærer er af samme politiske observans som den regering, der indstillede dem til posten. 5

6 Figur 3: Kommissærerne kommer fra nationale regeringspartier Er kommissærens parti i regering på nomineringstidspunket? Pct Kilde: Tænketanken EUROPA Ja Nej Ikke relevant Andelen af kommissærer med samme politiske farve som den regering, der indstillede dem til posten, er steget over tid. Stigningen hænger delvist sammen med, at Nicetraktaten (med virkning fra 1. februar 2003) skar ned på antallet af de store landes kommissærposter. Siden da har alle lande haft én kommissær. Før Nicetraktaten havde Frankrig, Italien, Spanien, Storbritannien og Tyskland hver to kommissærer, mens de resterende medlemslande havde én kommissær. For de små lande med kun én kommissær har det altid været vigtigt for regeringerne at indstille en kommissær fra samme parti som et af regeringspartierne. For de fem store lande med to kommissærer har kutymen tidligere været at vælge én kommissær fra et af regeringspartierne og én fra oppositionen. Valget af en kommissær fra både et af regeringspartierne og oppositionen bidrog til at skabe opbakning om regeringernes EU-politik og til at sikre sig parlamentarisk flertal på EU-området. Figur 4 viser, hvor mange af kommissærernes parti var i regering, da de blev nomineret. Der er en klar tendens til, at regeringerne i højere grad udpeger kommissærer fra deres eget parti end tilfældet var tidligere. 6

7 Figur 4: Kommissær profilen er blevet mere partipolitisk Antallet af kommissærer, hvis parti var i regering på nomineringstidspunktet (Pct.) Sorte linje: Fra regeringspartiet, sort-stiplet linje: Ikke medlem af et parti, grå linje: Fra oppositionen Kilde: Wonka, Arndt (2007) Technocratic and independent? The appointment of European Commissioners and its policy implications, Journal of European Public Policy, 14(2): 179. Kommissionens top er således blevet mere partipolitisk efter 2004, fordi medlemslandene efter Nicetraktaten og udvidelserne i 2004 kun har haft én kommissionær at udnævne. Derfor afspejler kommissionskollegiet i højere grad det politiske regeringslandskab i EU, end tilfældet var før Den højredrejning, der skete i mange EU-medlemslande i slutningen af 00 erne, har resulteret i, at flertallet af de nuværende kommissærer kommer fra centrumhøjre-partier, netop fordi regeringerne vælger en kommissær af samme partifarve. Lederskab og resultater Politisk kapital og partifarve går hånd i hånd, når de enkelte regeringer indstiller deres kommissær. Ofte er flere kandidater i spil på hjemmefronten, inden den endelige kandidat udvælges. I Danmark sørger statsministeren traditionelt for, at udnævnelsen af den danske kommissær ikke går mod holdningen hos flertallet i Folketinget. Politisk synlighed og tidligere politiske præstationer spiller ind i vurderingen af, hvem der i sidste ende bliver kommissærkandidat. Erfarne politikere, der har gjort sig positivt bemærket og er synlige for regeringens partiledelse, har bedre chancer for at blive indstillet som kommissær end mindre erfarne og synlige politikere. 7

8 Tidligere ministererfaring giver regeringerne omfattende information om kandidaternes kompetencer og evne til at lede et ministerium, deres politiske snilde samt deres evner til at indgå i et sammenspil med andre ministre i regeringen. Alle disse faktorer giver et praj om, hvorvidt en person som kommissær har evnerne til at lede et generaldirektorat i Kommissionen, og hvordan de vil indgå i samspillet med de andre kommissærer, når de skal træffe beslutninger. Over halvdelen af de nuværende kommissærer kommer fra tidligere stillinger som medlemmer af deres nationale parlament. Her har de konstant skullet udtrykke deres politiske holdninger i debatter, udvalgs- og partidiskussioner. Desuden har partiledelsen haft mulighed for at observere, hvordan de har ageret i kontroversielle sager og set, hvor partiloyale de har været i tilspidsede situationer. En partisoldat fra et af regeringspartierne, der samtidig har erfaring fra sit nationale parlament, står derfor stærkt i spillet om at blive indstillet som kommissionskandidat. Selvom kommissærerne er sat i verden for at varetage den europæiske interesse og ikke deres nationale interesser, så er kontakten hjemover ofte omfattende. Mange kommissærer ender i store politiske poster i deres hjemland efter deres kommissionsmandat. For 20 år siden var kommissærposten for flertallet af kommissærerne den sidste højtstående post, de fik tildelt inden pensionsalderen. De forventede ikke, at de skulle vende tilbage til national politi, efter deres kommissionsmandat udløb. Kommissærerne er blevet yngre, når de får deres første kommissærposter, og de ender ofte i en ministerpost i deres hjemland eller som europaparlamentarikere efter deres kommissærstilling. Figur 5 viser, hvilke stillinger tidligere kommissærer er endt med efter afslutningen af deres mandat i perioden Figuren viser, at procentdelen af kommissærer, der vender tilbage til den politiske scene, efter deres mandat i Kommissionen udløber, er steget stødt over tid. 8

9 Figur 5: Mange kommissærerne fortsætter i politik efter deres mandat udløber Kommissærerne beskæftigelse seks måneder efter end mandat 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Arbejde i den offentlige sektor Politiker i hjemland eller i EP Fortsætter som kommissær Arbejde i det private sektor Pensionering Død Andet Kilde: Vaubel, Roland et.al (2012) There is a life after the Commission: An empirical analysis of private interest representation by former EU-commissioners, , The Review of International Organizations, 7(1): 66. Dertil kommer, at kommissærerne i højere grad end tidligere trækker sig fra deres stilling før deres periode udløber. I Prodi-kommissionen ( ) forlod 6 ud af 20 kommissærer deres kommissærstilling for at forfølge en politisk karriere i deres hjemland, inden deres mandat udløb. I Barroso-Ikommissionen ( ) forlod 7 ud af 27 kommissærer deres stilling før tid for at tage politiske stillinger enten i deres hjemland eller i Europa-Parlamentet. Størrelse og spidskompetencer påvirker fordelingen af poster Tidligere fungerede nomineringen af kandidater ofte som politiske vennetjenester, belønning af loyale partifæller eller for at fjerne politiske problemer fra den hjemlige scene. Formanden for Kommissionen havde ikke direkte indflydelse på fordelingen af poster i Kommissionen. Det spil blev afgjort medlemslandene imellem, hvilket til tider udfordrede kollegiets sammenhængskraft. 9

10 I dag indstiller medlemslandene også i første omgang deres kandidater til kommissærposterne. Men selvom de nationale regeringer stadigvæk har udspillet, er deres indflydelse på selve sammensætningen af Kommissionen alligevel dalet. Siden 1993 (efter Maastricht- og Amsterdamtraktaterne) har formanden nemlig fået større indflydelse på valget af kommissærer og deres sagsområde. I dag har formanden mulighed for at gøre indsigelser mod medlemslandenes kandidater og bærer ansvaret for at fordele de forskellige fagposter. Det betyder dog ikke, at EU s stats- og regeringsledere er sat helt uden for indflydelse i fordelingen af posterne. De fleste lande har nemlig interesse i at kapre en vægtig post og vil gøre deres for at få en finger med i fordelingsspillet. Tunge tidligere ministerposter - så som finansminister eller udenrigsminister - er ikke afgørende for fordelingen af posterne. Et stort land er heller ikke per automatik sikret en tung post i Kommissionen. National kæpheste giver dog pote. Foregangslande øger således deres chancer for at en post inden for deres spidskompetence. Det gælder for eksempel områder som miljø og industri. Connie Hedegaards stilling som klimakommissær er et eksempel på, hvordan Danmarks førende rolle inden for miljø- og klimaområdet har haft betydning for uddelingen af kommissærposter. Intet er dog mejslet i sten, før Europa-Parlamentet vender tommelfingeren op. Såfremt kandidaterne klarer sig igennem første halvleg af kommissionsspillet (formandens opstilling af holdet), fortsætter kampen ind i anden halvleg, hvor Parlamentet kommer på banen. Hvor første halvleg foregik bag lukkede døre mellem formanden for Kommissionen og medlemslandene, udspiller anden halvleg sig for åbne døre. Europa-Parlamentet kommer på banen Der er ingen tvivl om, at de indstillede 27 kommissærer har nogle travle uger foran sig, efter deres navne bliver offentliggjort i september. Spillet om kommissionsformanden er afgjort, og nu skal de 27 andre poster på plads. Før kommissærerne kan trække i arbejdstøjet, skal de først grilles og godkendes af Parlamentet. Hvis alt går let, kan den nye Kommission begynde sit arbejde 1. november Men hvis Europa-Parlamentet er utilfredse med én eller flere af de indstillede kommissærer, kan der sagtens gå længere tid. Figur 6 viser, hvordan et smertefrit forløb for Kommissionen ser ud. 10

11 Figur 6: Ny kommission på plads 1. November hvis alt går vel Tidsplan for valget af den nye Europa-Kommission EU s regeringsledere udpeger deres kommissær August 2014 Jean-Claude Juncker afgør, hvilke portefølje-poster de enkelte kommissærer skal have Kandidaterne offentliggøres September oktober 2014 Oktober 2014 Kandidaterne skal til høring i Europa-Parlamentet i det relevante fagudvalg Europa-Parlamentet godkender (eller afviser) Kommissionen som helhed De 27 indstillede kommissærer udnævnes af Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal efter at være blevet godkendt af Europa- Parlamentet 1. november 2014 Den nye Kommission tiltræder Grillet af Parlamentet Historien viser, at langt fra alt går glat igennem Parlamentet. Da Kommissionen skulle vælges i 2009, gik der flere måneder, før den trådte til, netop fordi parlamentarikerne stillede sig på tværs. Dengang trådte Kommissionen først til 10. februar 2010, det vil sige tre måneder senere end planlagt. Parlamentet sidder derfor med stor magt, og parlamentarikerne lader de indstillede kommisærer det vide, hvis de ikke føler sig lyttet til. De 27 indstillede kommissærer skal derfor have læst på lektien, inden de skal i høring i et af Parlamentets fagudvalg. Her tester parlamentarikerne deres kvalifikationer og udfritter dem om deres politiske ståsted, holdninger og kompetencer. Kandidaterne kan risikere at blive udspurgt i tre timer. Finder parlamentarikerne en kandidat tvivlsom, kan de true kommissionsformanden med at nedstemme hele holdet af kommissærer, såfremt uønskede kandidater ikke bliver udskiftet. Selvom Parlamentet formelt kun kan godkende (eller afvise) Kommissionen som helhed, kan de således indirekte fjerne individuelle kandidater, hvis de klarer sig dårligt under høringen i Parlamentet. Dette fik Kommissionens tidligere formand, José Manuel Barroso, at mærke i 2010, da den nuværende Kommission skulle godkendes. Dengang gik det ud over den bulgarske kandidat, Rumiana Jeleva, som José Manuel Barroso måtte udskifte, før Parlamentet ville godkende Kommissionen. Det er dog ikke første gang, at Barroso har måttet udskifte kommissærer. Det skete også i 2004, hvor den italienske og den lettiske kandidat måtte udskiftes efter at have klaret sig dårligt under høringen i Parlamentet. 11

12 Høringerne fungerer som en slags jobsamtale og giver kommissærerne en forsmag på, hvad de kan forvente af Parlamentet. Det er vigtigt, fordi kommissærerne kommer fra forskellige parlamentariske traditioner og kan have forskellige forståelser af deres rolle som kommissær og deres forhold til Parlamentet. Under høringerne indsamler parlamentarikerne information om kandidaternes holdninger og politiske prioriteringer. Kandidaterne bliver nødt til at respektere parlamentarikerne og tage hensyn til deres holdninger. I deres daglige arbejde bliver kommissærerne regelmæssigt nødt til at forholde sig til parlamentarikernes mange spørgsmål, ændringsforslag og betænkninger (hvor Parlamentet lægger pres på Kommissionen for at fremsætte konkrete lovforslag). Derudover må Kommissionen jævnligt aflægge rapport til Parlamentet i form af deltagelse i høringer, udvalgsmøder og diskussioner i plenum. Det gælder også på politikområder, hvor Parlamentet ikke er medlovgiver med Rådet, men blot skal konsulteres under høringsproceduren, såsom handelspolitiske aftaler. Parlamentet er ikke bange for at stemme handelsaftaler ned, hvis de ikke bliver lyttet til. Parlamentets nedstemning af SWIFT-aftalen (en midlertidig aftale mellem EU og USA om overførsel af bankoplysninger via SWIFT-netværket) i 2010 er et godt eksempel på, at parlamentarikerne kan gøre brug af deres veto-magt selv på områder, hvor de ikke er formel medlovgiver. Kommissionen stilles konstant til ansvar for sin gøren og laden. Hvis de kommissærer, der lige nu er indstillet, klarer skærene i høringer over de næste måneder, er det ikke sidste gang, at de skal krydsforhøres i Parlamentet. Det kommer de til mange gange i løbet af deres femårige mandatperiode. Parlamentets uformelle magt Parlamentets historie byder på institutionelle magtkampe, hvor Parlamentet har kæmpet for at få mere indflydelse på EU s beslutningsprocesser. Parlamentet har ikke været blege for at bruge sin vetoret i konkrete sager, når de ikke er blevet lyttet til af de øvrige EU-institutioner. Det viser, at parlamentarikerne er villige til at nedlægge veto på individuelle sager for at statuere et eksempel og blive taget mere seriøst fremover. Parlamentet har særligt brugt sin egen forretningsorden til at nedfælde regler om, hvordan de skal inddrages i beslutningsprocesserne, samt hvordan Parlamentet fortolker dets kompetencer i traktaten. Selvom Parlamentet ikke 12

13 formelt kan pådutte de andre EU-institutioner at følge Parlamentets forretningsorden, har det haft stor indflydelse på den praksis og de arbejdsgange, der har udviklet sig mellem EU s institutioner. Og praksis er med tiden blevet til lov. Det vil sige, at Parlamentets egne regler i sin interne forretningsorden senere er blevet indskrevet i traktaterne og dermed blevet juridisk bindende. Drivkraften bag traktatændringer kommer derfor ofte fra Parlamentet og er ikke udelukkende et spil mellem EU s regeringsledere. Parlamentets magt ligger således langt udover det, der fremgår af traktaterne, da Parlamentet hele tiden laver nye regler og arbejdsgange for forholdet mellem EU s institutioner. Derfor kalder forskere ofte Parlamentet for en forfatningsmæssig dagsordensfastsætter et noget langhåret begreb, der egentlig blot refererer til, hvordan Parlamentet er med til at påvirke fremtidige traktater ved at få indskrevet praksis til lov. Traktater er typisk ufuldendte kontrakter, da regeringerne ikke på forhandlingstidspunktet kan forestille sig, hvordan de juridiske regler vil blive fortolket i praksis. Parlamentet har en tendens til at fortolke de formelle regler på en måde, der giver dem mere magt og true med ikke at ville samarbejde, hvis EU s regeringer ikke accepterer Parlamentets fortolkning af de formelle regler. Parlamentets magt i udpegelsen af Kommissionen er et glimrende eksempel på, hvordan Parlamentet reelt har større magt end det, der umiddelbart står på papiret (det vil sige traktaten). Det fungerer også som et eksempel på, hvordan uformelle og formelle regler spiller sammen eller sagt på en anden måde: sammenspillet mellem ret og praksis. Eksemplet illustrerer nemlig, hvordan Parlamentet gennem tiden har fået inkorporeret sine egne interne regler og arbejdsgange (såsom reglerne i deres forretningsorden) i senere traktater. Det gælder her Parlamentets rolle i udpegelsen af formanden for Kommissionen samt valget og afskedigelsen af kommissærerne. Parlamentet skal godkende formanden for Kommissionen Valget af Jean-Claude Juncker er et eksempel på, hvordan Parlamentet fortolker Lissabontraktaten fra 2009 til sin fordel. Med Lissabontraktaten blev der indført en bestemmelse om, at Det Europæiske Råd, som samler stats- og regeringscheferne fra alle EU-landene, skal foreslå en kandidat til Kommissionens formandspost under hensyntagen til Europaparlamentsvalget. EU s institutioner var dog ikke helt enige om, hvordan denne bestemmelse skulle forstås i praksis. Europa-Parlamentet forstår bestemmelsen som, at de europæiske partier hver især fremsætter en kandidat, de ønsker som formand. 13

14 Den politiske gruppe, der bliver den største i Parlamentet efter valget, har retten til at indstille deres kandidat som formand for Kommissionen. Ikke alle stats- og regeringsledere var dog enige i denne fortolkning, herunder David Cameron. Men formanden blev i sidste ende den person, Parlamentet pegede på den tidligere regeringsleder af Luxembourg, Jean-Claude Juncker. Tidligere skulle Parlamentet kun konsulteres i forbindelse med Det Europæiske Råds valg af kommissærformand, men der var ikke noget krav om, at regeringslederne skulle følge Parlamentets anvisning. Med Amsterdamtraktaten, der trådte i kraft i 1999, blev reglerne ændret. Nu skulle et flertal i Parlamentet formelt godkende formanden. Parlamentet fik dermed større formel magt. Uformelt have Parlamentet dog allerede før Amsterdamtraktaten indført i deres forretningsorden, at de ville stemme om Det Europæiske Råds kandidat på plenarforsamlingen. Såfremt et flertal af de fremmødte parlamentarikere til afstemningen stemte imod den indstillede kandidat, mente Parlamentet, at stats - og regeringslederne måtte trække deres kandidat tilbage. Dette forhold var tydeligt i 1994, da Jacques Santer blev nomineret til formand for Kommissionen af Det Europæiske Råd. Santer lovede, at han selv ville trække sig tilbage, såfremt han ikke kunne få opbakning af Parlamentet. Samtidig gav det daværende tyske formandskab parlamentarikerne lovning på, at de ville respektere Parlamentets egne regler. Med Amsterdamtraktaten blev denne praksis ret, og de uformelle regler fik en formaliseret form. Valg og afskedigelse af kommissærer Med Maastrichttraktaten i 1993 synkroniserede man Kommissionens femårige mandatperiode med Parlamentets mandatperiode. Det styrkede Parlamentets mulighed for at øve indflydelse på spillet om at udvælge Kommissionen. Formelt kan medlemmerne af Parlamentet kun godkende eller nedstemme Kommissionen en masse, de har ikke på papiret mulighed for at nedstemme individuelle kommissærer. Reelt kan Parlamentet lægge så meget pres på formanden for Kommissionen, hvis de finder, at en kandidat ikke er kvalificeret til jobbet som kommissær. De kan true med at nedlægge veto mod Kommissionen og dermed indirekte tvinge kommissionsformanden til at trække individuelle kandidater tilbage og erstatte dem med andre, som vi så det i både 2004 og Høringerne af de enkelte kommissærer forud for godkendelse af Kommissionen som helhed skete første gang i Igen en praksis, 14

15 parlamentarikerne selv havde indført og som endnu ikke er traktatfæstet (kun høringen af formanden for Kommissionen er nedfældet i traktaten). Kommissionens mandat varer fem år, forudsat den ikke får et mistillidsveto fra Parlamentet. Truslen om at nedlægge veto har givet Parlamentet skarpere tænder. I 2005 blev Kommissionen og Parlamentet enige om, at formanden for Kommissionen kan afskedige individuelle kommissærer, såfremt Parlamentet har mistet tilliden til en eller flere kommissærer. Det blev nedfældet i en rammeaftale mellem Parlamentet og Kommissionen. Det banede vejen for, at Parlamentet kan lægge pres på kommissionsformanden for at afskedige enkelte kommissærer. Kommissærkollegiet er kollegialt, dvs. underlagt kollektivt ansvarlighed. Alle lovforslag skal derfor i princippet vendes med hver kommissær, så de har mulighed for at give indspark eller gøre indsigelser til nye lovforslag. Kollegialiteten fungerer som et skjold mod anklager om partiskhed. Med formandens mulighed for at kunne afskedige individuelle kommissærer i 2005 er den enkelte kommissær også individuelt ansvarlig, og ledelsen af kollegiet er blevet mere topstyret. Ansvarlighedsstrukturen er derfor blevet mere individualiseret. Forholdet mellem EU s udøvende magt (Kommissionen) og lovgivende magt (Parlamentet og Rådet) afspejler i højere grad end tidligere den dynamik, der eksisterer mellem nationale parlamenter og regeringer. Dermed er forholdet mellem Kommissionen og Parlamentet ikke kun blevet mere politisk i kraft af, at de folkevalgte har fået større indflydelse på valget af kommissærer. Den parlamentariske aktivisme er også styrket over tid, og forholdet mellem Parlamentet og Kommissionen er blevet mere politiseret. På mange måder er forholdet mellem Parlamentet og Kommissionen blevet normaliseret, da det i højere grad afspejler det sammenspil vi ser mellem f.eks. Folketinget og den danske regering. Europa-Parlamentets øgede magt har styrket Kommissionens legitimitet ved at etablere nye mekanismer med fokus på parlamentarisk kontrol. Den moderne kommissær arbejder politisk Dette notat viser, at udvælgelsen af kommissærerne har ændret karakter over tid, og at Kommissionen agerer stadig mere politisk og mindre teknokratisk. Denne udvikling er sket på flere niveauer: 15

16 For det første har den typiske kommissærprofil ændret sig. Tidligere kom mange kommissærer fra højtstående embedsmandsstillinger, men i dag består holdet næsten udelukkende af politikere. De fleste kommissær har i dag en fortid som minister og/eller medlem af deres nationale parlamentet. En post i Kommissionen er sjældent kommissærernes sidste store post inden pensionsalderen, men derimod et springbræt til politiske poster i deres hjemland eller i Europa-Parlamentet. Kommissærer er i højere grad end tidligere af samme partifarve som den nationale regering, der indstillede dem til stillingen. Dermed er Kommissionen blevet mere partipolitisk og har ikke den samme politiske diversitet, som dengang de store medlemslande havde to kommissærer hver. For det andet er Kommissionen blevet mere topstyret. Formanden kan holde de enkelte kommissærer ansvarlige for uhensigtsmæssig adfærd og kan afskedige enkelte kommissærer uden at hele holdet må gå af. Formandens udstikning af politiske prioriteter og state of the union-tale i Parlamentet allerede inden den nye Kommission er på plads har gjort kollegiet mere topstyret. Kommissionsformanden er blevet mere politisk og præsidentiel. For det tredje har Parlamentet fået større indflydelse på selve udpegelsen af kommisærerne samt mulighed for at afskedige Kommissionen ved et mistillidsveto. Selv om Parlamentet på papiret kun har ret til at godkende kollegiet som helhed, har praksis udviklet sig til, at parlamentet uformelt kan presse kommissionsformanden til at trække kandidater tilbage, der har klaret sig dårligt under Parlamentets høring af dem. Parlamentets reelle magt i forhold til Kommissionen ligger langt ud over deres formelle magt. De uformelle arbejdsgange og regler, som Parlamentet har indført, påvirker senere de formelle regler. Og formelle regler i traktaterne fører til uformelle regler, hvor Parlamentet tolker deres kompetencer i traktaterne kreativt og til sin fordel. Formelle og uformelle regler indgår i et dynamisk sammenspil, hvor ret bliver til praksis og praksis til ret. 16