REGIONER OG KOMMUNERS JURIDISKE HÅNDTAG. Henriette Soja, advokat og partner 22. august 2016

Transkript

1 REGIONER OG KOMMUNERS JURIDISKE HÅNDTAG Henriette Soja, advokat og partner 22. august 2016

2 KORT OM PROBLEMATIKKEN

3 KOMPETENCEFORDELING MELLEM MYNDIGHEDERNE side 3 Regionerne udarbejder råstofplaner og udsteder råstoftilladelser Kommunerne udsteder tilladelser til biaktiviteter Indtil 2014 udstedte og administrerede kommunerne også råstoftilladelser og kunne derved sikre samspil mellem de forskellige aktiviteter i råstofgravene Kommunerne er ikke forpligtet (ved lov) til at sikre, at tilladelserne til biaktiviteter stemmer overens med råstoftilladelsen eller til at høre regionen, inden der gives tilladelse Men er det en pligt efter principper om god forvaltningsskik? Eller rent kollegialt? Det vil sige, at der Ikke altid er samspil mellem rettighederne efter råstoftilladelsen og tilladelsen til biaktiviteter

4 UOVERENSSTEMMELSE MELLEM TILLADELSERNE side 4 Har en af tilladelserne højere vægt? Ingen lovregler om hvilken tilladelse, der har forrang ved uoverensstemmelse Begge typer af tilladelser er udstedt i henhold til lov el. bekendtgørelse det vil sige at tilladelserne er ligestillede retsakter Doger tilladelsen til biaktiviteten ofte afhængig af råstoftilladelsens ret til at anvende arealet til produktion (råstofgraven) I praksis ses derfor også, at tilladelser til biaktiviteter alene gælder, så længe der er tilladelse til råstofindvindingen Men hvordan kan man så bremse eller begrænse biaktiviteterne?

5 DE JURIDISKE HÅNDTAG - OVERBLIK side 5 Kan man bruge tilladelserne? Både råstoftilladelser og tilladelser til biaktiviteter kan reguleres gennem vilkår Men er der grænser for disse vilkår? Eller hvad med råstofplanerne? Råstofplaner kan indeholde overordnede og generelle retningslinjer for råstofindvinding Og gælder der nogle forvaltningsretlige principper? Tilladelserne er underlagt kontinuitetsbrudsprincippet Og hvad er det nu lige, det betyder? Og hvornår finder det anvendelse?

6 RÅSTOFTILLADELSER side 6

7 RÅSTOFTILLADELSER LOVBESTEMTE VILKÅR side 7 Råstoftilladelsen skal indeholde vilkår om: Tilladelsens varighed(hovedregel max 10 år) Virksomhedens drift Efterbehandling af arealet med henblik på at begrænse miljømæssige gener og forebygge forurening af grundvandet og jorden Sikkerhedsstillelse for, at arealet bliver efterbehandlet Indvindingen og efterbehandlingen skal ske efter en godkendt plan, der indeholder hovedelementerne for indvindingen og efterbehandlingen Relevant for den aktuelle problematik? Det er ofte efterbehandlingen, som udsættes, når biaktiviteterne tager overhånd

8 RÅSTOFTILLADELSER ANDRE VILKÅR side 8 Regionerne er ikke begrænsettil kun at fastsætte vilkår om lovbestemte forhold Andre vilkår skal blot være saglige og proportionale Øvre ramme for vilkårene er den fastsatte hensynsafvejning i lovens 3 3 giver en udtømmende opregning af de hensyn og interesser som loven skal administreres efter Og hvilke hensyn og interesser er det? Erhvervsmæssige interesser Miljø-og naturbeskyttelse Arkæologiske og geologiske interesser Landskabelige værdier Byudvikling og infrastruktur Og mange, mange flere

9 RÅSTOFTILLADELSER VILKÅR SOM HÅNDTAG? (1) side 9 Kan man begrænse biaktiviteter i råstoftilladelse? Ja, hvis det rent praktisk kan begrænses gennem vilkår Og, hvis kravet om saglighed, proportionalitet og hensynsafvejning konkret er opfyldt Hvordan kan sådan et vilkår f.eks. se ud? Nedsætte tilladelsens varighed for at presse produktionsniveau (f.eks. til 5 eller 7 år) Det kan f.eks. være sagligt, proportionalt og i overensstemmelse med hensynsafvejninger, hvis råstofmængden er meget lille eller hvis der ikke er stor efterspørgsel på ressourcen Vilkår om produktionsminimum for indvindingsmængde (f.eks. pr. år) For at undgå, at råstofindvindingen stort set stoppes for at anvende råstofgraven til biaktiviteter Det kan f.eks. være sagligt, proportionalt og i overensstemmelse med hensynsafvejninger, hvis råstofgraven er til stor gene for naboer eller den omkringliggende natur

10 RÅSTOFTILLADELSER VILKÅR SOM HÅNDTAG? (2) side 10 Hvordan håndhæves sådanne vilkår? Praktisk at fastsætte bestemmelse i råstoftilladelsen om, at overtrædelse betyder tilbagekaldelse af tilladelsen Sanktioneres ved, at efterbehandlingsplanen sættes i gang/fremskydes HUSK kun muligt ved nye tilladelser! Nye vilkår i eksisterende tilladelser, der begrænser indvinderens adgang til at udføre biaktiviteter, kan betyde et tab for indvinderen En tilladelse er en begunstigende forvaltningsakt og kan kun i særlige tilfælde tilbagekaldes eller ændres (berettiget forventning hos indvinderen) Kan i yderste tilfælde betyde et erstatningsansvar for regionen

11 RÅSTOFPLANER side 11

12 RÅSTOFPLANEN SOM HÅNDTAG? side 12 Råstofplanen kan indeholde retningslinjer for råstofindvinding i regionen Råstofplanen kan ikkeindeholdedetaljeretregulering for administrationen af selve indvindingen Det vil sige, at: Råstofplanen ikke kanregulere indholdet af tilladelserne Råstofplanen ikke direkte kanregulere omfanget eller karakteren af biaktiviteterne, men Råstofplanen kan godt opstille generelle retningslinjer for biaktiviteter

13 HVILKE RETNINGSLINJER? side 13 Hvordan kan regionerne forsøge at begrænse biaktiviteter i retningslinjerne? F.eks. indsætte ønske om at sikre samspil ml. indvindingstilladelser og tilladelser til biaktivitet at undgå tilladelse til biaktiviteter, der udskyder efterbehandlingen af råstofgraven at råstofindvindingen til enhver tid fortsat skal være den primære aktivitet i råstofgraven Altid krav om at retningslinjerne skal være sagligt begrundet Husk den lovpligtige hensynsafvejning i råstoflovens 3

14 HVILKEN BETYDNING HAR RETNINGSLINJERNE? side 14 Kommunerne er forpligtet til at følge regionens råstofplan (sektorplan) ved sagsbehandling inden for råstofområdet F.eks. ved udstedelse af tilladelser til biaktiviteter i råstofgravene Råstofplanens retningslinjer er dog kun en ramme og ikke et fastlagt regelsæt Kommunerne må derfor udøve en vis grad af skøn Altid en konkret vurdering, om en retningslinje i råstofplan betyder, at en tilladelse til biaktivitet ikke kan gives eller må begrænses F.eks. i forhold til den ansøgte periode eller det ønskede omfang OBS: Nye retningslinjer i råstofplaner har kun virkning for nye tilladelser!

15 KONTINUITETSBRUDSPRINCIPPET side 15

16 KONTINUITETSBRUDSPRINCIPPET side 16 En indvindingstilladelsekan bortfalde, hvis den ikke udnyttes inden 3 år efter, at den er meddelt, eller den ikke har været udnyttet i 3 på hinanden følgende år Dette kaldes for kontinuitetsbrudsprincippet Kendes også fra andre miljø-og planretlige regelsæt, f.eks. miljøbeskyttelsesloven, naturbeskyttelsesloven og planloven Princippet er udtryk for en afvejning af den kommercielle interesse i aktiviteten over for hensynet til miljøet og omgivelserne, der belastes af aktiviteten/indvindingen Hvis en indvindingstilladelse er bortfaldet, vil det kræve ny tilladelse og/eller der vil være krav om, at efterbehandlingen påbegyndes

17 HVORNÅR ER TILLADELSEN IKKE UDNYTTET? side 17 Relativt nemt at vurdere, hvornår en tilladelse ikke er udnyttet inden 3 år efter, at den er meddelt I praksis er det spørgsmålet om, hvornår en tilladelse ikke har været udnyttet i 3 på hinanden følgende år, som kan volde besvær Har der været et totalt ophør af indvindingsaktiviteterne i råstofgraven i 3 år, vil tilladelsen være at anse som bortfaldet Men hvor lidt indvindingsaktivitet er nok til at tilladelsen er udnyttet? Kan man holde tilladelsen i live i årevis med en minimal indvinding?

18 SKAL INDVINDINGEN VÆRE FULDSTÆNDIG OPHØRT? side 18 Østre Landsret fastlog i en dom fra 2002, at: Hvis en tilladelse giver ret til to former for aktivitet, vil der indtræde kontinuitetsbrud, hvis den ene af de to aktiviteter ophører fuldstændigt Dog senere regler på miljøområdet for husdyrbrug i 2009: Kun fuldstædig ophør af virksomheden kan betyde kontinuitetsbrud Produktionsnedgang er f.eks. ikke nok Hvad gælder så nu? Dommen eller de parallelle regler? Spørgsmålet er ikke prøvet i praksis Formentlig et krav om fuldstændig ophør pga. klare forarbejder til ny lovgivning

19 HVOR BOR ABEN? HVEM ER MYNDIGHED? Henriette Soja, advokat v. Horten Advokater 22. august 2016

20 PRÆSENTATION AF PROBLEMSTILLINGEN

21 PROBLEMSTILLINGEN Forskellige myndigheder indenfor samme areal (råstofgraven) Regionerne administrerer og håndhæver råstoftilladelser Kommunerne administrerer og håndhæver tilladelser til biaktiviteter Kommunerne administrerer og håndhæver ogsåde vilkåri råstoftilladelsen, som er indarbejdet efter samordningsreglerne Og hvad betyder det så? Forskellige myndigheder skal føre tilsyn med aktiviteterne i råstofgravene Det er måske ikke den myndighed, som opdager et ulovligt forhold, som er myndighed på det område Kræver samarbejde for at sikre smidig håndhævelsesprocesdure

22 HVORNÅR OPSTÅR PROBLEMERNE? Når der er tvivl om, hvem der gør hvad Hvor der er tvivl om, hvorvidt et forhold er relateret til råstofindvindingen eller til biaktiviteten Hvis f.eks. en olietank eller godkendelsespligtigt maskinel anvendes både til råstofindvinding og biaktiviteter Eller hvis f.eks. der konstateres affald, som ikke tydeligt kan henhøres til en af aktiviteterne Når myndighederne ikke kommunikerer Hvor sagen falder ned mellem to stole,fordi man ikke kan finde frem til rette myndighed Hvis f.eks. regionen under et tilsynsbesøgopdager en utæt maskine, der anvendes til biaktivitet, men undlader at underrette kommunen om det

23 HVORFOR OPSTÅR PROBLEMERNE? Spørgsmålet er, hvorfor problemerne opstår? Er det fordi råstoftilladelserne ikke er klarei forhold til, hvad der gælder, og hvem der er myndighed? Er der behov for ordret at skrive ind i råstoftilladelsen, hvem der er tilsynsmyndighed for de enkelte vilkår? Eller er det fordi, problemerne ikke er til at forudse, når råstoftilladelserne udstedes? Er det samordningspligten, som gør det vanskeligt? Måske er reglerne bare ikke nemme at anvende i praksis? Vi vil nu sammen gennemgå nogle typeeksempler fra praksis, der illustrerer problemstillingen

24 FÆLLES DRØFTELSE AF CASES side 24

25 CASE 1: PLANERING Indvinder beretter, at byggeaffaldet er bundsikringsmateriale, som skal bruges til arbejdsareal. Detbemærkes, at der ligger en kapitel 5 virksomhed i råstofgraven (bl.a. betonknusning og sortering). side 25 Dette er ikke omfattet af restproduktbekendtgørelsen, og der er ikke givet tilladelse efter mbl. 19. Regionen skal orientere kommunen, som skal vurdere, om der kan meddeleles en 19 tilladelse.

26 CASE 2: JORD PÅ VEJEN UDEN FOR UDKØRSEL side 26 Indkørsel til grusgrav Hertil skal regionen orientere kommunensom vejmyndighed. Underet regionalt tilsyn konstateres derjord på den offentlige vej ved gravens indkørsel. Offentlig vej

27 CASE 3: JORDSKRED FRA AFSLUTTET OG EFTERBEHANDLET AREAL side 27 Jordskred er forekommet på et tidligere indvindingsområde, hvor efterbehandling er godkendt. Jorden er skredet ned på den igangværende råstofgravs indkørselsvej. Idette tilfælde vil kommunen være myndighed, idet der ikke er aktiv indvinding på arealet, hvor jordskredet er sket. Intern kørevej

28 CASE 4: BRÆNDSTOFSPILD Der konstateres spild fra tankning i forbindelse med etregionalt tilsyn af råstofgrav. I tilknytning til råstofgraven har virksomheden haft en kap. 5 virksomhed, som netop er lukket ned. side 28 Tanken står på etikke opgravet areal, men på et areal, som er omfattet af råstoftilladelsen. Regionenvilhave mulighed for at håndhæve forholdet efter jordforureningslovens 39. Brændstofspild

29 CASE 5: SLØJFNING AF BORING side 29 Gammel vandindvindingsboring, som indvinder har valgtat sløjfe med en plasticpose. Ensådan sløjfning vil ikke værei overensstemmelse med gældende forskrifter. Regionen skal orientere kommunen som myndighed for etablering og sløjfning af boringer og brønde (vandforsyningsloven) BEK nr af 28/10/2013.

30 CASE 6: INTERIMSVEJ UDEN FOR INDVINDINGSOMRÅDE I GAMMEL (AFSLUTTET) RÅSTOFGRAV side 30 Svar Plenum: Hvad skal der til af tilladelser? Restproduktbekendtgørelsens formål om genanvendelse af uforurenetbyggeaffald omfatter ikke råstofgrave eller tidligere råstofgrave, jf. 1 stk. 2, pkt. 3. Det kræver således en 19 tilladelse at anlægge en interimsvej på denne måde.

31 CASE 7: EFTERLADT AFFALD I RÅSTOFGRAV side 31 Vedtilsyn konstaterer regionen forekomster af affald inden for indvindingsområde (gamle dæk, rør og lign.). Regionen orienterer kommunen som affaldsmyndighed.

32 CASE 8: PÅBEGYNDT EFTERBEHANDLING MED OVERJORD IBLANDT BROKKER side 32 Der opdages rester fra en gammel interimsvej blandet op med overjorden. Region Hovedstaden har i en lignende sag før krævet, at brokkerne blev harvet fra. Plenum: Hvilke myndighedsskridt skal der tages? Selve brokkerne betragtes dog som affald og hører ikke uderregionens kompetenceområde.

33 CASE 9: GRUNDVANDSSÆNKNING VED PUMPNING side 33 En nabo til råstofgraven har henvendt sig med indvending om, at grundvandsstanden er sænket betragteligt. Detbemærkes, at der ikke er meddelt tilladelse til en sådan grundvandssænkning. Plenum: Hvilke myndighedsskridt skal der tages?

34 PROFIL HENRIETTE SOJA Henriette Soja har gennem en lang årrække specialiseret sig i miljøret og er en af Danmarks førende advokater inden for denne disciplin. Hun har således rådgivet i mange principielle sager inden for miljø-, plan-og byggeområdet og ført forhandlinger og en lang række principielle retssager inden for alle de sagsområder, der traditionelt varetages af den kommunale tekniske forvaltning og den kommunale forsyningssektor. Henriette har lang erfaring med udførelsen af miljørelaterede due diligence-projekter, compliance-programmer og risikostyring i private virksomheder. Henriette Soja Partner Dir: Mob: [email protected] Karriere Partner (equity), Horten, 2006 Partner, Bech-Bruun, (Leder af afdelingen for offentlig virksomhed, ), Møderet for Højesteret, 2001 Møderet for landsret, 1996 Advokatbeskikkelse, 1993 Advokatfuldmægtig og advokat, Bech-Bruun, Juridisk kontor, Miljøstyrelsen, : Uddannelse Cand.jur., Københavns Universitet, 1988 Specialer Miljøret, planret & byggeret Offentlig ret Retssager Energiret & forsyningsret