Benchmarking på anbringelsesområdet i Aabenraa Kommune

Transkript

1 Benchmarking på anbringelsesområdet i Aabenraa Kommune Aabenraa Kommune har henvendt sig til for at få belyst, hvilke forhold der er afgørende for udgiftsbehovet til anbringelser, og for at få sat disse forhold i relation til udgifterne i Aabenraa Kommune og tre udvalgte sammenligningskommuner: Haderslev, Sønderborg og Varde. Notatet indeholder to forskellige analyser, der med to forskellige tilgange belyser denne problemstilling. Analyse A undersøger, hvilke overordnede forhold på kommuneniveau der ser ud til at forklare kommunernes udgifter til udsatte børn og unge, og beregner på den baggrund et konkret udgiftsbehov for Aabenraa og sammenligningskommunerne, baseret på disse baggrundsforhold. Analyse B undersøger på individniveau, hvilke personlige baggrundsforhold der påvirker sandsynligheden for, at et barn anbringes. På denne baggrund beregnes den gennemsnitlige sandsynlighed for anbringelse i Aabenraa og sammenligningskommunerne, og disse beregnede sandsynligheder sammenholdes med den faktiske anbringelsesfrekvens og anbringelsesudgifterne. Der opsummeres samlet på de to analyser i slutningen af notatet. A: Analyse af forventet udgiftsbehov for Aabenraa Kommune På baggrund af data om alle de danske kommuners udgifter til børn og unge med særlige behov 1 samt en række af kommunernes sociale og demografiske baggrundsforhold er det beregnet, hvilke af disse sociale og demografiske baggrundsforhold der har betydning for kommunens udgiftsniveau på området, og i hvilket omfang. 1 Data om udgifterne er baseret på kommunernes regnskaber i 2011 og hentes fra Danmarks Statistik og opgøres som nettodriftsudgifterne i kommunernes regnskaber 2011 på følgende konti: Plejefamilier og opholdssteder for børn og unge Forebyggende foranstaltninger for børn og unge Døgninstitutioner for børn og unge Sikrede døgninstitutioner mv. for børn og unge Indtægter fra den centrale refusions- ordning, grp

2 Analysen viser, at nedenstående sociale og demografiske forhold har betydning for udgifterne til området 2. De mest betydende faktorer er oplistet først: Andel førtidspensionister Andel børn, der har flyttet kommune mere end tre gange Om kommunen er en ø-kommune Andel 6-15-årige indvandrere/efterkommere fra ikke-vestlige lande Andel familier i visse boligtyper På baggrund af ovenstående analyse er det estimeret, hvilket udgiftsbehov Aabenraa, Varde, Sønderborg og Haderslev kommuner har på området for udsatte børn og unge, det vil sige, hvilket udgiftsniveau man statistisk set vil forvente ud fra kommunernes sociale og demografiske forhold. Resultatet fremgår af tabellen nedenfor. Tabel 1: Samlede nettodriftsudgifter til udsatte børn og unge pr årig Udgiftsbehov, 2011-priser Regnskab 2011 Afvigelse fra udgiftsbehov Afvigelse i % Aabenraa Haderslev Sønderborg Varde Landsgnsnit Kilde: Danmarks Statistik. Note: Udgifterne er inklusiv refusioner fra den centrale refusionsordning. Når man ser på, hvilke sociale og demografiske forhold der på landsplan påvirker udgifterne til området for udsatte børn og unge i 2011, så vil man på baggrund af Aabenraa Kommunes befolkningssammensætning forvente et udgiftsbehov på kr. pr årig i kommunen. Det er således noget over landsgennemsnittet på kr. pr årig. 2 Foruden de nævnte forhold, der viste sig at have betydning, blev betydningen af følgende forhold også undersøgt: Andel børn af enlige forsørgere, andel boliger i boligkriteriet, andel børn i familier med lav uddannelse, andel skilte årige, antal strafferetlige afgørelser pr. 15+ årig, åriges andel af de 0-22 årige, men de viste sig ikke at have betydning (eller at måle det samme som et af de forhold, der er med i modellen). Derudover blev det undersøgt, om kommunens velstand eller kommunalbestyrelsens partipolitiske sammensætning har betydning for udgiftsniveauet og det viste sig ikke at være tilfældet. Der er desuden taget højde for regionale lønforskelle. 2

3 Aabenraa Kommune brugte i kr. pr årig i kommunen, dvs. 440 kr. mere end det beregnede udgiftsbehov. Det svarer til, at kommunens udgifter var fem procent højere, end hvad man skulle forvente ud fra kommunens sociale og demografiske forhold. For de kommuner, som Aabenraa har valgt at sammenligne sig med, gælder, at de alle har haft udgifter, der var lavere, end hvad man skulle forvente ud fra deres sociale og demografiske baggrundsforhold. Sammenligningskommunernes udgifter til området var i 2011 således mellem 8 og 27 % lavere, end hvad man skulle forvente ud fra deres baggrundsforhold. Sammenligningskommunerne er oplistet i forhold til det beregnede udgiftsbehov, det vil sige, at den kommune, hvis udgiftsbehov er tættest på Aabenraa Kommunes og dermed er mest relevant at sammenligne sig med, er listet øverst. Opsummering På baggrund af udgiftsniveauet i 2011 kan det konkluderes, at Aabenraa Kommunes sociale og demografiske forhold peger i retning af et udgiftsbehov over landsgennemsnittet, og at det således må forventes, at Aabenraa Kommunes udgifter er højere end landsgennemsnittet. Aabenraa Kommunes udgiftsniveau i 2011 kan dog kun delvist forklares med det højere udgiftsbehov, idet kommunen brugte fem procent mere, end hvad man skulle forvente ud fra kommunens baggrundsforhold. For de valgte sammenligningskommuner forholder det sig omvendt, idet de alle havde lavere udgifter i 2011, end hvad man skulle forvente ud fra deres sociale og demografiske baggrundsforhold. 3

4 B: Analyse af social profil for Aabenraa Kommunes børn og unge KORA har udarbejdet en statistisk model for, hvilke sociale baggrundsfaktorer der forøger risikoen for, at et barn bliver anbragt udenfor hjemmet. Datagrundlaget for modellen er detaljerede registeroplysninger om alle danske børn født i årene , som følges til og med Vi følger med andre ord de fem årgange af børn og unge, som i dag er mellem 16 og 20 år gamle, fra de blev født, til de fyldte år. Følgende data om børnene og deres forældre indgår i modellen: Vedrørende barnet Vedrørende barnets forældre Køn Fødselsvægt Ikke-vestlig oprindelse Psykisk sygdom Samboende forældre Antal søskende Uddannelse Indkomst Førtidspension Psykisk sygdom Kriminalitet Alder ved barnets fødsel Forældres død Antal flytninger mellem kommuner ( nomadefamilier ) Da modellen hviler på detaljerede individdata, giver den alt andet lige mere præcise og retvisende estimater af den sociale profil for kommunernes børn end modeller, som hviler på overordnede kommunedata. Modellen tager højde for kommunale praksisforskelle på området med andre ord skyldes forskelle i kommunernes beregnede anbringelsesrisici ikke, at sagsbehandlere i nogle kommuner f.eks. er mere tilbøjelige til at anbringe børn, end de er i andre kommuner. En ulempe ved modellen er, at den kun omfatter fem udvalgte fødselsårgange. Vi har dog ikke umiddelbart grund til at tro, at den sociale profil for årgangene skulle være væsentlig anderledes end for senere fødselsårgange. Vi vurderer derfor også, at der kan foretages meningsfulde sammenligninger mellem modellens forudsigelser og anbringelses- og udgiftstal, som inkluderer børn, der er født udenfor perioden Med modellen kan vi beregne, hvor meget den gennemsnitlige anbringelsesrisiko for en given kommune det vil sige den gennemsnitlige sandsynlighed for, at et barn fra kommunen anbringes - afviger fra landsgennemsnittet. En kommune, hvor mange børn f.eks. har forældre, som har begået kriminalitet eller lider af psykisk sygdom, vil have en højere gennemsnitlig anbringelsesrisiko, mens det modsatte vil gøre sig gældende for en 4

5 kommune med mange børn, som f.eks. har forældre med høj indkomst og uddannelse. Anbringelsesrisikoen udgør dermed et samlet mål for, hvor socialt udsat det gennemsnitlige barn i kommunen er. I tabellen nedenfor vises, hvor meget den statistisk forudsagte anbringelsesrisiko for Aabenraa og de tre sammenligningskommuner afviger fra den landsgennemsnitlige risiko. Det sammenholdes i tabellen med, hvor meget den faktiske anbringelsesfrekvens afveg for hhv. årgangene i perioden og alle 0-22-årige i år Endelig vises, hvor meget anbringelsesudgifterne afveg fra landsgennemsnittet i Tabel 2: Kommunernes procentuelle afvigelser fra landsgennemsnittet i forudsagt anbringelsesrisiko for årgang , faktisk anbringelsesfrekvens for årgang , faktisk anbringelsesfrekvens i 2010 samt anbringelsesudgifter i Aabenraa Haderslev Sønderborg Varde Afvigelse i anbringelsesrisiko for årgang Afvigelse i faktisk anbringelsesfrekvens for årgang (i perioden ) Afvigelse i faktisk anbringelsesfrekvens for årige i 2010 Afvigelse i anbringelsesudgifter pr årig 3 (regnskab 2011) Kilde: Danmarks Statistik. +16 % +5 % 0 % +5 % +27 % +5 % -14 % -5 % +44 % +29 % -25 % -16 % +12 % -3 % -18 % -29 % Den øverste række af tabel 2 viser, at man på baggrund af den sociale profil blandt Aabenraa Kommunes børn ville forvente, at kommunens anbringelsesfrekvens lå 16 % over det landsgennemsnitlige. Haderslev og Varde ligger begge 5 % over landsgennemsnittet, mens den gennemsnitlige an- 3 Ved udregning af anbringelsesudgifter indgår driftsregnskab 2011 for følgende konti: Plejefamilier og opholdssteder for børn og unge, Døgninstitutioner for børn og unge samt Sikrede døgninstitutioner mv. for børn og unge. 5

6 bringelsesrisiko for Sønderborgs børn ligger på linje med landsgennemsnittet. Analysen viser dermed, at børnene fra Aabenraa Kommune i gennemsnit er mere socialt belastede, end børn i både sammenligningskommunerne og i Danmark generelt. I de følgende afsnit sammenligner vi de estimerede anbringelsesrisici med henholdsvis kommunernes faktiske anbringelsesfrekvenser og anbringelsesudgifter pr årig. Anbringelsesfrekvens Da Aabenraa Kommunes anbringelsesrisiko som nævnt ligger højere end både sammenligningskommunerne og landsgennemsnittet, må det forventes, at Aabenraa Kommunes faktiske anbringelsesfrekvens også ligger højere end sammenligningskommunerne og landsgennemsnittet. Ved at fokusere på de to midterste rækker i tabel 2 kan vi se, at Aabenraa Kommune som forventet har en højere anbringelsesfrekvens end den landsgennemsnitlige for årgangene specifikt og for alle årige i år Tallene viser dog også, at kommunen anbringer endnu flere børn, end hvad der kan forklares af kommunens forholdsvis høje anbringelsesrisiko. Det ses af tabellens række 2, som viser, at Aabenraa Kommunes anbringelsesfrekvens for årgang i perioden lå 27 % højere end landsgennemsnittet altså en noget større afvigelse fra landsgennemsnittet end de 16 %, som blev forudsagt af den statistiske model på baggrund af forskelle i social baggrund for kommunernes børn. For sammenligningskommunerne gælder, at Haderslev Kommunes anbringelsesfrekvens for årgang lå 5 % over landsgennemsnittet, og dermed på linje med det statistisk forventede, mens Sønderborg og Varde lå under landsgennemsnittet med hhv. -14 % og -5 %. De to sidstnævnte havde dermed færre anbringelser, end hvad man skulle forvente på baggrund af deres estimerede anbringelsesrisiko. Samme tendenser vedrørende kommunernes anbringelsesfrekvenser findes i tabellens række 3, som bygger på de nyest tilgængelige anbringelsestal fra Danmarks Statistik. I disse tal er tendenserne dog forstærkede. I 2010 ligger Aabenraa og Haderslev således igen over landsgennemsnittet, men nu med hele 44 % og 29 %, mens Sønderborg og Varde kommuner igen ligger med en anbringelsesfrekvens under landsgennemsnittet, men nu med hele -25 % og -16 %. Samlet set viser tallene, at Aabenraa Kommunes faktiske anbringelsesfrekvens ligger højere end både landsgennemsnittet og sammenligningskommunerne og at anbringelsestallet er endnu højere, end man skulle forvente, når vi tager højde for, at børnene i Aabenraa Kommune er mere socialt udsatte, end landsgennemsnittet og børnene i de tre andre kommuner. 6

7 Anbringelsesudgifter Det er naturligt at se på forholdet mellem kommunernes anbringelsesrisiko og kommunernes anbringelsesudgifter. I nederste række af tabel 4 viser vi derfor kommunernes procentuelle afvigelser fra de landsgennemsnitlige udgifter til anbringelse pr årig i Som følge af Aabenraa Kommunes relativt høje anbringelsesrisiko er det naturligt at forvente, at kommunens anbringelsesudgifter pr årig også ligger over landsgennemsnittet forudsat at prisen pr. anbringelse i Aabenraa ikke er væsentligt anderledes end på landsplan. Tabellen viser da også, at Aabenraa Kommunes anbringelsesudgifter pr årig ligger over landsgennemsnittet med 12 %. Denne procentuelle afvigelse er dog mindre, end kommunens procentuelle afvigelse fra landsgennemsnittet i anbringelsesrisiko, som ligger på 16 %. Aabenraa Kommune har altså lidt lavere anbringelsesudgifter, end vi ville forvente ud fra kommunens anbringelsesrisiko, givet at prisen pr. anbringelse var nogenlunde ens for alle anbragte børn i Danmark. Alle sammenligningskommunernes anbringelsesudgifter pr årig ligger imidlertid også lavere, end hvad man skulle forvente ud fra deres beregnede anbringelsesrisiko. Anbringelsesudgifterne pr årig i Haderslev, Sønderborg og Varde ligger således under landsgennemsnittet med hhv. -3 %, -18 % og -29 %. Selvom Aabenraa Kommunes anbringelsesudgifter er lavere, end vi ville forvente ud fra kommunens anbringelsesrisiko, så er de altså relativt høje i forhold til sammenligningskommunernes, da deres udgifter ligger endnu lavere, end man skulle forvente ud fra børnenes anbringelsesrisiko. Når Aabenraa Kommunes anbringelsesudgifter pr årig kun ligger 12 % over landsgennemsnittet i 2011, selvom anbringelsesfrekvensen ligger markant højere, skyldes det, at Aabenraa Kommunes enhedsudgifter pr. anbragt barn ligger noget under landsgennemsnittet. Én af forklaringerne herpå er formentlig, at en forholdsvis stor andel af Aabenraa Kommunes børn er anbragt i familiepleje fremfor institutioner. Dette er også tilfældet for især Haderslev Kommune, som ligesom Aabenraa har en relativ høj anbringelsesfrekvens, men samtidig anbringelsesudgifter pr årig som ligger lidt lavere end Aabenraa Kommunes. Opsummering Analysen viser, at børn i Aabenraa Kommune i gennemsnit er mere socialt belastede og derfor i højere risiko for at blive anbragt udenfor hjemmet end børn fra Haderslev, Sønderborg og Varde kommuner samt danske børn generelt. Aabenraa Kommunes faktiske anbringelsesfrekvens ligger også over landsgennemsnittet dette dog i en grad som ligger ud over, hvad der kan forklares af, at børnene i Aabenraa Kommune er mere socialt belastede end danske børn generelt. Analysen viser desuden, at Aabenraa 7

8 Kommunes anbringelsesfrekvens ligger højere end sammenligningskommunernes også her i en grad, der ikke kun kan forklares med forskelle i den sociale profil for børnene i de respektive kommuner. Anbringelsesudgifterne i Aabenraa Kommune ligger 12 % over landsgennemsnittet. Hvis vi antager, at prisen pr. anbringelse er nogenlunde ens på landsplan, er det lidt lavere, end hvad man skulle forvente ud fra, at børnene i Aabenraa gennemsnitligt har 16 % højere anbringelsesrisiko end børn på landsplan. For alle sammenligningskommunerne gælder dog, at deres anbringelsesudgifter pr årig ligger endnu længere under, hvad man skulle forvente, når vi har taget højde for kommunernes forskellige anbringelsesrisici. Aabenraa Kommune har altså en højere anbringelsesfrekvens og højere anbringelsesudgifter pr årig end alle de tre sammenligningskommuner, og disse forskelle kan kun til dels forklares af, at børnene i Aabenraa Kommune er mere socialt udsatte end børnene i de tre andre kommuner. Opsummering af begge analyser KORA har i dette notat præsenteret to analyser, som fra forskellige vinkler søger at belyse, hvilke forhold der er afgørende for kommunernes udgiftsbehov til anbringelser, og vise sammenhængen mellem disse forhold og udgifterne på området i Aabenraa Kommune og tre udvalgte sammenligningskommuner: Haderslev, Sønderborg og Varde. De to analysers resultater adskiller sig, hvad angår Aabenraa Kommunes placering i forhold til sammenligningskommunerne, når man sammenligner de sociale og demografiske forhold, der viser sig at have betydning på området. De adskiller sig også i forhold til, om udgiftsniveauet i 2011 ligger over eller under, hvad man umiddelbart ville forvente på baggrund af den statistiske sandsynlighed. Disse forskelle i resultaterne skyldes bl.a., at analyserne benytter data på forskelligt detaljeringsniveau (kommuneniveau vs. individniveau), og at der hhv. ses på udgifterne til hele området vs. udgifterne til anbringelser. I analyse A ser vi således alene på de overordnede baggrundsforhold i kommunen for at forudsige et udgiftsniveau for hele området for udsatte børn og unge, mens vi i analyse B ser på, hvilke personlige baggrundsfaktorer der udløste en anbringelse for årgangene og beregner en anbringelsesrisiko på baggrund heraf, som herefter holdes op imod de faktiske anbringelsestal og anbringelsesudgifter (det vil sige, at forebyggende foranstaltninger ikke er med i analyse B). 8

9 På trods af de to analysers forskellige forudsigelser af især sammenligningskommunernes rammevilkår, holder følgende konklusioner dog på tværs af de to analyser: Aabenraa Kommune er i begge analyser dårligere stillet end landsgennemsnittet, når vi ser på sociale og demografiske faktorer, der har betydning for sandsynligheden for at blive anbragt eller for udgiftsniveauet. Det stemmer godt overens med, at Aabenraa Kommune i analyse A har udgifter i 2011, der er højere end landsgennemsnittet, og at kommunen i analyse B har en faktisk anbringelsesfrekvens over landsgennemsnittet for begge disse forhold gælder dog, at niveauet er højere, end hvad man skulle forvente ud fra de sociale og demografiske faktorer. Alle tre sammenligningskommuner har i begge analyser lavere udgifter i 2011, end man skulle forvente på baggrund af de sociale og demografiske faktorer. I sammenligning med netop disse tre kommuner fremstår Aabenraa Kommune således med relativt høje udgifter til anbringelser og til området samlet set også når der er taget højde for sociale og demografiske baggrundsforhold. 9