Notat. Vedr. Nedlæggelse af Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk. 1. Baggrund

Transkript

1 Notat Pernille Aagaard Truelsen Advokat, Ph.D Åboulevarden 49, 4. sal DK-8000 Århus C Telefon: Telefax: J.nr paa@energiogmiljo.dk CVR: november 2011 Vedr. Nedlæggelse af Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk 1. Baggrund Faxe Kommune har ved af 25. september 2011 bedt Advokatfirmaet Energi & Miljø om at få uddybet et tidligere notat om nedlæggelse af kraftvarmeværket i Ørslev-Terselv. Konkret ønsker Faxe Kommune, at følgende spørgsmål belyses: Hvilke muligheder har Faxe Kommune for efter varmeforsyningsloven at nedlægge kraftvarmeværket i Ørslev-Terslev? Hvilken risiko er der, for at E.ON rejser krav om erstatning mod Faxe Kommune, hvis kommunen i medfør af vareforsyningsloven nedlægger kraftvarmeværket? Hvilken risiko er der, for at de forbrugere, der er tilsluttet kraftvarmeværket i Ørslev- Terslev, afkræves udtrædelsesgodtgørelse, hvis kraftvarmeværket lukkes? Ovennævnte spørgsmål besvares i det følgende. 2. Hvilke muligheder har Faxe Kommune for efter varmeforsyningsloven at nedlægge kraftvarmeværket i Ørslev-Terslev? 1 / 7

2 Efter varmeforsyningslovens 6, stk. 1 SKAL kommunalbestyrelsen drage omsorg for, at der udarbejdes projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg, der belyser mulighederne for følgende: 1)at et anlæg forsyner et nærmere angivet område med energi til opvarmningsformål i et nærmere angivet omfang, 2)at anlægget indrettes på en måde, som sikrer den mest økonomiske anvendelse af energi, 3)at anlægget samkøres med andre anlæg, og 4)at anlæg over 1 MW overgår til kraftvarmeproduktion. Faxe Kommune har efter varmeforsyningslovens 6, stk. 1 ikke pligt til at udarbejde et projektforslag for at nedlægge et kraftvarmeværk, hvis det for eksempel blot brugerøkonomisk ikke er fordelagtigt. Selvom Faxe Kommune ikke SKAL udarbejde et projektforslag for nedlæggelse af kraftvarmeværket i Ørslev Terslev, udelukker varmeforsyningsloven ikke, at Faxe Kommune KAN udarbejde et projektforslag for nedlæggelse af kraftvarmeværket. Efter varmeforsyningslovens 3 skal Faxe Kommune forestå en varmeplanlægning i kommunen: Det påhviler kommunalbestyrelsen i samarbejde med forsyningsselskaber og andre berørte parter at udføre en planlægning for varmeforsyningen i kommunen Kommunens varmeplanlægningsforpligtigelse indebærer, at kommunen blandt andet skal drage omsorg for, at der udarbejdes de nødvendige projektforslag, jf. 4 i projektbekendtgørelsen, bekg. nr af 15. december 2005, som indeholder mere detaljerede regler for kommunens varmeplanforpligtigelse: Kommunalbestyrelsen skal i samarbejde med forsyningsselskaber og andre berørte parter, f.eks. virksomheder med særlige energi- og varmebehov eller med særlige muligheder for at foretage el- og varmeproduktion, udføre en planlægning for varmeforsyningen i kommunen, bl.a. til brug for kommunalbestyrelsens behandling og godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg. Stk.2. Det påhviler kommunalbestyrelsen 1)at planlægge varmeforsyningen og den i varmeforsyningslovens 9 angivne omlægning af eksisterende produktionsanlæg, 2)at drage omsorg for, at der udarbejdes projekter herfor, jf. varmeforsyningslovens 8, 3)at behandle og godkende projekter, der opfylder gældende betingelser m.v., og 4)at påse, at projekter gennemføres inden for de gældende frister, eventuelt i form af påbud. Hvis kommunen som led i kommunens varmeplanforpligtigelse vælger at udarbejde et projektforslag for f. eks. nedlæggelse af et kraftvarmeværk, vil kommunen inden projektforslaget udarbejdes være forpligtet til at have ført en forhandling med E.ON herom. Det fremgår udtrykkeligt af såvel varmeforsyningslovens 3 og projektbekendtgørelsens 4, 2 / 7

3 at kommunens varmeplanlægning skal ske ved et samarbejde med berørte forsyningsselskaber. Det fremgår af kommunens varmeplanforpligtigelse, at kommunens samarbejde skal ske med berørte forsyningsselskaber og storforbrugere med særlige behov. Derimod er det ikke de enkelte forbrugeres behov og økonomi, der skal være bestemmende for kommunens varmeplanlægning. I tilknytning til Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk er Faxe Kommune storforbruger. Der kunne derfor argumenteres for, at kommunen som storforbruger har en særskilt interesse i, at kraftvarmeværket nedlægges, uanset E.ON s protest. Og ud fra dette grundlag kan der argumenteres for, at det er sagligt, at Faxe Kommune udarbejder et projektforslag for nedlæggelse af kraftvarmeværket i Ørslev-Terslev. Selvom Faxe Kommune kan udarbejde et projektforslag for nedlæggelse af kraftvarmeværket i Ørslev-Terslev, vil projektforslaget kun kunne godkendes, hvis det er samfundsøkonomisk fordealgtigt. Ifølge varmeforsyningslovens 4 er det Faxe Kommune, som er projektgodkendende myndighed. Faxe Kommune skal imidlertid ved projektgodkendelsen iagttage reglerne i projektbekendtgørelsen. Efter projektbekendtgørelsens 24 kan en kommune kun godkende projekter, som er samfundsøkonomiske fordelagtige. Forinden kommunalbestyrelsen kan meddele godkendelse, skal kommunalbestyrelsen foretage en energimæssig, samfundsøkonomisk og miljømæssig vurdering af projektet. Vurderingen skal ske på baggrund af planlægningen efter kapitel 2, de i kapitel 3 fastsatte forudsætninger og de i 21, stk. 1, nr. 10, nævnte samfundsøkonomiske analyser samt de efter 23 modtagne bemærkninger. Kommunalbestyrelsen skal ved vurderingen påse, at projektet er i overensstemmelse med varmeforsyningsloven, herunder formålsbestemmelsen, samt at projektet ud fra en konkret vurdering er det samfundsøkonomisk mest fordelagtige projekt. Stk.2. Forudsætter projektet anvendelse af de i lovens 6, stk. 3, og 7 nævnte regler, skal kommunalbestyrelsen vurdere reglernes anvendelse i forhold til projektets økonomi og opfyldelsen af energipolitiske målsætninger mv. Den samfundsøkonomiske vurdering af et projektforslag skal foretages på baggrund af Energistyrelsens model for samfundsøkonomisk beregning med tilhørende beregningsforudsætninger. Et projektforslag for nedlæggelse af Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk vil skulle indeholde en sammenligning af samfundsøkonomien ved henholdsvis individuel boligopvarmning i Ørslev- Terslev med samfundsøkonomien ved fortsat kollektiv kraftvarmeforsyning fra Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk. Jeg har ikke tilstrækkeligt kendskab til den samfundsøkonomiske beregningsmodel og de indivduelle opvarmningsforhold i Ørslev-Terslev til at kunne vurdere, om et projektforslag for 3 / 7

4 nedlæggelse af kraftvarmeværket kan fremvise en positiv samfundsøkonomi. Afgørende herfor vil formentlig være, hvilke alternative individuelle varmekilder der anvendes. Udgår individuelt oliefyr alternativet til et kraftvarmeforsyning, vil der ikke kunne beregnes positiv samfundsøkonomi i projektet. Er det derimod individuelle varmepumper og træpillefyr som er alternativet, vil der muligvis kunne laves et projektforslag som er samfundsøkonomisk fordelagtigt. Konkluderende kan det fastslås, at projektforslaget vil kunne godkendes af Faxe Kommune, hvis det via den samfundsøkonomiske beregning kan påvises, at det er bedre at anvende individuelle opvarmningsformer i Ørslev-Terslev frem for kollektive kraftvarmeforsyning. Når Faxe Kommune har godkendt projektforslaget, kan Faxe Kommune efterfølgende udstede et påbud til E.ON om at gennemføre det godkendte projektforslag og dermed nedlægge kraftvarmeværket, jf. varmeforsyningslovens 6, stk. 3. E.ON vil have mulighed for at påklage såvel projektgodkendelse som påbuddet til Energiklagenævnet. Klagefristen er 4 uger. Klage til Energiklagenævnet har som udgangspunkt ikke opsættende virkning, men i realiteten vil E.ON antageligvis være utilbøjelig til at nedlægge kraftvarmeværket, så længe klagesagen verserer. E.ON er efter varmeforsyningslovens 6, stk. 4 berettiget til at forlange, at Faxe Kommune overtager Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk, hvis E.ON ikke selv mener at kunne gennemføre projektet for nedlukning af kraftvarmeværket. Energitilsynet har kompetencen til at fastsætte vilkårene for en overtagelse. Nedenfor i afsnit 5 omtales, hvilke vilkår en overtagelse vil kunne gennemføres efter. Sammenfattende kan er Faxe Kommunes mulighed for at nedlægge Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk følgende: Faxe Kommune kan udarbejde et projektforslag for nedlæggelse af Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk. Forud for projektforslaget skal Faxe Kommune forhandle med E.ON herom Faxe Kommune kan kun godkende projektforslaget, hvis det fastslår, at individuel opvarmning i Ørslev-Terslev samfundsøkonomisk er mere fordelagtig end fortsat kraftvarmeforsyning Det er uafklaret om der kan udarbejdes et projektforslag med positiv samfundsøkonomi for nedlæggelse af kraftvarmeværket i Ørslev-Terslev Hvis projektforslaget godkendes af Faxe Kommune kan E.ON påklage projektgodkendelse til Energiklagenævnet Hvis Energiklagenævnet stadfæster Faxe Kommunes projektgodkendelse kan E.ON kræve, at Faxe Kommune overtager projektet og dermed Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk. Energitilsynet kan, hvis parterne ikke kan blive enige om vilkårene herfor, fastsætte disse som en taksationsmyndighed. Sammenfattende vil det efter min vurdering være såvel en langvarig og usikker proces for Faxe Kommune at gennemføre en lukning af Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk efter varmeforsyningsloven. Hertil kommer at Faxe Kommune risikere at være forpligtet til at overtage kraftvarmeværket og betale E.ON erstatning herfor. 4 / 7

5 3. Hvilken risiko er der, for at E.ON rejser krav om erstatning mod Faxe Kommune, hvis kommunen i medfør af vareforsyningsloven nedlægger kraftvarmeværket? Som beskrevet ovenfor under pkt. 2 kan E.ON kræve, at Faxe Kommune overtager kraftvarmeværket i Ørslev-Terslev, hvis kommunen påbyder E.ON at nedlægge kraftvarmeværket i overensstemmese med kommunens projektforslag. Hvis Faxe Kommune og E.ON ikke kan blive enige om vilkårene for overtagelse, er det Energitilsynet som fastsætter vilkårene, jf. varmeforsyningslovens 6, stk. 4. I lovforarbejderne til varmeforsyningslovens 6, stk. 4 fremgår det, at Energitilsynets funktion er som en taksationsmyndighed at skulle fastsætte en erstatning ved overtagelse. Energitilsynet har, så vidt jeg ved, endnu ikke truffet afgørelse om erstatning i lignende sager. Det er derfor uvist, hvilke kriterier Energitilsynet vil anvende ved erstatningsfastsættelsen. Efter min vurdering vil Energitilsynet højst sandsynligt tage udgangspunkt i den varmeprismæssige nedskrevne værdi af anlægget ved erstatningsfastsættelse. Det er den værdi som E.ON efter varmeforsyningslovens bestemmelser er berettiget til at få dækket ved indregning i varmeprisen. Hvis Energitilsynet tager udgangspunkt i den varmeprismæssige nedskrevne værdi af kraftvarmeværket, risikerer Faxe Kommune at skulle betale en erstatning i størrelsesorden mio. kr. alt afhængig af størrelsen af den nuværende varmeprismæssige nedskrevne værdi tillagt eventuelle indregningsberettigede underdækninger. Faxe Kommune vil efter overtagelsen af kraftvarmeværket være ejer af anlægget. Faxe Kommune vil næppe ved frasalg af aktiverne kunne få en særlig stor del af erstatningen på mio. kr. dækket. Ud over erstatning i forbindelse med overtagelse efter varmeforsyningslovens 6, stk. 4 er der efter min vurdering ikke grundlag for, at E.ON kan rejse krav om erstatning mod Faxe Kommune, hvis kommunen udarbejder og godkender et projektforslag for nedlæggelse af kraftvarmeværket i Ørslev-Terslev. 4. Hvilken risiko er der for, at de forbrugere, der er tilsluttet kraftvarmeværket i Ørslev-Terslev, afkræves udtrædelsesgodtgørelse, hvis kraftvarmeværket lukkes? Af de leveringsbetingelser der gælder for levering af varme fra Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk fremgår, at hvis en forbruger ønsker at udtræde af aftalen om varmelevering, skal der betales en udtrædelsesgodtgørelse. Bestemmelsen om betaling af udtrædelsesgodtgørelse i leveringsbetingelsernes pkt har følgende ordlyd: 5 / 7

6 2.16 Opsigelse af aftale om fjernvarmelevering kan finde sted med 18 måneders skriftlig varsel af Ejeren til et regnskabsårs udløb. Udtrædelse er dog til enhver tid begrænset af lovgivningen og offentlige myndigheders beslutninger På udtrædelsestidspunktet har Kunden pligt til at betale: Ifølge E.ON s leveringsbetingelser kan der kun opkræves udtrædelsesgodtgørelse, hvis Ejeren af ejendommen opsiger aftalen. Energitilsynet og Ankenævnet på Energiområdet har kompetence til at vurdere, om størrelsen af udtrædelsesgodtgørelsen er rimelig. Ved en række afgørelser har Energitilsynet og Ankenævnet på Energiområdet fastslået, at det kun er rimeligt at opkræve udtrædelsesgodtgørelse, hvis ledig kapacitet på kraftvarmeværket ikke kan afsættes til andre og hvis det selskab, der driver krafvarmeværket, vil blive væsentligt økonomisk berørt af udtræden. Det vil sige, at det efter gældende praksis ikke er værket Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk, men selskabet, bag E.ON, der skal blive økonomisk berørt af forbrugernes udtræden, før selskabet kan stille krav om udtrædelsesgodtgørelse. En række forbrugere i Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk er allerede udtrådt og fører aktuelt sag ved domstolene om rimeligheden af udtrædelsesgodtgørelsen. Hvis forbrugernes udtræden ikke sker som led i, at de selv opsiger aftaleforholdet, men som led i at værket nedlægges, er der efter min vurdering hverken i E.ON s leveringsbestemmelser eller i praksis fra Energitilsynet grundlag for at fastslå, at E.ON eller rettere Faxe Kommune, hvis E.ON har begæret overtagelse, kan kræve, at forbrugerne betaler udtrædelsesgodtgørelse. Den manglende mulighed for at kræve udtrædelsesgodtgørelse, når værket skal nedlægges som følge af et af Faxe Kommune udarbejdet og godkendt projektforslag, medfører efter min vurdering, at EON vil kræve, at Faxe Kommune overtager kraftvarmeværket. Efter at Faxe Kommune har overtaget kraftvarmeværket, har Faxe Kommune tilsvarende heller ingen mulighed for at kræve, at forbrugerne betaler udtrædelsesgodtgørelse. 5. Sammenfatning Sammenfattende er det min vurdering, at Faxe Kommune kun efter en langvarig og usikker proces vil kunne nedlægge Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk. For at Faxe Kommune kan nedlægge Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk skal følgende forudsætninger være opfyldt: Faxe Kommune skal udarbejde et projektforslag for nedlæggelse af Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk. Forud for projektforslaget skal Faxe Kommune forhandle med E.ON herom Faxe Kommune kan kun godkende projektforslaget som varmeplanmyndighed, hvis projektforslaget viser en positiv samfundsøkonomi ved at overgå til individuel varmeforsyning frem for bibeholdelse af kollektiv kraftvarmeforsyning for Ørslev- Terslev Kraftvarmeværk. 6 / 7

7 Det er på det foreliggende grundlag uafklaret, om det er muligt at udarbejde et projektforslag med positiv samfundsøkonomi for nedlæggelse af kraftvarmeværket i Ørslev-Terslev Hvis projektforslaget godkendes af Faxe Kommune, kan E.ON påklage projektgodkendelsen til Energiklagenævnet Hvis Energiklagenævnet stadfæster Faxe Kommunes projektgodkendelse, kan E.ON kræve, at Faxe Kommune overtager projektet og dermed Ørslev-Terslev Kraftvarmeværk. Energitilsynet kan, hvis parterne ikke kan blive enige om vilkårene for overtagelse, fastsætte disse som en taksationsmyndighed. Energitilsynet vil som taksationsmyndighed kunne fastsætte, at Faxe Kommune skal betale en erstatning for overtagelse af E.ON s kraftvarmeværk i Ørslev-Terslev. Erstatning vil mest nærliggende udgøre den varmeprismæssige nedskrevne værdi af kraftvarmeværket, det vil sige ca mio. kr. Hverken E.ON eller Faxe Kommune vil efter min vurdering kunne kræve, at forbrugerne betaler udtrædelsesgodtgørelse, hvis kraftvarmeværket i Ørslev-Terslev nedlægges. Århus den 2. november 2011 Pernille Aagaard Truelsen 7 / 7