UDFLYTNING AF STATSLIGE ARBEJDSPLADSER

Transkript

1 3. juni 2002 Af Martin Windelin direkte tlf.: , Resumé: UDFLYTNING AF STATSLIGE ARBEJDSPLADSER Regeringen overvejer at lade kommunerne konkurrere mod hinanden om, hvor nye eller udflyttede statslige arbejdspladser skal placeres. Hvis kommunerne skal konkurrere på, hvem der kan tilbyde de bedste rammer og ressourcer for nye eller udflyttede statslige arbejdspladser, så vil det ikke i ret mange tilfælde være de svage eller udsatte kommuner, der vinder i en sådan konkurrence. Disse kommuner er jo typisk kendetegnet ved at have problemer med at tiltrække arbejdskraft og virksomheder, fordi de ikke kan tilbyde ligeså gode rammer og ressourcer, som de øvrige kommuner. Ovennævnte planer, om at lade kommunerne konkurrere om de statslige arbejdspladser harmonerer ikke med det formål, der ligger bag Folketingsbeslutningen om at flytte statslige arbejdspladser væk fra Hovedstaden, nemlig at styrke udviklingen i de regioner, hvor udviklingen er svagest. AE s beregninger på grunddatene bag regeringens rapport om udflytning af arbejdspladser viser, at man i perioden allerede har reduceret den statslige beskæftigelse i Hovedstaden med ca arbejdspladser, mens man har øget den statslige beskæftigelse med knap i resten af landet. Alle regioner i Danmark har oplevet en kraftig beskæftigelsesvækst fra 1994 til Dog har beskæftigelsesvæksten i Hovedstadsområdet været lidt kraftigere end i resten af landet under et. Det skyldes imidlertid alene, at Hovedstadsområdet har haft en større vækst i beskæftigelsen i den private sektor end i resten af landet. Dette understøtter AE's kritik for et år siden af, at grundlaget debatten og beslutningen om udflytning var fejlagtigt. En kortlægning af de svage regioner viser, at Odense hvortil Rigsarkivet skal udflyttes - hverken er en udsat enkeltkommune eller at hele det store pendlingsområde, der ligger rundt omkring Odense udgør en svag arbejdsmarkedsregion. Det er således usandsynligt, at de til Odense udflyttede arbejdspladser vil medføre nogen nævneværdig vækst i beskæftigelsen skattegrundlaget i de udsatte kommuner i det sydfynske område eller andre udsatte kommuner i landet. P:\GS\06-til ny hjemmeside\arbejdsmarked\2002\reg-9a mw.doc

2 2 UDFLYTNING AF STATSLIGE ARBEJDSPLADSER Regeringen overvejer at lade kommunerne konkurrere mod hinanden om, hvor nye eller udflyttede statslige arbejdspladser skal placeres. Den eller de kommuner, der kan tilbyde den bedste infrastruktur, boligudbud, institutionstilbud, kulturtilbud mv. får de nye eller udflyttede statslige arbejdspladser. Det fremgår af Regeringens redegørelse til Folketinget om udflytning af statslige arbejdspladser. 1 Dårlig ide at kommuner skal konkurrere om de statslige arbejdspladser Hvis kommunerne skal konkurrere på hvem der kan tilbyde de bedste rammer og ressourcer for nye eller udflyttede statslige arbejdspladser, så vil det ikke i ret mange tilfælde være de svage eller udsatte kommuner, der vinder i en sådan konkurrence. For de svage eller udsatte kommuner er jo helt typisk kendetegnet ved at have problemer med at kunne tiltrække arbejdskraft og virksomheder, fordi de ikke kan tilbyde ligeså gode rammer og ressourcer, som de øvrige kommuner. Ovennævnte plan om at lade kommunerne konkurrere om de statslige arbejdspladser harmonerer ikke særlig godt med det formål, der ligger bag Folketingsbeslutningen 2 om at flytte statslige arbejdspladser væk fra Hovedstaden, nemlig at styrke udviklingen i de egne af landet, hvor udviklingen er svagest. Hvor ligger de "svage" eller udsatte regioner i Danmark? Indenrigsministeriet og Amterne og Kommunernes Forskningsinstitut (AKF) har begge foretaget en udpegning af svage eller udsatte regioner i Danmark. I disse udpegninger er der set på såkaldte svage arbejdsmarkedsregioner henholdsvis udsatte enkeltkommuner. "Svage" arbejdsmarkedsregioner I ministeriernes regionalpolitiske publikationer inddeles Danmarks kommuner ofte i 44 såkaldte arbejdsmarkedsregioner, jf. vedlagte landkort i bilag 1. En arbejdsmarkedsregion er defineret som det område (samling af kommuner), hvor antallet af beskæftigede, der bog og arbejder i samme område er mere end dobbelt så stort som antallet af udpendlere og indpendlere. Hver 1 Kan læses på 2 Jf. vedtagelse V69 af 27. marts 2001 på

3 3 arbejdmarkedsregion som er således udtryk for en erhvervs- arbejdsmarkedsmæssig sammenhængende økonomiske region. I Erhvervs- og boligstyrelsens baggrundsrapport "Udflytning af statslige arbejdspladser - analyse" (maj 2002) analyseres den regionale udvikling i en række forhold (befolkningsudvikling, beskæftigelse, indkomst mv.) og der opstilles et samlet indikator som sammenvejer udviklingen i disse forhold, som led i arbejdet med at udpege de svage arbejdsmarkedsregioner. Den svageste fjerdel af arbejdsmarkedsregionerne (målt på det samlede indeks, jf. bilag 2) udgøres af er Ærø, Nakskov, Skagen, Langeland, Læsø, Bornholm, Maribo, Frederikshavn, Samsø, Sydthy og Nykøbing Falster. Kendetegne for disse områder er, at det er øsamfund og/eller geografiske yderområder, der lægger udenfor en storbys pendlingsområde. I baggrundsrapporten (side 9) bliver svage områder identificeret, som arbejdsmarkedsregioner, hvis sammenfattende indikator ligger 10 pct. eller mere under det gennemsnittet. Det gør de førstnævnte 7 arbejdsmarkedsregioner. Udsatte enkeltkommuner AKF udpegede i rapporten "Regional udvikling af indkomst og beskæftigelse" (marts 2001) en række udsatte enkeltkommuner ud hvordan kommunerne klarede sig målt på syv kriterier indenfor områderne befolkningsudvikling, beskæftigelsesudvikling, arbejdsløshed, tilstedeværelse af vækstvirksomheder samt afstand til geografiske centre/storbyer. De to førstnævnte variable vejede tungest. Følgende ni kommuner opfyldte alle syv kriterier for at være en udsat enkeltkommune: Holeby, Ravnsborg, Rudbjerg, Allinge-Gudhjem, Hasle, Sydlangeland, Tranekær, Samsø, Læsø, Herudover var der desuden 20 udsatte enkeltkommuner, som opfyldte næste alle de syv opstillede kriterier: Maribo, Naksskov, Nysted, Rødby, Stubbekøbing, Nexø, Rønne, Aakirkeby, Egebjerg, Gudme, Marstal, Rudkøbing, Ærøskøbing, Augustenborg, Blåbjerg, Thyholm, Nørhald, Sundsøre, Sydthy og Skagen. Endelig blev der udpeget yderligere 17 kommuner, som opfyldte mange af de stillede kriterier. I bilag er vist tre landkort, der viser de udsatte kommu-

4 4 ners placering, alt afhængig hvor mange kriterier, der kræves opfyldt for at være en udsat kommune. Debatten og beslutningen om udflytning skete på fejlagtigt grundlag Folketingsdebatten og -beslutningen om udflytning af statslige arbejdspladser fra Hovedstadsområdet hvilede 3 på den fejlagtige opfattelse, at man siden SR-regeringens tiltrædelse havde ladet den statslige beskæftigelse vokse kraftigt i Hovedstadsområdet væsentligt samtidigt med, at man havde reduceret den tilsvarende kraftigt i resten af landet. AE påviste i en analyse for ca. 1 år siden, at det forholder det sig lige omvendt: Der er sket markant reduktion i antallet af statslige arbejdspladser i Hovedstaden og en væsentlig stigning i resten af landet under et, jf. AE's analyse "AKF's misvisende opgørelse af den regionale udvikling i antallet af statslige arbejdspladser", april AKF indrømmede i pressen, at deres opgørelse af den regionale udvikling i den statslige beskæftigelse kun inkluderede nogle udvalgte hovedområder, og således ikke var en samlet opgørelse af den statslige beskæftigelse. Forskningsleder og medforfatter til AKF-rapporten, Rolf Nordstrand, udtalte: "Politikerne har overfortolket tallene. Vi har ikke lagt skjul på at vi har udvalgt nogle hovedområder. Dermed er tallene i rapporten ikke den eneste sandhed". På trods af AE's notat og AKF's indrømmelse fastholdt forslagsstilleren til Folketingets vedtagelse om udflytning af statslige arbejdspladser, Ole M. Nielsen (Kristeligt Folkeparti) sit udgangspunkt for forespørgselsdebatten og folketingsvedtagelsen: "Tallene kan sikkert diskuteres, men alle kan jo se, at den økonomiske udvikling ikke er den samme over hele Danmark. Her må det være det offentliges opgave at modvirke den udvikling i stedet for at forstærke den", jf. Politikens artikel "Provinsen blev ikke snydt", april Erhvervs- og boligstyrelsens netop offentliggjorte baggrundsanalyse "Udflytning af statslige arbejdspladser", understøtter fuldt ud AE's kritik af AKF's helt misvisende opgørelse og bekræfter AE's konklusioner om regionale udvikling i den statslige beskæftigelse, jf. tabel Det fremgår således direkte af den af Kristilig Folkeparti stillede forespørgselsdebat F40 fra 23/03/2001 og beslutningsforslag V69, som tog afsæt i spørgsmålet "Har regeringen, i erkendelse af, at antallet af statslige arbejdspladser i hovedstadsområdet er steget kraftigt, medens det er faldet i provinsen, overvejelser om udflytning af statslige arbejdspladser?. 4 Jf. side i baggrundsanalysen, som kan downloades på

5 5 Tabel 1. Regional udvikling i den statslige beskæftigelse, Ændring Ændring antal beskæftigede i pct. --- Hovedstadsområdet ,6% Resten af landet ,0% I alt ,1% Kilde: AE på baggrund af grunddata til tabel 3.1 i baggrundsrapporten "Udflytning af statslige arbejdspladser - analyse", Erhvervs- og boligstyrelsen, maj Tabel 1 viser, at den statslige beskæftigelse blev reduceret med godt personer fra 1994 til Imidlertid dækker det over, at man har reduceret den statslige beskæftigelse i Hovedstaden med ca statslige arbejdspladser, mens man har øget den statslige beskæftigelse med knap i resten af landet. Merfremgang i Hovedstadsområdet skyldes vækst i privat sektor Alle regioner i Danmark har oplevet en kraftig beskæftigelsesvækst fra 1994 til Dog har beskæftigelsesvæksten i Hovedstadsområdet været lidt kraftigere end i resten af landet under et. Det skyldes imidlertid, at der i Hovedstadsområdet har været en større vækst i beskæftigelsen i den private sektor end i resten af landet, jf. tabel 2. Tabel 2. Regional beskæftigelsesvækst fra 1994 til 2000 Hele landet Hovedstadsområdet Resten af landet Statslig beskæftigelse -1,1% -5,6% 3,0% Offentlig beskæftigelse 4,8% 3,7% 5,5% Privat beskæftigelse 8,5% 12,9% 5,9% Totale beskæftigelse 7,1% 9,3% 5,8% Kilde: AE's beregninger på Indenrigsministeriets særkørsel fra Danmarks Statistik (sektoropdelt Registerbaseret Arbejdsstyrkestatistik) samt træk fra Statistikbanken. Dvs. talgrundlaget for AE's beregninger er det samme som er anvendt i Regionalpolitisk redegørelse Ser man på den samlede offentlige beskæftigelse - dvs. den samlede beskæftigelse i stat, amter, kommuner og offentligt ejede selskaber - så har Hovedstadsområdet heller ikke her oplevet større vækst end resten af landet. Det er således ikke det regionale vækstmønster i den statslige eller offentlige beskæftigelses det har været galt med, men derimod det regionale væsktmønster i den private beskæftigelse, der er ikke er ligelig fordelt over landet.

6 6 Er udflytning et godt regionalpolitisk tiltag? Det korte svar er: Måske og måske ikke - det afhænger af så mange forhold. Først må man definere hvad man forstår ved et godt regionalpolitisk tiltag. Er det tilstrækkeligt, at tiltaget omfordeler en given mængde beskæftigelse fra et sted i landet til et andet, eller skal en udflytning medfører en mervækst i beskæftigelsen? Er det et (samfundsmæssigt) omkostningseffektivt regionalpolitsk tiltag eller er der andre tiltag der er mere effektive, som indebærer et bedre resultat for de samme penge? Hvilke betingelser skal være opfyldt før udflytning af statslige arbejdspladser er et godt virkemiddel (er det kun bestemte typer af statslige arbejdspladser, der kan flyttes, er effekten afhængig hvor de flyttes fra og til, osv)? Sagen er, at det er en individuel politisk afvejning af forskellige hensyn, der afgør om man mener at en udflytning er et godt tiltag. Dertil kommer at regionaløkonomiske forskere ikke har nogle særlige entydige eller klare svar på de mere faktuelle dele af ovennævnte spørgsmål. 5 Ved en udflytning af statslige arbejspladser ligger en effekt fast: den statslige beskæftigelse stiger i det område hvor arbejdspladser flytter til og falder i det område, hvor de flytter fra. Dette er en entydig positiv effekt som taler for udflytning. Det forudsætter dog naturligvis, at man mener det område man flytter beskæftigelsen til har mere brug for arbejdspladserne end der hvor man flytter beskæftigelsen væk fra. Det er imidlertid ikke sikkert, at den kommune man flytter arbejdspladserne hen til også er den kommune hvor de ansatte bosætter sig og betaler skat til. Mange argumenter udflytning i regeringens redegørelse Når man læser regeringens "Redegørelse til Folketinget om udflytning af statslige arbejdspladser", så kan man ikke undgå at bide mærke i, at forslagene om udflytning ledsages af en lang række argumenter imod en udflytning af statslige arbejdspladser. I politik plejer det jo ellers at være sådan, at 5 Eksempelvis giver AKF i deres rapport "Regional udvikling af indkomst og beskæftigelse" (marts 2001) en række teoretiske argumenter for hvorfor øget statslig beskæftigelse i en region kan formodes at øge den samlede beskæftigelse i regionen. Imidlertid konkluderes det på side 79 "at der ikke umiddelbart er nogen klar og entydig sammenhæng mellem væksten i statslig beskæftigelse og væksten i den samlede beskæftigelse" i forbindelse med rapportens analyse af de 44 analyserede arbejdsmarkeds/pendlingsregioner. Det er derfor uafklaret om resultatet skyldes, at der faktisk ikke er den forventede årsagsvirkningssammenhæng eller om det skyldes de store metodiske problemer i AKF's rapport, som AE har påpeget.

7 7 et politikforslag ledsages af alle de gode argumenter for forslaget man kan komme på, mens at argumenterne imod forslaget enten er underspilles eller slet ikke er medtages. I tabel 3 er forsøgt opsummeret en række af de argumenter, der er i redegørelsen imod udflytning af statslige arbejdspladser. Tabel 3. Argumenter imod udflytning af statslige arbejdspladser 1. Stor personaleudskiftning 2. Vanskeligheder med at rekruttere kvalificeret arbejdskraft 3. Flytteomkostninger: kr. per statslig arbejdsplads. 4. Vil i mange tilfælde øge afstanden til daglige samarbejdspartnere øgede rejseudgifter 5. Spredt lokalisering af statslige institutioner kan forringe mulighederne for samdrift og fælles udbud og dermed øge udgifterne 6. En lang række statslige institutioner er allerede til stede i (næsten) alle regioner og kan næppe spredes yderligere uden betydelige omkostninger 7. Dårlige erfaringer med udflytning fra Sverige og Holland Kilde: AE på baggrund af "Regeringens redegørelse til Folketinget om udflytning af statslige arbejdspladser", maj Flytningen af Rigsarkivet hjælper ikke de svageste regioner i Danmark Regeringens pålægges ved den tidligere omtalte Folketingsvedtagelse V69 fra marts 2001 at "fremlægge konkrete planer om udflytning af statslige arbejdspladser med henblik på at styrke udviklingen i de dele af landet, hvor udviklingen er svagest". En af de udflytninger Regeringen planlægger at gennemføre som følge af heraf, er flytningen af Rigsarkivet (110 statslige arbejdspladser) fra København til Odense. 6 Der fremlægges imidlertid ingen dokumentation for at en flytning af Rigsarkivet til Odense vil styrke udviklingen i de dele af landet, hvor udviklingen er svagest. Tværtimod fremgår det af ovennævnte kortlægning af svage arbejdsmarkedsregioner og udsatte enkeltkommuner, at Odense hverken er en udsat enkeltkommune eller at hele det store pendlingsområde, der ligger rundt omkring Odense udgør en svag arbejdsmarkedsregion, jf. bilag 2 og 3. Her- 6 Udover udflytning af Rigsarkivet, er det Regeringens plan, at placere den nye sammenlagte sikkerhedsstyrelse (75-80 årsværk) i Jylland og foretage en regionalisering af Skovog Naturstyrelsen. Endvidere fastholdes Flyvestation Værlæses udflytning til Aalborg. Det er tillige regeringens hensigt, at nye statslige institutioner, som udgangspunkt skal placeres udenfor Hovedstadsområdet, medmindre konkrete grunde taler imod en sådan placering.

8 8 til kan det endvidere bemærkes at de udsatte enkeltkommuner i det sydfynske område alle ligger udenfor arbejdsmarkedsregionen omkring Odense. Det er således usandsynligt, at de til Odense udflyttede arbejdspladser vil medføre nogen nævneværdig vækst i beskæftigelsen skattegrundlaget i de udsatte kommuner i det sydfynske område eller andre udsatte kommuner i landet. Ovennævnte konklusion, er ikke en stillingtagen til hvad der er bedste lokaliserin af Rigsarkivet ud fra en samlet afvejning af en lang række hensyn. Det kræver en separat analyse af forholdende omkring Rigsarkivet. Vi konstaterer blot, at udflytningen ikke opfylder V69's mål om, at udflytningen af arbejdspladser fra Hovedstaden skal styrke udviklingen i de dele af landet, hvor udviklingen er svagest.

9 9 BILAG 1 DEFINITION AF ARBEDEJDSMARKEDSREGIONER Kilde: "Udflytning af statslige arbejdspladser - analyse", Erhvervs- og boligstyrelsen, maj 2002.

10 10 BILAG 2 RANGORDNING AF REGIONER Placering Arbejdsmarkedsregion Indikator 1 København Silkeborg Århus Kolding Vejle Horsens Viborg Holbæk Ringkøbing Holstebro Aalborg Herning Næstved Skive Års Sønderborg Skjern Esbjerg Åbenrå Slagelse Tønder Odense Haderslev Ribe Løgstør Randers Thisted Møn Svendborg Hjørring Grenå Morsø Lemvig Nykøbing-Falster Sydthy Samsø Frederikshavn Maribo Bornholm Læsø Langeland Skagen Nakskov Ærø Hele landet 100 Kilde: AE på baggrund af side 117 i "Udflytning af statslige arbejdspladser - analyse", Erhvervs- og boligstyrelsen, maj Se kilden for nærmere definition af indikatoren.

11 11 BILAG 3: KORT OVER UDSATTE ENKELTKOMMUNER Kilde: "Regional udvikling af indkomst og beskæftigelse", AKF, marts Kilde: "Regional udvikling af indkomst og beskæftigelse", AKF, marts 2001.

12 12 Kilde: "Regional udvikling af indkomst og beskæftigelse", AKF, marts 2001.