19. februar 2018 Sagsnr. NMK-501-00222 og NMK-503-00158 KlageID: 118278 RIFLI-NMKN AFGØRELSE i sag om dispensation fra åbeskyttelseslinjen og fortidsmindebeskyttelseslinjen til etablering af juletræsbeplantninger i Varde Kommune Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse efter naturbeskyttelseslovens 1 16, stk. 1 (sø- og åbeskyttelseslinje), og 18, stk. 1 (fortidsmindebeskyttelseslinje), jf. 65, stk. 1 og 2. Miljø- og Fødevareklagenævnet ophæver Varde Kommunes afgørelse af 14. september 2016 om dispensation fra åbeskyttelseslinjen og fortidsmindebeskyttelseslinjen til at etablere juletræsbeplantninger med et samlet areal på i alt 11,15 ha på matr. nr. 3l Tastrup By, Thorstrup og matr. nr. 10p, 10q og 10r Sig By, Thorstrup, og hjemviser sagen til fornyet behandling. MILJØ- OG FØDEVAREKLAGENÆVNET Toldboden 2 8800 Viborg Tlf. 72 40 56 00 CVR nr. 37795526 EAN nr. 5798000026070 nmkn@naevneneshus.dk www.naevneneshus.dk Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 17 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet. 2 Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. naturbeskyttelseslovens 88, stk. 1. Afgørelsen er truffet af nævnet, jf. 1 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet, der i overensstemmelse med naturbeskyttelseslovens 78, stk. 1, har behandlet sagen i den læge afdeling, jf. 3, stk. 1, nr. 9, i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet. 1 Lovbekendtgørelse nr. 934 af 27. juni 2017 om naturbeskyttelse. 2 Lov nr. 1715 af 27. december 2016 om Miljø- og Fødevareklagenævnet.
Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet Afgørelsen er den 6. oktober 2016 påklaget til Natur- og Miljøklagenævnet af Danmarks Naturfredningsforening. Sagen er pr. 1. februar 2017 overført til Miljø- og Fødevareklagenævnet jf. lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet 24, stk. 6. Klager har navnlig anført, at de meddelte dispensationer fra åbeskyttelseslinjen og fortidsmindebeskyttelseslinjen er i strid med naturbeskyttelseslovens formål og praksis på området, ligesom dispensationerne kan medføre betydelig uheldig præcedensvirkning. Klager har desuden anført, at kommunens behandling af sagen er problematisk, idet kommunens afgørelse er truffet på baggrund af en aftale mellem kommunen og ansøger. Sagens oplysninger Sagen omhandler etablering af fem juletræsbeplantninger på ansøgers ejendom, der ligger i et område i Varde Ådal, syd for byen Sig. Arealerne er omfattet af åbeskyttelseslinjen omkring Varde Å og Ovnbøl Bæk samt af fortidsmindebeskyttelseslinjen omkring Sig Kapelbanke, der er en middelalderlig kirkegård (fredningsnr. 320359). Arealerne støder op til Natura 2000-område nr. 88, der består af Habitatområde H77, Nørholm Hede, Nørholm Skov og Varde Å øst for Varde. Natura 2000- området er specielt udpeget på grundlag af en væsentlig tilstedeværelse af følgende naturtyper og/eller arters levesteder: Tør hede, våd hede, rigkær, surt overdrev samt snæbel, laks og odder. Beplantningerne ønskes etableret på fem forskellige delarealer, hvoraf ét er omfattet af både åbeskyttelseslinje og fortidsmindebeskyttelseslinje, mens de fire øvrige kun er omfattet af åbeskyttelseslinje. De to største delarealer på henholdsvis 40.173 m 2 og 36.787 m 2 ligger inden for beskyttelseslinjen omkring Ovnbøl Bæk direkte ned til denne, mens de øvrige tre arealer på henholdsvis 25.638 m 2, 3.120 m2 og 5.792 m 2 alle ligger vest for Varde Å i afstande af mellem ca. 15 m og ca. 105 m fra åen. Delarealet, der ligger inden for fortidsmindebeskyttelseslinjen ligger ca. 45 m fra fortidsmindet. 3 Sagens forhistorie 3 Afstande er opmålt af Miljø- og Fødevareklagenævnet på luftfotos, målt fra åen hhv. fortidsmindet til nærmeste del af beplantningerne. 2
Varde Kommune behandlede i 2011 en sag om ulovlig plantning af juletræer på en række arealer inden for åbeskyttelseslinjen og fortidsmindebeskyttelseslinjen på den pågældende ejendom. To delarealer, på i alt ca. 1,8 ha, af de dengang tilplantede arealer er sammenfaldende med dele af de nu ansøgte beplantninger. Kommunen traf i denne sag afgørelse om, at der ikke kunne meddeles lovliggørende dispensation til at beholde beplantningerne. Af afgørelsen fremgår blandt andet, at kommunen vurderede, at tilplantningerne var i klar modstrid med formålene med beskyttelsesbestemmelserne. Kommunen anførte herunder, at beplantningerne ville forringe korridorfunktionen og udsynet til fortidsminderne og den smukke ådal, samt at beplantningerne tillige ville udgøre en trussel mod de arkæologiske lag i jordbunden omkring fortidsminderne. Kommunen fandt således ikke, at der i denne sag forelå omstændigheder, som kunne begrunde en lovliggørende dispensation. Kommunens afgørelse blev påklaget til Natur- og Miljøklagenævnet, der den 7. oktober 2011 stadfæstede det meddelte afslag. 4 Af Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse fremgår blandt andet, at nævnet ikke fandt grundlag for at tilsidesætte Varde Kommunes vurdering af, at det vil være i strid med de hensyn som skal varetages efter bestemmelserne at meddele dispensation til tilplantning med juletræer på de arealer, som ligger inden for å- og fortidsmindebeskyttelseslinjerne. Det indgik tillige i nævnets vurdering, at sagen kunne få betydning for andre lignende sager. Ejeren af ejendommen anmeldte herefter den 7. juni 2012 et projekt med tilplantning af dele af ejendommen med energipil, herunder arealer omfattet af åbeskyttelseslinjen. Varde Kommune traf den 23. november 2012 afgørelse om, at den anmeldte tilplantning inden for åbeskyttelseslinjen kunne godkendes, idet den var omfattet af naturbeskyttelseslovens 16, stk. 2, nr. 3, hvorefter plantning af flerårige energiafgrøder er undtaget fra det generelle beplantningsforbud i bestemmelsens stk. 1, bortset fra tilplantning på arealer, der er beliggende i internationale naturbeskyttelsesområder, jf. dog stk. 4 og 5. Kommunen vurderede i den forbindelse, at den pågældende tilplantning ikke ville skade det tilstødende Natura 2000-område. 4 NMK-501-00053 og NMK-503-00027. 3
Kommunens afgørelse blev af Danmarks Naturfredningsforening påklaget til Natur- og Miljøklagenævnet, der den 11. september 2014 stadfæstede kommunens afgørelse. 5 Ifølge sagens oplysninger henvendte ejendommens ejer (repræsenteret af firmaet Forstmiljø) sig herefter i starten af 2016 til kommunen med et ønske om at etablere juletræsbeplantninger på nogle af ejendommens højere beliggende arealer inden for åbeskyttelseslinjen og fortidsmindebeskyttelseslinjen mod at undlade at tilplante lavtliggende og ånære arealer med energipil. Kommunen indgik herefter i dialog med ejeren og inviterede i den forbindelse blandt andet Danmarks Naturfredningsforening til at deltage i et møde om projektet. Foreningen afslog imidlertid at deltage, blandt andet med henvisning til, at foreningen betragtede projektet som handel med natur. På baggrund af dialogen med kommunen ansøgte ejeren den 2. juni 2016 om dispensation til det aktuelle projekt. Den påklagede afgørelse Varde Kommune har den 14. september 2016 meddelt dispensation fra åbeskyttelseslinjen langs Varde Å og Ovnbøl Bæk samt fra fortidsmindebeskyttelseslinjen omkring Sig Kapelbanke til at etablere de ansøgte beplantninger. Det fremgår af kommunens afgørelse, at sagen blev behandlet på et møde i byrådet den 6. september 2016. Af dagsordenen fra mødet fremgår det, at beslutningen blev truffet efter afstemning, hvor et flertal stemte for at meddele dispensation til det ansøgte. Dispensationerne er meddelt på følgende vilkår: - At fem nærmere angivne arealer i samme område undlades tilplantet med energipil og drives med vedvarende græs til afgræsning eller høslæt. Arealerne fremgår af kortbilaget til afgørelsen. - At disse arealer ikke må omlægges hyppigere end hvert femte år. - At der i forbindelse med tilplantning af arealet inden for fortidsmindebeskyttelseslinjen ikke sker dybdepløjning af hensyn til de arkæologiske lag i området omkring Sig Kapelbanke. 5 NMK-501-00095. 4
- At juletræsproduktionen må have en maksimal omdriftstid på 10 år. - At juletræerne plantes på nedsprøjtet stub, drives med et minimum af kemi og gødes efter gødningsnorm for juletræer. Såfremt drift ophører, fræses træerne væk og arealerne føres tilbage til markdrift. Varde Kommune har i afgørelsen redegjort for, at kommunen i 2012 godkendte tilplantningen med energipil inden for åbeskyttelseslinjen, og at ejeren nu ønsker at etablere de ansøgte juletræsbeplantninger mod at undlade at etablere dele af den godkendte energipilebeplantning. Disse arealer vil i stedet blive drevet med vedvarende græs. Ifølge kommunens oplysninger ligger de arealer, der ønskes tilplantet med juletræer, alle højere og uden for den egentlige ådal, mens de arealer, der vil blive friholdt for energipil, består af lavereliggende, ånære arealer. Kommunen har samlet set vurderet, at projektet indebærer så mange landskabelige og biologiske forbedringer, at der kan meddeles dispensation. Kommunen har blandt andet henvist til, at arealerne inden for åbeskyttelseslinjen lovligt kan tilplantes med energipil, hvilket vil indebære en væsentlig forringelse af ådalslandskabet, idet pilen hurtigt opnår en højde og et omfang, der helt slører landskabsformerne. Ifølge kommunens vurdering vil det ansøgte projekt betyde, at alle de lavtliggende ånære arealer friholdes, hvilket vil sikre indkigget til og oplevelsen af ådalen. Samtidig vil friholdelsen også sikre et godt indblik til fortidsminderne i området, og der vil med den ekstensive drift ske en biologisk forbedring af naturkorridoren langs åen i forhold til den nuværende intensive landbrugsdrift. Om arealet, der er omfattet af fortidsmindebeskyttelseslinjen, har kommunen anført, at dette areal, på grund af afstanden til fortidsmindet og den eksisterende skov, har en perifer beliggenhed i forhold til fortidsmindet, og at indkigget til fortidsmindet vil være bedre sikret ved det ansøgte projekt. Det fremgår videre af afgørelsen, at de berørte arealer mod øst støder op til Natura 2000-område nr. 88, der består af Habitatområde nr. 77 Nørholm Hede, Nørholm Skov og Varde Å. Kommunen har vurderet, at det 5
ansøgte ikke vil påvirke de naturtyper, der er på udpegningsgrundlaget for habitatområdet. Kommunen har endvidere vurderet, at projektet ikke vil forringe levevilkårene for dyre- og plantearter omfattet af Habitatdirektivets bilag IV. Klagens indhold Klager har navnlig anført, at de meddelte dispensationer fra åbeskyttelseslinjen og fortidsmindebeskyttelseslinjen er i strid med bestemmelsernes formål og praksis på området, samt at dispensationerne kan medføre betydelig uheldig præcedens. Klager har desuden anført, at kommunens behandling af sagen er dybt problematisk, idet kommunen har tinget med ejeren om indholdet i afgørelsen. Klager har derudover gjort en række betragtninger gældende vedrørende blandt andet afgrænsningen af fortidsminderne i området samt om kommunens muligheder for at bringe naturbeskyttelseslovens 19d-e 6 i anvendelse i den aktuelle sag. Varde Kommunes bemærkninger til klagen Varde Kommune har den 19. oktober 2016 oplyst, at kommunen fastholder afgørelsen og har i det væsentligste henvist til den deri anførte begrundelse. I forhold til klagers bemærkninger om afgrænsningen af fortidsminderne har kommunen bemærket, at dette spørgsmål ikke er indgået i sagens behandling, men at kommunen dog er bekendt med, at Slots- og Kulturstyrelsen har tilrettet afgrænsningen omkring Sig Kapelbanke inden for de sidste par år. Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger og afgørelse I sagens behandling har deltaget Miljø- og Fødevareklagenævnets medlemmer: Thomas Steensen (formand), Pelle Andersen-Harild, Knud Mathiesen, Ida Skouvig, Henrik Twilhøj og Jens Vibjerg. Det fremgår af 11 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet, at nævnet kan begrænse sin prøvelse af en afgørelse til de væsentligste forhold, der er klaget over. 6 Vedr. bevaringsforanstaltninger mv. i internationale beskyttelsesområder. 6
Miljø- og Fødevareklagenævnet har i denne klagesag fundet anledning til at behandle følgende forhold: Iagttagelse af åbeskyttelseslinjen Iagttagelse af fortidsmindebeskyttelseslinjen Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger Åbeskyttelseslinjen Efter naturbeskyttelseslovens 16, stk. 1, må der ikke placeres bebyggelse, campingvogne eller lignende eller foretages beplantning eller ændringer i terrænet inden for en afstand af 150 m fra søer på 3 ha og derover eller fra registrerede vandløb (sø- og åbeskyttelseslinjen). Hovedformålet med sø- og åbeskyttelseslinjerne er at sikre henholdsvis søer og åer som værdifulde landskabselementer og som levesteder og spredningskorridorer for plante- og dyreliv. Tilplantningsforbuddet skal sikre, at landbrugsarealerne opretholdes som hidtil - som åbne arealer. Der er tale om et generelt forbud som indskrænker mulighederne for tilplantning, også selv tilplantningen måtte være lovlig efter landbrugslovgivningen. Naturbeskyttelseslovens 16, stk. 1, er en forbudsbestemmelse, der suppleres af en række undtagelser i stk. 2 og stk. 3, herunder stk. 2, nr. 3 om plantning af flerårige energiafgrøder. Det er i overensstemmelse med Miljø- og Fødevareklagenævnets praksis 7 at anse tilplantning med træer, herunder juletræer, for at være omfattet af forbuddet mod beplantning i naturbeskyttelseslovens 16, stk. 1, og det er således nævnets opfattelse, at de ansøgte beplantninger forudsætter dispensation. Kommunen kan meddele dispensation fra forbuddet, jf. naturbeskyttelseslovens 65, stk. 1. Ved vurderingen af, om der kan meddeles dispensation, er det efter Miljø- og Fødevarenævnets praksis afgørende, om formålet med det ansøgte er så væsentligt, at den generelle beskyttelsesinteresse bør vige. Fortidsmindebeskyttelseslinjen 7 Jf. f.eks. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelser i sagsnr. NMK-501-00133 og NMK-501-00135. 7
Efter naturbeskyttelseslovens 18, stk. 1, må der ikke foretages ændring i tilstanden af arealet inden for 100 meter fra fortidsminder (fortidsmindebeskyttelseslinjen), der er beskyttet efter bestemmelserne i museumsloven. Der må ikke etableres hegn, placeres campingvogne og lignende. Naturbeskyttelseslovens 18, stk. 1, er en forbudsbestemmelse, der suppleres af en række undtagelser i stk. 2 og stk. 3. Formålet med fortidsmindebeskyttelseslinjen er at sikre fortidsmindernes værdi som landskabselementer. Både den generelle betydning af fortidsminderne i landskabsbilledet, indsyn til og udsyn fra fortidsminderne skal sikres med bestemmelsen. Samtidig skal bestemmelsen sikre de arkæologiske lag i området omkring fortidsminderne, idet der ofte er særlig mange kulturhistoriske levn i områderne tæt ved de fredede fortidsminder. Kommunen kan i særlige tilfælde meddele dispensation fra forbuddet mod tilstandsændringer, jf. naturbeskyttelseslovens 65, stk. 2. I overensstemmelse med bestemmelsens ordlyd er praksis meget restriktiv. I den enkelte sag skal der foretages en konkret vurdering af, om formålet med det ansøgte er så væsentligt, at den generelle beskyttelsesinteresse og hensynet til sikring af de arkæologiske lag bør vige, og en konkret vurdering af det ansøgtes påvirkning af det beskyttede fortidsminde. Præcedensvirkning For både åbeskyttelseslinjen og fortidsmindebeskyttelseslinjen har det efter praksis også betydning, om en dispensation kan medføre præcedens i strid med formålet med forbuddet. I vurderingen af den enkelte sag indgår derfor overvejelser om, hvilken betydning en dispensation kan få for fremtidige sager. Hvis der meddeles dispensation, skal andre lignende sager som udgangspunkt behandles på samme måde. Efter praksis vejer den generelle beskyttelsesinteresse tungt, uanset at den enkelte sag kan have begrænset betydning. Miljø- og Fødevareklagenævnets vurdering Det er Miljø- og Fødevareklagenævnets vurdering, at Varde Kommune ikke i den konkrete sag har foretaget den fornødne vurdering af de ansøgte juletræsbeplantninger i forhold til de hensyn, der skal varetages med åbeskyttelseslinjen og fortidsmindebeskyttelseslinjen. Kommunen har således begrundet afgørelsen med, at arealerne inden for åbeskyttelseslinjen lovligt kan tilplantes med energipil, men at der med 8
det ansøgte projekt vil ske en friholdelse af arealer, der blandt andet vil sikre indkig til og oplevelse af ådalen og fortidsminderne. Kommunens afgørelse må efter nævnets opfattelse forstås således, at ejerens forslag om at undlade at plante energipil på de ånære arealer, mod at opnå dispensation fra åbeskyttelseslinjen og fortidsmindebeskyttelseslinjen til at etablere juletræsbeplantninger på andre arealer, har været afgørende for kommunens afgørelse om at meddele dispensation. Miljø- og Fødevareklagenævnet skal hertil bemærke, at det forhold, at der mellem ansøger og kommune er indgået en sådan aftale om friholdelse af et areal, som ellers lovligt vil kunne tilplantes med energipil, ikke kan føre til, at der meddeles dispensation fra åbeskyttelseslinjen og fortidsmindebeskyttelseslinjen til etablering af juletræsbeplantninger. Kommunen ses endvidere ikke at have forholdt sig nærmere til, hvordan de fem beplantninger inden for åbeskyttelseslinjen vil påvirke oplevelsen af åen som landskabselement og som levested og spredningskorridor for plante- og dyreliv, eller om formålet med beplantningerne er så væsentligt, at den generelle beskyttelsesinteresse bør vige. Om arealet, der er omfattet af fortidsmindebeskyttelseslinjen, har kommunen anført, at dette areal, på grund af afstand til fortidsmindet og eksisterende skov, har en perifer beliggenhed i forhold til fortidsmindet. Kommunen ses derimod ikke at have foretaget en nærmere vurdering af den ansøgte beplantnings påvirkning af fortidsmindet, eller af om formålet med beplantningen er så væsentligt, at den generelle beskyttelsesinteresse og hensynet til sikring af de arkæologiske lag bør vige. Det er Miljø- og Fødevareklagenævnets vurdering, at den manglende vurdering, udgør en væsentlig mangel, der bevirker, at afgørelsen må tilsidesættes som ugyldig. 9
Miljø- og Fødevareklagenævnets resultat Miljø- og Fødevareklagenævnet ophæver Varde Kommunes afgørelse af 14. september 2016 om dispensation fra åbeskyttelseslinjen og fortidsmindebeskyttelseslinjen til at etablere juletræsbeplantninger med et samlet areal på i alt 11,15 ha på matr. nr. 3l Tastrup By, Thorstrup og matr. nr. 10p, 10q og 10r Sig By, Thorstrup, og hjemviser sagen til fornyet behandling. Miljø- og Fødevareklagenævnet beklager den lange sagsbehandlingstid. Thomas Steensen Stedfortrædende formand Afgørelsen er sendt til: Danmarks Naturfredningsforening Varde, varde@dn.dk; dn@dn.dk Forstmiljø Holding, att.: Jens Stenhøj, jsj@forstmiljoe.dk Marc Lauge Holding, kr@marc-lauge.dk; blc@marc-lauge.dk Varde Kommune, Naturcentret, vardekommune@varde.dk; kifh@varde.dk; jerv@varde.dk 10