HØJESTERETS KENDELSE afsagt tirsdag den 25. marts 2014 Sag 291/2013 Tårnby Kommune (advokat René Offersen) mod Forenede Danske Motorejere som mandatar for A (advokat Lennart Fogh) I tidligere instanser er afsagt kendelse af Fogedretten i Lyngby den 6. december 2012 og af Østre Landsrets 7. afdeling den 24. juni 2013. I påkendelsen har deltaget fem dommere: Poul Søgaard, Poul Dahl Jensen, Hanne Schmidt, Lars Hjortnæs og Kurt Rasmussen. Påstande Kærende, Tårnby Kommune, har nedlagt påstand om, at inddrivelsessagen fremmes. Indkærede, Forenede Danske Motorejere som mandatar for A, har påstået stadfæstelse. Anbringender Tårnby Kommune har navnlig anført, at færdselslovens 93 og 121, stk. 1, nr. 8, og de bekendtgørelser, der er udstedt i medfør heraf, indeholder hjemmel til at opkræve tre parkeringsafgifter af A for hans overtrædelser af parkeringsrestriktionerne i perioden 14.-19. september 2011. Efter en ordlydsfortolkning af 6 i bekendtgørelse nr. 327 af 29. april 2003 om parkeringsskiver er det én forseelse, hvis et køretøj står parkeret i en periode med tidsbegrænset parkering, hvis bilen ikke fjernes senest ved udløbet af parkeringsfristen. Det er en ny overtrædelse af bestemmelsen, hvis parkeringen i en ny periode med tidsbegrænset parkering ikke bringes
- 2 - til ophør senest ved udløbet af parkeringsfristen. As bil holdt parkeret i mindst fem dage i parkeringszonen Kastrup Syd, hvor man må parkere uden tidsbegrænsning mellem kl. 21.00 og kl. 06.00. Der er en 2-timers tidsbegrænsning mellem kl. 06.00 og kl. 21.00. Der må ikke parkeres i længere tid, medmindre man har beboertilladelse. Afgørelsen i As sag er en lovlig afgørelse truffet under iagttagelse af proportionalitetsprincippet. At der kan pålægges flere parkeringsafgifter for flere overtrædelser ved samme parkering understøttes også af en langvarig fast administrativ praksis. Det er sagen uvedkommende, at A efter sit eget udsagn ikke var bekendt med, at der var parkeringsrestriktioner. Der var opsat skilte, hvoraf det tydeligt fremgik, at der var tale om en parkeringszone. Får A medhold, kan borgere spekulere i, at der kun skal betales én parkeringsafgift. Herved kan man undgå at betale for dyrere parkering f.eks. i lufthavnen. Sagen adskiller sig fra omstændighederne i Østre Landsrets dom gengivet i UfR 2013.30, idet der ikke er tale om en fortsættelse af samme parkeringsforseelse, men flere selvstændige forseelser på grund af de særlige tidsbegrænsninger, der gælder i parkeringszonen, hvor As bil holdt parkeret. Forenede Danske Motorejere som mandatar for A har navnlig anført, at der ikke i de bestemmelser i færdselsloven mv., som Tårnby Kommune har påberåbt sig, er tilstrækkelig hjemmel til at pålægge mere end én parkeringsafgift for samme forseelse. Sagen adskiller sig ikke fra omstændighederne i Østre Landsrets dom gengivet i UfR 2013.30. Landsrettens dom fastslår princippet om, at man ikke kan straffes mere end én gang for det samme. Tårnby Kommune har straffet A tre gange for den samme parkering. Den administrative praksis, som Tårnby Kommune påberåber sig, hviler på en dom afsagt af Københavns Byret den 5. januar 2010 (BS-40S-3597/2009), der pålægger borgeren risikoen for uklarhed i hjemmelsgrundlaget og bevisbyrden for, at der skulle være begrænsninger i antallet af parkeringsafgifter, som Tårnby Kommune lovligt kan pålægge. Det er åbenbart, at byretsdommen og Tårnby Kommunes administrative praksis er uforenelig med Højesterets
- 3 - dom gengivet i UfR 2010.1027. I denne dom fastslår Højesteret, at en borgers sag mod det offentlige vedrørende parkeringsafgifter er en straffesag i den europæiske menneskerettighedskonventions forstand. Pålæggelse af straf kræver klar lovhjemmel, jf. artikel 7, stk. 1, i konventionen og straffelovens 1. Parkeringen i perioden 14.-19. september 2011 blev ikke foretaget i spekulationsøjemed. A vidste ikke, at der var parkeringsrestriktioner i området. Sammenlignes mulighederne for at parkere lovligt i Kastrup og i Københavns Lufthavn med, hvad det koster at blive pålagt at betale parkeringsafgift, vil det kun i helt særlige tilfælde være billigere at blive pålagt at betale en parkeringsafgift. Retsgrundlaget I færdselslovens 121, stk. 1, nr. 8, og stk. 5, hedder det: 121. Politiet kan pålægge en afgift for overtrædelse af: 8) andre bestemmelser om standsning eller parkering, der fastsættes i medfør af 92, 92 d og 93, og Stk. 5. Afgiften udgør 510 kr. Politiets kompetence til at pålægge parkeringsafgifter, jf. færdselslovens 121, stk. 1, kan efter færdselslovens 122 a, stk. 1, helt eller delvist overlades til kommunalbestyrelsen, hvilket er sket ved bekendtgørelse nr. 972 af 17. oktober 2005. I færdselslovens 93, stk. 1, hedder det: 93. Justitsministeren kan bestemme, at parkering af motorkøretøjer, hvor adgangen til parkering er tidsmæssigt begrænset, kun må ske under benyttelse af parkeringsskive. Justitsministeren fastsætter bestemmelser om parkeringsskiver og deres benyttelse. Bemyndigelsen i færdselslovens 93 er benyttet af justitsministeren til at udstede bekendtgørelse nr. 327 af 29. april 2003, parkeringsskivebekendtgørelsen. Af bekendtgørelsens 3, stk. 1-3, og 6 fremgår:
- 4-3. Påbegyndes parkeringen i en periode, hvor adgangen til parkering er tidsbegrænset, skal parkeringsskivens viser indstilles på tidspunktet for parkeringens begyndelse. Begyndelsestidspunktet angives som udløbet af det kvarter, inden for hvilket parkeringen fandt sted. Stk. 2. Påbegyndes parkeringen før en periode med tidsbegrænsning og fortsætter ind i denne, skal viseren indstilles på det tidspunkt, da tidsbegrænsningen begynder. Stk. 3. Såfremt der under et køretøjs parkering indtræder en periode uden tidsbegrænsning, skal viseren senest ved periodens udløb indstilles på det tidspunkt, hvorfra der på ny gælder en tidsbegrænsning. 6. Parkeringen skal bringes til ophør senest ved udløbet af den parkeringsfrist, der gælder på stedet. Fristen regnes fra det tidspunkt, der skal være angivet på parkeringsskiven. Ny lovgivning om parkering Ved lov nr. 169 af 26. februar 2014 er der indført nye regler om parkering. Loven trådte i kraft den 1. marts 2014 og har virkning for parkering efter dette tidspunkt. Ved loven er der bl.a. indsat følgende nye bestemmelse i færdselslovens 121, stk. 6: Der kan for en overtrædelse omfattet af stk. 1 pålægges én afgift i døgnet, idet der dog tidligst kan pålægges en ny afgift 24 timer efter, at den forrige afgift er pålagt. Der kan for samme overtrædelse højst pålægges tre afgifter. I bemærkningerne til lovforslaget fremsat den 31. oktober 2013 (lovforslag L 54) hedder det bl.a.: 9. Standsnings- og parkeringsafgifter ved parkering på offentligt område 9.1. Gældende ret Der er i færdselslovens 121, stk. 1, fastsat regler om pålæggelse af afgift for overtrædelse af en række nærmere angivne bestemmelser om standsning og parkering. Det er i færdselslovens 121, stk. 3 fastsat, at en afgift pålægges ved skriftlig meddelelse, der anbringes på køretøjet eller overgives til føreren. Afgiften påhviler den, der har foretaget den uretmæssige standsning eller parkering. Afgiftens er på 510 kr., jf. 121, stk. 5. Der er ikke i færdselsloven eller bestemmelser udstedt i medfør heraf fastsat regler om, hvorvidt der kan pålægges flere parkeringsafgifter for samme forseelse.
- 5 - Østre Landsret har imidlertid i en dom af 21. september 2013 (gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2013, side 30 ff.) taget stilling til en praksis, hvorefter der maksimalt kunne pålægges en parkeringsafgift pr. døgn, og som udgangspunkt højst 4 afgifter for den samme parkering. Sagen drejede sig om, hvorvidt en person, der var blevet pålagt to parkeringsafgifter med ca. 26 timers mellemrum, var forpligtet til at betale begge afgifter, eller alene forpligtet til at betale én parkeringsafgift. Landsretten gav vedkommende medhold i, at han kun skulle betale én parkeringsafgift, og landsretten begrundede dette med, at opkrævning af yderligere parkeringsafgifter i en situation, hvor der som i den pågældende sag var tale om fortsættelse af en ulovlig parkering, for hvilken der allerede er opkrævet én afgift, må forudsætte, at der er klar lovhjemmel herfor, jf. princippet i straffelovens 1 samt artikel 7, stk. 1, i den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Landsretten fandt på baggrund heraf ikke, at der i den gældende 121 i færdselsloven var tilstrækkelig hjemmel til at opkræve flere afgifter for samme parkering. 9.2. Arbejdsgruppens overvejelser Det nævnte flertal i arbejdsgruppen anerkender ud fra en samlet vurdering, at der herunder navnlig af hensyn til de forbrugere, der ønsker at udnytte muligheden for at parkere deres køretøjer efter reglerne er et behov for at kunne pålægge flere afgifter for samme parkeringsforseelse, hvilket ikke er muligt i dag, jf. den dom fra Østre Landsret, som er nævnt under pkt. 9.1. Arbejdsgruppens mindretal (Forbrugerrådet) har peget på, at som retstillingen er i dag, er det kun muligt at pålægge én parkeringsafgift for samme overtrædelse af parkeringsreglerne. 9.3. Lovforslagets udformning Justitsministeriet kan tilslutte sig arbejdsgruppens flertals overvejelser, og lovforslaget er udarbejdet i overensstemmelse med de principper, der anbefales i rapporten. I forhold til spørgsmålet om, hvor mange parkeringsafgifter der skal være adgang til at pålægge for samme parkering, har Justitsministeriet på den ene side lagt vægt på hensynet til, at de samlede afgifters størrelse for den, der som følge af almindelig uopmærksomhed kommer til at parkere sin bil ulovligt i længere tid, ikke skal være uforholdsmæssig høj. På den anden side har Justitsministeriet lagt vægt på, at de samlede afgifter, der skal kunne pålægges, skal have en vis størrelse for at have en præventiv virkning over for den, der skødesløst parkerer i strid med reglerne eller bevidst parkerer ulovligt i længere tid f.eks. i nærheden af lufthavne, banegårde mv. Efter en samlet vurdering finder Justitsministeriet på den baggrund at der bør kunne pålægges tre afgifter for samme forseelse. Lovforslaget bygger på en rapport fra juni 2013 afgivet af en arbejdsgruppe under Justitsministeriet om bedre forbrugerbeskyttelse på parkeringsområdet. I rapportens afsnit 3 (side 91 ff.) om offentlige parkeringsområder er bl.a. anført:
- 6-3.1 Bødestraf og afgift 3.1.1. Gældende ret Der er ikke i færdselsloven eller bestemmelser udstedt i medfør heraf fastsat regler om, hvorvidt der kan pålægges flere bøder eller parkeringsafgifter for samme parkering, dvs. hvor et køretøj f.eks. holder i strid med et parkeringsforbud i flere dage eller uger. 3.1.2. Arbejdsgruppens overvejelser Overordnet set finder arbejdsgruppen, at de gældende regler om, hvilke overtrædelser der er belagt med bøde henholdsvis afgift, samt hvilke myndigheder der kan foretage parkeringskontrol og udstede parkeringsafgifter i medfør af færdselsloven, fungerer tilfredsstillende. For så vidt angår reglerne om fremgangsmåden ved pålæggelse af en parkeringsafgift henvises der til pkt. 3.2. Arbejdsgruppen har bl.a. i lyset af Østre Landsrets dom i UfR 2013.30 Ø overvejet, om der bør indføres en hjemmel til at kunne pålægge mere end én afgift for samme parkering. Arbejdsgruppen har i den forbindelse noteret sig, at flere kommuner forud for den nævnte afgørelse fra Østre Landsret lagde dette til grund i praksis. Højesterets begrundelse og resultat Sagen angår, om Tårnby Kommune var berettiget til at pålægge A tre parkeringsafgifter under de foreliggende omstændigheder, hvor der var tale om en længerevarende parkering i dagene 14.-19. september 2011 på et offentligt parkeringsområde med tidsbegrænset parkering på to timer i tidsrummet kl. 6.00-21.00. A havde den 14. september 2011 parkeret sin bil og stillet parkeringsskiven på kl. 10.00. Den første afgift blev pålagt den 14. september 2011 kl. 15.34, den anden afgift blev pålagt den 16. september 2011 kl. 12.20, og den tredje afgift blev pålagt den 19. september 2011 kl. 13.16. Afgifterne blev pålagt i medfør af 6 i bekendtgørelse om parkeringsskiver. Højesteret finder, at der efter de dagældende regler om parkeringsafgifter ved parkering på offentligt område alene var hjemmel til at pålægge én afgift i anledning af samme overtrædelse. Spørgsmålet om, hvorvidt der i det foreliggende tilfælde kan pålægges mere end én parkeringsafgift, beror herefter på, om As længerevarende parkering udgør en eller flere overtrædelser.
- 7 - A parkerede som nævnt sin bil den 14. september 2011 og stillede parkeringsskiven på kl. 10.00. Han skulle herefter have bragt parkeringen til ophør senest kl. 12.00 samme dag. Hans undladelse heraf indebærer en overtrædelse af vilkårene for tidsbegrænset parkering det pågældende sted, og det er ubestridt, at den første afgift er pålagt med rette. Højesteret finder, at hans fortsatte undladelse af at bringe parkeringen til ophør de følgende dage ikke kan anses for at udgøre nye overtrædelser, men må anses for at være den samme overtrædelse, der derved blot fik en længere tidsmæssig udstrækning. At der var fri parkering mellem kl. 21.00 og kl. 6.00 kan ikke føre til, at hans fortsatte undladelse af at fjerne bilen kommer til at udgøre flere overtrædelser. Højesteret tiltræder derfor, at der ikke efter de dagældende regler var fornøden hjemmel til at pålægge A at betale mere end én parkeringsafgift for den pågældende parkering. Højesteret stadfæster herefter landsrettens kendelse. Thi bestemmes: Landsrettens kendelse stadfæstes. Tårnby Kommune skal i sagsomkostninger for Højesteret betale 7.500 kr. til Forenede Danske Motorejere som mandatar for A. Sagsomkostningsbeløbene skal betales inden 14 dage fra afsigelsen af denne kendelse og forrentes efter rentelovens 8 a.