Opfølgende ledelsestilsyn Faxe Kommune Marts 2015 PricewaterhouseCoopers Statsautoriseret Revisionspartnerselskab, CVR-nr. 33 77 12 31
PwC har foretaget et opfølgende ledelsestilsyn i socialsager oprettet efter 1. april 2014 på det sociale børne- og familieområde i Faxe Kommune. Sagsgennemgangen er foretaget med fokus på kvalitet og lovmedholdelighed i de enkelte bevillingssager. Faxe Kommune har anmodet om en gennemgang af 20 sager med særligt fokus på, 1. Kvalitet i børnefaglige undersøgelser og handleplaner mv., herunder overholdelse af lovkrav styrket kommunikation i mødet og samarbejdet med familierne brug af ensartede Signs of Safety relaterede skabeloner til børnefaglig undersøgelse og handleplan øget fokus på skriftlighed og dokumentation samt kvaliteten heraf 2. Ensartet og fælles praksis, herunder kvalitet, kontinuitet, systematik og dokumentation i de enkelte sagsled brug af standarder og skabeloner mv. øget brug af netværk 3. Journalisering og dokumentation, herunder fælles, entydig praksis med hensyn til dokumentation og journalisering overholdelse af lovkrav og retningslinjer Sagsgennemgangen Gennemgangen af sagsmaterialet er foretaget ved hjælp af fjernadgang til Faxe Kommunes elektroniske system, SB-sys. Der er alene gennemgået sager med foranstaltninger oprettet efter den 1. april 2014. Ved gennemgangen af de 20 sager, er der taget udgangspunkt i 20 børnefaglige undersøgelser, 19 handleplaner og journaliseringen af samtlige sager. Grunden til, at der er gennemgået 19 handleplaner og ikke 20 er, at 1 børnefaglig undersøgelse peger på, at der ikke er grund til iværksættelse af foranstaltning, og derfor ikke belæg for at udarbejde en handleplan. Ved sagsgennemgangen fandtes følgende: Børnefaglige undersøgelser Børnefaglige undersøgelser I orden Ikke i orden Lovmedholdelighed 15 5 Familieinddragelse 19 1 SOS-tilgang 20 0 Skriftlighed 15 5 Signs of Safety Samtlige gennemgåede børnefaglige undersøgelser er udarbejdet med udgangspunkt i Signs of Safety, og de skabeloner, som Faxe Kommune/SB-Sys har stillet til rådighed til støtte i processen. 2 af 9
Med udgangspunkt i skabelonernes overskrifter, bliver den enkelte rådgiver og familien, ført praktisk igennem den teoretiske tilgang til, hvad Signs of Safety-teorierne ønsker belyst. I 3 af de 20 undersøgelser, havde man ved beskrivelsen af børnesamtalen, kopieret de 3 huse fra Signs of Safety teoriernes arbejdsredskaber over i dokumentet, som gav et fint overblik, og et indtryk af sagsbehandlerens bevidsthed om brugen af teorien i praksis. Familieinddragelse Undersøgelserne har generelt vist en fin inddragelse af familierne. Dog ses en tendens til, at undersøgelserne alene drejer sig om 1 barn, og ikke evt. søskende/andre børn på bopælen. Dette uden anden begrundelse i hverken undersøgelse eller journal. I 1 sag er det fundet, at familien ikke synes at have været inddraget. Her ses beskrivelser af familiens forhold, men disse oplysninger stammer andre steder fra end fra forældrene, hvilket efterfølgende viser sig ved, at moderen i en mail ved partshøringen forklarer, at hun ikke genkender barnets og familiens forhold, og at undersøgelsen synes beskrevet af nogen, der ikke kender barnet og familien. Det er ikke ualmindeligt, at familier kan få en opfattelse som denne, selvom de har været medinddraget i en undersøgelse, men i denne sag fremgår ingen andre notater om, at der er talt med familien. Der er talt med barnet, hvilket tilvejebragte 3 linjers notat. Dog er barnets mening tydelig i selve undersøgelsen. Den beskrevne undersøgelse giver dog et rigtig fint billede af, hvorfor inddragelse af familien på flere planer, er nødvendigt, og hvordan en opfattelse af inddragelse hos sagsbehandleren ikke altid er den samme som i familien. Lovmedholdelighed Flere af undersøgelserne ses ikke daterede med startdato og slutdato. I enkelte af de udaterede undersøgelser kan der dog ses en afgørelse i journalen om iværksættelse af en undersøgelse. Der kan ved senere partshøring estimeres en slutdato, men det kan ikke for alle sager godtgøres, om undersøgelsen er foretaget inden for de lovmæssigt påkrævede 4 måneder. I 1 sag ses undersøgelsen først at være blevet færdiggjort 2½ måned efter ellers regelsat slutdato, og i 1 sag fremgår det ikke, om undersøgelsen egentlig er færdig trods det, at denne er påbegyndt i april 2014. Samme undersøgelse er meget sparsomt beskrevet, og ikke konkluderet. I 1 sag ses kun den ene forælder inddraget trods fælles forældremyndighed. I 4 sager er der ikke taget afsluttende stilling til, om der med baggrund i undersøgelsen skulle laves en handleplan og iværksættes foranstaltninger, eller om sagen kunne lukkes. Skriftlighed Undersøgelserne er for en stor del af de gennemgåede sager, fint beskrevne. Dog er 5 undersøgelser sparsomt beskrevne, 1 i form af, at man ikke har taget stilling til flere af de påkrævede punkter en undersøgelse skal indeholde, herunder skoleforhold, fritidsforhold 3 af 9
og andre forhold. I 2 undersøgelser fremgår fortsat som kladder i sagen trods endelig partshøring, og 1 beskriver ikke den ene forælders manglende deltagelse. I 4 sager er der ikke konkluderet på undersøgelsen. Handleplaner Handleplaner I orden Ikke i orden Lovmedholdelighed 10 9 Familieinddragelse 11 8 SOS-tilgang 12 7 Skriftlighed 8 11 Området vedrørende handleplaner synes ikke så veldokumenteret som de børnefaglige undersøgelser. I hele 7 ud af 19 sager, var der ikke udarbejdet en handleplan eller taget stilling til, hvorfor der ikke skulle udarbejdes en handleplan efter færdiggørelsen af den børnefaglige undersøgelse. Dog sås det i flere sager, at rådgiveren havde vurderet, at der skulle iværksættes en foranstaltning, men denne foranstaltning blev iværksat før endelig handleplan og uden anden begrundelse i sagen. Umiddelbart vurderes dette at være et klart lovbrud, idet der ikke umiddelbart kunne konkluderes at være tale om en akut foranstaltning, som ellers kan iværksættes før både undersøgelse og handleplan er færdiggjort. Lovmedholdelighed Lovmedholdeligheden er vurderet til ikke at være i orden i 9 af de 19 gennemgåede handleplaner. I 7 af sagerne var der ikke udarbejdet en handleplan i det hele taget, og i 2 sager fremgik handleplanen fortsat som kladde eller som midlertidig, trods det at der i en længere perioden havde været iværksat foranstaltning. I de 2 sager fandtes ingen underskrift på handleplanen. Familieinddragelse Ud over de 7 manglende handleplaner, fandtes i 1 sag tvivl om både den unge og familiens inddragelse vedr. handleplanen. Herunder var den ene forælder ikke inddraget trods fælles forældremyndighed, og der sås ikke begrundelser for den manglende inddragelse. Handleplanen er et redskab, som beskriver mål og formål med indsatsen, og særligt her er det vigtigt, at hele familien inddrages i forhold til at finde den rette løsning for barnet. Hvis familien ikke inddrages, bør refleksionerne om dette være beskrevet tydeligt i sagens journal, ligesom det også tydeligt skal fremgå, hvis der opstilles mål, som familien 4 af 9
ikke er enige i, da det i sidste ende kan føre til en helt anden slags foranstaltning, alt efter undersøgelsens resultater. Signs of safety Samtlige udarbejdede handleplaner er lavet med udgangspunkt i Signs of Safety, og de skabeloner, som er stillet til rådighed for arbejdet, er brugt. Der ses et godt kendskab til teorien i de handleplaner, der er udarbejdet, men i enkelte sager glemmes tidsperspektivet/prioriteringen af løsningsforslagene, hvilket kan give et indtryk af at der ikke er taget stilling til vigtigheden af de enkelte mål. Skriftlighed I de udarbejdede handleplaner er der ikke fundet en tilfredsstillende skriftlighed i 11 af de 19 sager. De 7 sager med manglende handleplan er også repræsenteret her samt de 2 kladder. Herudover ses også 1 ufærdig handleplan trods iværksat foranstaltning og en ikke tidssvarende og tilstrækkelig beskrevet handleplan i forhold til de behov, som den ellers færdige undersøgelse peger på. Journalisering Journalisering og dokumentation I orden Ikke i orden Lov og retsforskrifter 14 6 Fælles entydig praksis 15 5 Lov og retsforskrifter Notatpligten i alle sociale sager bygger dels på en lovfæstet pligt, dels på en ulovbestemt retsgrundsætning. Offentlighedslovens 13 beskriver, hvorledes der i afgørelsessager, skal nedfældes sagsoplysninger vedr. det faktiske grundlag og eksterne faglige vurderinger. Interne og eksterne faglige vurderinger, overvejelser og skøn, mundtlige oplysninger og andre relevante forhold i socialsager, der ikke er afgørelsessager, er ikke er dækket af Offentlighedslovens 13, og derfor følges denne bestemmelse af en ulovbestemt pligt til at tage notat. Notaterne tages af ordenshensyn; for dokumentation over for myndigheder og kontrolinstanser, og for sikring af borgerens ret til aktindsigt. Herudover er den generelle pligt om journalisering efter Offentlighedslovens 15 også gældende. Praksis Med baggrund i lov og retsforskrifter er det fundet, at tiltagene i 6 ud af de 20 gennemgåede sager, ikke er korrekt dokumenteret. I 1 sag ses så mange uklarheder, at det ikke kan godtgøres, at notatpligten er overholdt i det hele taget. I 1 sag er der ikke journaliseret siden august måned trods det, at en børne- 5 af 9
faglig undersøgelse har peget på en foranstaltning samme måned. Sagsskridt synes uklare i forbindelse med processen efter færdiggørelse af undersøgelsen og den videre proces. I 4 sager er der enten iværksat en børnefaglig undersøgelse uden begrundelse og anden afgørelse i sagen, eller også var der iværksat støtte som ikke var -henvist eller begrundet i journalen. I disse sager, hvor man har udarbejdet en børnefaglig undersøgelse, er det af væsentlig betydning, at afgørelsen om den børnefaglige undersøgelse er tydelig i sagen, og begrundelserne for at iværksætte undersøgelsen er i journalen lige så vigtige, som hvis man besluttede ikke at iværksætte en undersøgelse. Afgørelsen om en undersøgelse giver berettigelse til at klage til Ankestyrelsen, og afgørelsen om undersøgelsen er ikke tydelig i alle journaler. I sagerne, hvor man efter endt undersøgelse ikke har udarbejdet en handleplan, fremgår ingen afgørelser i sagen om, hvorfor handleplanen ikke er iværksat. Med udgangspunkt i undersøgelserne synes det at være klart, at der skal iværksættes en handleplan, men denne er af forskellige grunde blevet nedprioriteret. Dette kan skyldes, at handleplanen ses som teoretisk sagsfyld, og ikke et praktisk redskab, som både sikrer familiernes ret, og sikrer tydelighed i styringen af sagerne. Øget brug af netværk Definitionen af netværk er ikke nærmere angivet i oplægget til denne screening. Umiddelbart defineres netværk derfor som, Det primære netværk: nære relationer som forældre, søskende, andet familie. Det sekundære netværk: professionelle institutioner som skole, daginstitution, fritidsklub og lignende. Det tertiære netværk: frivillige fritidsorganisationer som idrætsklubber, frivillig besøgsordning, naboer og lignende. Netværk på forskellige planer er vigtige i et barns eller families hverdag, da de dels møder familien med andre indgangsvinkler end den monoprofessionelle, dels rummer anderledes end et fuldt professionelt netværk, som oftest arbejder mellem kl. 8 og 16 dels fortsat vil være i familiens liv, når kommunens iværksatte foranstaltning ophører. Umiddelbart giver denne screening et billede af, at det primære fokus på inddragelse af netværk ved udarbejdelse af den børnefaglige undersøgelse og handleplanerne, er inddragelse af særligt forældre, og derefter skole eller daginstitution. I de gennemgåede sager ses ikke en egentlig stillingtagen til, om andre netværk med fordel kunne inddrages i sagens proces, og inddragelsen af skoler og daginstitutioner, ses som et skriftligt led i udarbejdelsen af undersøgelsen, - ikke som en del af den enkelte løsning i handleplanen senere hen. I sagsbehandlingen i Faxe Kommune kan der stilles skarpere på om og hvordan de enkelte netværk kan inddrages i en løsning på problemet, og ikke kun i beskrivelsen af det en- 6 af 9
kelte problem. I samtlige af de undersøgelser, der beskriver sociale problemer, indstilles til en professionel løsning på problemerne. Dette synes absolut relevant i de gennemgåede sager, men indstillingen sker også uden andre refleksioner om, at primært eller sekundært netværk kunne støtte op i situationen. Der vil være sager, hvor inddragelsen af et hvilket som helst andet netværk end det professionelle vil være umuligt, men ved at man allerede reflekterer over det ved starten af en sag, og dokumenterer hvorfor - eller hvorfor man ikke vælger at inddrage andre end familien selv i problemløsningen, åbner op for, at flere hen ad vejen kan blive en del af familiernes liv fremadrettet. Konkluderende på praksis generelt Praksis i behandlingen af børnesager siden april 2014 i Faxe Kommune synes dels at være baseret på en fælles tilgang i form af benyttelse af ens skabeloner og teori, dels at være bestemt af den enkelte rådgivers tid, viden og arbejdsmetoder. Som sagsled, er den børnefaglige undersøgelse og handleplanen garantiforskrifter i foranstaltningssagerne, og såfremt disse ikke er til stede, kan afgørelserne kendes ulovlige. Undersøgelserne I denne screening ses generelt en ensartet tilgang til den børnefaglige undersøgelse, og denne tilgang er hjulpet godt på vej af de arbejdsredskaber, der er stillet til rådighed af kommunen. At rådgiverne har en ens systematik og teoretisk tilgang til den børnefaglige undersøgelse, er med til at sikre, at alle ved hvornår undersøgelsen skal udfærdiges, alle kender de lovmæssige grundlag ved benyttelsen, og alle kan få sparring i faggruppen og hos den nærmeste kollega, som også har indgående kendskab til undersøgelserne og teorierne bag. Det indgående kendskab sikrer, at denne helhedsbetragtning, som en undersøgelse er, bliver godt belyst. Undersøgelserne i sagerne bærer generelt præg af et godt kendskab til metoden og synes at blive benyttet med sikker hånd. Det er dog vanskeligt ud fra denne screening at pege på, om vurderingerne bag evt. ikke at iværksætte en undersøgelse hviler på samme sikkerhed som praksis i udførelsen af undersøgelsen. Handleplanerne Handleplanernes forskellighed i de undersøgte sager, vidner i modsætning til undersøgelserne om, at den enkelte rådgivers udførelse er afhængig af egen-vurdering, og ikke af det faglige fællesskabs vurdering af undersøgelsens resultater. Handleplanerne skal være med til at skabe et grundlag for den videre foranstaltning, og skal definere de mål, der skal opfyldes før en foranstaltning kan afsluttes igen efter den er sat i værk. Handleplanen er altså en sikring af, at familien, barnet eller den unge kender og er inddraget i målet og formålet med det iværksatte. Det er en tilkendegivelse af, hvilken retning myndigheden vurderer udføreren skal gå, og dermed bestiller opgavens løsning 7 af 9
ud fra. Det er ligeledes et opfølgnings- og styringsinstrument til måling af, om familien og kommunen får, hvad de ønsker og har sat sig af mål. Af de udarbejdede handleplaner i screeningen, bærer enkelte handleplaner præg af, at være blevet udfyldt af pligt, og dermed for at overholde kravet til, at der ved foranstaltning skal fremgå en handleplan i sagen. På den måde bliver handleplanerne et pseudodokument, og ikke et nyttigt arbejdsredskab til brug i styringen af sagerne. Familierne får ikke et klart overblik over, hvad der arbejdes hen i mod. Det er et retssikkerhedsmæssigt problem og skaber stor usikkerhed hos familier med en sag i kommunen, ligesom denne type handleplan kan skabe usikkerhed om målene er udarbejdet på baggrund af den børnefaglige undersøgelses konklusion, eller om målene er udarbejdet, så de passer til den i forvejen tænkte foranstaltning. Når der ved iværksættelse af en foranstaltning ikke beskrives mål og formål i et dokument som handleplanen, og det heller ikke noteres andre steder i sagen, hvilke vurderinger man lægger bag iværksættelsen af støtte, og hvad forventningerne til det iværksatte er, bliver det svært at sikre en ordentlig behandling af den enkelte familie, herunder også at inddrage andre end et professionelt team om familien. Sagen skal være oplyst i en sådan grad, at samtlige sagsskridt er tydelige, og retsgrundlag og overvejelser bag, er grundigt og forståeligt beskrevne. Fælles praksis Denne screening har belyst, at sagsbehandlingen af børne- og familiesager i Faxe Kommune er godt på vej med inddragelsen af SoS i sagsbehandlerarbejdet og fælles praksis. For at sikre den fælles praksis i hele sagsforløbet, og ikke kun i tilgangen til de børnefaglige undersøgelser, bør der fremadrettet sættes fokus på vigtigheden af handleplanen og på, hvordan denne kommer til at fungere som et praktisk redskab i stedet for en administrativ klods om benet hos den enkelte sagsbehandler. Hvis handleplanens vigtighed bliver tydelig, bliver inddragelsen af familien erfaringsmæssigt automatiseret ved denne bevidsthed, og uden større tanke integreres familien i sagens behandling. Det bør ligeledes sikres, at rådgivernes bevidsthed om at træffe afgørelser om undersøgelsernes iværksættelse bliver skarpere og tydeligere i sagens journalisering. Journaliseringen i det hele taget skal fungere som et aktivt dokument til familien, Ankestyrelsen, eller til den, der skal overtage sagen ved sagsbehandlerens ophør, så kontinuiteten i sagen sikres trods eventuelt sagsbehandlerskift. Man kunne ved hver iværksættelse af en undersøgelse, sende en begrundet afgørelse til familien herom også selvom familien er fuldt ud enige i udarbejdelsen. Gøres det, vil afgørelsen og begrundelserne automatisk indgå i journalen. Der skal i højere grad arbejdes på bevidsteden om inddragelse af netværk i sagsbehandlingen ud over de primære og sekundære netværk. Inddragelsen skal ske, hvor det er relevant, og ikke nødvendigvis i hver sag, men i hver sag bør man kunne læse, hvilke overvejelser der ligger bag inddragelse eller udeladelse. 8 af 9
Generelt synes der at have været et fokus på korrekt tilgang og udarbejdelse af den børnefaglige undersøgelse, og den enkelte rådgiver ser ud til at føre processen med sikker hånd. Fremadrettet bør fokus lægges på handleplanen og på journaliseringen i den enkelte sag. Man kan med fordel drøfte generelle standarder for, dels hvordan handleplanen bliver et aktivt redskab i samarbejdet med familierne, dels hvordan inddragelsen af andre kan hjælpe en sagsproces på vej. Systemet SB-sys og Faxe Kommunes nuværende aftaler om journalisering i de nye sager, støtter vejen mod fælles tilgang og overblik i sagsbehandlingen, men dette kan integreres yderligere og blive tydeligere hos sagsbehandlerne. København, den 23. marts 2015 PricewaterhouseCoopers Statsautoriseret revisionspartnerselskab Jesper Møller Christensen Statsautoriseret revisor 9 af 9