! )!"#$%&'()*) +()'(,-%+)./)%0(+&0+)./&+10%01'2&%'+&)!! 301+4'5)(%(+46)!"#$%&'()*).)'(,-7)8/)(&.0'/+&)2&%9%01) "2+9%.4+)%0-+0)/8&):+10'5.;)81)$%0.0'%+&%01) <0(.4)08&=.4'%-+&6)>?@A) ) B.-')B%9C.+4)D-1..&-)EFGGHIAFJK) <.&C,')L0%M+&'%(+()*)N5808=%'5)%0'(%(,() O+P4+-+&)Q%+4')RS&1+0):+4'(+-!! ) ) D21.M+0)=T)8//+0(4%11S&+') JU '+2(+=;+&)FGJJ) ) )
Abstract Nine out of ten large companies use transfer pricing to handle internal transactions. Basically, stipulating a transfer price should be simple because the price should be the same as if the firm where selling the goods or services in an external market. In practice, however, setting a transfer price is much more difficult. The transfer price has many impacts on the decision-making in a company. The literature of transfer pricing describes three kinds of considerations regarding the transfer price: i) decentralized optimal decision-making and evaluation of divisional performance, ii) tax effects and iii) strategic effects. A recent example of issues regarding the use of transfer pricing is DSBFirst. In the annual report of the company, the audit has noticed two problematic matters regarding the internal trade between DSB and DSBFirst. An analysis of the trade between DSB and DSBFirst has shown that there have been several cases where the transfer price has been stipulated in a way that benefits DSBFirst. Especially in the transaction involving maintenance activities, DSB has probably paid an overcharge close to 50 mio. DKK to buy back the activities. An estimate of the total financial support through the transfer pricing shows that DSB maybe has transferred around 125 mio. DKK to DSBFirst in 2009 and 2010. Moreover, DSBFirst has borrowed 300 mio. DKK from DSB through the intercompany account. The financial support of DSBFirst was needed. A review of the financial statements in DSBFirst showed a huge loss on the train services in both Denmark and Sweden. The EBIT margin in DSBFirst Danmark A/S and DSBFirst Sverige AB through 2009 and 2010 has been - 2,3 % and -12,7 % respectively. Compared to the budget, the realised results were 300 mio. DKK worse. The bad operating results are due to the low price set by DSBFirst in the invitation to submit tenders of the railroad traffic in Eastern Denmark and Southern Sweden. DSBFirst s price was 10-15 % lower than the prices of the competitors. The theory of predatory pricing indicates that a low price can be used to squeeze out competitors, which then will make it possible to raise the price later on. This indicates that the low price offered by DSBFirst maybe was an attempt of exercising predatory pricing more or less consciously. The theory of predatory pricing also offers an explanation of why DSB subsequently used the transfer prices to support DSBFirst financially. Side 2
1. INDLEDNING... 5 1.1 PROBLEMFORMULERING...6 1.2 METODE...7 2. NY KONKURRENCESITUATION FOR DSB...8 2.1 LIBERALISERING AF TOGTRAFIKKEN I DANMARK...8 2.2 DSBFIRST OG KONTRAKTEN OM ØRESUNDSTRAFIKKEN... 10 2.3 KLAGER OVER UDBUDDET...12 2.4 BESKRIVELSE AF DSBFIRST...13 2.5 DSB OG DEN INTERNATIONALE FORRETNING...15 2.6 OPSUMMERING...17 3. SAGEN OM DSBFIRST...19 3.1 FORBEHOLD I ÅRSREGNSKABET...19 3.2 UNDERSØGELSER AF DSB OG DSBFIRST...20 3.3 PLAN B OG AFVIKLING AF DSBFIRST SVERIGE...22 3.4 UDSKIFTNING I TOPPEN AF DSB OG DSBFIRST...24 3.5 SAMARBEJDET MED FIRST GROUP...25 3.6 OPSUMMERING...26 4. PREDATORY PRICING...28 4.1 DEFINITION AF PREDATORY PRICING... 28 4.3 PREDATORY PRICING MULIGT ELLER EJ...29 4.4 FORSKELLIGE MODELLER FOR PREDATORY PRICING...31 4.4.1 Omdømmemodeller...31 4.4.2 Signaleringsmodeller...33 4.4.3 Finansielle markedsmodeller dybe lommer...34 4.5 OPSUMMERING...35 5. DEN LAVE PRIS OG ØKONOMIEN I DSBFIRST...37 5.1 FORKLARINGER PÅ DEN LAVE PRIS...37 5.2 HVORFOR SKULLE DSBFIRST GØRE BRUG AF PREDATORY PRICING?...39 5.3 ANALYSE AF DRIFTEN I DSBFIRST ØRESUND...40 5.3.1 Driftsøkonomien i DSBFirst Danmark...41 5.3.2 Driftsøkonomien i DSBFirst Sverige...43 5.3.3 Driftsøkonomien i det konsoliderede selskab...44 5.4 OPSUMMERING...48 6. INTERNE AFREGNINGSPRISER...50 6.1 INTERNE AFREGNINGSPRISER SOM LEDELSESKONTROLSYSTEM...51 6.2 FORMÅLET MED INTERNE AFREGNINGSPRISER SOM STYRINGSREDSKAB...52 6.3 INTERNE AFREGNINGSPRINCIPPER...53 6.3.1 Markedspriser... 54 6.3.2 Omkostningsbaserede priser...55 6.3.3 Forhandlede priser...57 6.4 PRISSÆTNINGSREGEL...58 6.5 LØSNINGER TIL PROBLEMER MED INTERNE AFREGNINGSPRISER...59 6.5.1 To-sæt-priser... 60 6.5.2 Marginale omkostninger plus en fast lump-sum...60 6.6 VALG AF AFREGNINGSPRINCIP...61 6.7 INTERNE AFREGNINGSPRISER I MULTINATIONALE VIRKSOMHEDER...62 6.8 EMPIRISKE UNDERSØGELSER AF INTERNE AFREGNINGSPRISER...64 6.9 INTERNE AFREGNINGSPRISER OG KONKURRENCE...66 6.9.1 Strategiske afregningspriser...66 6.9.2 Interne afregningspriser i forbindelse med predatory pricing...68 Side 3
6.10 OPSUMMERING... 68 7. SAMHANDLEN MELLEM DSB OG DSBFIRST...70 7.1 TVIVLSOMME AFREGNINGSPRISER MELLEM DSB OG DSBFIRST...70 7.1.1 Mellemregningskontoen...71 7.1.2 Overdragelsen af Helgoland...73 7.1.3 Anden samhandel under mistanke... 74 7.2 OPGØRELSE AF DEN ØKONOMISKE STØTTE...74 7.3 DISKUSSION AF FORMÅLET MED SAMHANDLEN...76 7.4 OPSUMMERING...79 8. KONKLUSION...80 KILDELISTE...83 APPENDIKS 1 ØKONOMIEN BAG INTERNE AFREGNINGSPRISER...88 APPENDIKS 2 STRATEGISKE AFREGNINGSPRISER... 96 Side 4
1. Indledning Interne afregningspriser er et dynamisk og komplekst emne, der har haft stor interesse i mange årtier fra både økonomer og jurister. Betydningen af interne afregningspriser ses af, at mere end 40 % af al international handel sker mellem relaterede selskaber. Internationale undersøgelser viser, at 91,6 % af de største virksomheder 1 bruger mindst en type af interne afregningspriser til at håndtere den interne handel i koncernen (Tang 1993). Som udgangspunkt burde en intern handel være tilsvarende en ekstern handel, som er det virksomheder lever af. Derfor kan det virke paradoksalt, at der er så mange problemstilligner forbundet ved at fastsætte en passende pris for interne handler. I litteraturen om interne afregningspris beskrives tre overordnet hensyn i fastsættelsen af interne afregningspriser. For det første bruges de interne afregningspriser som et motivations- og styringsredskab i virksomheder. I en virksomhed der er opdelt i flere enheder kan de interne afregningspriser sikre at de enkelte enheder træffer beslutninger, der er økonomisk optimale for den samlede virksomhed. Fastsættelsen af de interne afregningspriser skal desuden gør det muligt at evaluere præstationen i de enkelte divisioner (Nørreklit 1999) (Drury 2008). For det andet spiller interne afregningspriser en vigtig rolle i multinationale selskaber i forhold til skattebetalingen. Ud fra fastsættelsen af de interne afregningspriser er det muligt for en virksomhed at placere indkomsten i de lande, hvor der er den laveste beskatning. Dette skal dog ske inden for rammerne af kattelovgivningen i det enkelte land (Ernst & Young 1998). En tredje faktor, der kan have betydning for fastsættelsen af de interne afregningspriser, er konkurrencesituationen for slutproduktet. Nyere litteratur beskriver, at fastsættelsen af de interne afregningspriser har en strategisk effekt på prisen for slutproduktet i bestemte markedssituationer (Alles & Datar 1998). Interne afregningspriser anvendes muligvis til andre formål end dem beskrevet ovenfor. Et nyligt eksempel på dette er DSBFirst, hvor samhandlen mellem DSB og DSBFirst, hvor DSB er mistænkt for at støtte DSBFirst økonomisk. I forbindelse med aflæggelsen af DSB s årsregnskab for 2010 er der i revisionspåtegningen således gjort opmærksom på problematiske forhold med fastsættelsen af de interne afregningspriser. Forbeholdet knytter sig til et tilbagekøb af nogle vedligeholdelsesaktiviteter og en stor opbygget mellemregning for ydelser mellem DSB og DSBFirst (Årsrapport DSB 2010). Efterfølgende har der i medierne været flere skriverier om andre tvivlsomme handler mellem selskaberne. Som en følge heraf er der blevet igangsat to advo- 1 Fortune 500 selskaber Side 5
katundersøgelser af samhandlen mellem DSB og DSBFirst (Kammeradvokaten 2011) (Bech- Brunn 2011). Offentliggørelsen af DSB s regnskab for 2010 viste også, at der generelt var problemer med økonomien i DSBFirst (Årsrapport DSB 2010). Det tydede på, at DSBFirst ikke var i stand til at tjene penge på driften af Øresundstrafikken. Derfor blev DSB s revisor, KPMG, bedt om at udarbejde en undersøgelse af økonomien i DSBFirst. En del af undersøgelsen skulle undersøge, hvad der var gået galt i forhold til tilbudsbudgettet, der blev fremlagt i forbindelse med udbuddet (KPMG 2011). Allerede da DSBFirst vandt udbuddet af Øresundstrafikken i Danmark og Sverige, skabte prisen på udbuddet forundring blandt konkurrenterne. Konkurrenterne påstod, at DSBFirsts pris var 10-15 % lavere end den nærmeste konkurrent. Derfor valgte to af tilbudsgiverne, SJ og Arriva, at klage over DSBFirsts lave pris. SJ s og Arrivas påstand var, at det ikke ville være muligt for DSBFirst at afgive så lavt et tilbud, medmindre DSBFirst samtidig fik støtte af DSB. Klagerne blev dog efterfølgende afvist af både de danske og svenske myndigheder. Det er påfaldende, at DSBFirst først afgav en lav pris ved udbuddet for nogle år senere at blive mistænkt for at modtage økonomisk støtte fra DSB via de interne afregningspriser. De interne afregningspriser kan altså have været brugt til at sikre fortsat drift i DSBFirst på trods af de økonomiske vanskeligheder i selskabet som følge af den lave tilbudspris. Det kan umiddelbart virke underligt, at konkurrencemyndigheder bør være bekymrede for at et selskab sætter en lav pris. Normalt vil en lav pris betyde, at der er en god konkurrence på markedet. En lav pris kan dog bruges til at presse konkurrenterne ud fra et marked for derved efterfølgende at sætte priserne op, hvilket kaldes for predatory pricing. I forbindelse med DSBFirst har den primære bekymring dog været om den lave pris har betydet, at selskabet har måtte modtage statsstøtte via DSB. Dette giver imidlertidig ikke forklaring på, hvorfor DSB skulle være interesseret i at give et datterselskab økonomisk støtte. 1.1 Problemformulering Med udgangspunkt i påstanden om eventuel økonomisk støtte til DSBFirst via interne handler mellem DSBFirst og det øvrige DSB ønskes der foretaget en redegørelse og vurdering af de interne handler. Desuden ønskes det belyst, hvilket incitament DSBFirst kan have haft til at foretage en økonomisk støtte via afregningspriserne. For at forstå baggrund for en mulig økono- Side 6
misk støtte via afregningspriserne bliver der først foretaget en gennemgang af økonomien i DSBFirst. En lave pris ved udbuddet må have bidraget til den dårlige økonomi i DSBFirst, derfor ønskes det klarlagt, hvad årsagen til den lave pris kan være. Dette fører frem til følgende problemformulering: Hvorfor har driften af Øresundstrafikken ført til et økonomisk tab i DSBFirst? Og hvorfor har DSBFirst afgivet en lav tilbudspris, når selskabet efterfølgende tabte penge på kontrakten? I hvor høj grad har DSB lavet samhandel med DSBFirst, som har ført til en økonomisk støtte af DSBFirst, og hvilken sammenhæng er der mellem en sådan økonomiske støtte og den lave pris ved udbuddet? Gennem en besvarelse af problemformuleringen kan det vurderes, om interne afregningspriser kan benyttes som en redskab til at dække over en lav pris, der kan være brugt til at udøve predatory pricing over for konkurrenterne. 1.2 Metode Problemformulering forsøges besvaret gennem: - En redegørelsen af den konkurrencesituation DSB, som står over for efter liberaliseringen af den danske togtrafik. - En gennemgang af sagen om DSBFirst, som den har forløbet efter offentliggørelsen af DSB s regnskab for 2010. - En redegørelse og analyse af driftsøkonomien i DSBFirst samt en vurdering af årsagen til den lave pris. - En redegørelse og analyse af samhandel mellem DSB og DSBFirst der har medført en mulig støtte samt en vurdering af størrelsen af støtten. Desuden diskuteres om der er en sammenhæng mellem den økonomiske støtte via de interne afregningspriser og den lave pris ved udbuddet. Til at understøtte dette er der medtaget teoriafsnit om predatory pricing og interne afregningspris. Formålet med disse afsnit er at sammenholde problemstillingerne i DSBFirst sagen med nogle af de mulige teoretiske problemstillinger. Dette giver samtidig mulighed for at forsøge at forstå problemstillingerne i DSBFirst sagen i et bredere perspektiv. Desuden bruges teorien til at finde ud af om interne afregningspriser kan bruges i forbindelse med predatory pricing. Side 7
2. Ny konkurrencesituation for DSB I løbet af de seneste 10-15 år er der sket en stor udvikling med togtrafikken i Danmark. Tidligere varetog DSB al togtrafik i Danmark, men siden 1999 er en del af regionaltrafikken begyndt at blive sendt i udbud, og DSB er ikke længere sikret denne trafik. Trods denne begyndende liberalisering af togtrafikken i Danmark er DSB stadig 100 % ejet af staten og er samtidig garanteret togtrafikken mellem landsdelene. Det er derfor interessant at se på, hvordan DSB har håndteret liberaliseringen, og hvordan selskabet har ageret i forbindelse med udbuddet af togstrækninger. På den ene side er DSB en offentlig virksomhed, der er garanteret driften af en række togstrækninger. På den anden side skal selskabet agere som en privat aktør og levere konkurrencedygtige tilbud, så det kan vinde udbud 2. Disse to forhold skaber en risiko for, at DSB flytter penge fra den del af selskabet, hvor driften er garanteret, til den del af driften selskabet skal vinde via udbud. For at få et bedre indblik i disse udfordringer vil liberaliseringen af togtrafikken i Danmark blive beskrevet. Der vil blive lagt særlig vægt på udbuddet af Øresundstrafikken, idet det er udgangspunktet for problemformuleringen. Ligeledes vil det blive beskrevet, i hvilket omfang DSB har brugt den øgede frihed til at udvide togdriften til Sverige og til dels Tyskland. 2.1 Liberalisering af togtrafikken i Danmark I 1999 blev det politisk besluttet, at togdriften i Midt- og Vestjylland som den første togtrafik i Danmark skulle i udbud. Indtil da havde DSB ellers stået for al togtrafik i Danmark. Efter den afsluttende tilbuds- og evalueringsrunde valgte staten i januar 2002 at indgå en kontrakt med det britiske selskab Arriva 3 om driften af togtrafikken for perioden 2003-2010. Arriva vandt udbudsrunden foran fire andre operatører heriblandt DSB. I løbet af 2008 blev disse strækninger genudbudt for perioden 2010-2018 med mulighed for forlænge frem til 2020 (Trafikstyrelsen 2008). Igen var det Arriva, der vandt udbuddet. Genudbuddet resulterede i en besparelse for staten på 10 % i forhold til den eksisterende kontrakt, hvilket svarer til 20 mio. kr. årligt (Trafikstyrelsen 2009a). Med Trafikforliget af 5. november 2003 vedtog folketinget, at yderligere en tredjedel af DSB s trafik ud over fjerntrafikken 4 og S-togstrafikken skulle udbydes inden 2014. I november 2004 besluttede aftalepartierne bag trafikforliget at udbyde togtrafikken på Kystbanen og over Øresund. Trafikstyrelsen valgte at lave en koordineret udbudsrunde sammen med de svenske ud- 2 Ifølge 10 i regnskabsreglementet for DSB, skal selskaber være opdelt i to forretningsområder område A (jernbanepassagertrafik udført som offentlig service eller forhandlet kontrakt) og område B (konkurrenceudsatte aktiviteter) 3 Arriva er en af de største transportselskaber i Europa, hvor der transporteres 1,5 mia. passagerer i 12 forskellige lande. Selskabets primære forretningsområde er bustransport, mens togtransport er det sekundære forretningsområde. Selskabet har en omsætning på 22,8 mia. kr. (Arriva 2010) 4 Også kendt som landsdelstrafikken. Side 8
budsmyndigheder Skånetrafiken. Formålet med det koordinerede udbud var at få kun én operatør på Øresundsforbindelsen. Den danske del af udbuddet omfattede Kystbanen mellem Helsingør og København og videre til Kastrup og landegrænsen mod Sverige på den faste forbindelse over Øresund. Den svenske del af udbuddet udgjorde strækningerne fra landegrænsen til Malmø, Malmø-Gøteborg, Malmø-Alvesta-Kalmar samt Malmö-Karlskrona og udgjorde mindst 5 mio. togkilometer årligt (Trafikstyrelsen 2005). DSB indgik et partnerskab sammen med det britiske transportselskab First Group plc 5 for at afgive et bud på togdriften. Det fælles selskab DSBFirst vandt udbudsrunden foran fire andre selskaber og skulle dermed stå for togdriften i periode fra 2009-2015 med mulighed for en forlængelse på to år. Tabel 1 viser en oversigt over de trafikkontrakter, der har været i udbud i Danmark frem til medio 2011. Lighederne mellem de tre udbud er, at Deutche Bahn 6, DSB og Arriva har budt på alle tre udbud. Efter opkøbet af Arriva må Deutche Bahn anses for at være den største konkurrent til DSB i Danmark, da de har deltaget i alle udbud og sågar vundet et udbud foran DSB. Den årlige kontraktbetaling på de tre udbud kan ikke direkte sammenlignes, da kontrakterne for Midt- og Vestjylland er nettokontrakt er, og kontrakten for Kystbanen er en bruttokontrakt. Trafikstyrelsen vurderer dog, at værdien af kontrakten på Kystbanen er en smule større end den Midt- og Vestjyske trafikkontrakt 7 (Trafikstyrelsen 2010). Med udbuddet af Øresundstrafikken er der på nuværende tidspunkt udbudt 23 % af DSB s trafik eksklusiv fjern- og S-togstrafikken. For at nå målet i trafikforliget med at udbyde en tredjedel af DSB s trafik forbereder Trafikstyrelsen i øjeblikket at udbyde strækningerne Roskilde- Køge-Næstved og de fynske regionalstrækninger Odense-Svendborg og Odense-Fredericia. Ved at udbyde disse strækninger vil det samlede udbud komme op på 41% af DSB s trafik (Trafikstyrelsen 2009b). 5 First Group har en årlig omsætning på 30 mia. kr. og ca. 70.000 medarbejdere. De er det største selskab inden for passager-jernbanetrafik og bustrafik i Storbritannien med henholdsvis 20 % og 23 % af markedet. (DSB 2006) 6 Deutche Bahn har en omsætning på 226 mia. kr. i 2010, og er den største jernbaneoperatør i Europa. I 2010 overtog DB Arriva for 13,4 mia. kr. efter at have været i budkonkurrence med franske SNCF. (FT 2010) 7 Dette er eksklusiv værdien af den svenske del af kontrakten. Side 9
Midt- og Vestjylland 2003- Midt- og Vestjylland 2010- Kystbanen og Øresund 2010 2018/20 2009-2015/17 Operatør Arriva Tog A/S Arriva Tog A/S DSBFirst Operatører med i udbudsrunde Kontraktens drifts periode - NSB AS - ARRIVA Tog A/S - DB Regio AG - DSB Midt-Vest ApS - Arriva Tog A/S - DB Regio AG - First Jylland ApS (ejet af First Rail Holdings Ltd og DSB) 2003-2010 2010-2018 med mulighed for forlængelse i 2 år Kontraktform Nettokontrakt 8 Nettokontrakt Bruttokontrakt Strækninger Togkilometer Århus - Langå - Struer, Herning - Skjern - Esbjerg, Thisted - Struer, Esbjerg - Tønder, Struer - Skjern, Århus - Herning 2003-2005: 6,8 mio. tog km. pr. år. 2006-2010: 7,7 mio. tog km. pr. år. Niebüll-Tønder-Esbjerg, Esbjerg-Skjern, Skjern- Århus, Århus-Struer, Struer- Skjern og Struer-Thisted. I alt 600 km. 7,9 mio. pr. år 4,9 mio. pr. år Antal passagerer 5,8 mio. Mere end 6 mio. Ca. 20 mio. Årlig kontraktbetaling (2010-priser) 191,8 mio. kr. pr år inkl. bod/bonus og øvrige variable 179,1 mio. kr. inkl. maks. variabel kontraktbetaling Tabel 1: Togstrækninger udbudt i Danmark Kilde: (Trafikstyrelsen 2007), (Trafikstyrelsen 2009a), (Trafikstyrelsen 2010) - Arriva Skandinavien A/S - DB Regio AG - Kystbanen A/S (ejet af DSB og First Group) - SJ AB og MTR Corporation Limited - Veolia Transport Danmark A/S og Veolia Transport Sverige AB 2009-2015 med mulighed for forlængelse i 2 år Helsingør - København H - Kastrup - rigsgrænsen mellem Danmark og Sverige på Øresundsbroen, i alt 70 km 399,2 mio. kr. ekskl. bod og fradrag 2.2 DSBFirst og kontrakten om Øresundstrafikken Ved udbuddet af togtrafikken på den danske og svenske side af Øresund, valgte de to udbudsmyndigheder, Trafikstyrelsen og Skånetrafiken, at lave et koordineret udbud. Den første runde bestod i at udvælge, hvilke selskaber der var kvalificeret til at byde på kontrakten, hvor fristen var den 19. februar 2007. Det endelige tilbud fra selskaberne skulle være indsendt til udbudsmyndighederne senest den 7. maj i Danmark og 14. maj i Sverige. Den 27. juni 2007 meddelte Trafikstyrelsen og Skånetrafiken, at de havde valgt henholdsvis Kystbanen A/S og Öresundstrafiken AB til at være operatører på Kystbanen samt togtrafikken i Skåne og Blekinge. Öresundstrafiken AB var datterselskab af Öresundståg ApS, der var ejet 70 % af DSB og 30 % af First Group, som det er vist i figur 2. Kystbanen A/S var til gengæld ejet 25 % af Öresundståg ApS og 75 % af DSB. Som det fremgår af figur 1 og 2 blev selskaberne efterfølgende omdømt. Öresundståg ApS blev således omdømt til DSBFirst ApS, Kystbanen A/S til DSB Danmark A/S, og Öresundstrafiken AB blev omdømt til DSBFirst Sverige AB (Skånetrafiken 2007a) (Trafikstyrelsen 2007). 8 Ved nettokontrakter modtager operatøren billetindtægter, og ved bruttokontrakter modtager trafikkøberen (i dette tilfælde Trafikstyrelsen) billetindtægterne. Ved en bruttokontrakt er det altså trafikkøberen, der bærer risikoen for udsving i efterspørgslen, mens operatøren bærer risikoen ved en nettokontrakt. (Trafikstyrelsen 2010) Side 10
Det svenske udbud omfattede som udgangspunkt 5,9 mio. togkilometer om året, således at det samlede antal togkilometer for både den danske og svenske del var på næsten 11 mio. I aftalen med Skånetrafiken var der desuden en option på togdriften videre til Gøteborg, Kalmar og Karlskrona, hvilket omfattede yderligere 5,5 mio. togkilometer. Antallet af passagerer på grunddelen af det svenske udbud omfattede 14 mio., mens optionsdelen omfattede yderligere 14 mio. passagerer 9. DSBFirst stod til at modtage 650 mio. kr. for togdriften både i Sverige og Danmark frem til 2017 (Skånetrafiken 2007a) (Skånetrafiken 2007b) (Trafikstyrelsen 2007). Hovedopgaverne var ifølge trafikkontrakterne: - at køre tog, servicere kunder ombord og afvikle på trafikken mellem Helsingør og København, over Øresundsbroen til Malmø og videre til Göteborg, Kalmar og Karlskrona. - at klargøre, rengøre og vedligeholde togene - at stå for billetsalg og stationsdrift på 12 danske stationer Trafikstyrelsen offentliggjorde i forbindelse med valget af DSBFirst, hvilke kriterier styrelsen havde lagt til grund for udvælgelsen af operatør for den danske del af Øresundstrafikken. Tilbudene fra de fem selskaber blev af Trafikstyrelsen evalueret ud for tre overordnet kriterier pris vægtet med 50 %, kvalitet med 30 % og leveringssikkerhed med 20 %. Skånetrafiken valgte en lidt anderledes vægtning til evalueringen på den svenske side af Øresund. Vægtningen af tilbudene var derimod pris vægtet med 65 %, kvalitet med 20 % og leveringssikkerhed med 15 % (Skånetrafiken 2007a) (Trafikstyrelsen 2007). Vægtningen af evalueringskriterierne ses af tabel 2. Pris Kvalitet Leveringssikkerhed Danmark 50% 30% 20% Sverige 65% 20% 15% Tabel 2: Evalueringskriterier for udbud Kilde: (Skånetrafiken 2007a) (Trafikstyrelsen 2007) Ved indgåelsen af kontrakten meldte både de danske og svenske myndigheder om, at de opnåede en besparelse på 20-25 % i forhold til den hidtidige betaling. Samtidig meddelte de, at servicekravene i kontrakterne var højere end tidligere. Den store besparelse og den høje vægtning af pris i evalueringerne af tilbudene indikerer, at DSBFirst har givet et tilbud, der prismæssigt var lavere end de andre operatører (Skånetrafiken 2007a) (Trafikstyrelsen 2007). 9 Dette kan dog ikke umiddelbart lægges sammen med det danske tal, idet passagerer, der rejser over Øresund, indgår i både de danske og svenske tal. Side 11
2.3 Klager over udbuddet Efter offentliggørelse af, at DSBFirst havde vundet udbuddet af togtrafik på Kystbanen og i Skåne, indsendte Arriva og svenske SJ 10 få dage en klage til både det danske Klagenævnet for Udbud og Lensretten i Skåne. De to selskaber påstand var, at DSBFirsts pris var urealistisk lav og et udtryk for, at DSBFirst modtog statsstøtte gennem DSB for at kunne tilbyde så lav en pris. Samtidig anmeldte Arriva og SJ DSB til EU-kommissionen for at modtage ulovlig statsstøtte (Berlingske Tidende 2007). Arrivas argument var, at DSBFirsts pris var 10 % lavere end nummer to i konkurrencen, Deutche Bahn, og 20 % lavere end Arrivas pris, og at det ikke var muligt at tjene penge ved så lav en pris (Politiken 2007). Arrivas direktør, Johnny Hansen, udtalte således: Vi sidder stadig og kigger på det, og der er nogle ting, der undrer os. Men jeg har svært ved at tro, at vi kan nå til en anden konklusion, end at DSB har valgt at byde så lavt, at det ikke kan hænge sammen. (Politiken 2007) Arrivas og SJ s argument var således, at enten måtte DSBFirst modtage skjulte tilskud, eller også havde de regnet forkert i deres tilbud. Skånetrafiken anså dog ikke DSBFirst pris for at være bemærkelsesværdi lav. Trods en besparelse i forhold til den hidtidige aftale mente Skånetrafikken ikke, at besparelsen ikke var større end det kunne forventes, når trafikken for første gang blev underlagt konkurrence. Inden der kom en afgørelse på klagerne, valgte Arriva dog at trække deres klager tilbage (Berlingske 2007). Anklagerne om, at DSBFirsts tilbud var konkurrenceforvridende, blev først afvist af Lensretten og senere afvist af Kammerretten i Sverige (Børsen 2008). Klagen ved Klagenævnet for Udbud blev også afvist kendelsen tog blandt andet stilling til klagepunkterne om statsstøtte til DSB (Klagenævnet for Udbud 2007). EU Kommissionens undersøgelse af, om DSB havde modtaget statsstøtte, blev først afsluttet i begyndelsen af 2010. Undersøgelsen omfattede alle DSB s kontrakter med Transportministeriet fra 2000-2014. Konklusionen på undersøgelsen var, at DSB ikke havde modtaget ulovlig statsstøtte fra den danske stat. Argumentationen var, at Transportministeriet havde opkrævet udbytte hos DSB, der korrigerede for DSB s overskudssituation, således at DSB ikke modtog overkompensation for den togdrift, der ikke var i udbud (EU Kommissionen 2010). Som følge af klagesagerne i Sverige og Danmark blev kontrakterne på begge sider af Øresund først endelig underskrevet den 11. januar 2008 (DSB 2008). 10 SJ er Sveriges største togoperatør med en årlig omsætning i 2010 på 7,0 mia. DKK (SJ 2010). Side 12
2.4 Beskrivelse af DSBFirst Inden DSB og First Group afgav et tilbud i forbindelse med udbuddet af den svenske og danske Øresundstrafik havde de dannet et fælles selskab ved navn Öresundståg ApS i november 2006. DSB ejede 70 % af dette selskab, mens First Group ejede 30 %. Eneste aktiver i selskabet var på daværende tidspunkt et 100 % ejerskab af selskabet Öresundstrafiken AB og et 6 % ejerskab i Kystbanen A/S (Kystbanen 2007) (Öresundstrafiken 2007). Kystbanen A/S blev oprettet af DSB i 2006, fordi strækningen mellem Helsingør og København skulle i udbud. DSB forsatte med at have en direkte ejerandel af Kystbanen A/S på 94 % og en reel ejerandel på 98,2 % 11. Öresundstrafiken AB blev også oprettet i 2006, men i løbet af 2007 var der ingen aktivitet i selskabet (Öresundstrafiken 2007). Ejerskabsstrukturen, for de selskaber der senere blev til DSBFirst-koncernen, er vist i figur 1. Figur 1: Ejerskabsstruktur for selskaberne der senere blev til DSBFirst Kilde: (Kystbanen 2007) (Öresundstrafiken 2007) (DSB 2007) Efter kontrakterne om togdrift på både i Sverige og Danmark var underskrevet, blev navnene og ejerforholdene i selskaberne ændret. Der blev også foretaget kapitalforhøjelser i selskaberne, som det fremgår af tabel 3. 11 DSB ejede 94 % af aktierne i Kystbanen A/S og 70 % af anparterne i Öresundståg ApS, som ejede de sidste 6 % af aktierne i Kystbanen A/S. Derved bliver DSB s samlede ejerandel: 94 % + 6 %! 70 % = 98,2 % Side 13
Selskabsnavn (før) Selskabskapital (før) Selskabsnavn (efter) Selskabskapital (efter) Öresundståg ApS 135.000 DKK DSBFirst ApS 10 mio. DKK Kystbanen A/S 533.333 DKK DSBFirst Danmark A/S 666.667 DKK Öresundstrafiken AB 100.000 SEK DSBFirst Sverige AB 10 mio. SEK Tabel 3: Ændringer i selskabsnavne og selskabskapital efter indgåelse af kontrakt om Øresundstrafikken Kilde: (DSB 2007a), (DSB 2008) Forhøjelsen af selskabskapitalen blev i DSBFirst Danmark A/S s tilfælde samtidig brugt til at ændre ejerforholdene, således DSBFirst ApS kom til at eje 25 % af selskabet frem for de tidligere 6 %. DSBFirst ApS kom til at eje B-aktier, mens DSB kun ejede A-aktier i selskabet. B- aktierne skulle have fortrinsret til ethvert udbytte samt eventuelt likvidationsprovenu efter tilbagebetaling af A- og B-aktiernes nominelle værdi (DSBFirst Danmark 2008). Kapitalforhøjelsen kom altså til at betyde, at DSB s reelle ejerandel i DSBFirst Danmark A/S blev reduceret til 92,5 %, hvoraf den direkte ejerandel blev reduceret til 75 %. Efter underskrivelsen af kontrakten var ejerforholdene for DSBFirst som vist i figur 2. Opbygningen var således, at DSBFirst ApS skulle fungere som et holdingselskab for de tre selskaber der skulle stå for selv togdriften nemlig DSBFirst Danmark, DSBFirst Sverige 12 og DSBFirst Väst. Af figuren kan det ses, at der blev oprettet et nyt selskab, DSBFirst Väst AB. Ideen med dette selskab var at kunne udvide togdriften i Sverige på sigt. Selskabet var uden aktivitet frem til december 2010, hvorefter selskabet begyndte at drive regional- og pendlertogtrafik omkring Gøteborg. Selskabet har ingen forpligtelser i forbindelse med kontrakten med Skånetrafikken (DSBFirst 2008). Figur 2: Ejerskabsstruktur i DSBFirst-koncernen Kilde: (DSB 2010a) (DSBFirst 2010) (DSBFirst 2008) 12 Selskaberne DSBFirst ApS, DSBFirst Danmark A/S og DSBFirst Sverige AB blive refereret til som DSBFirst eller DSBFirst Øresund. Side 14
2.5 DSB og den internationale forretning DSB er en selvstændig offentlig virksomhed, som er ejet 100% af Transportministeriet. DSB har historisk set haft monopol på jernbanetrafikken i Danmark. Virksomheden driver en stor del af det danske jernbanenet på grundlag af kontrakter med det offentlige. I 2010 havde DSBkoncernen en nettoomsætning på 10,1 mia. kr. og betjente i 2010 190,1 mio. passagerer, heraf 159,9 mio. i Danmark. Målt på omsætning og antallet af passagerer er DSB den største togoperatør i Skandinavien. Omsætningen fordelt på segmenter kan ses af tabel 4. Moderselskabet DSB og DSB S-tog bidrager med næsten 80 % af omsætningen. I moderselskabet DSB stammer omsætningen primært fra fjern- og regionaltogstrafikken, der skaber en nettoomsætning på 4.893 mio. kr. Under segmentet Øvrige indregnes blandt andet DSB s andel fra DSBFirst samt DSB s øvrige aktiviteter uden for Danmark (DSB 2010a) (EU Kommission 2010). Segmentoplysninger (beløb i mio. kr.) DSB 5.982 DSB S-tog A/S 2.378 Øvrige 2.173 Eliminering af interne transaktioner 457 DSB Koncernen 10.076 Tabel 4: Nettoomsætning fordelt på segmenter i DSB Kilde: (DSB 2010a) DSB s aktiviteter uden for Danmark omfatter primært Sverige og i mindre grad Tyskland. Fordelingen af passagerer i Danmark og de to andre lande ses af tabel 5. Som tidligere nævnt transporterer DSB langt flest passagerer i Danmark, mens Sverige er det største marked uden for Danmark. I Danmark er det S-togstrafikken, der genererer hovedparten af passagerer. For den danske del er det desuden værd at bemærke, at passagertallet for Kystbanen og den danske del af Øresundstrafikken (DSB First Danmark) er ca. 50 % af den resterende fjern- og regionaltogstrafik i Danmark. Idet Kystbanen udgør så stor en del af den danske passagertrafik, er det rimeligt at antage, at DSB ikke været interesseret i at skulle afgive denne strækning til en konkurrent. Strækningerne på Kystbanen er dog kortere end den gennemsnitlige strækning for resten af landet, hvilket kan ses ud fra omsætningen. Nettoomsætningen i DSB First Danmark er således 637 mio. kr. sammenlignet med omsætning for fjern- og regionaltogstrafikken på 4.893 mio. kr. (DSBFirst Danmark 2010) (DSB 2010a). Side 15
1.000 passagerer 2010 Fjern- & Regionaltog 49.389 DSBFirst i Danmark 25.629 S-tog 84.897 Kunder i Danmark i alt 159.915 Kunder i Tyskland i alt 1.600 Kunder i Sverige i alt 38.888 Eliminering 13-10.267 Antal kunder i alt 190.136 Tabel 5: DSB s passagerantal fordelt på segmenter Kilde: (DSB 2010a) DSB har siden 2003 drevet tog i Sverige gennem selskabet Roslagståg AB, der ejes 60 % af DSB. Selskabet driver Roslagsbanan i Stockholm. Siden 2007 har DSB s strategiske plan været at lade Sverige blive det andet hjemmemarkedet. Som en del af planen overtog DSB som tidligere beskrevet togtrafikken i Sydsverige i 2009 sammen med First Group. I december 2010 påbegyndte DSB to yderligere operationer i Sverige. Det handler for det første om Västtrafik omkring Gøteborg, hvor DSBFirst Väst AB vandt udbuddet af driften for regional- og pendlertrafikken. Desuden begyndte DSB Småland, som er et helejet datterselskab af DSB Sverige AB 14, driften på Krosatåg, der er et regionalt tognetværk omkring Jönköping. Den sidst tilkommende del af DSB s svenske forretning omfatter overtagelsen af Upptåget, som varetager regional- og pendlertrafikken omkring Uppsala nord for Stockholm. Trafikken blev overtaget af DSB Uppland AB i juni 2011, og selskabet er et helejet datterselskab af DSB Sverige AB (DSB 2010a) (DSB Uppland 2011). En oversigt over DSB s svenske aktiviteter og størrelsen af dem fremgår af tabel 6. Roslagsbanan Västtrafik Krösatåg Den svenske Øresundstrafik Upptåget Selskab Roslagståg DSBFirst Väst DSB Småland DSBFirst Sverige DSB Uppland DSB s andel 60% 70% 100% 70% 100% Antal rejsende pr. år 10,0 mio. 15,0 mio. 1,2 mio. 36 mio. 4,2 mio. Antal togkm pr. år 2,8 mio. 8,0 mio. 2,1 mio. 11,6 mio. 3,1 mio. Strækningslængde 65 km 972 km 544 km 662 km 157 km Antal ansatte 261 317 70 550 60 Drift påbegyndt i år 2003 2010 2010 2009 2011 Tabel 6: DSB s svenske aktiviteter Kilde: (DSB 2010a) DSB har også forsøgt at udvide forretningen til Tyskland, hvor DSB i 2010 købte halvdelen af selskabet VIAS GmbH, der driver to regional ruter I delstaten Hesen. Størrelsen af den tyske 13 Kunder, som kører på tværs af landegrænser, indgår i optællingen for hvert land 14 DSB har en ejerandel på 100 % af DSB Sverige AB Side 16
forretning kan ses af tabel 7. Heraf fremgår det, at den tyske del er en beskeden del af DSB s samlede engagement. Odenwaldbahn Rheingau Selskab VIAS VIAS DSB s andel 50% 50% Antal rejsende pr. år 2,0 mio. 2,0 mio. Antal togkm pr. år 2,0 mio. 2,1 mio. Strækningslængde 185 km 149 km Antal ansatte 60 72 Drift påbegyndt i år 2005 2010 Tabel 7: DSB s tyske aktiviteter Kilde: (DSB 2010a) 2.6 Opsummering I perioden fra 2003 og frem til i dag har forretningsbetingelserne ændret sig markant for DSB. Der er sket en gennemgribende liberalisering af den danske togtrafik. Blandt andet er den Midtog Vestjyske togtrafik kommet i udbud, og togtrafikken på Kystbanen har været i udbud. Dermed er 23 % af DSB s passagertogtrafik 15 kommet i udbud. Ifølge trafikstyrelsen er planen, at yderligere 18 % af DSB s trafik skal i udbud for at imødekomme Trafikforliget af 5. november 2003. I takt med liberalisering af togtrafikken i Danmark og landene omkring har DSB forsøgt at tilpasse sig denne nye konkurrencesituation. Dette er sket ved, at DSB har forsøgt at vinde udbud af togstrækninger i både Sverige og Danmark. Således har DSB vundet udbud af Øresundstrafikken i Danmark og Sverige samt fire andre togstrækninger i Sverige. Ved udgangen af 2010 havde DSB vundet udbud i Sverige svarende til 66,4 mio. rejsende pr. år. Dette er en fordobling i forhold til det faktiske antal i 2010. DSB har dog også tabt noget af den danske togtrafik, idet DSB i to omgange har tabt udbuddet af den Midt- og Vestjyske togtrafik til Arriva. I forbindelse med udbuddet af Øresundstrafikken, som DSB vandt på begge sider af Øresund, kunne begge udbudsmyndigheder meddele, at de opnåede en besparelse på mellem 20-25 % af den hidtidige betaling. DSB s pris var 10 % lavere end den nærmeste konkurrent, Deutche Bahn. Set i lyset af de efterfølgende anklager om statsstøtte fra konkurrenterne kunne den lav pris indikere, at DSB bevidst forsøgte at holde konkurrenterne ude fra netop dette udbud. DSB blev frifundet i anklagerne om statsstøtte. Selv om DSB blev frifundet i anklagerne om statsstøtte, er det stadig interessant at undersøge årsagen til den lave pris og DSB har støtte 15 Eksklusiv landsdelstrafikken og S-togstrafikken Side 17
DSBFirst økonomisk 16. En nærmere analyse af dette vil blive yderligere behandlet i kapitlet Den lave pris og økonomien i DSBFirst. En oversigt over sagsforløbet i forbindelse med udbuddet af Øresundstrafikken kan ses af figur 3. Figur 3: Sagsforløb ved udbuddet af Øresundstrafikken Kilde: Egen tilskrivning 16 En økonomisk støtte fra DSB er ikke nødvendigvis lig statsstøtte. Det er således ikke afhandlingens hensigt at vurdere om der foregået statsstøtte. Side 18
3. Sagen om DSBFirst Allerede da DSBFirst vandt udbuddet af Øresundstrafikken i Sverige og Danmark, begyndte konkurrenterne at diskutere, hvordan DSBFirst kunne drive togvirksomhed til den pris, de fik gennem trafikkontrakerne med myndighederne. I efteråret 2010 havde Økonomisk Ugebrev desuden en artikelserie om, at DSB gennem en række transaktioner med datterselskabet DSBFirst krydssubstituerede selskabet ved at lade de interne afregningspriser være fordelagtige for DSBFirst. Artikelserien havde desuden fokus på, at DSBFirst i deres regnskaber foretog en række usikre posteringer, som bidrog positivt til selskabernes resultater (Økonomisk Ugebrev 2010). Ved DSB s regnskabsaflæggelsen for 2010 kom det tydeligt frem, at DSB havde foretaget en række tvivlsomme handler med datterselskabet, hvilket i sidste ende endte med, at DSBFirst måtte opgive driften på den svenske side af Øresund. I det følgende vil der blive foretaget en beskrivelse af hændelsesforløbet efter offentliggørelsen af årsregnskabet for 2010, og hvilke konsekvenser offentliggørelsen har haft. 3.1 Forbehold i årsregnskabet Sagen om DSBFirst begyndte i forbindelse med udsendelsen af DSB s regnskabsmeddelelse for 2010. Offentliggørelsen af årsregnskabet skete den 18. marts 2011, og der blev præsenteret et samlet koncernresultat på 173 mio. kr. før skat 17. I regnskabet tog revisorerne 18 et forvaltningsforbehold for DSB s håndtering af samhandelen med DSBFirst. Blandt andet skulle overdragelsen af vedligeholdelsen af togsæt på Helgoland 19 ikke være sket under hensyntagen til de særlige krav, der er for konkurrenceudsatte aktiviteter. Det var især manglende dokumentation for transaktionerne forud for samhandlen, der efter revisorernes mening var problematisk. Ifølge revisorerne var det derfor heller ikke muligt at dokumentere, at de konkurrenceudsatte aktiviteter havde været håndteret korrekt. Rigsrevisionen havde i den sammenhæng mistanke om, at DSBFirst blev drevet ved hjælp fra DSB og dermed skattekroner fra den danske stat (DSB 2010a) (DSB 2011a). Få dage før udsendelsen af regnskabet udsendte DSB også en pressemeddelelse, hvori der stod at samarbejdet med den daværende direktør Søren Eriksen var opført med øjeblikkelig virkning. Årsagen til fyringen var ifølge den daværende bestyrelsesformand i DSB, Mogens Granborg, de kritisable forhold, som førte til forvaltningsforbeholdet. Bestyrelsen iværksatte i forlængelse af forvaltningsforbeholdet sammen med revisionerne omgående en handlingsplan, 17 Efterfølgende er resultatet blevet korrigeret til et underskud på 551 mio. kr. Det dårligere resultat skyldes, at der efterfølgende blev nedskrevet og hensat for 725 mio. kr. i forbindelse med mistanken om statsstøtte til DSBFirst. 18 DSB s revisorer er KPMG og Deloitte 19 Helgoland er et værksted i nærheden af Østerbro Station, hvor blandt andet Øresundstogene er blevet vedligeholdt. I løbet af 2010 skete der en overdragelse af vedligeholdelsen af DSBFirsts togsæt fra DSBFirst til DSB s helejet datterselskab DSB Vedligehold. Side 19
som skulle belyse de kritisable forhold yderligere (DSB 2011a). Ud over interne undersøgelser i DSB blev der igangsat en række eksterne undersøgelser af DSB og DSBFirst. I forlængelse af revisionsforbeholdet valgte Transportministeren desuden at forbyde DSB at byde på yderligere kontrakter i udlandet (Ingeniøren 2011a). 3.2 Undersøgelser af DSB og DSBFirst Allerede inden offentliggørelsen af DSB s årsregnskab for 2010 påbegyndte Rigsrevisionen den 19. februar 2010 en undersøgelse på anmodning fra Statsrevisorerne. Undersøgelsen skulle bestå af to dele en del skulle omhandle udbuddet af togtrafikken på Kystbanen og over Øresund, og en anden del skulle omhandle kontrakten mellem Trafikstyrelsen og DSBFirst 20 (Rigsrevisionen 2010). Efter forbeholdet i DSB s regnskab for 2010 igangsatte DSB og Transportministeriet en række eksterne undersøgelser og analyser af økonomien i DSBFirst. Det drejede sig om tre undersøgelser. To af undersøgelserne skulle vurdere, om der var tale om ulovlig statsstøtte. Disse undersøgelser blev udarbejdet af Kammeradvokaten og advokatfirmaet Bech-Bruun. Den sidste undersøgelse skulle foretages af KPMG og analysere økonomien i DSBFirsts selskaber (DSB 2011a). Den 13. april 2011 offentliggjorde Kammeradvokaten sin foreløbige vurdering. Konklusionen var, at der formentlig har foregået ulovlig statsstøtte fra DSB til DSBFirst. Gennem for lave rentesatser og handel mellem DSB og DSBFirst skulle DSB økonomisk have hjulpet sit delvist ejet datterselskab DSBFirst. På baggrund af konklusionen besluttede bestyrelsen i DSB at hensætte og nedskrive et samlet tab på 725 mio. kr. i DSB s koncernregnskab. Nedskrivningen og hensættelsen skulle dække fremtidige tab på kontrakt og eventuelle tilbagebetalingskrav i forbindelse med statsstøtte (DSB 2010) (Kammeradvokaten 2011). Den 29. april afleverede Bech-Bruun 21 sin undersøgelse angående statsstøtteretlige forhold til bestyrelsen i DSB (DSB 2011b). I modsætning til Kammeradvokaten var vurderingen i Bech- Bruuns undersøgelse, at der kun var begrænset risiko risiko for, at DSB s løbende kreditgivning til DSBFirst og overdragelsen af Helgoland udgjorde statsstøtte. Et argument i undersøgelsen var, at selv om DSB skulle have støttet DSBFirst økonomisk, ville dette ikke nødvendigvis være statsstøtte, idet DSB s ageren ikke nødvendigvis kan tilregnes staten (Bech-Bruun 2011) (Kammeradvokaten 2011). 20 Undersøgelsen forventes færdig i slutningen af august 2011 21 Bech-Bruun fungerer som en DSB s juridiske rådgivere. Bech-Bruun har eksempelvis været med til at godkende DSBFirsts tilbud i tilknytning til udbuddet af Øresundstrafikken. Der kan således sættes spørgsmålstegn i forhold til Bech-Bruuns uafhængighed, idet selskabet kan have en interesse i at frikende den oprindelige kontrakt, som Bech-Bruun selv har været med til at godkende. Side 20
KPMG s undersøgelse omfattede en analyse af økonomien i DSBFirst og var igangsat på anmodning fra transportministeren. Rapporten blev offentliggjort 17. juni. Den ene del af rapporten vurderede, om økonomien og økonomistyringen i DSBFirst havde været bæredygtig. Den anden del af rapporten var en vurdering af DSBFirsts fremtidige økonomi, og om det var muligt for selskabet at fortsætte driften. I forhold til økonomistyringen i DSBFirst vurderede KPMG, at der havde været: væsentlige svagheder og uhensigtsmæssigheder i forretningsgange, systemer og rapportering på det driftsøkonomiske område i den analyserede periode i DSBFirst Øresund 22. DSB må endvidere vurderes ikke at have været tilstrækkeligt forberedt til som modervirksomhed at styre aktiviteterne i DSBFirst Øresund Foruden denne manglende økonomistyring konkluderede KPMG også, at indtjeningen i DSBFirst havde været dårligere end budgettet lige fra begyndelsen. Ved en vurdering af DSB s evne til at fortsætte driften vurderede KPMG, at det ville blive svært at skabe balance i økonomien i DSBFirst, medmindre der kunne opnås en højere betaling fra trafikkøberne 23 samt en reduktion af kontraktperioden. Udover den højere betaling skulle DSBFirst stadig finde en løsning på finansiering af mellemregningen med DSB på mere end 300 mio. kr., uden løsningen ville være i strid med statsstøttereglerne. Et alternativ til dette var at lade DSB og First Group indskyde yderligere kapital i selskaberne. Inden KPMG s rapport havde DSB lavet en redningsplan med besparelser og effektiviseringer for over 1 mia. kr. over kontraktperioden. KPMG mente dog ikke, at denne redningsplan kunne gennemføres, fordi der var for stor usikkerhed med de planlagte tiltag og risiko for manglende implementering. Selv om spareplan ville blive fuldt implementeret, ville der være et underskud på 456 mio. kr. over kontraktperioden, som trafikkøberne eller ejerne skulle skyde ind for at sikre DSBFirsts overlevelse (KPMG 2011). Ifølge undersøgelsen var det især den svenske del af togtrafikken, som bidrog til underskuddet. Det var derfor hovedsagligt Skånetrafiken, som skulle bidrage til en ekstra betaling på trafikkontrakten på de 456 mio. kr. over kontraktperioden, hvis DSBFirst skulle fortsætte med at drive togtrafikken i Sydsverige. Med baggrund i den tvivlsomme spareplan var det KPMG s vurdering, at Skånetrafikken ikke ønskede at poste flere penge i kontrakten, da en øget betaling ikke ville være nogen garanti for en fortsat drift (Ingeniøren 2011a). 22 Samlebetegnelse for DSBFirst ApS, DSBFirst Danmark A/S, DSBFirst Sverige AB 23 Trafikstyrelsen og Skånetrafiken Side 21
3.3 Plan B og afvikling af DSBFirst Sverige Efter offentliggørelsen af DSB s årsregnskab for 2010 begyndte folketinget at drøfte en mulig løsning for togtrafikken på Kystbanen, hvis DSBFirst skulle gå konkurs. Den 11. april 2011 garanterede transportministeren, at hvis DSBFirst måtte opgive togdriften, ville DSB overtage driften på Kystbanen. Denne plan fik navnet Plan B. Planen indeholdte to scenarier et hvor DSB skulle overtage driften ved en her og nu lukning af DSBFirst, og et andet scenarie hvor DSB skulle overtage driften med to ugers varsel. I begge planer blev der kun taget højde for togtrafikken på den danske side, og der blev ikke taget stilling til, hvorledes kapaciteten over Øresund skulle sikres. Planen forudsatte, at en svensk operatør 24 forsatte med at køre over Øresund. I planen blev der dog lagt op til, at DSB kunne få licens til at køre tog til Malmø. Ved vedtagelsen af den danske Plan B havde Skånetrafiken ikke en tilsvarende plan for den svenske del af Øresundstrafikken, idet Skånetrafiken ikke havde en operatør, der direkte kunne indtræde og overtage forpligtelserne 25. I stedet blev der iværksat indledende drøftelser med en alternativ operatør, som kunne opretholde det eksisterende trafikomfang (Trafikstyrelsen 2011). DSBFirsts reaktion på trafikmyndighedernes forberedelse af en alternativ køreplan var at melde ud, at myndighederne i Sverige og Danmark var medansvarlige for den dårlige økonomi i DSBFirst. Argumentet var, at de økonomiske vanskeligheder i DSBFirst skyldtes uforudsete eksterne forhold, som selskabet ikke kunne påvirke. Ifølge direktøren tabte DSBFirst mange penge på, at køreplanerne stillede urealistiske krav til driften. Desuden var det togmateriale, som DSBFirst fik stillet til rådighed i for dårlig stand. Den 7. april 2011 sendte Transportstyrelsen i Sverige et påbud til DSBFirst Sverige om at indsende en række dokumenter, som styrelsen skulle bruge til bedømme selskabet økonomiske situation. De dokumenter som DSBFirst skulle indsende var: - DSBFirst Sverige ABs årsregnskab for 2010 - Resultat- og balanceopgørelse for periode 1. januar til 7. april 2011 - Oversigt der viste selskabets skattegæld eller anden gæld til de svenske myndigheder - Oversigt over hvor stor gæld selskabet havde den 7. april 2011, og hvem der var kreditorer Baggrunden for kravet var ifølge Transportstyrelsen, at de havde gennemgået DSBFirst Sverige årsregnskabet for 2009, hvor der fremkom udgifter, som skabte usikkerhed om selskabet økonomiske formåen. Hvis selskabet ikke kun dokumenter, at det havde en stærk og solid økono- 24 DSBFirst Sverige eller en ny operatør 25 I Danmark kunne myndighederne lade DSB overtage driften, da DSB ifølge kontrakten havde en assistanceforpligtelse. I Sverige var der ikke en tilsvarende klausul, og her var myndighederne i stedet nødt til at finde en ny operatør. Side 22
mi, ville de svenske myndigheder straks fratage selskabet den operatørlicens, som var forudsætningen for at køre tog i Sverige 26 (Transportstyrelsen 2011a). Fristen for at indsende dokumenterne var den 20. april 2011, men DSBFirst Sverige bad efterfølgende om at få forlænget denne frist. Den 2. maj 2011 indsendte DSBFirst Sverige materialet, men de Transportstyrelsen vurderede, at det var så mangelfuldt, at de udskød indsendelsen yderligere 21 dage 27 (Transportstyrelsen 2011b). Den 16. maj 2011 skulle DSB aflevere en lignende redegørelse til Trafikstyrelsen i Danmark. Den 7. juni 2011 besluttede Transportstyrelsen i Sverige, at DSBFirst kunne bibeholde dets licens og fortsætte driften. Ifølge Transportstyrelsen i Sverige viste redegørelsen, at der var akutte økonomiske problemer i DSBFirst Sverige, men at selskabet havde en troværdig handlingsplan til at løse disse problemer (Transportstyrelsen 2011c). Troen på DSBFirsts økonomiske bæredygtighed blev dog kraftigt svækket med offentliggørelsen af KPMGs rapport den 17. juni. Årsagen var konklusionen i rapporten, om at DSBFirst var truet af konkurs og i bedste fald ville mangle 456 mio. kr. frem til kontraktens udløb. Derudover blev der stillet spørgsmålstegn ved holdbarheden af DSBFirsts handlingsplan. DSBFirsts konstituerede administrerende direktør Klaus Pedersen erkendte på dette tidspunkt, at DSBFirst Sverige ikke var økonomisk bæredygtigt med det daværende indtægtsgrundlag fra trafikkontrakterne. Selskabet påbegyndte forhandlinger med de svenske myndigheder om at få forhøjet betalingen fra trafikkontrakten. En øget betaling var dog vanskelig, da det som udgangspunkt ville kræve, at kontrakten blev sendt i genudbud. Den 23. juni 2011 forsøgte DSBFirst at presse de svenske trafikmyndigheder Öresundståg 28 til at underskrive en ny aftale inden for fem dage under trussel af, at DSBFirst Sverige ellers ville gå konkurs. Aftalen skulle sikre selskabet en ekstra betaling på 456 mio. kr., der skulle dække det samlede driftsunderskuddet gennem kontraktperioden (Öresundståg 2011). Aftalen blev dog aldrig underskrevet for den 28. juni 2011, dagen efter DSBFirst Danmarks regnskab med et underskud før skat på 294 mio. kr., offentliggjorde DSB, at DSBFirst ville opgive den svenske del af togtrafikken. Til gengæld ville resten af DSBFirst undgå at gå konkurs. DSBFirst aftalte med de svenske trafikmyndigheder, at DSBFirst Sverige i december 2011 skulle overdrage trafikken til en anden operatør. Økonomisk betød aftalen, at driftstabene i DSBFirst Sverige skulle dækkes af DSB og First Group. Hvis selskaberne ikke betalte for driftstabene, ville tabene blive finansieret via en nedbringelse af de garantier, som DSB og First 26 Redegørelsen for den økonomiske situation i DSBFirst Sverige omfattede ikke DSBFirst Väst, og derfor var deres tilladelse heller ikke i fare 27 DSBFirst Sverige blev i denne sammenhæng truet med en bøde på 200.000 SEK, hvis ikke de kunne indsende de påkrævede dokumenter. 28 Bag Öresundståg står Blekingetrafiken, Hallandstrafiken, Länstrafiken Kronoberg, Kalmar Läns Trafik, Skånetrafiken, Västtrafik og til dels Trafikstyrelsen i Danmark Side 23