Praksisundersøgelse 2007 Hjælp i særlige tilfælde efter integrationsloven
Indhold 1. Baggrund og formål for praksisundersøgelsen... 1 2. Metode og afgræsning... 2 2.1.Metode.2 2.2.Afgrænsning.2 2.2.1Sagerne.2 2.2.2.Interne retningslinier.4 3. Resume og anbefalinger... 5 3.1Konklusion.5 3.2 Høringssvar..6 4. Regelgrundlag... 7 4.1.Enkeltudgifter.7 4.2.Sygebehandling m.v.8 4.3.Flytning.9 4.4.Økonomisk vurdering.10 4.5.Øvrige bestemmelser.11 5. Hvad viser sagerne generelt?... 13 5.1.Genereltom afgørelserne.13 5.1.1Hvad går kommunens afgørelse ud på?.13 5.2.Den materielle vurdering afkommunens afgørelse.14 5.2.1.Er afgørelsen samletsetrigtig?.14 5.2.2.I hvilketomfang er sagen oplyst?.14 5.2.3.Oplysningsgrundlaget.15 5.2.4.Er de økonomiske og de øvrige materielle betingelser i integrationslovens 35, 36, 39 opfyldt?.15 5.3.Den formelle vurdering afkommunens afgørelse.16 5.3.1.Fremgår det,med hvilken hjemmel afgørelsen er tru fet?.16 5.4.Vurdering afkommunens generelle retningslinier?.17 5.4.1Har kommunen vedtagetretningslinier påområdet?.17 5.4.2.Hvis kommunen har interne retningslinier,er afgørelsen da i overensstemmelse med disse?.17 5.4.3Hvilken betydning har dethaftfor afgørelsen,atkommunen ikke har fulgtsine retningslinier?.18 5.4.4.Hvilken betydning har dethaftfor afgørelsen,atkommunen har fulgtsine retningslinier?.18 6. Den materielle vurdering... 20 6.1.Afgørelsernes rigtighed.20 6.1.1.Rigtig/forkert?.20 6.2.Økonomiske betingelser.21 6.2.1.Særligtvedr.ydelser til børn.23 6.3.Øvrige materielle betingelser.23 7. Formalitetsvurdering... 28 8. Retningslinier... 29 8.1.Genereltom interne retningslinier.29 8.2.Vedrørende FavrskovKommunes retningslinier.30 8.3.Vedrørende Syddjurs Kommunes retningslinier.32 8.4.Vedrørende Århus Kommunes retningslinier.35 8.5.Vedrørende Skanderborg Kommunes retningslinier.36 8.6.Vedrørende Horsens Kommunes retningslinier.36
8.7. Vedrørende Samsø Kommunes retningslinier... 38 8.8. Vedrørende Odder Kommunes retningslinier... 39
1. Baggrund og formål for praksisundersøgelsen Det Sociale Nævn i Statsforvaltningen Midtjylland har i 2007 gennemført en praksisundersøgelse af kommunale afgørelser om bevilling af hjælp i særlige tilfælde efter 35, 36 og/eller 39 i lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven). Rapporten er udarbejdet af fuldmægtig Belinda Bækgaard Jakobsen, fuldmægtig Pia Johansen og fuldmægtig Mette Thostrup. Henvendelse om undersøgelsen kan ske til disse medarbejdere i nævnssekretariatet. Praksisundersøgelser sker som led i nævnets forpligtelse efter retssikkerhedslovens 78, stk. 1, til inden for sit område at koordinere, at afgørelser, som kan indbringes for nævnet, træffes i overensstemmelse med lovgivningen og praksis. Koordinationsopgaven foretages i samarbejde med Ankestyrelsen. Formålet med praksisundersøgelser er give kommunerne råd og vejledning og dermed sikre ensartethed i behandlingen af sagerne. Praksisundersøgelser er stikprøveundersøgelser af kommunale afgørelser, som belyser praksis i kommunerne indenfor et udvalgt lovområde. Kommunens resultat i praksisundersøgelsen vil danne grundlag for en benchmarking af kvaliteten i kommunernes sagsbehandling, som Ankestyrelsen gennemfører. Fokus i undersøgelsen har været, hvorvidt reglerne 35, 36 og/eller 39 i integrationsloven er overholdt, såvel materielt som formelt. Baggrunden for valget af netop dette emne var, at nævnet modtager få klager over kommunens afgørelser om hjælp i særlige tilfælde efter integrationsloven. Nævnet fandt det derfor interessant af få belyst området. PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 1
2. Metode og afgræsning 2.1. Metode Nævnet har foretaget en gennemgang af de indkaldte sager ud fra en materiel vurdering og en formalitetsvurdering - en legalitetsvurdering. Nævnet har således vurderet sagernes materielle indhold, altså hvorvidt sagerne er i overensstemmelse med lovgivningen og praksis på området. Herefter har nævnet lavet en formalitetsvurdering af sagerne, det vil sige, hvorvidt de proceduremæssige regler er overholdt, herunder forvaltningsmæssige og retssikkerhedsmæssige regler. Nævnet har ved vurderingen af de indsendte sager anvendt et måleskema. Måleskemaet er inddelt i 5 afsnit: 1. Grundoplysninger om sagen 2. Oplysninger om kommunens afgørelse 3. Den materielle vurdering af kommunens afgørelse 4. Vurdering af formelle regler 5. Vurdering af kommunens generelle retningslinier. Der er i forbindelse med alle spørgsmål i måleskemaets afsnit 3-5 et bemærkningsfelt. Måleskemaet kan ses i bilag 1. Med henblik på at sikre en ensartet vurdering af sagerne er der foretaget en prøvemåling i samarbejde med Ankestyrelsen forud for nævnets måling af sagerne. 2.2. Afgrænsning 2.2.1 Sagerne Nævnet har indkaldt 14 sager fra hver af kommunerne. Undersøgelsen er gennemført i 7 udvalgte kommuner, og der er således indkaldt i alt 98 sager. Følgende kommuner har deltaget i undersøgelsen:århus, Horsens, Skanderborg, Syddjurs, Odder, Favrskov og Samsø. Kommunerne er udvalgt af Ankestyrelsen. To kommuner kunne ikke fremskaffe de 14 anmodede sager. En kommune manglede en enkelt sag, og en anden kommune manglede 10 sager. Undersøgelsen er således gennemført ved undersøgelse af i alt 87 sager. I forbindelse med indkaldelsen af sagerne har nævnet anmodet om, at samtlige akter i sagen blev sendt med. Det Sociale Nævn har således ikke efterfølgende anmodet om yderligere akter, men alene vurderet sagerne på baggrund af det foreliggende materiale/dokumentation. Nævnet har ved undersøgelsen lagt til grund, at nævnet har modtaget samtlige akter. PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 2
Nævnet beskrev i indkaldelsesbrevet til kommunerne, hvilke kriterier nævnet havde for undersøgelsen. Det fremgik således, at kommunerne skulle indsende 14 sager, hvor der var bevilget hjælp efter 35, 36 og/eller 39 i integrationsloven. Det skulle alene være tale om sager, hvor der var bevilget hjælp, dvs. at der ikke skulle indsendes sager, hvor der var givet en delvis bevilling. Praksisundersøgelsen har således kun vedrørt rene bevillingssager. Nævnet har afgrænset undersøgelsen til 35, 36 og 39 i integrationsloven for at sikre et tilstrækkeligt bredt udvalg af sammenlignelige sager. Det fremgik videre, at kommunerne, for at sikre en tilfældig udvælgelse af sagerne, skulle udvælge sagerne således, at første sag vedrørte den nyeste afgørelse truffet før 1. april 2007, den anden sag vedrørte den næstnyeste afgørelse før 1. april 2007 og så fremdeles, indtil det relevante antal sager var fundet, altså i omvendt kronologisk rækkefølge. Det blev til kommunerne endelig angivet, at der kunne indsendes flere afgørelser på samme person. Der har været tilfælde, hvor nævnet har måttet lade sager udgå fra undersøgelsen, idet de ikke opfyldte de af nævnet opstillede kriterier. Bl.a. har der været tale om sager, hvor afgørelsen var en delvis bevilling og således ikke en ren bevillingssag. Der har videre været tale om sager, hvor kommunen havde truffet afgørelse efter den 1. april 2007 samt en enkelt sag, hvor kommunen havde truffet afgørelsen efter 34 i integrationsloven. I de tilfælde, hvor en kommune har indsendt sager, der ikke opfyldte kriterierne, har nævnet erstattet disse med andre sager fra det af kommunen indsendte materiale, som opfyldte kriterierne. Der har været tilfælde, hvor en kommune i det indsendte materiale har markeret en afgørelse som værende relevant, samt medsendt alle akter og bilag til afgørelsen, men hvor nævnet, på grund af manglende opfyldelse af alle kriterier for afgørelsen, har udvalgt anden seneste relevante afgørelse, som det har været muligt at måle på. I sådanne tilfælde vil undersøgelsen ofte medføre et resultat om mangelfuldt oplysningsgrundlag. Nævnet har været opmærksomt på, at kommunen i en sådan situation har tænkt en anden afgørelse undersøgt, end den af nævnet valgte, hvorfor kommunen formentlig ikke har indsendt samtlige akter til den af nævnet udvalgte sag. Nævnet har dog ikke taget hensyn til dette ved målingen af sagerne, idet det var forudsat ved indkaldelse af sagerne, at samtlige akter blev medsendt i alle sager. Nævnet har under gennemgangen af sagerne fundet flere tilfælde, hvor det klart fremgår, at kommunerne kendte borgeren fra tidligere sager. Der har således i de indsendte sager manglet oplysninger om bl.a. økonomiske forhold, men det har været klart, at disse oplysninger har været kendt af kommunen, idet der har været henvist til tidligere økonomiske oplysninger, som ikke har kunnet ses ud fra det indsendte materiale. Da nævnet ved undersøgelsen har lagt til grund, at alle akter i sagen var medsendt, vil ovennævnte sager i statistikken fremstå som værende forkerte/mangelfulde på grund af mangelfuldt oplysningsgrundlag. PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 3
2.2.2. Interne retningslinier Nævnet bad ligeledes kommunerne indsende kopi af deres interne retningslinier vedr. 35, 36 og 39 i integrationsloven herunder retningslinier vedr. rådighedsbeløb. Endvidere bad nævnet kommunerne indsende kopi af interne retningslinier vedr. hjælp i særlige tilfælde efter 81, 82 og 85 i lov om aktiv socialpolitik. Det Sociale Nævn har gennemgået de indsendte retningslinier med henblik på en vurdering af rigtigheden i forhold til lovgivningen og Ankestyrelsens praksis. Nævnets bemærkninger til retningslinierne er beskrevet i afsnit 8. 5 kommuner havde interne retningslinier vedr. bestemmelserne i integrationsloven. 1 kommune havde ingen retningslinier vedr. bestemmelserne i integrationsloven, men benyttede kommunens interne retningslinier vedr. hjælp i særlige tilfælde efter 81, 82 og 85 i lov om aktiv socialpolitik. 1 kommune havde slet ingen retningslinier på området. PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 4
3. Resume og anbefalinger 3.1 Konklusion Nævnets konklusion på baggrund af praksisundersøgelsen er: at 68% af afgørelserne er i overensstemmelse med lovgivningen. at 32% af afgørelserne var forkerte. Dette skyldes i 79% af sagerne, at der var væsentlige mangler ved sagsoplysningen. at hovedparten af kommunerne anvender vejledende satser for rådighedsbeløb til voksne og børn samt vejledende satser for, hvilke beløb der kan bevilges til bestemte udgiftstyper, uden at det af sagen fremgår, at der er foretaget en konkret individuel vurdering. Kommunerne har i langt den største del af sagerne fulgt regler og praksis på området. Nævnet fandt således, at 68 % af afgørelserne var i overensstemmelse med lovgivningen. I de tilfælde, hvor nævnet har fundet afgørelsen samlet set forkert, det vil sige 32 % af afgørelserne, skyldes det, at afgørelsen enten har været i strid med gældende regler for hjælp i særlige tilfælde efter integrationsloven, eller at den ikke har været tilstrækkeligt oplyst eller en kombination af begge dele. Nævnet fandt således, at der i 79% af de ugyldige sager manglede væsentlige eller afgørende oplysninger. Dette har medført, at nævnet ikke har kunnet vurdere afgørelsernes rigtighed, hvorfor afgørelserne er anset for at være forkerte. I hovedparten af de afgørelser, hvor nævnet fandt, at de økonomiske betingelser ikke var opfyldt, var årsagen, at sagerne ikke var tilstrækkeligt oplyst til, at der kunne foretages en vurdering. Praksisundersøgelsen har videre vist, at hovedparten af kommunerne har vejledende satser for rådighedsbeløb til voksne og børn. De fleste kommuner har desuden vejledende satser for, hvilke beløb der kan bevilges til bestemte udgiftstyper. Afgørelserne synes at være truffet ud fra en vurdering af, om der er overskud eller underskud i budgettet ved anvendelse af de vejledende rådighedsbeløb. Der synes endvidere oftest at være givet en bevilling, som følger kommunens vejledende satser for hvilke beløb, der kan bevilges til en bestemt udgiftstype. Det er således uklart, om der har været foretaget en konkret individuel vurdering, som foreskrevet i loven. Dette er nærmere beskrevet under gennemgangen af kommunernes retningslinier. Nævnet skal anbefale, at kommunerne i højere grad oplyser sagerne, således at der kan træffes en korrekt afgørelse. Kommunerne bør således påse, at der i sagerne findes dokumentation for ansøgers udgifter og indtægter, ligesom der bør foreligge dokumentation for udgiftens størrelse og nødvendighed. Det bemærkes i den forbindelse, at flere af kommunerne har interne retningslinier, hvor kravene til denne dokumentation fremgår. Nævnet har i afsnit 8 foretaget en gennemgang af kommunernes interne retningslinier. Kommunernes retningslinier var overordnet i overensstemmelse med regler og praksis. Der var dog enkelte fejl/mangler i retningslinierne. Der var ikke generelle gennemgående fejl/mangler, der henvises derfor til gennemgangen af de enkelte kommuners retningslinier i afsnit 8. PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 5
Nævnet skal videre anbefale, at kommunen i sagerne redegør for, hvorledes den individuelle konkrete vurdering er foretaget, eksempelvist ved at angive en konkret begrundelse for, hvorfor kommunens vejledende tal ikke skal fraviges. Vedrørende de materielle betingelser bortset fra økonomi, er der ikke i undersøgelsen fundet generelle fejl. Der er således tale om enkeltstående fejl, som ikke går igen fra kommune til kommune. Nævnet har på baggrund heraf ikke generelle anbefalinger vedrørende de øvrige materielle betingelser, men kan henvise til gennemgangen af sagerne under afsnit 5.2. 3.2 Høringssvar. Udkast til praksisundersøgelse er den 9. oktober 2007 sendt til høring i de 7 kommuner, der indgår i undersøgelsen, og hos Ankestyrelsen. Hver af kommunerne har som bilag til rapportudkastet modtaget de udfyldte undersøgelsesskemaer vedrørende sagerne fra deres egen kommune. Nævnet har modtaget høringssvar fra Syddjurs Kommune, Horsens Kommune og Ankestyrelsen. Syddjurs Kommune er i brev af 16. oktober 2006 fremkommet med kommentarer til undersøgelsen. Kommunen har indsendt nye akter til to af de målte sager i form af journalark og redegørelser for, hvordan kommunen er kommet frem til afgørelsen. Disse nye oplysninger giver et mere fyldestgørende grundlag for afgørelsen. Nævnet har imidlertid valgt ikke at foretage en ny vurdering af kommunens afgørelser. Dette skyldes, at nævnet tydeligt i indkaldelsesbrevet anførte, at alle relevante akter skulle indsendes. Kommunen har endvidere oplyst, at nævnets anbefalinger til ændringerne af retningslinierne på området er under udarbejdelse. Horsens Kommune har i brev af 23. oktober 2007 anført, at retningslinierne vil blive ændret og præciseret i overensstemmelse med nævnets anbefalinger. Ankestyrelsen er fremkommet med enkelte bemærkninger af redaktionel karakter. Disse bemærkninger er indarbejdet i den endelige udgave af rapporten. PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 6
4. Regelgrundlag I det følgende gennemgås regler og praksis for området. 4.1. Enkeltudgifter Integrationslovens 35 35. Kommunalbestyrelsen kan yde udlændinge hjælp til rimeligt begrundede enkeltudgifter, såfremt den pågældendes egen afholdelse af udgifterne i afgørende grad vil vanskeliggøre den pågældendes og dennes families muligheder for at klare sig selv i fremtiden. Hjælpen kan normalt kun ydes, hvis udgifterne er opstået som følge af behov, der ikke har kunnet forudses. Kommunalbestyrelsen kan dog efter en konkret vurdering undtagelsesvis yde hjælp til en udgift, der har kunnet forudses, hvis afholdelsen af udgiften er af helt afgørende betydning for den pågældendes eller dennes families livsførelse. Hjælp til enkeltudgifter kan ydes såvel særskilt - f.eks. til en person der modtager SU - som i forbindelse med introduktionsydelse. I modsætning til 81 i lov om aktiv socialpolitik vedrørende enkeltydelse til andre persongrupper stilles der ikke i integrationslovens 35 krav om en social begivenhed. Det er alene et krav, at ansøgeren er omfattet af integrationsloven. Der kan efter bestemmelsen alene ydes tilskud til enkeltudgifter. Dette skal ses i modsætning til løbende udgifter så som udgifter til varme, vand, el m.v. Kommunen kan dog i enkeltstående tilfælde yde tilskud til dækning af faste udgifter f.eks. udgifter til en ekstraordinær varmeefterregning. Kommunen bør dog i denne forbindelse vejlede om, at hjælpen ydes undtagelsesvist og samtidigt vejlede om, hvordan ansøger for fremtiden undgår en sådan regning. Ankestyrelsen fandt i principafgørelse A-5-03 vedr. aktivlovens 81, at en kvinde ikke var berettiget til yderligere hjælp til huslejerestancer og andre restancer. Begrundelsen var, at kvinden gennem meget lang tid havde modtaget hjælp til betaling af udgifter, som hun enten burde have betalt af sin løn eller af den modtagne kontanthjælp. Ankestyrelsen lagde vægt på, at hjælp efter aktivlovens 81 kun helt undtagelsesvist kan ydes til udgifter, der er forudsigelige. Betingelserne i integrationslovens 35 svarer på dette punkt til aktivlovens 81. Enkeltudgifterne skal være rimeligt begrundede. Kommunen skal i den forbindelse tage stilling til, om det er formålstjenligt eller nødvendigt, at ansøgeren skal have den ansøgte ting. Det må påses, at familien ikke stilles bedre end familier med normal indkomst i lokalområdet. Der kan normalt ikke ydes tilskud til udgifter, der er forudsigelige. Man skal således selv ud af sin indtægt spare op til f. eks. almindelig vedligehold af bolig, udskiftning af møbler, hårde hvidevarer og tøj. Der kan dog ydes tilskud til udgifter, der er forudsigelige, hvis ansøger ikke har haft en opsparingsevne og således ikke har haft mulighed for at afholde udgiften på trods af, at den er forudsigelig. Kommunen skal endvidere tage stilling til, om udgiften på trods af sin forudsigelighed har en helt afgørende betydning for familiens livsførelse, så den undtagelsesvis bør bevilges Kravet om uforudsigelighed betyder, at ansøgeren ikke har kunnet tage hensyn til den opståede udgift i sine løbende dispositioner. Det behøver ikke nødvendigvis være udgiftsbehovet, som ikke har kunnet forudses. Der kan også være tale om uforudsete likviditetsmæssige problemer, som bevirker, at der er behov for hjælp til enkeltudgifter, som PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 7
under normale forhold kan afholdes inden for den løbende indtægt. Som eksempel kan nævnes Ankestyrelsens principafgørelse O-6-97, hvor tab af en pung ansås for at være en uforudseelig begivenhed, der medførte, at ansøger kunne få udbetalt et beløb til dækning af kost, indtil han på ny var berettiget til kontanthjælp. Beløbet kunne kræves tilbagebetalt, da det måtte anses for uforsvarlig økonomi, at han havde tabt sin pung, indeholdende 1.750 kr. Forbrug af løn før tiden som følge af alkoholforbrug var ikke i sig selv en ændring af ansøgers forhold (social begivenhed), der kunne begrunde udbetaling af kontanthjælp, jf. Ankestyrelsens principafgørelse A-18-01. 4.2. Sygebehandling m.v. afprøvede. Den omstændighed, at ansøger på ansøgningstidspunktet er i et gunstigt be- Integrationslovens 36 36. Kommunalbestyrelsen kan yde udlændinge hjælp til udgifter til sygebehandling, medicin, tandbehandling eller lignende, der ikke kan dækkes efter anden lovgivning, hvis den pågældende eller dennes ægtefælle ikke har økonomisk mulighed for at betale udgifterne. Der kan kun ydes hjælp, hvis behandlingen er nødvendig og helbredsmæssigt velbegrundet. Der kan kun undtagelsesvis ydes hjælp til udgifter til behandling uden for det offentlige behandlingssystem. Dette forudsætter, at der ikke er behandlingsmuligheder inden for det offentlige behandlingssystem, og at behandlingen i hvert enkelt tilfælde er lægeligt velbegrundet. Der findes en tilsvarende bestemmelse i aktivlovens 82, og praksis vedrørende denne bestemmelse er derfor også relevant ved fortolkningen af integrationslovens 36. Det er en betingelse for at yde hjælp til behandling, at der er tale om nødvendig behandling. En behandling anses for nødvendig, når den er klart lægeligt anbefalet f.eks. af en læge, tandlæge eller psykolog. Der skal ikke ydes hjælp til behandlinger, som går ud over, hvad der er påkrævet i hvert enkelt tilfælde. Kommunen skal vurdere, om behandlingen nødvendigvis skal foretages på det tidspunkt, hvor klienten ikke selv har midler til at afholde udgiften. Et akut behandlingsbehov kan dog ikke afvente, at ansøger selv får midler til at afholde udgiften. Der stilles ikke som i integrationslovens 35 krav om, at udgiften ikke må være forudsigelig. Der kan derfor ikke gives afslag på f.eks. tandfyldninger med begrundelsen, at der er tale om almindelig vedligeholdende behandling. Der stilles heller ikke krav om, at der skal være tale om en enkeltstående udgift. Der kan således ydes tilskud til f.eks. længerevarende behandlingsforløb ved fysioterapeut. Det bør dog ved sådanne forløb undersøges, om ansøgeren kan få behandlingen gennem det offentlige behandlingssystem. Der kan ikke ydes tilskud til privat eller alternativ behandling, hvis der findes behandlingsmuligheder i det offentlige behandlingssystem, da tilskud efter 36 er subsidiær til hjælp efter øvrige bestemmelser. Dette skyldes, at kommunen ikke skal betale for behandling, som ansøgeren vederlagsfrit kan modtage i det offentlige behandlingssystem. Der kan ikke stilles krav om, at ansøgeren kan modtage præcist den samme behandling i det offentlige behandlingssystem f.eks. akupunktur. Behandlingsmulighederne i det offentlige behandlingssystem er ikke udtømte, før de er PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 8
handlingsforløb hos en privat terapeut, udelukker ikke muligheden for fremtidig behandling i det offentlige system, jf. Ankestyrelsens principafgørelse O-26-02. Der skal være tale om egentlig sygebehandling. Ankestyrelsen har i principafgørelse O- 107-97 fastslået, at hormonbehandlinger grundet barnløshed ikke anses for at være sygebehandling i bistandslovens forstand. I principafgørelse A-46-02 fandt Ankestyrelsen, at der ikke kunne ydes hjælp til behandling af overvægt uden for det offentlige behandlingssystem, allerede fordi behandling af overvægt i sig selv ikke kunne anses for sygebehandling i aktivlovens forstand. 4.3. Flytning Integrationslovens 39 39. Kommunalbestyrelsen kan yde hjælp til flytning, som forbedrer bolig- eller erhvervsforhold for en udlænding eller dennes familie. Det er en betingelse for hjælpen, at hverken den pågældende eller dennes ægtefælle har økonomiske muligheder for at betale udgifterne. Stk. 2. Hjælp efter stk. 1 ydes af kommunalbestyrelsen i den kommune, som udlændingen fraflytter. Stk. 3. Flytter udlændingen til en anden kommune, kan hjælp efter stk. 1 kun ydes, såfremt kommunalbestyrelsen i denne kommune har godkendt at overtage ansvaret for introduktionsprogrammet. Stk. 4. Hvis flytningen sker til udlandet, kan hjælp efter stk. 1 kun ydes, såfremt den pågældende udlænding er statsborger i eller har særlig tilknytning til vedkommende land eller er sikret varige arbejdsmuligheder i landet. Der findes en tilsvarende bestemmelse i aktivlovens 85, og praksis vedrørende denne bestemmelse er derfor også relevant ved fortolkningen af integrationslovens 39. 39 er specialparagraffen, når det drejer sig om hjælp til flytning, herunder boligindskud, flytteudgifter m.v. Hvis betingelserne i 39 ikke er opfyldt, kan 35 bringes i anvendelse jf. Ankestyrelsens principafgørelse A-4-05. Hvis flytning er begrundet i børns særlige behov, anvendes servicelovens 52. Hvis flytning er begrundet i handicap, og flytning sker til en handicapegnet bolig, anvendes servicelovens 116. Det er en betingelse, at der ud over den boligmæssige forbedring er tale om en rimelig disposition, således at ansøgeren har økonomisk mulighed for efter flytningen at afholde udgifterne til huslejen, faste udgifter og leveomkostninger. En boligmæssig forbedring kan eksempelvis foreligge i tilfælde, hvor personer, der er uden fast bolig, får en bolig, jf. Ankestyrelsens principafgørelse O-133-96. Ankestyrelsen fandt i principafgørelse O-21-97, at der ikke forelå en boligmæssig forbedring i forbindelse med, at en enlig forsørger for at nedbringe sin husleje flyttede til en billigere bolig i samme kommune. Der kunne derfor ikke ydes hjælp til depositum. Ankestyrelsen udtalte i principafgørelse O-40-94, at den omstændighed, at en person fyldte 18 år og ønskede at flytte hjemmefra, ikke i sig selv kunne bevirke, at der forelå en boligmæssig forbedring, som medførte, at tilflytningskommunen skulle give samtykke til flytningen. Om der kunne bevilges hjælp til flytning, måtte bero på en samlet vurdering af personens forhold. PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 9
For at betingelsen om erhvervsmæssig forbedring skal være opfyldt, skal der være udsigt til en umiddelbar eller snarlig beskæftigelse, der sætter ansøgeren i stand til at forsørge sig selv. Påbegyndelse af en uddannelsesplan blev i principafgørelse O-116-96 ikke anset for at være en erhvervsmæssig forbedring, selv om den på længere sigt måtte antages at forbedre de erhvervsmæssige muligheder. Flyttehjælp kan ydes i forbindelse med flytning til en anden kommune og etablering af selvstændig virksomhed, jf. Ankestyrelsens principafgørelse O-5-93. Flytning med henblik på opnåelse af elevplads kan også være en erhvervsmæssig forbedring, jf. Ankestyrelsens principafgørelse O-9-92. 4.4. Økonomisk vurdering Fælles for 35, 36 og 39 gælder, at ansøgeren ikke selv må være i stand til at afholde den ansøgte udgift. Det må først konstateres, om ansøgeren eller ægtefælle har formue, som bør anvendes til betaling af den ansøgte udgift. Ankestyrelsen fandt i principafgørelse A-16-04, at kommunen ikke var berettiget til at give afslag på økonomisk hjælp til fysioterapi under henvisning til, at ansøger selv ville kunne afholde udgiften af sin kassekredit. Ankestyrelsen lagde vægt på, at en kassekredit ikke kunne anses for at være formue eller indtægt i aktivlovens forstand, idet en kassekredit alene gav ansøger mulighed for at låne penge. Ankestyrelsen fandt dog, at en kassekredit eventuelt ville kunne sidestilles med en mulighed for en afdragsordning i forbindelse med kommunens konkrete vurdering af ansøgerens økonomiske forhold. Der skal herefter i hver enkelt sag foretages en samlet vurdering af ansøgerens økonomiske forhold sammenholdt med størrelsen af de udgifter, der søges om hjælp til. Der skal således ved hver enkelt ansøgning om hjælp foretages en nærmere individuel vurdering af, om ansøgeren ved en rimelig tilrettelæggelse af sin økonomi selv burde kunne afholde udgiften, der søges om hjælp til at dække. Kommunen er således berettiget til at se bort fra udgifter, der anses som mindre nødvendige end dem, der søges om hjælp til, ex. afdrag på banklån, forbrugslån el. lign. Der kan efter praksis ikke ydes hjælp til betaling af gæld til det offentlige, idet spørgsmålet om afvikling af gæld til det offentlige må løses efter de regler, der i øvrigt findes om det pågældende gældsforhold. Udgifter til afdrag på gæld til det offentlige kan derfor ikke medregnes som rimelige udgifter. Ved opgørelsen af indtægterne skal det vurderes, om ydelser til børn skal medregnes. Denne vurdering foretages efter Ankestyrelsens principafgørelse O-126-95 med udgangspunkt i, om ansøgningen vedrører udgifter til forsørgelse eller lign. af børn, eller om det drejer sig om udgifter vedr. forældrene. Drejer det sig om udgifter vedr. børn, medtages børnebidrag og børnetilskud til den/de af børnene, som ansøgningen vedrører. Er dette ikke tilfældet, medtages børneydelserne ikke. Børnefamilieydelsen skal efter 10 i lov om en børnefamilieydelse aldrig indgå ved beregningen af ydelser efter den sociale lovgivning. Den vil altså aldrig kunne optræde på indtægtssiden, men den kan inddrages i skønnet over, hvilke udgifter der skal medtages på udgiftssiden, jf. Ankestyrelsens principafgørelse O-128-96. PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 10
Vurderingen er altid individuel og konkret. Der kan ikke arbejdes med fuldstændige faste regler for, hvornår en person er berettiget til hjælp. De fleste kommuner arbejder med et vejledende rådighedsbeløb. Et sådant rådighedsbeløb kan være et fint arbejdsredskab, da det kan medvirke til, at sagerne behandles ens i overensstemmelse med lighedsgrundsætningen. Det er dog en betingelse, at kommunen altid foretager en konkret vurdering af, om der er grundlag for at fravige de vejledende takster. En fravigelse vil eksempelvis være relevant i forbindelse med en hjemmeboende uden særlige udgifter, eller en person med ophold i bofællesskab med betalt kost og logi, som alene skal overlades et mindre beløb til personlige fornødenheder. Endvidere kan det ved handicappede indgå i bedømmelsen, om ansøger har særlige handicaprelaterede udgifter, der enten ikke bliver kompenseret, eller bliver kompenseret med et særligt beløb. 4.5. Øvrige bestemmelser Nævnet har i forbindelse med vurderingen af sagerne endvidere forholdt sig til andre paragraffer, i det omfang det var nødvendigt for bedømmelse af sagen. Disse paragraffer gennemgås alene kort. Integrationslovens 40 40. Reglerne om udbetaling af hjælp i kapitel 11 i lov om aktiv socialpolitik finder tilsvarende anvendelse på ydelser udbetalt i medfør af kapitel 5 og 6. Aktivlovens 88 88. En person kan normalt ikke få hjælp til udgifter, som den pågældende har påtaget sig, inden vedkommende har ansøgt kommunen om hjælp. Efter integrationslovens 40, jf. aktivlovens 88, kan en person normalt ikke få hjælp til enkeltudgifter, som pågældende har påtaget sig, inden der blev ansøgt om hjælp. Som udgangspunkt er ansøgningstidspunktet for enkeltydelser det tidspunkt, hvor ansøgeren henvender sig til kommunen for f.eks. at bestille tid til en samtale om en ansøgning eller for at bestille et ansøgningsskema. Ansøgningstidspunktet kan også være det tidspunkt i forbindelse med en forespørgsel eller en rådgivning, hvor det bliver klart for ansøger, at han er berettiget til hjælp og udtaler, at han ansøger. Endeligt kan ansøgningstidspunktet også fastsættes til det tidspunkt, hvor kommunen burde have vejledt om muligheden for at søge hjælp. Kommunen kan dispensere fra kravet om forudgående ansøgning. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis man ikke kan nå at søge kommunen om hjælp, inden en akut tandbehandling iværksættes. Det bør dog fremgå af sagens akter, hvorfor der er dispenseret. Integrationslovens 41 41. Reglerne om tilbagebetaling i kapitel 12 i lov om aktiv socialpolitik finder tilsvarende anvendelse på ydelser udbetalt i medfør af kapitel 5 og 6. Aktivlovens 92 og 93 92. Den, der modtager særlig støtte efter 34 til dækning af udgifter til renter og afdrag vedrørende ejerboliger og andelsboliger, skal tilbagebetale hjælpen. Det samme gælder for den, der modtager hjælp til boligindskud, eller hvad der kan ligestilles hermed. Stk. 2. Ægtefæller hæfter solidarisk for krav om tilbagebetaling efter stk. 1, 1. pkt. Dette gælder, uanset om hjælpen er ydet til den ene eller begge ægtefæller, og uanset om boligen er ejet af den ene eller begge ægtefæller. Stk. 3. Beskæftigelsesministeren fastsætter regler om tilbagebetaling efter stk. 1, 1. pkt. PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 11
Stk. 4. En person, der har modtaget hjælp til boligindskud med tilbagebetalingspligt efter stk. 1, 2. pkt., har pligt til at oplyse kommunen om udbetaling af boligindskud, eller hvad der kan ligestilles hermed, i forbindelse med opsigelse af lejemålet, fraflytning eller lignende. 93. Kommunen kan træffe beslutning om tilbagebetaling, når der ydes hjælp, 1) fordi modtageren har udvist uforsvarlig økonomi, 2) fordi modtageren ikke har givet nødvendige oplysninger til andre offentlige myndigheder, private m.fl., der har betydning for modtagelse af anden offentlig forsørgelsesydelse eller tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats m.v., 3) fordi modtageren ubegrundet har opsagt et arbejde eller ubegrundet er ophørt med tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats eller anden beskæftigelsesfremmende foranstaltning, herunder en uddannelse pålagt efter 21 b i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats. 4) fordi modtageren på grund af sine egne forhold har været årsag til, at den pågældende blev opsagt fra et arbejde, 5) fordi modtageren har nægtet at tage imod et rimeligt tilbud om arbejde, tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats eller andre beskæftigelsesfremmende foranstaltninger, 6) fordi modtageren eller ægtefællen er indblandet i en kollektiv arbejdsstrid, eller 7) når der på det tidspunkt, da der søges hjælp på grund af økonomisk trang, foreligger forhold, der viser, at den pågældende i løbet af kortere tid vil være i stand til at tilbagebetale hjælpen. Stk. 2. Kommunen skal senest ved udbetaling af hjælpen oplyse modtageren om, at hjælpen skal betales tilbage og med hvilken begrundelse. Stk. 3. Kommunen kan ikke træffe beslutning om tilbagebetaling efter stk. 1 af den hjælp, som en person modtager under tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats og engangsbeløb efter 25 a. Der var alene to sager, hvor kommunen havde krævet det bevilgede tilbagebetalt. Kommunen havde i sag nr. 9 om boligindskud krævet det bevilgede tilbagebetalt efter integrationslovens 41, jf. aktivlovens 92, stk. 1, 2. pkt. I sag nr. 56 krævede kommunen overlevelseshjælp tilbagebetalt efter integrationslovens 41, jf. aktivlovens 93. Begge sager gennemgås under punktet øvrige materielle betingelser, hvorfor der ikke her foretages en yderligere gennemgang af reglerne. PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 12
5. Hvad viser sagerne generelt? I det følgende gennemgås udvalgte resultater fra undersøgelsen. Disse er søgt overskueliggjort ved hjælp af diagrammer. 5.1. Generelt om afgørelserne 5.1.1 Hvad går kommunens afgørelse ud på?!"# $" % QCJ@* R9F!')DE8IS* P6 MN8I:+J?3(3@FGJD/K0 230 46 MNDO* < < ')D P6 7+DE89.3@S+RCDEF Y+6 T * 2U')DE@V' 5W+6 XFG89:< ')DE*.3= 5L6 >?3@< ' A')B ;3?C@< ' A')DE')@FG89.C,)')B *.3(+/H'I< (+'I< @-')@=9'):+J-D /K0 2C0 L6 7+89.3(+:');389.3(+< *.3= 55+6 &')(+*,-*."/10 230 456 Husleje, huslejerestance, indmeldelsesgebyr m.v.: 8 sager Tandbehandling: 10 sager Medicin m.v.: 26 sager Etablering: 16 sager Transport: 5 sager Babyudstyr m.v.: 3 sager Briller: 2 sager Fysioterapi: 2 sager Diverse: 15 sager I alt: 87 sager PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 13
5.2. Den materielle vurdering af kommunens afgørelse 5.2.1. Er afgørelsen samlet set rigtig? Z["\^]U_a`H[Ub"c debhfgde\"hic bajkdeb^j1[3l _^jl _^m tku v wrxrs neo prqrs Ja, afgørelsen er i overensstemmelse med regler og praksis: 59 sager Nej, afgørelsen ville blive ændret eller sagen hjemvist, hvis det havde været en klagesag: 28 sager I alt: 87 sager 5.2.2. I hvilket omfang er sagen oplyst? y"za{} V~E ƒ )ˆ HŠ Œ ˆŠ ƒž ~ HŒ 9 œ 3 œ -ž}ÿ ) - š e Ÿ š ) œ H e ) œ E C N C«N V Ẽ Kš ) aœ )ž Ÿ ) ) š Ÿ š I œ H I œ^ O C ª9«N G ±eœ ) ² Ÿ š I œ H e Ie œa E³C 3«Ǵ I Ÿ š ) œ H I œ^ OµC ² C«Ingen oplysninger mangler (1) : 57 sager Enkelte mindre væsentlige oplysninger mangler (2): 8 sager Flere og/eller væsentlige oplysninger mangler (3): 20 sager Afgørende oplysninger mangler (4): 2 sager I alt: 87 sager PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 14
5.2.3. Oplysningsgrundlaget ¹ "º!»r¼"½¾U½ ¼^ À Á½Â"ºVà ÄÅ Ý+Ë"ÌÉ)Ç3ÍGÎ Ï È9É É)Î ÎEÞ ß à È9á9ÓEÉ)Ç3â+É ÐCÑ Î ÒÌÇ3Ï ÇCÈ9ÉIÓ ÔHÕ Ç3È9Î ÉIÓNÖ!ã+Ø Ð ÈÖGäØ Ù ÛÜ Æ Ç3È9É)ÇHÊUË"ÌÉ)Ç3ÍGÎ Ï È9É ÐCÑ Î ÒÌÇ3Ï ÇCÈ9É)Ó ÔHÕ ÇCÈCÎ ÉIÓÖG Ø Ð ÈÖ!Ù+Ø ÚÛÜ I dette diagram er (1) og (2) sammenlagt, ligesom (3) og (4) er sammenlagt. Hvis oplysningsgrundlaget er vurderet til (1) eller (2), har nævnet fundet, at sagen var tilstrækkeligt oplyst til, at der kunne træffes en afgørelse. Hvis oplysningsgrundlaget er vurderet til (3) eller (4), har nævnet fundet, at sagen ikke var tilstrækkeligt oplyst til, at der kunne træffes en afgørelse. Ingen væsentlige oplysninger mangler (1) og (2): 65 sager Væsentlige eller afgørende oplysninger mangler (3) og (4): 22 sager I alt: 87 sager 5.2.4. Er de økonomiske og de øvrige materielle betingelser i integrationslovens 35, 36, 39 opfyldt? åæ À ÂHÄ ºG¾ç½ à ègé Ä êàá ½Â Äº ¼kÄëè æ À ÃÅìÃè- íkàcäaº ¼Ä½#¾ïî î ÄðÄ À ¾ ækñ ÄÀĽe¼¼ÅÄ òóòóä º ¼êÄ òóä ÂôÀÄ êºõä À æ öḩà Ãîe¼H¾ ¼ þ Uø-þúþ ø9ùeú)ùrûkü ý²øvþ þ þ þ çü þ û çüþ þ ÿ+þcü ú þ ýcþ þ ù Uü þ û! Uüþ þ ÿ+þcü ú! þ ý3þ ü øøþ ù " øù^úùeûkü ý ø)þ ÿ+þ Cü ú þ ý3þ ü ø ø)þ ù PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 15
Af de 28 sager, der ville være blevet ændret eller hjemvist under en klagesagsbehandling, skyldes dette, at følgende betingelser ikke var opfyldt: Er de økonomiske betingelser opfyldt? I nogen grad (2): 0 sager I ringe grad (3): 15 sager Nej (4): 0 sager I alt: 15 sager Er de øvrige materielle betingelser opfyldt? I nogen grad (2): 1 sag I ringe grad (3): 1 sag Nej (4): 4 sager I alt: 6 sager Sag nr. 7, hvor de materielle betingelser i nogen grad er opfyldt, er gennemgået i afsnit 6.1.1. Er hverken de økonomiske eller de øvrige materielle betingelser opfyldt? 7 sager 5.3. Den formelle vurdering af kommunens afgørelse 5.3.1. Fremgår det, med hvilken hjemmel afgørelsen er truffet? Fremgår det med hvilken hjemmel afgørelsen er truffet? > 7?&@-'A0 /B4 #);: 5!(7<() *,+.-'=10 =4 #5 6,(7 58() *,+.-'910 94 #$!%'&() *,+.-'/10 234 I høj grad (1): 69 sager I nogen grad (2): 2 sager I ringe grad (3): 3 sager Nej (4): 13 sager I alt: 87 sager PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 16
5.4. Vurdering af kommunens generelle retningslinier? 5.4.1 Har kommunen vedtaget retningslinier på området? 6 af de 7 kommuner havde retningslinier på området. Det betød, at der alene kunne foretages en vurdering af retningslinierne i forhold til 73 af sagerne. 5.4.2. Hvis kommunen har interne retningslinier, er afgørelsen da i overensstemmelse med disse? CDFEGIHKJLDMKNPO8MKQSRUTKVWMKDMKQOÖ XMKYZY[MKNPO8M\Y[MK]Z^TLY[YZ_`Q`MKQO DMXQ`RaQHKO8NbRaQ`RaMKDIc d eif ghijhkeilkmonqpr s pt ui vwnqxr xt d g~hki gheilm n s r t d yz;vwheilm{nq r }} t I høj grad (1): 48 sager I nogen grad (2): 5 sager I ringe grad (3): 17 sager Nej (4): 3 sager I alt: 73 sager PRAKSISUNDERSØGELSE 2007 17