1 Bilag Finansministeriet. København, den 4. marts 2003. 97 a. Finansministeriet anmoder om Finansudvalgets tilslutning til at gennemføre en forsøgsordning for indførelse af omkostningsregnskaber i ca. 13 statsinstitutioner i 2003 og 2004. Forsøgsordningen indebærer, at institutionerne skal udarbejde åbningsbalancer og årsrapport efter omkostningsbaserede retningslinjer. Udgiften afholdes inden for de pågældende ministeriers rammer. Når forsøgsordningen er afsluttet, forelægges sagen for Finansudvalget på ny med henblik på tilslutning til gennemførelsen af en samlet budget- og regnskabsreform. Det vil være nødvendigt i 2003 at igangsætte aktiviteter i Økonomistyrelsen til forberedelse af en generel indførelse af omkostningsregnskaber. Udgiften på 15 mill. kr. finansieres ved omflytninger inden for Finansministeriets rammer. b. Forslaget om at iværksætte en forsøgsordning for indførelse af omkostningsregnskaber fremlægges som forberedelse til en samlet budget- og regnskabsreform i staten. I regeringens moderniseringsprogram fra maj 2002 er det angivet, at der skal indføres omkostningsbaserede regnskaber i staten. Det er tilsvarende besluttet at indføre omkostningsbaserede regnskaber i kommuner og amter. Et udvalg under Finansministeriet har udarbejdet en rapport om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i staten. Udvalget anbefaler, at der indføres omkostningsregnskaber i 2005 og omkostningsbevillinger på finansloven i 2007. Som følge af omfanget og kompleksiteten af en sådan omlægning anbefaler udvalget, at der først gennemføres en forsøgsordning. Udvalgets rapport vedlægges som bilag 2. Omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper medfører, at statens regnskaber og budgetter ændres fra at være udgiftsbaserede til at være omkostningsbaserede. I et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem måles finansårets omkostninger, f.eks. forbrug af kapital i form af slid på bygninger og materiel (afskrivninger), forbrug af lagerbeholdninger eller ændringer i statens forpligtelser. Herved opnås et regnskabsprincip, der minder om det, som private virksomheder og selvejende institutioner anvender. Et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem forventes at kunne forbedre den økonomiske styring i staten og skabe et bedre grundlag for prioritering og effektiv opgavevaretagelse og for institutionernes interne økonomistyring og ledelse. I bilag 3 er givet en nærmere beskrivelse af budget- og regnskabsreformen. Formålet med forsøgsordningen er at skabe et erfaringsgrundlag for implementeringen af omkostningsprincipper. Ved at afprøve principperne i udvalgte institutioner, opnås en række værdifulde informationer om de forskellige dele af implementeringen, herunder omkostningerne og fordelingen heraf på typer af institutioner, rådgivnings- og efteruddannelsesbehov, eventuelle behov for justeringer af regelsættet mv. Disse erfaringer kan medvirke til at forbedre og lette den efterfølgende implementeringsproces. Gennemførelse af en forsøgsordning giver institutionerne bedre mulighed for at indarbejde omkostningsprincipperne i deres normale forretningsgange og herved begrænse omkostningerne forbundet med implementeringen.
2 I forsøgsordningen gennemføres følgende aktiviteter: Der udarbejdes åbningsbalancer for 8 af de berørte institutioner inden udgangen af 2003. Åbningsbalancen viser institutionens værdier og forpligtelser pr. 1. januar 2003. Inden opstilling af åbningsbalancen skal institutionerne gennemføre en værdiansættelse af aktiver og passiver efter retningslinjer udarbejdet af Finansministeriet. Det er institutionernes ansvar at opstille korrekte åbningsbalancer efter Finansministeriets retningslinjer. Rigsrevisionen reviderer åbningsbalancerne inden regnskabsafslutningen for 2003. Der foretages omkostningsregistreringer for institutionens væsentligste aktiviteter til brug for den finansielle del af årsrapporten. På baggrund af regnskabsafslutningen udarbejdes primo 2004 en årsrapport, der omfatter en ultimobalance pr. 31. december 2003, resultatopgørelse, og øvrige finansielle oplysninger, der indgår i omkostningsregnskabet. Forsøgsordningen påvirker ikke statsregnskabet, der aflægges i samme form som hidtil. Finansministeriet udarbejder retningslinjer for forsøgsordningen, herunder overgangsregler for udarbejdelse af åbningsbalancer mv., et regelsæt for udarbejdelse af årsrapporten, konteringsregler i tilknytning til statens kontoplaner samt øvrige relevante regnskabsregler. Finansministeriet vil endvidere bistå med rådgivnings- og systemmæssig understøttelse. Forsøgsordningen omfatter i 2003 de institutioner, der er opført i bilag 1. En gennemførelse af forsøgsordningen allerede med virkning for 2003 er en forudsætning for, at erfaringerne kan nyttiggøres inden en generel indførelse af omkostningsregnskaber i 2005. I foråret 2004 evalueres forsøgsordningen. På baggrund af evalueringen forelægges sagen for Finansudvalget på ny med henblik på at tage stilling til gennemførelsen af en samlet budget- og regnskabsreform i staten. Den samlede tidsplan for budget- og regnskabsreformen forudsætter dog, at Finansministeriet allerede i 2003 påbegynder en række aktiviteter til forberedelse af den samlede budget- og regnskabsreform. For at sikre kontinuitet i implementeringsforløbet gennemføres en forsøgsordning for yderligere ca. 5 institutioner i 2004. Det er endnu ikke fastlagt hvilke institutioner, der skal deltage i forsøgsordningen i 2004, men det vil være hensigtsmæssigt at vælge institutioner med mere komplekse og mangeartede aktiver eller passiver. Det vil endvidere være hensigtsmæssigt, at disse institutioner snarest påbegynder forberedelserne til værdiansættelse mv. med henblik på opstilling af åbningsbalancen for disse institutioner så tidligt som muligt i 2004. Udgifterne til forsøgsordningen i de enkelte institutioner vil skulle afholdes inden for de medvirkende ministeriers rammer. Der skønnes at skulle afholdes udgifter på 15 mill. kr. i Økonomistyrelsen, som går til udarbejdelse af regelsæt, rådgivning og systemmæssig understøttelse af ordningen. I udgifterne indgår endvidere aktiviteter til forberedelsen af en generel indførelse af omkostningsprincipper i staten. Udgifterne afholdes inden for Finansministeriets rammer. Den foreslåede disposition kan for finansåret specificeres som følger: 7.12.01. Økonomistyrelsen (Statsvirksomhed) 10. Opgaver finansieret ved brugerbetaling mm. Udgift 11. Lønninger... 5,0 mill. kr. 14. Køb af varer og tjenesteydelser... 10,0 mill. kr. 7.11.02. Effektivisering af offentlige institutioner (Driftsbevillling) Udgift 10. Effektivisering af offentlige institutioner 11. Lønninger... -5,0 mill. kr. 14. Køb af varer og tjenesteydelser... -10,0 mill. kr. c. Forslaget fremsættes nu med henblik på så hurtigt som muligt at få iværksat forsøgsordningen og dermed skabe et erfaringsgrundlag for indførelse af omkostningsregnskaber i hele staten i 2005.
3 d. Aktstykket har i udkast været forelagt Rigsrevisionen, som er positivt indstillet over for reformtankerne. e. Under henvisning til ovenstående anmodes om tilslutning til at gennemføre en forsøgsordning for indførelsen af omkostningsregnskaber i ca. 13 institutioner i 2003 og 2004, således at der på forslag til lov om tillægsbevilling for 2003 opføres følgende: Udgift Mill. kr. 7.12.01. Økonomistyrelsen... 15,0 7.11.02. Effektivisering af offentlige institutioner... -15,0 Til Finansudvalget. THOR PEDERSEN / Mogens Pedersen
4 Bilag 1: Oversigt over forsøgsinstitutioner i 2003 I 2003 deltager i alt 8 institutioner i forsøgsordningen fordelt på fire ministerområder. De deltagende institutioner fremgår nedenfor med angivelse af hovedkontoen på finansloven i parentes: Fra Finansministeriet: Finansministeriets Departement ( 7.11.01) Økonomistyrelsen ( 7.12.01) Finansstyrelsen ( 7.13.01) Fra Kulturministeriet: Statsbiblioteket og statens avissamling i Århus ( 21.31.17) Fra Miljøministeriet: Miljøministeriets Departement ( 23.11.01) Kort- og Matrikelstyrelsen ( 23.91.01) Fra Fødevareministeriet: Plantedirektoratet ( 24.31.11) Fiskeridirektoratet ( 24.37.10)
5 Bilag 2: Omkostninger og effektivitet i staten Rapport fra Udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper Bilag 3. Omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper Hvad er omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper? Statens nuværende budget- og regnskabssystem er udgiftsbaseret. En udgift anses for afholdt, når der sker et skift i ejendomsretten, f.eks. når en vare eller tjenesteydelse er leveret eller et anlægsarbejde er udført (retserhvervelsesprincippet). Med indførelse af et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem ændres dette princip, så man i stedet opgør omkostningerne forbundet med statens forskellige aktiviteter i det pågældende finansår, uanset hvornår betalingen er sket eller ejendomsretten er skiftet. Man får herved et regnskabsprincip, der minder om det, som private virksomheder og selvejende institutioner anvender, jf. årsregnskabsloven. Eksempler på omkostninger er forbrug af kapital i form af slid på bygninger og materiel (afskrivninger), forbrug af lagerbeholdninger, og ændringer i forpligtelser indgået på statens vegne (f.eks. finansårets ændring i funktionærers optjente feriepenge). Især for investeringer adskiller udgifter sig fra omkostninger, idet udgiftsføringen i dag sker i forbindelse med anskaffelsen, mens omkostningerne strækker sig over flere år. Formål med en budget- og regnskabsreform Omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper vil kunne forbedre den økonomiske styring i staten. En budget- og regnskabsreform vil: Øge gennemsigtigheden af de økonomiske dispositioner i staten og styrke Folketingets mulighed for at prioritere mellem forskellige bevillingsanvendelser. Omkostningsprincippet indebærer, at forskellige typer af økonomiske dispositioner tidsmæssigt opgøres og inddeles på samme måde. Herved bliver det lettere som led i prioriteringsovervejelser at sammenligne ressourceforbruget og dermed effektiviteten i målopfyldelsen og opgavevaretagelsen på forskellige udgiftsområder. Herved forbedres også grundlaget for benchmarking og konkurrenceudsættelse. Skabe forudsætninger for mere forretningsmæssige investeringsbeslutninger, herunder investeringer i IT. Med de nuværende bevillingsregler skal der i hovedreglen spares op eller gives merbevilling inden, der kan foretages en investering. I et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem kan institutionerne i højere grad foretage økonomisk effektive investeringsbeslutninger, når behovet er til stede, og herved hurtigere opnå effektiviseringer i opgavevaretagelsen gennem en mere smidig tilpasning til ændrede vilkår og behov. Styrke økonomistyring og ledelse og tilnærme den offentlige økonomistyringskultur til den private. Et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem er en anledning til at styrke institutionernes interne styring. Ved anvendelse af omkostningsfordelinger og anden ledelsesinformation kan opnås et bedre styringsgrundlag i institutionerne. Endvidere kan omkostningsbudgetter og regnskaber bruges som afsæt til mere strategiske overvejelser om institutionens kerne- og periferiopgaver. Give en bedre forvaltning af statens værdier og styrke vedligeholdelsen af statslig ejendom og materiel. I et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem synliggøres ressourceforbruget forbundet med den løbende anvendelse og nedslidning af produktionsapparatet. Dette kan give anledning til overvejelser om, hvorvidt produktionsapparatet (f.eks. ejendomsanvendelsen) er optimalt sammensat set i forhold til omfanget og karakteren af de opgaver, der skal løses. Der kan endvidere indbygges incitamenter til en mere effektiv forvaltning af aktiverne og en bedre vedligeholdelse. Give mere retvisende regnskaber i staten og gøre de statslige regnskaber mere forståelige for omverdenen. Med et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem etableres et mere dækkende
6 regnskab for staten, hvor udviklingen i statens værdier og forpligtelser opgøres systematisk. Herved anvendes principper, der er mere sammenlignelige med regnskabsprincipperne i andre sektorer. Hovedelementer i en budget- og regnskabsreform Hovedelementerne i en budget- og regnskabsreform er: Indførelse af omkostningsregnskaber i staten Statsinstitutionernes årsrapport gøres fuldt omkostningsbaseret. Den finansielle del af årsrapporten vil herefter indeholde en balance, resultatopgørelse og en pengestrømsopgørelse (der viser de betalinger som aktiviteterne i finansåret afstedkommer). Institutionerne vil skulle omkostningsregistrere alle væsentlige aktiviteter og opgaver til brug for årsrapporten. Omkostningsregnskaber er en forudsætning for efterfølgende at indføre omkostningsbevillinger på finansloven. Indførelse af omkostningsbevillinger på finansloven Omkostningsbevillinger på finansloven indebærer, at de enkelte bevillinger udmåles efter omkostningsprincipper. Eksempelvis vil bevillingerne indeholde afdrag (afskrivninger) og forrentning af investeringer. Da statsregnskabet altid afgives på samme form som finansloven, indebærer en omkostningsbaseret finanslov, at det samlede statsregnskab aflægges efter omkostningsprincipper. Omkostningsbevillinger vil hovedsagelig påvirke institutionernes drift og investeringer, dvs. bevillingstyperne driftsbevilling, statsvirksomhed og visse anlægsbevillinger på finansloven, mens tilskudsområdet generelt ikke berøres. Finansiering, likviditet og investeringsstyring Omkostningsbevillinger indebærer, at der bliver større forskel mellem finansårets bevilling og likviditetsbehov. En forudsætning for mere forretningsmæssige investeringsbeslutninger er, at der etableres en intern statslig kreditordning, hvor institutionerne kan få stillet likviditet til rådighed til gennemførelse af investeringer mv. Kreditten forrentes og afdrages i takt med afskrivningerne på investeringen (f.eks. et IT-system). En sådan kreditordning kan gælde for kortfristede investeringer og visse typer af langfristede investeringer (f.eks. visse ejendomsinvesteringer). Finansministeriet igangsætter i 2003 en undersøgelse af mulighederne for at udvide den statslige huslejeordning, således at forvaltning og administration af en større del af statens ejendomsportefølje kan ske gennem anvendelse af huslejeordningens principper. Herved lettes samtidig implementeringen af omkostningsregnskaber. Af hensyn til styringen af de samlede udgifter samt aktivernes særlige karakter er det fundet mest hensigtsmæssigt at undtage de særlige statslige investeringsområder såsom infrastruktur og nationalejendom (slotte, ruiner, parker, naturreservater, mindesmærker mv.) fra de nye omkostningsprincipper. Dermed vil disse investeringsområder ikke blive omfattet af kreditordningen, og der vil heller ikke skulle foretages afskrivninger. I forbindelse med den nærmere udformning af regnskabsreglerne vil det blive overvejet, hvordan reglerne kan medvirke til at sikre opretholdelsen af vedligeholdelsesstandarden. En nærmere beskrivelse af afgrænsningen af budget- og regnskabsreformen fremgår af udvalgets rapport, jf. bilag 2. Som led i budget- og regnskabsreformen gennemføres en række ændringer af bevillingsreglerne, herunder en justering af reglerne for forelæggelse af investeringer. Nye kompetencer til ledelse og medarbejdere Udarbejdelsen af omkostningsregnskaber og budgetter vil stille nye og skærpede krav til ledelse, administration og økonomiforvaltning i staten. Bl.a. vil kravene til budget- og regnskabsopfølgningen blive skærpet. På længere sigt må der forventes at blive behov for nye og ændrede medarbejderkompetencer inden for regnskab og økonomistyring, der svarer til kompetencerne i den private
7 sektor. Da reformen harmoniserer regnskabs- og styringsprincipperne mellem den statslige og den private sektor, vil mulighederne for medarbejdermobilitet mellem de to sektorer blive øget. Implementering Implementeringen af den samlede budget- og regnskabsreform er et omfattende organisationsudviklingsprojekt, som vil omfatte de fleste ministerier og institutioner. Implementeringen omfatter en lang række aktiviteter, herunder: gennemførelse af informationskampagner, udarbejdelse af regelsæt, vejledninger og nye kontoplaner, tilpasning af lokale og centrale økonomisystemer, rådgivning og uddannelse af økonomimedarbejdere, etablering og revision af åbningsbalancer samt implementering af nye forretningsgange og nye styringsmodeller i statens institutioner. I omkostningsudvalgets rapport er de direkte udgifter til implementeringen i statens institutioner skønnet til gennemsnitligt 345.000-410.000 kr. pr. institution. Herudover forventes institutionerne i varierende omfang at gennemføre ændringer i den interne styring (forretningsgange, økonomiopfølgning mv.). Omkostningerne hertil kan kun vanskeligt skønnes, og afhænger helt af i hvilken takt, og med hvilket ambitionsniveau, institutionerne lader omkostningsprincipperne slå igennem i den interne styring. Et af formålene med forsøgsordningen er, at få et grundlag for en nærmere bedømmelse af, hvad reformen kommer til koste. Tidsplan Tidsplanen for budget- og regnskabsreformen er som følger: I 2003 og 2004 gennemføres forsøgsordningen og forberedelse til implementeringen af omkostningsregnskaber i hele staten. Der indføres omkostningsregnskaber i 2005 i hele staten med opstilling af åbningsbalancer pr. 1. januar 2005 Der indføres omkostningsbevillinger på finansloven med virkning for finansåret 2007. En mere detaljeret tidsplan fremgår af figur 1 nedenfor.
8 Figur 1. Tidsplan for det samlede implementeringsforløb Forsøgsperiode: Forsøg m. regnskab 2003 Forberedelse Værdians. Revision af ÅBL Årsrapport 1/3-03 1/9-03 15/11-03 31/12-03 1/2-04 15/3-04 Forsøg m. regnskab 2004 Forberedelse Værdiansættelse Revision af ÅBL 1/3-03 1/1-04 30/6-04 Implementeringsperiode: Generel implementering Regnskab 2005/finanslov 2007 Revision af ÅBL starter Revision af ÅBL afsluttet Forberedelse Værdiansættelse Imp. afsluttet Årsrapport FFL07 1/8-04 31/12-04 1/3-05 30/6-05 31/12-06 1/2-06 1/5-06