Niveauer og virkninger af egenkapital i banker Nyt kapitel

Niveauer og virkninger af egenkapital i banker Nyt kapitel Resumé og konklusioner Der vurderes samlet set at være klare samfundsøkonomiske gevinster ved nye internationale krav om, at kreditinstitutter skal have betydeligt mere egenkapital, end de havde inden krisen. Der er således store omkostninger ved finansielle kriser, og mere egenkapital reducerer risikoen for og dybden af finansielle kriser. Der vil også være klare samfundsøkonomiske gevinster for Danmark ved de nye skærpede kapitalkrav. Det er vurderingen blandt andet på baggrund af en række studier, at vi i Danmark med de nye skærpede kapitalkrav vil komme tættere på men næppe over et samfundsøkonomisk optimalt niveau for kreditinstitutters egenkapital. I lyset af de historiske erfaringer vil det være centralt at fastholde de skærpede krav til kreditinstitutters kapitalgrundlag, når eventuelle justeringer i de reguleringsmæssige rammer drøftes i internationale regelfastsættende fora. Muligheden for at skærpe kapitalkravene i gode tider, hvor risici kan være under opbygning, er et centralt element i de nye kapitalkravsregler. Det gælder fx muligheden for at stille krav til kreditinstitutterne om opbygning af den modcykliske kapitalbuffer. Danske pengeinstitutter (på institutniveau) har de senere år generelt større som mindre styrket deres kapitalgrundlag, og institutterne fremstår i dag generelt godt rustede til at kunne efterleve de nye højere krav. Institutternes kapitalgrundlag er særligt styrket, når der ses på kapital i forhold til risikovægtede aktiver, mens styrkelsen af institutternes kapitalgrundlag er mindre, når der ses på kapital i forhold til ikke-vægtede aktiver. De store danske banker (på koncernniveau) fremstår velkapitaliserede, når deres kapital i forhold til risikovægtede aktiver sammenlignes med andre europæiske landes store banker, men gennemsnitligt, når sammenligningen baseres på bankernes kapital i forhold til ikkevægtede aktiver. Det skal ses i sammenhæng med lavere forventet risiko på de store danske bankers aktiver. Samlet peger styrkelsen de senere år og det aktuelle niveau for danske pengeinstitutters kapitalgrundlag på, at sundhedstilstanden i institutterne er forbedret. Det peger på et mere positivt økonomisk og finansielt billede i Danmark end tidligere. Der er i lyset af den finansielle krise internationalt og i Danmark kommet øget fokus på store kreditinstitutters vurdering af risici ved opgørelsen af deres kapitalbehov. Internationalt og i Danmark er der i det lys besluttet en på nogle områder skærpet regulering af rammerne for kreditinstitutters anvendelse af interne risikomodeller, og der er overvejelser om at indføre et bindende krav til kreditinstitutters minimumskapital i forhold til ikke-vægtede aktiver (et gearingskrav). Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214 1

Erfaringerne fra den finansielle krise i Danmark er, at det generelt er de pengeinstitutter, som var velkapitaliserede da krisen materialiserede sig, der har været relativt bedst i stand til at opretholde udlån under krisen og dermed i den henseende relativt bedst i stand til at understøtte aktivitetsniveauet i Danmark under konjunkturtilbageslaget og genopretningen af dansk økonomi. Denne sammenhæng peger på vigtigheden af, at der i økonomisk gode tider er fokus på, at institutterne opbygger et tilstrækkeligt stærkt kapitalgrundlag, som ruster institutterne til dårligere tider. Afgrænsning af analysen Nærværende analyse beskæftiger sig med udviklingen i store danske bankers kapitalniveauer sammenlignet med store banker i andre europæiske lande, hvordan mere egenkapital i banker påvirker finansiel stabilitet og velstandsniveauet, samt med udlånenes sammenhæng med kapitalniveauer i danske pengeinstitutter. Sundhedstilstanden i bankerne påvirkes af andre forhold, herunder af den økonomiske politik gennem påvirkninger af aktivkvaliteten i bankerne. En økonomisk politik, som fx fører til eller forstærker konjunkturtilbageslag, kan forringe husholdninger og virksomheders indkomster og formuer og derigennem aktivkvaliteten i bankerne. Analysen ser ikke nærmere på den generelle økonomiske politiks påvirkning af sundhedstilstanden i den finansielle sektor. 1. De samfundsøkonomiske gevinster ved mere egenkapital er potentielt store Mere egenkapital øger alt andet lige bankers udlånskapacitet og robusthed mod tab Egenkapital, fx aktiekapital, er en måde for en bank at finansiere sine aktiviteter på (som et alternativ til fx at optage gæld og tage imod indskud). Egenkapital er et passiv på bankernes balance. Egenkapital kan fx finansiere en banks udlån til husholdninger og virksomheder, som er et aktiv for banken. Egenkapital er grundlæggende den værdi, som tilfalder ejerne af en bank, hvis bankens aktiver likvideres og bankens indskud og gæld tilbagebetales. Se bilag 1 for kapitalforklaringer. Egenkapital påstås til tider at være en form for passiv økonomisk reserve, som ikke kan bruges til at finansiere en banks aktiviteter. Det forholder sig imidlertid reelt modsat. En bank som rejser mere egenkapital har alt andet lige også en højere udlånskapacitet, dvs. har mulighed for at låne flere penge ud ikke færre. Kvaliteten af bankers aktiver har direkte betydning for sundhedstilstanden i den enkelte bank og for sundhedstilstanden i sektoren som helhed. En banks egenkapital skal være tilstrækkelig til at kunne modstå (absorbere) tab på bankens aktiver, som ligger udover, hvad der kan absorberes af bankens løbende indtjening. Udover egentlige tab på bankers aktiver kan usikkerhed om kvaliteten af aktiverne spille negativt ind på bankers mulighed for at finde ny finansiering og dermed opfylde deres forpligtigelser, fx hvis indskydere og investorer er bekymrede for mulige ikke konstaterede eller erkendte tab på en banks aktiver. Det skal også ses i lyset af, at bankers udlån typisk er forholdsvist illikvide aktiver, der kan være ganske svære at værdiansætte korrekt. Banker skal 2 Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214

derfor være tilstrækkelig kapitaliseret til at kunne modstå et pres som følge af en mulig usikkerhed om kvaliteten af deres aktiver. Hvad der kan forekomme optimalt for banker kan være suboptimalt for samfundet Det niveau for egenkapital banker måtte anse for optimalt, er ikke nødvendigvis et optimalt niveau ud fra en samfundsøkonomisk betragtning. Det skyldes, at banker har en særlig rolle i samfundsøkonomien, idet deres evne til at formidle kapital er af central betydning for finansiel stabilitet og den økonomiske aktivitet. Hvis ikke banker er tilstrækkelig robuste og kan stå på egne ben, når der er økonomisk og finansiel uro, så er risici for banker risici for hele samfundet. Det peger erfaringerne fra den seneste finansielle krise på. Banker, særligt de største og vigtigste for finansiel stabilitet, har ikke nødvendigvis en stærk tilskyndelse til at tage højde for de risici, som deres kapitalforhold kan udgøre for samfundet. Det skyldes blandt andet, at bankerne og deres investorer opnår en gevinst, når deres risikotagning går godt, mens erfaringerne fra krisen peger på, at bankerne ikke nødvendigvis har båret den fulde omkostning, når risikotagningen er gået dårligt, men er påført de offentlige finanser og dermed samfundet som helhed. Kreditinstitutterne i Danmark har, i modsætning til kreditinstitutter i flere andre EU-lande, betalt for den statslige intervention i sektoren i forbindelse med den finansielle krise i form af bankpakkerne. 1 Det ændrer imidlertid ikke på, at det i reguleringen af den finansielle sektor er hensigtsmæssigt at minimere risikoen for, at der er behov for statslig intervention. I det omfang banker ikke selv tager højde for de risici, som deres kapitalforhold medfører for samfundet, så påfører bankerne samfundet en såkaldt negativ eksternalitet, som indebærer, at bankerne har for lidt egenkapital i forhold til et samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt niveau. Kapitalkrav til banker er et redskab til at sikre, at banker har egenkapital svarende til et niveau, som er tættere på et samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt niveau. Højere kapitalkrav og mere egenkapital i banker er dermed et redskab til at modvirke den negative eksternalitet, som erfaringerne fra krisen peger på, at banker påfører samfundet. Mere egenkapital i banker kan bidrage til at bryde den negative spiral mellem usunde banker og usunde offentlige finanser, der udspillede sig i nogle EU-lande under krisen. Det skyldes, at en større robusthed af banker, fx som følge af mere egenkapital, mindsker risikoen og forventningen om, at omkostninger ved håndtering af nødlidende banker påføres de offentlige finanser. Sundere offentlige finanser kan modsat mindske risikoen og forventningen om, at banker bliver nødlidende. De samfundsøkonomiske gevinster ved mere egenkapital skal stilles over for de samfundsøkonomiske omkostninger i vurderingen af, hvad der er et hensigtsmæssigt niveau for egenkapital i banker, jf. boks 1. 1 Jf. rapporten fra Udvalget om finanskrisens årsager (213). Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214 3

Boks 1 Samfundsøkonomiske virkninger af mere egenkapital i banker De samfundsøkonomiske gevinster ved mere egenkapital i banker er særligt en lavere risiko for finansiel ustabilitet. Det følger af, at mere egenkapital styrker robustheden af banker og den finansielle sektor generelt, hvilket reducerer sandsynligheden for og dybden af kriser i den finansielle sektor. Mere egenkapital bidrager til at reducere de risici, som systemisk vigtige finansielle institutter (SIFIer) udgør for det finansielle system, de offentlige finanser og realøkonomien. Den styrkede robusthed af banker som følge af mere egenkapital er som følge af, at bankerne bliver bedre i stand til at modstå økonomiske stød, fx boligprisfald og deraf afledte tab, og i sådanne tilfælde ikke i samme omfang har behov for at holde igen med fx udlån sammenlignet med svagere kapitaliserede banker. Stabiliserende effekter på bankers aktiviteter og på de økonomiske konjunkturer som følge af mere egenkapital og en større robusthed kan i sig selv være af samfundsøkonomisk værdi. Som følge af ovenstående vil mere egenkapital i banker kunne bevirke et højere og mere stabilt velstandsniveau, fordi hyppigheden og dybden af konjunkturtilbageslag som følge af finansiel ustabilitet mindskes. De samfundsøkonomiske omkostninger ved mere egenkapital i banker er særligt en mulig forøgelse af bankers finansieringsomkostninger og derigennem en mulig forøgelse af bankers udlånsrenter og reduceret efterspørgsel efter lån. Herigennem kan mere egenkapital dæmpe den økonomiske aktivitet. Mere egenkapital kan øge bankers finansieringsomkostninger som følge af særligt eventuelle forventninger om implicitte statslige garantier for særligt store og systemiske bankers forpligtigelser, at finansieringen af indskydergarantier ikke afspejler bankernes individuelle risici, eller som følge af forskelle i den skattemæssige behandling af egenkapital, gæld og indskud, jf. bilag 2. Forøgelsen kan desuden evt. skyldes, at risikoen ved bankers egenkapital, gæld og indskud ikke er prissat korrekt i markedet, og at bankers finansieringsomkostninger ikke falder ved mere egenkapital i et omfang, som den faldende risiko på egenkapital, gæld og indskud ellers ville tilsige. Nationalbanken peger imidlertid på, at investorerne i dag som følge af den finansielle krise har stor fokus på risici, og at banker i dag kan forvente et lavere afkastkrav fra investorer på deres egenkapital og gæld, hvis de er velkapitaliserede, jf. Finansiel stabilitet 213. Studier peger generelt på, fx EU-Kommissionen i sin konsekvensanalyse i forbindelse med forslaget til ændring af kapitalkravsdirektivet (CRD IV/CRR), at mere egenkapital isoleret set kan forøge bankers finansieringsomkostninger, udlånsrenter og kan dæmpe økonomisk aktivitet, men peger generelt også på, at der formentlig kun vil være tale om mindre effekter. Implicitte statslige garantier er ikke ønskelige ud fra en samfundsøkonomisk betragtning. De skaber en forventning om, at staten vil garantere opfyldelse af bankers forpligtigelser og friholde aktionærer og kreditorer fra tab, hvis de bliver nødlidende. Denne forventning kan der særligt være for de største og systemisk vigtige banker, fordi disse banker er af størst vigtighed for finansiel og økonomisk stabilitet. Implicitte statslige garantier for bankers forpligtigelser og en markedsforventning herom: Understøtter et aktivitetsniveau i samfundet, og at banker tager risici, som ligger udover, hvad der er samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt. Påfører de offentlige finanser og samfundet en omkostning, fx i form af højere finansieringsomkostninger forbundet med et lands statsgæld. Subsidierer store og systemisk vigtige banker frem for mindre og ikke-systemiske banker, hvilket er forvridende for konkurrencen i den finansielle sektor i det enkelte land og på tværs af lande. Aktivitetsdæmpende effekter af tiltag til at imødegå implicitte statslige garantier, fx højere kapitalkrav, er der- 4 Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214

for gavnlige, og er ikke en samfundsøkonomisk omkostning, idet sådanne virkninger er udtryk for en normalisering af en uhensigtsmæssig tilstand i den finansielle sektor. Finansiel regulering i EU og i Danmark efter krisen har fokus på at imødegå implicitte statslige garantier for bankers forpligtigelser og en markedsforventning herom, jf. bilag 3. En tilpasning til højere kapitalniveauer kan også dæmpe økonomisk aktivitet, hvis bankerne gennemfører tilpasningen ved at reducere deres aktiver. BIS (211) og EU-Kommissionen i sin konsekvensanalyse vedr. CRD IV/CRR peger på, at indfasningen af højere kapitalkrav kun vil øge kreditinstitutters udlånsrenter og dæmpe økonomisk aktivitet i et beskedent omfang. Dette skal ses i lyset af en forholdsvis lang indfasningsperiode af de nye krav fra 214 og frem til 219. I Danmark har kreditinstitutter generelt allerede taget skridt imod en passende overdækning af kapital i forhold til nye kapitalkrav. I det lys må mulige dæmpende indfasningseffekter i et betydeligt omfang allerede forventes at være realiseret. Studier peger på klare samfundsøkonomiske gevinster ved mere egenkapital Basel-komitéen peger i sit studie fra 21 (BIS (21)) på, at der samlet set er klare samfundsøkonomiske gevinster ved, at banker har mere egenkapital, jf. figur 1, når der tages højde for, at mere egenkapital indebærer en gevinst i form af et højere velstandsniveau (økonomisk aktivitetsniveau) på grund af lavere hyppighed af finansielle kriser, og samtidig har en dæmpende effekt på økonomisk aktivitet gennem påvirkning af bankers finansieringsomkostninger. Denne vurdering støttes af andre studier, fx Miles et al. (211), jf. nedenfor. Nettovirkningerne på økonomisk aktivitet af mere egenkapital er i figur 1 vist i forhold til et udgangspunkt, hvor niveauet for egenkapitalen er 7 pct. af de risikovægtede aktiver. 2 2 Dette svarer ifølge Basel-komitéen til det niveau, som bankers egenkapital historisk har ligget på i de lande, som indgår i Basel-komitéens analyse. Det er ikke direkte udtryk for noget lovgivningsmæssigt krav. Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214 5

Figur 1 Årlige nettovirkninger på økonomisk aktivitet ved forskellige niveauer af egenkapital Figur 2 Regulatoriske kapitalkrav til danske kreditinstitutter Nettovirkninger på BNP (pct.) 6 5 4 3 2 1-1 Nettovirkninger på BNP (pct.) 7 8 9 1 11 12 13 14 15 Egenkapital (pct. af risikovægtede aktiver) Ingen varige effekter af finansielle kriser Moderate varige effekter af finansielle kriser Store varige effekter af finansielle kriser Anm.: Basel-komitéens beregninger er fremkommet på grundlag af studier af forskellige modeller og ikke via én analyse. Beregningerne forudsætter, at likviditetskravet (Liquidity Coverage Ratio LCR) er opfyldt. Kilde: Basel-komitéen, BIS (21). 6 5 4 3 2 1-1 Pct. af risikovægtede aktiver 2 18 16 14 12 1 8 6 4 2 Pct. af risikovægtede aktiver -2,5 1-3 2,5 12 2,5 2,5 1 8 8 8 6 6 4 4 4,5 2 2 213 219 Modcyklisk buffer SIFI-krav Kapitalbevaringsbuffer Søjle II-tillæg (fx 2,5 pct.) Min. kapitalgrundlag Min. kernekapital Min. egentlig kernekapital Anm.: Højere kapitalkrav i medfør af CRD IV/CRR indfases fra 214 og er fuldt indfaset i 219. CRD IV/CRR indebærer også strengere kapitaldefinitioner. Kernekapital er egentlig kernekapital tillagt hybrid kernekapital. Kapitalgrundlag er kernekapital tillagt supplerende kapital. Se bilag 1 for kapitalforklaringer. 2 18 16 14 De samfundsøkonomiske nettogevinster vil være særligt store, hvis det lægges til grund, at finansielle kriser har varige dæmpende (strukturelle) virkninger på økonomisk aktivitet. Intuitionen er, at jo større omkostningerne ved finansielle kriser er, jo større er gevinsterne også ved at undgå kriser. 3 Gevinsterne skyldes, at mere egenkapital gør bankerne mere modstandsdygtige over for økonomisk og finansiel uro, hvilket reducerer sandsynligheden for og dermed hyppigheden af finansielle kriser. 4 Nettogevinsterne ved mere egenkapital i form af højere økonomisk aktivitet via virkningerne af mere robuste banker og en lavere grad af finansiel ustabilitet er stigende jo højere egen- 3 Finansielle kriser har ofte store omkostninger, jf. fx Basel-komitéen (BIS (21)). Det er ikke mindst i form af kraftige tilbageslag i den økonomiske aktivitet og i sammenhæng hermed en negativ påvirkning af de offentlige finanser. Reinhard & Rogoff (29) peger fx på store omkostninger forbundet med bankkriser, og at bankkriser ofte sker i sammenhæng med valutakriser, gældskriser og inflationskriser. Bankkriser kan forstærke et økonomisk tilbageslag, når kriser hæmmer bankers evne til at formidle kredit, særligt hvis banker er i en sårbar position, når risici materialiserer sig. Abildgren et al. (211) peger på, at der for Danmark er en klar tendens til, at konjunkturnedgange med bankkriser er dybere eller længere end konjunkturnedgange uden bankkriser, jf. Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 3. kvartal 211, del 1. 4 Basel-komitéens beregninger medtager således ikke (men Basel-komitéen er opmærksom på), at mere egenkapital i banker også kan reducere dybden af finansielle kriser og bidrage til mere stabile økonomiske konjunkturer, hvilket i givet fald vil forstærke de samfundsøkonomiske gevinster ved mere egenkapital i banker. 6 Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214

kapitalniveau, indtil højere finansieringsomkostninger og deraf følgende højere udlånsrenter for bankerne dominerer, hvor nettogevinsterne så vil være faldende. De dæmpende effekter af mere egenkapital på økonomisk aktivitet er med baggrund i antagelser om, at bankers højere samlede finansieringsomkostninger overvæltes fuldt på udlånsrenter, og at en banks finansieringsomkostninger forbundet med egenkapital, gæld og indskud ikke reduceres som følge af mere egenkapital og en lavere risiko for investorer og indskydere. I praksis har en bank alternativer til fuldt at overvælte højere finansieringsomkostninger på udlånsrenter, fx ved tilpasning af andre omkostninger, ligesom en banks finansieringsomkostninger forbundet med både egenkapital, gæld og indskud må forventes reduceret som følge af mere egenkapital, jf. bilag 2. Der er usikkerhed forbundet med at vurdere de samfundsøkonomiske virkninger af mere egenkapital i banker, og det vil afhænge af de gjorte antagelser. Det er forbundet med stor usikkerhed at vurdere, hvad der præcist vil være et samfundsøkonomisk optimalt niveau for bankers egenkapital. Beregninger om optimale egenkapitalniveauer skal derfor tages med et vist forbehold. Det centrale er imidlertid, at der er belæg for, at der er store potentielle nettogevinster forbundet med mere egenkapital i banker i forhold til niveauerne inden krisen. Basel-komitéens studie indikerer, at de største samfundsøkonomiske nettogevinster og dermed det optimale niveau for bankers egenkapital er, når egenkapitalen er i niveauet 11-15 pct. af bankers risikovægtede aktiver, hvis finansielle kriser har varige moderate dæmpende effekter på økonomisk aktivitet, jf. tabel 1. Egenkapital i det niveau giver ifølge Baselkomitéens beregninger forventede årlige nettogevinster på knap 2 pct. af BNP, hvis niveauet fastholdes over tid. Tabel 1 Samfundsøkonomisk optimalt niveau for bankers egenkapital og gevinster herved Alvorlighed af finansielle kriser Optimalt niveau for egenkapital (pct. af risikovægtede aktiver) Årlige nettogevinster (pct. af BNP) Ingen varige effekter af finansielle kriser 8-11 pct. Ca.,3 pct. Moderate varige effekter af finansielle kriser 11-15 pct. Ca. 1,9 pct. Store varige effekter af finansielle kriser 15 pct. og niveauer derover Ca. 5,9 pct. Anm.: Optimale egenkapitalniveauer er udledt på baggrund af Basel-komitéens beregninger om samfundsøkonomiske virkninger af forskellige niveauer af egenkapital i banker, jf. figur 1. Kilde: Basel-komitéen, BIS (21). Hvis kriser har store varige dæmpende effekter på økonomisk aktivitet, så er det optimale niveau for bankers egenkapital og gevinsterne ved mere egenkapital endnu højere. Hvis kriser ingen varige dæmpende effekter har på økonomisk aktivitet, så er det optimale niveau for bankers egenkapital og gevinsterne ved mere egenkapital lavere. Kreditinstitutter i Danmark vil med det ændrede kapitalkravsdirektiv (Capital Requirements Directive/Regulation CRD IV/CRR), som gennemfører de såkaldte Basel III-standarder i Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214 7

EU, og i forbindelse hermed ekstra krav til danske systemisk vigtige finansielle institutter (Systemically Important Financial Institutions SIFIer) skulle holde mere og bedre kapital, jf. figur 2. Særligt skal kreditinstitutterne have mere egentlig kernekapital, som er kapitaltypen af den højeste kvalitet, idet den anses for bedst i stand til at absorbere tab. 5 Miles et al. (211) kommer frem til omtrent samme resultat som Basel-komitéen for et samfundsøkonomisk optimalt niveau for bankers egenkapital i forhold til risikovægtede aktiver, jf. tabel 2. Nye danske kapitalkrav synes nogenlunde på linje med, hvad Miles et al. (211) vurderer, er et optimalt niveau for bankers egenkapital i forhold til risikovægtede aktiver. Basel-komitéen (BIS (213c)) anbefaler (jf. Basel III-standarderne) et bindende minimumskrav for egenkapitalen på 3 pct. af de ikke-vægtede aktiver (et såkaldt gearingskrav). Kravet anbefales indført i 218 efter en observations- og kalibreringsperiode. Admati et al. (211) anbefaler, at bankers egenkapitalniveauer er betydeligt højere end 1 pct. af deres ikke-vægtede aktiver. Det niveau vil for i hvert fald de fleste store europæiske banker indebære et risikovægtet egenkapitalniveau betydeligt over de resultater, som Baselkomitéen m.fl. kommer frem til, idet de fleste store europæiske banker har risikovægtede aktiver, som er betydeligt mindre end deres ikke-vægtede aktiver. Admati og Hellwig (213) anbefaler et niveau for egenkapital i forhold til ikke-vægtede aktiver på minimum 2-3 pct. Tabel 2 Samfundsøkonomisk optimalt/anbefalet niveau for bankers egenkapital og danske kapitalkrav Optimalt niveau for egenkapital (pct. af risikovægtede aktiver) Basel-komitéen (BIS (21)) Miles et al. (211) Kapitalkrav til kreditinstitutter i Danmark i 219 i medfør af CRD IV/CRR Basel-komitéen (BIS (213c)) Admati et al. (211) Admati og Hellwig (213) 11-15 pct. hvis moderate varige effekter af finansielle kriser 16-2 pct. Minimum 13-15 pct. egentlig kernekapital og minimum 16,5-18,5 pct. samlet kapitalgrundlag (inkl. et evt. individuelt søjle II-tillæg (fx 2,5 pct.), et individuelt SIFI-krav (1-3 pct.) og fuldt aktiveret modcyklisk bufferkrav (2,5 pct.)) Anbefalet niveau for egenkapital (pct. af ikke-vægtede aktiver) Minimum 3 pct. Betydeligt over 1 pct. Minimum 2-3 pct. Anm.: Se anm. til figur 1 og 2. SIFIer og de risici som disse institutter medfører, kan gøre det optimalt set fra et samfundsøkonomisk perspektiv, at SIFIer har mere egenkapital end andre institutter, jf. boks 2. 5 Basel-komitéens beregninger ser på såkaldt Tangible Common Equity (TCE), som er egentlig kernekapital, fx aktiekapital og tilbageholdt indtjening, efter fradrag for immaterielle aktiver og goodwill. Figur 2 viser krav til danske kreditinstitutter til samlet kapitalgrundlag, som udover egentlig kernekapital også i nogen udstrækning kan inkludere hybrid kernekapital og supplerende kapital. 8 Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214

Boks 2 Systemisk vigtige finansielle institutter (SIFIer) SIFIer og i sammenhæng hermed systemiske risici generelt, kan påføre det finansielle system, de offentlige finanser og realøkonomien væsentlige forstyrrelser, hvis en SIFI bliver nødlidende, og hvis systemiske risici materialiserer sig. Klare og effektive rammer for håndtering af nødlidende SIFIer og for håndtering af nødlidende banker generelt må forventes at bidrage til at reducere de mulige skadevirkninger forbundet hermed. Indikatorer til udpegning af SIFIer og systemiske risici kan fx være: Størrelsen af en bank eller et lands banksektor i forhold til størrelsen af et lands økonomi. Det skal ses i lyset af, at jo større en bank er i forhold til økonomien, jo større vil de mulige skadevirkninger generelt kunne være for det finansielle system, de offentlige finanser og for samfundsøkonomien i øvrigt i det pågældende land og evt. i andre lande, hvis banken bliver nødlidende. Muligheden for substitution i ud- og indlån mellem banker. Dvs. muligheden for og hastigheden hvormed andre banker kan overtage en nødlidende banks systemiske aktiviteter, fx ud- og indlån. Det skal ses i lyset af, at jo vanskeligere det er for andre banker at overtage en nødlidende banks ud- og indlån, jo større skadevirkninger vil det generelt kunne medføre, at banken bliver nødlidende. Bankers gensidige forbundenhed. Hvis banker i høj grad har eksponeringer mod andre banker, fx via gensidige lån, så er bankerne i dette system generelt mere sårbare over for, at en bank i systemet bliver nødlidende, og jo større skadevirkninger kan dette derfor medføre. Graden af kompleksitet i bankernes forretningsmodeller. Dvs. hvor vanskelig er det for andre banker, investorer, myndigheder mv. at gennemskue en banks forretningsmodel og risici. Mere komplekse banker er generelt udtryk for større systemiske risici, da der så i højere grad kan opstå usikkerhed om, hvilke risici en sådan bank har påtaget sig, og om disse risici er prissat korrekt. Skadevirkningerne som en sådan usikkerhed kan medføre vil generelt være større, jo mere kompleks en bank er. En eventuel krisehåndtering må desuden alt andet lige forventes at være vanskeligere, jo mere kompleks en bank er. Bankers grænseoverskridende aktiviteter. Jo flere grænseoverskridende aktiviteter en bank har, jo vanskeligere må en eventuel krisehåndtering af en sådan bank i udgangspunktet forventes at blive, hvilket kan indebære større skadevirkninger sammenlignet med en situation, hvor banken i højere grad har aktiviteter i ét land. Systemiske risici udvikler sig over tid. Blandt andet derfor vil de samfundsøkonomiske nettogevinster ved egenkapital i banker og et optimalt niveau for egenkapital også kunne variere over tid. Det peger på, at det er hensigtsmæssigt, at kapitalkrav i en vis udstrækning er fleksible og kan tilpasses en udvikling i systemiske risici. Det er blandt andet i det lys, at ekstra kapitalkrav til SIFIer, som det fx er hensigten i Danmark, skal kunne justeres over tid og tilpasses en udvikling i SIFIers systemiske betydning. I EU er der med CRD IV/CRR tilstræbt en balance mellem fleksibilitet, så et medlemsland kan adressere specifikke systemiske risici, og ensartede regler i landene, som understøtter EU s indre marked og lige konkurrence. Den modcykliske kapitalbuffer vil også kunne bruges til at tilpasse et kapitalkrav til en udvikling i systemiske risici. Fx kan kravet til bufferen aktiveres under en højkonjunktur med en kraftig udlånsvækst, hvor risici kan være under opbygning, og hvorfor det er hensigtsmæssigt, at banker har mere egenkapital til at modstå tab, når konjunkturerne måtte vende. Det er således erfaringen, blandt andet i Danmark, at høj kreditvækst typisk medfører relativt større nedskrivninger og tab på et senere tidspunkt. Det modcykliske bufferkrav kan lempes og på den måde opnås en kapitalbuffer i form af en alt andet lige større kapitaloverdækning i forhold til kapitalkrav, som kan absorbere tab og være en stødpude for bankerne, når konjunkturerne er svage, og der er stress i det finansielle system. Den opnåede større kapitaloverdækning kan understøtte långivningen, fordi overdækningen alt andet lige i mindre grad giver behov for tilpasning af aktivsiden, når banker oplever tab. Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214 9

Gevinster ved mere egenkapital skal ses i lyset af krisens omkostninger Den finansielle krise har haft store samfundsøkonomiske omkostninger for Danmark. Gevinster for Danmark ved de skærpede krav til kreditinstitutters egenkapital og anden finansiel regulering i øvrigt skal ikke mindst ses i lyset af krisens omkostninger. Beregninger foretaget af Nationalbanken indikerer (med betydelig usikkerhed), at det reale BNP i Danmark i hvert af årene 29-13 i gennemsnit ligger 2,25-2,5 pct. under det niveau, som BNP ville have udgjort, hvis der ikke havde været en finansiel krise. 6 Det svarer ifølge Nationalbanken til et samlet produktionstab på omkring 12 pct. af BNP over årene 29-13. Beregningerne søger at isolere den effekt på dansk økonomi, som den finansielle krise har givet anledning til, når der korrigeres for udvikling i renter, aktiekurser, boligpriser mv. Omkostningen (velstandstabet) ved den finansielle krise på lang sigt vil afhænge af, i hvilket omfang det faktiske BNP i Danmark før, under og efter krisen adskiller sig fra det niveau, som BNP ville have udgjort, hvis vi ikke havde haft en finansiel krise. Omkostningen ved krisen i Danmark kan derfor på lang sigt blive større end det skønnede foreløbige produktionstab på omkring 12 pct. af BNP, som Nationalbanken peger på for perioden 29-13. Hvis det som en vidtgående antagelse lægges til grund, at finansielle kriser har varige dæmpende effekter på BNP, kan det kumulerede velstandstab som følge af krisen teoretisk blive ganske stort, jf. tabel 3 og bilag 4. Tabel 3 En teoretisk mulig omkostning ved den finansielle krise i Danmark År efter krisen har materialiseret sig Omkostning (pct. af realt BNP) ved varig dæmpende effekt på BNP af krisen Gennemsnitlig årlig omkostning over perioden (pct. af realt BNP) Efter 5 år 14 pct. 2,9 pct. 1 år 26 pct. 2,6 pct. 2 år 46 pct. 2,3 pct. 5 år 91 pct. 1,8 pct. Anm.: Se bilag 4 for uddybning vedr. beregningen. Den samlede forventede omkostning (det kumulerede forventede velstandstab) som pct. af BNP ved krisen er nutidsværdien af summen af den forventede årlige omkostning i form af tabt BNP. Den gennemsnitlige forventede årlige omkostning som pct. af BNP er den samlede forventede omkostning over perioden fordelt ud på antallet af år i perioden. Det antages bl.a., at omkostningen i form af tabt BNP som følge af krisen i udgangspunktet er 2,5 pct. af BNP, at den årlige forventede diskontoringsfaktor er 1/(1+,5), hvor den årlige nominelle diskontoringsrente er 5 pct., og at den forventede årlige nominelle BNP-vækst efter krisen er 3,5 pct. 6 Abildgren, Kim et al. Samfundsøkonomiske omkostninger ved finanskriser. Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 3. kvartal 211, del 1. 1 Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214

Gennemsnit Slovenien Cypern Spanien Norge Østrig Malta Portugal Italien Polen Frankrig Grækenland UK Finland Irland Nederlandene Tyskland Belgien Luxembourg Ungarn Sverige DANMARK INTERNATIONAL ØKONOMISK ANALYSE Den samlede forventede omkostning og den gennemsnitlige forventede årlige omkostning ved den finansielle krise i Danmark illustrerer således også den gevinst, som i teorien og under de gjorte antagelser kunne være opnået, hvis virkningerne af den finansielle krise var imødegået. Årsagen til den finansielle krise i Danmark skyldes en kombination af mange faktorer internationale og nationale der spillede sammen, og krisen havde således ikke blot én enkelt årsag. 7 Det er imidlertid sandsynligt, at mere og bedre kapital i kreditinstitutter kunne have dæmpet effekterne af krisen internationalt og i Danmark. 2. Sundhedstilstanden i danske pengeinstitutter er forbedret siden krisen De største danske banker står godt i international sammenligning af kapitalniveauer, når der ses på kapital i forhold til risikovægtede aktiver De største danske banker (på koncernniveau) fremstår blandt de bedst kapitaliserede i sammenligning med andre europæiske landes store banker, når der ses på egentlig kernekapital og kernekapital i forhold til de risikovægtede aktiver, jf. figur 3. Figur 3 Kapital ift. risikovægtede aktiver i de største europæiske banker, juni 213 Pct. af risikovægtede aktiver 2 Pct. af risikovægtede aktiver 2 15 15 1 1 5 5 Aktiekapital Egentlig kernekapital andet end aktiekapital Hybrid kernekapital Krav til minimum kernekapital i 213 Krav til minimum kernekapital i 219 Anm.: Tal er på koncernniveau. 64 banker fra 21 EU/EØS-lande indgår i figuren. For Danmark indgår Danske Bank, Nykredit, Jyske Bank og Sydbank. Banker er vægtet efter deres risikovægtede aktiver. Kapitaldefinitioner følger kapitalkravsdirektivet (CRD III). Egentlig kernekapital er aktiekapital og andre tilladt medregnede kapitalinstrumenter i form af betinget konverterbare obligationer (Contingent Convertible Bonds CoCos) samt andre statslige støtteinstrumenter. Kernekapital er egentlig 7 Jf. rapporten fra Udvalget om finanskrisens årsager (213). Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214 11

kernekapital tillagt hybrid kernekapital (ikke-statslige tegninger). Det gældende og kommende krav til egentlig kernekapital i medfør af CRD IV/CRR er hhv. 2 og 4,5 pct. af de risikovægtede aktiver (ikke vist). Det gældende og kommende krav til kernekapital i medfør af CRD IV/CRR er hhv. 4 og 6 pct. af de risikovægtede aktiver (vist). Sammenligning af lande bør ske med nogen forsigtighed, givet forskelle i nationale metoder for opgørelse af risikovægtede aktiver mv. Kilde: Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) og egne beregninger. De største danske bankers egentlige kernekapital og kernekapital udgjorde i juni 213 i gennemsnit (vægtet) hhv. ca. 17,2 og 19,6 pct. af deres risikovægtede aktiver. De største europæiske bankers egentlige kernekapital og kernekapital udgjorde i gennemsnit (vægtet) hhv. ca. 11,8 og 13,2 pct. af deres risikovægtede aktiver. Disse gennemsnit dækker over en vis spredning på tværs af lande, som det fremgår af figur 3. Bankernes generelt relativt høje kapitaloverdækning i forhold til gældende og kommende krav kan hænge sammen med, at krisen understregede risiciene og omkostningerne ved, at bankerne havde for lidt kapital, og at bankerne i sammenhæng hermed ser fordele i at have en vis kapitaloverdækning i forhold til kapitalkravene. Figur 3 og 4 (se nedenfor) bygger på analyse fra Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA). Kapitalkravsdefinitionerne i EBA s analyse følger CRD III. CRD IV/CRR indebærer strengere krav til mængden og kvaliteten af kreditinstitutters kapital. Bankers kapitalniveauer under CRD IV/CRR kan derfor adskille sig fra niveauerne under CRD III. Ifølge Nationalbanken har gennemførelsen af CRD IV/CRR generelt medført en begrænset reduktion af systemiske danske og andre nordiske kreditinstitutkoncerners egentlige kernekapital i forhold til risikovægtede aktiver, som ifølge Nationalbanken i næsten alle tilfælde skyldes en kombination af ændrede regler for fradrag i kapitalen og en stigning i de risikovægtede aktiver. 8 De største danske banker ligger mere gennemsnitligt i international sammenligning af kapitalniveauer, når der ses på kapital i forhold til ikke-vægtede aktiver De største danske banker ligger mere gennemsnitligt i sammenligning med andre europæiske landes store banker, når der ses på bankernes egentlige kernekapital og kernekapital i forhold til de ikke-vægtede aktiver, jf. figur 4. 8 Jf. Finansiel stabilitet 214. 12 Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214

Gennemsnit Frankrig Tyskland Sverige Nederlandene Norge UK Luxembourg DANMARK Spanien Belgien Italien Malta Østrig Slovenien Irland Portugal Cypern Grækenland Polen Ungarn Finland INTERNATIONAL ØKONOMISK ANALYSE Figur 4 Kapital ift. ikke-vægtede aktiver (balancen) i de største europæiske banker, juni 213 2 Pct. af ikke-vægtede aktiver Pct. af ikke-vægtede aktiver 2 15 15 1 1 5 5 Aktiekapital Egentlig kernekapital andet end aktiekapital Hybrid kernekapital Anm.: Se anm. til figur 3. Banker er vægtet efter deres aktiver. Der gælder i dag ikke et bindende krav til minimumskapital ift. ikke-vægtede aktiver (et gearingskrav) hverken på EU-niveau eller i Danmark. Kilde: EBA, bankernes års-/halvårsrapporter og egne beregninger. De største danske bankers egentlige kernekapital og kernekapital udgjorde i juni 213 i gennemsnit hhv. ca. 4,3 og 4,9 pct. af deres ikke-vægtede aktiver, mens de største europæiske bankers egentlige kernekapital og kernekapital i gennemsnit udgjorde hhv. ca. 3,9 og 4,4 pct. af deres ikke-vægtede aktiver. Disse gennemsnit dækker igen over en vis spredning på tværs af lande, som det fremgår af figur 4. Dette mere gennemsnitlige niveau skal ses i sammenhæng med, at store danske banker har lavere risikovægtede aktiver i forhold til ikke-vægtede aktiver sammenlignet med andre europæiske landes store banker. Dette skyldes blandt andet danske bankers relativt høje andel af udlån med sikkerhed (pant) i fast ejendom mv., som derfor har lavere forventet risiko for tab. De store danske banker fremstår således relativt velkapitaliserede, når deres kapital i forhold til risikovægtede aktiver sammenlignes med andre europæiske landes store banker, men gennemsnitligt, når sammenligningen baseres på bankernes kapital i forhold til ikke-vægtede aktiver. Kapitalgrundlaget er forbedret for både større og mindre danske pengeinstitutter Ses der på alle danske pengeinstitutter (på institutniveau) fordelt efter institutstørrelse (dvs. på gruppeniveau), er både større og mindre institutters kernekapital i forhold til risikovægtede Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214 13

aktiver (kernekapitalprocenten) styrket fra 28 til 213, jf. figur 5. Denne generelle styrkelse dækker over en vis spredning på tværs af institutter. Det er Nationalbankens vurdering, at danske pengeinstitutter samlet set er velkapitaliserede, kan modstå hårde makroøkonomiske stød og har overskudslikviditet. 9 Finanstilsynet vurderer samlet set, at sektoren er godt rustet til de nye kapitalregler i medfør af CRD IV/CRR, og at der under hensyntagen til den gradvise indfasning kun er relativt få institutter, som er udfordret heraf. 1 og forbedringen skyldes mere kapital men også lavere aktiver Det er primært en stigning i kernekapitalen og et fald i aktiverne, som forklarer stigningen i kernekapitalprocenten for pengeinstitutterne som helhed (vægtet gennemsnit), jf. figur 6. En udvikling i de risikovægtede aktiver har siden 28 i mindre grad bidraget til forbedringen af kernekapitalprocenten for institutterne som helhed. Det bemærkes, at en tilpasning til højere niveauer af kapital i forhold til risikovægtede aktiver/ikke-vægtede aktiver ikke nødvendigvis indebærer, at kreditinstitutter har behov for at reducere deres aktiver, fx udlån. En tilpasning mod højere kapitalniveauer kan opnås ved at øge kapitalgrundlaget relativt mere end aktiverne. Kapitalgrundlaget kan styrkes ved fx at tilbageholde overskud eller rejse ny kapital. Billedet for pengeinstitutterne i gruppe 1 (de største) afspejler billedet for institutterne som helhed, hvilket skal ses i lyset af, at aktiviteterne i den danske pengeinstitutsektor i høj grad er koncentreret på de største institutter. Institutterne i gruppe 1 har forøget deres kernekapitalprocent med ca. 1 pct.-point siden 28, hvoraf knap 7 pct.-point kan henføres til en stigning i kernekapitalen og knap 3 pct.-point til et fald i aktiverne. Billedet for institutterne i gruppe 2 ligner billedet for institutterne i gruppe 1. For institutterne i gruppe 3 og 4 er et fald i aktiverne en vigtig faktor i forklaringen af styrkelsen af kernekapitalprocenten. For institutterne i gruppe 3 har dette fald bidraget til at opveje reduktionen i kernekapitalen for denne gruppe, så kernekapitalprocenten er blevet styrket over perioden. 9 Jf. Finansiel stabilitet 214. 1 Jf. Markedsudvikling 213 for pengeinstitutter. 14 Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214

Figur 5 Kernekapitalprocent for danske pengeinstitutter, 28-13 Figur 6 Dekomponering af ændring i danske pengeinstitutters kernekapitalprocent, 28-13 Pct. af risikovægtede aktiver Pct. af risikovægtede aktiver Pct. af risikovægtede aktiver Pct. af risikovægtede aktiver 5 5 2 2 4 4 15 15 3 3 1 1 2 2 5 5 1 1-5 -5 Gruppe 1 Gruppe 2 Gruppe 3 Gruppe 4 Samlet Ændring 28-13 28-1 Gruppe 1 Gruppe 2 Gruppe 3 Gruppe 4 Samlet Ændring i risiko Ændring i aktiver -1 Krav 213 Krav 219 Ændring i kernekapital Samlet ændring Anm.: Tal er på institutniveau. Gruppe 1 indeholder de største pengeinstitutter målt på arbejdende kapital (som er summen af indlån, udstedte obligationer, efterstillet kapital og egenkapital). Gruppe 2, 3 og 4 indeholder hhv. de næststørste, næstmindste og mindste institutter. Der er ikke korrigeret for institutters bevægelse mellem grupper over tid, hvorfor tallene ikke nødvendigvis siger noget om institutterne i de enkelte grupper. Det gældende og kommende krav til minimum kernekapital i medfør af CRD IV/CRR er hhv. 4 og 6 pct. af de risikovægtede aktiver. Kilde: Finanstilsynet og egne beregninger. Anm.: Se anm. til figur 5. Den grønne markering er den samlede ændring i kernekapitalprocenten. Den svarer til niveauet af den lyseblå søjle i figur 5. Niveauet for den grønne markering er summen af bidraget til ændringen i kernekapitalprocenten fra ændringen i kernekapitalen, ændringen i aktiverne og ændringen i de rikovægtede aktiver ift. aktiverne (ændring i risiko). Kilde: Finanstilsynet og egne beregninger. Styrkelsen af pengeinstitutternes kernekapital i perioden 28-13 skyldes en kombination af, at institutterne har rejst ny kernekapital, samt at institutterne har forbedret deres indtjening. Styrkelsen af kernekapitalen skal desuden ses i lyset af institutternes tilbageholdenhed med udbyttebetalinger og tilbagekøbsprogrammer. Bankpakke I og II indebar således et forbud imod blandt andet udbyttebetalinger og tilbagekøbsprogrammer for de kreditinstitutter, som benyttede sig af Bankpakke I (for pengeinstitutter) og II (for penge- og realkreditinstitutter). Det mindre fald i de risikovægtede aktiver i forhold til de ikke-vægtede aktiver siden 28 fremstår som at skyldes, at institutterne har reduceret risikoen på deres aktiver, hvor mere risikofyldte aktiver er erstattet med mindre risikofyldte. Faldet i institutternes aktiver siden 28 skyldes, at institutterne i nogen grad har reduceret omfanget af deres aktiviteter, fx gennem frasalg af aktiver, færre nye udlån samt nedskrivninger og tab. Faldet i aktiverne skal ses i lyset af et generelt relativt højt forretningsomfang i de danske pengeinstitutter inden krisen. Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214 15

Der er efter krisen skærpet fokus på kreditinstitutters vurdering af risici Internationalt og i Danmark er der i lyset af krisen skærpet fokus på særligt store kreditinstitutters vurdering af risici. Når et kapitalkrav til kreditinstitutter baseres på de risikovægtede aktiver, så stiller det krav til, at de risikovægtede aktiver afspejler reelle risici, hvis kapitalniveauerne skal give et retvisende billede af et instituts robusthed mod finansiel uro og konjunkturtilbageslag. Kreditinstitutter i EU har med kapitalkravsdirektivet (CRD I) siden 27 kunnet få tilladelse til inden for fastlagte rammer og tilsyn at benytte egne interne risikomodeller til fastsættelse af risikovægte for deres enkelte typer af aktiver med henblik på opgørelse af de risikovægtede aktiver (den såkaldte interne metode). Institutterne kan som en anden mulighed vælge en såkaldt standardmetode, hvor risikovægtene i stort omfang er bestemt af den kompetente tilsynsmyndighed ud fra eksterne kreditvurderinger. De største danske penge- og realkreditinstitutter benytter i en eller anden udstrækning interne modeller til fastsættelse af risikovægte. Muligheden for anvendelse af interne modeller skal tage højde for, at institutterne som udgangspunkt står i en bedre position til at vurdere egne risici og dermed behovet for kapital til at modstå tab. 11 De mindre institutter anvender som hovedregel standardmetoden. I EU er der med CRD IV/CRR besluttet en på nogle områder skærpet regulering af rammerne for kreditinstitutters anvendelse af interne risikomodeller, idet der generelt er tale om en videreførelse af de tidligere regler. Opstramningerne i CRD IV/CRR søger at gøre de interne modeller mere ensartede og retvisende. Der pågår i forbindelse med udmøntningen af CRD IV/CRR blandt andet et arbejde i regi af EBA med henblik på at sikre øget sammenlignelighed af kapitalkrav på grundlag af de interne modeller og med henblik på at undgå konjunkturforstærkende effekter (procyklikalitet) af regulering af anvendelsen af interne modeller. De største danske pengeinstitutters (på institutniveau) risikovægtede aktiver i forhold til deres ikke-vægtede aktiver er faldet de senere år, men er steget en smule igen i 213, jf. figur 7. Dette billede gør sig også gældende, hvis der ses på de øvrige danske pengeinstitutter, jf. figur 8. Fra at de risikovægtede aktiver udgjorde knap 5 pct. af de største institutters ikkevægtede aktiver i 27, udgjorde de i 213 kun ca. 35 pct. 11 Danmarks Nationalbank, Finansiel stabilitet 213, 2. halvår, behandler også emnet om risikovægtede aktiver og interne modeller. 16 Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214

Figur 7 Kernekapital ift. risikovægtede aktiver og ift. aktiver for de største danske pengeinstitutter Figur 8 Kernekapital ift. risikovægtede aktiver og ift. aktiver for de øvrige danske pengeinstitutter Pct. Pct. Pct. Pct. 25 1 25 1 2 8 2 8 15 6 15 6 1 4 1 4 5 2 5 2 27 28 29 21 211 212 213 Kernekapital ift. aktiver (ikke-vægtede) Kernekapital ift. risikovægtede aktiver Risikovægtede aktiver ift. aktiver (h.-akse) 27 28 29 21 211 212 213 Kernekapital ift. aktiver (ikke-vægtede) Kernekapital ift. risikovægtede aktiver Risikovægtede aktiver ift. aktiver (h.-akse) Anm.: Tal er på institutniveau. I figuren indgår institutter i gruppe 1. Dette er Danske Bank, Nordea Bank Danmark, Nykredit Bank, Jyske Bank, Sydbank og FIH Erhvervsbank (indgår i gruppe 1 til og med 211). Disse institutter anvender i en eller anden udstrækning interne modeller til opgørelse af deres kapitalbehov. Kilde: Finanstilsynet og egne beregninger. Anm.: Se anm. til figur 7. I figuren indgår alle pengeinstitutter for et givent år, som ikke er i gruppe 1. Fra og med 212 indgår FIH Erhvervsbank i figuren. Kilde: Finanstilsynet og egne beregninger. Faldet er særligt indtruffet fra 27 til 28. Efter 28 har de største pengeinstitutters risikovægtede aktiver i forhold til ikke-vægtede aktiver ligget nogenlunde stabilt. Dette er derfor konsistent med billedet fra figur 6, som viser, at styrkelsen af de største institutters kernekapitalprocent siden 28 kun i mindre grad kan henføres til et fald i disse institutters risikovægtede aktiver i forhold til deres ikke-vægtede aktiver, dvs. til en ændring i aktivernes risiko. Faldet siden 27 kan skyldes, at de største pengeinstitutter generelt har ændret strukturen for deres aktiviteter, fx erstattet mere risikofyldte aktiver med mindre risikofyldte eller reduceret udlån og kreditlinjer på kundeengagementer med relativ høj risiko. Faldet kan desuden skyldes, at de største pengeinstitutter har et vist rum for optimering af deres interne risikomodeller til opgørelse af kapitalbehovet. Risici på kreditinstitutters aktiver er ikke altid en objektiv konstaterbar størrelse. Risikoansættelse har baggrund i vurderinger, og der knytter sig i sagens natur en usikkerhed til de risikovurderinger, som kreditinstitutter foretager. Basel-komitéen (BIS (213b)) peger i den forbindelse på, at der for kreditinstitutter som benytter interne modeller er en høj grad af konsistens i institutternes vurdering af risici ved deres aktiver og dermed opgørelse af deres risikovægtede aktiver. Basel-komitéen peger også på, at der er forskelle, som ikke kan tilskrives forskelle i risici på institutternes aktiver, men som skyldes forskelle i tilsynsmæssig praksis eller forskelle i gennemførelsen af Basel- Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214 17

standarderne på tværs af lande. Forskelle skyldes ifølge Basel-komitéen desuden en vis handlefrihed for institutterne i forhold til udformning af de interne modeller, antagelser i forbindelse med måling af risici mv. Basel-komitéen peger på, at sådanne forhold tilsammen kan give sig udslag i forskelle i institutternes kapital i forhold til risikovægtede aktiver på op til 1,5-2 pct.-point i hver retning af et benchmark på 1 pct. kapital af de risikovægtede aktiver. og der er overvejelser om et gearingskrav som supplement til det risikobaserede krav I sammenhæng med udfordringen med retvisende opgørelse af kreditinstitutters risikovægtede aktiver er der overvejelser om et bindende krav til kreditinstitutters minimumskapital i forhold til deres ikke-vægtede aktiver. Et krav til minimumskapital i forhold til ikke-vægtede aktiver er et gearingskrav (den såkaldte leverage ratio), dvs. et krav om hvad forholdet (gearingen) mellem aktiver og kapital i et kreditinstitut maksimalt kan være. Et evt. gearingskrav (se herunder for proces i EU vedr. et evt. gearingskrav) kan i givet fald blive det bindende krav for kapitalgrundlaget i et kreditinstitut i stedet for kapitalkravet baseret på de risikovægtede aktiver, når kapitalgrundlaget beregnet ud fra et instituts risikovægtede aktiver bliver tilstrækkeligt lavt. Et gearingskrav tilstræber dermed, at der er en vis mængde af kapital i kreditinstitutterne, som ikke afhænger af, hvor stor risiko der vurderes at være forbundet med institutternes aktiver. Gearing er et simpelt mål for risiko og indebærer isoleret set en risiko for, at kreditinstitutter får et stærkere incitament til at have aktiver på balancen med relativt højere risiko (som under dette simple mål for risiko vil blive vægtet på samme måde ved opgørelse af kapitalbehovet som aktiver med lavere risiko). Et evt. gearingskrav kan derfor kun supplere det risikovægtede kapitalkrav, og vil skulle udformes med passende opmærksomhed på kreditinstitutters forskellige forretningsmodeller og på incitaments- og adfærdseffekter af et gearingskrav. 12 Der gælder i dag ikke et bindende krav vedr. gearing, hverken på EU-niveau eller i Danmark, om end der i dag er fastlagt krav om en tilsynsmæssig proces vedr. gearing baseret på en individuel tilgang (søjle II-proces). I EU medfører CRD IV/CRR skærpede krav vedr. gearing. CRD IV/CRR indebærer blandt andet, på linje med processen under Basel III-standarderne for et gearingskrav, at der i 217 efter en observations- og kalibreringsperiode tages stilling til, om et bindende gearingskrav skal indføres i EU fra 218, og til hvilken form dette krav i givet fald nærmere skal have. Kreditinstitutterne skal offentliggøre deres gearing fra 215. Regeringen vil i den forbindelse nedsætte en ekspertgruppe, som blandt andet skal se på behovet for indførsel af og evt. niveauer for et gearingskrav for kreditinstitutter i Danmark, samt se på behovet for en nedre grænse for de risikovægte, som benyttes i interne modeller. 12 Danmarks Nationalbank, Finansiel stabilitet 214, behandler også emnet om gearing. 18 Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214

3. Styrken af pengeinstitutters kapitalgrundlag har betydning for deres udlån Pengeinstitutter med et stærkere kapitalgrundlag har generelt lånt mere ud under krisen Kreditinstitutters mulighed for at opretholde udlån til sunde projekter er af central betydning for den samfundsøkonomiske aktivitet, fx i forhold til at gøre perioder med konjunkturtilbageslag kortere og mindre dybe. 13 Danske pengeinstitutters udlån til husholdninger og virksomheder er faldet siden 28, men opvejes af stigende realkreditudlån. Penge- og realkreditinstitutternes samlede udlån til husholdninger og virksomheder har på den baggrund ligget nogenlunde stabilt efter 28, jf. bilag 5. Det er generelt de danske pengeinstitutter (på institutniveau), som i 28 havde det relativt stærkeste kapitalgrundlag, der har haft den højeste udlånsvækst i perioden 29-12, jf. figur 9 og 1. 14 Idet stærkere kapitaliserede institutter generelt har været relativt bedst i stand til at opretholde udlån under den finansielle krise, konjunkturtilbageslaget og genopretningen af dansk økonomi, så har institutter med et stærkere kapitalgrundlag i den henseende generelt også i relativt højere grad bidraget til at mindske dybden af konjunkturtilbageslaget og til at understøtte genopretningen af dansk økonomi. 15 13 Analysen ser på pengeinstitutternes udlån under ét, som udover lån til husholdninger og ikke-finansielle selskaber fx også indeholder lån til andre finansielle selskaber. Udlån til husholdninger og ikke-finansielle selskaber udgør en betydelig andel af institutternes samlede udlån. 14 Vurderingen i nærværende analyse er på linje med analyse fra Bank for International Settlements (BIS (214)). Den er desuden på linje med analyse fra Kraka fra april 214. Kraka peger på, at danske pengeinstitutter med lav kapitaloverdækning ift. det regulatoriske minimumskrav på 8 pct. af de risikovægtede aktiver og med stort indlånsunderskud i 27, reducerede deres udlån mest efterfølgende i perioden 28-1. Kraka peger således på, at kapitaloverdækning og indlånsunderskud har været bestemmende for nedgangen i danske pengeinstitutters udlån i perioden 28-1. Kraka ser ikke på betydningen af efterspørgselsforhold. 15 Det er ikke kun styrken af pengeinstitutternes kapitalgrundlag i 28, som påvirker institutternes mulighed for udlån i de følgende år, men også styrken af kapitalgrundlaget i årene efter 28. De institutter som har det stærkeste kapitalgrundlag i 28, har dog generelt også det stærkeste kapitalgrundlag i 212. I det lys er det en robust vurdering, at det er de stærkere kapitaliserede institutter frem for de svagere kapitaliserede, som har bedre mulighed for at opretholde udlån under et økonomisk tilbageslag. Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214 19

Figur 9 Kernekapitalprocent og udlånsvækst for de største danske pengeinstitutter, 28-12 Figur 1 Kernekapitalprocent og udlånsvækst for danske pengeinstitutter, 28-12 Udlånsvækst (pct.), 29-12 Udlånsvækst (pct.), 29-12 6 6 4 R² =,3811 4 2 2 Udlånsvækst (pct.), 29-12 Udlånsvækst (pct.), 29-12 2 2 15 15 R² =,961 1 1-2 -2 5 5-4 -6-4 -6-8 -8-5 -5-1 5 1 15 2 Kernekapitalprocent (kernekapital ift. risikovægtede aktiver), 28-1 -1 1 2 3 4 5 Kernekapitalprocent (kernekapital ift. risikovægtede aktiver), 28-1 Anm.: Tal er på institutniveau. Pengeinstitutter i gruppe 1 og 2 indgår. Institutter med enten udlånsvækst over 25 pct. i perioden, solvensprocent/kernekapitalprocent over 5 pct. i 28 eller institutter med en udlånsgearing mindre end i 28 er behandlet som outliers og frasorteret. Det drejer sig om et mindre antal institutter. Kilde: Finanstilsynet og egne beregninger. Anm.: Se anm. til figur 9. Institutter i gruppe 1-4 indgår. Kilde: Finanstilsynet og egne beregninger. Denne sammenhæng støtter den vurdering, at jo stærkere kapitalgrundlag et kreditinstitut har, desto bedre mulighed har instituttet for at opretholde eller øge udlånet, ikke mindst under et konjunkturtilbageslag. Erfaringerne fra krisen i Danmark peger således ikke på, at et højt kapitalniveau hæmmer og giver lavere udlån tværtimod. 16 Sammenholdes andre indikatorer end kernekapitalprocenten for pengeinstitutters robusthed med deres udlånsvækst, fx solvensprocenten (kapitalgrundlag i forhold til de risikovægtede aktiver) samt udlånsgearing (ikke-vægtede udlån i forhold til kernekapital) og egenkapital i forhold til ikke-vægtede aktiver, ses samme tendens for perioden 28-12, jf. bilag 6. 17 16 Et kreditinstituts nedskrivninger reducerer isoleret set et instituts kapitalgrundlag og udlån øger isoleret set de risikovægtede aktiver. Derfor vil der, når der ses på kernekapital ift. risikovægtede aktiver i 28 og udlån i perioden 29-12, i et vist omfang allerede være taget højde for, at et instituts nedskrivninger og udlån før 28 kan påvirke instituttets udlån efterfølgende. 17 En særlig relevant indikator for styrken af et kreditinstituts kapitalgrundlag er et instituts kapitaloverdækning ift. dets individuelle solvensbehov. Det skal ses i lyset af, at institutternes modstandskraft over for kredittab i sidste ende skal måles ved, hvor meget institutternes kapital overstiger deres individuelle solvensbehov, jf. Finanstilsynet i Markedsudvikling 213 for pengeinstitutter. Der offentliggøres ikke en statistik for kreditinstitutter på individuel basis for kapitaloverdækning ift. institutternes individuelle solvensbehov. 2 Økonomi- og Indenrigsministeriet International Økonomisk Analyse September 214