NAMMINERSORNERULLUTIK OQARTUSSAT. GRØNLANDS HJEMMESTYRE FISKERIKOMMISSIONEN Fiskerikommissionens betænkning Februar 2009
2
Indholdsfortegnelse Kommissoriet for, sammensætningen af samt arbejdet i Fiskerikommissionen...5 1. Kommissoriet...5 Kommissorium...5 Baggrund...5 Kommissionens opgaver...6 1. Deltagere...8 2. Skrivelse af 24. september 2008...9 3. Kommissionens sammensætning...10 4. Kommissionens møder...11 5. Andet...11 Kapitel 1 Fiskerikommissionens kommissorium...14 1.1 Indledning...14 1.2 Overordnede mål og principper...14 Kapitel 2 Den forventede samfundsøkonomiske baggrund...17 Kapitel 3 Fiskerireguleringssystemer og betalingssystemer i Nordatlanten...20 3.1 Baggrunden for og former for fiskeriforvaltning...20 3.2 Markedslignende instrumenter i fiskeriet...21 3.3 Den islandske fiskerilov hovedprincipper...33 3.4 Den færøske fiskerilov hovedprincipper...35 3.5 Den norske fiskerilov hovedprincipper...39 3.6 Den canadiske fiskerilov hovedprincipper...46 Bilag 3.1...48 Kapitel 4 Fiskerierhvervet og fiskeripolitik...50 4.1 Fiskeriets betydning for Grønlands økonomi...50 4.2 Den offentlige regulering af fiskeriet...54 4.3 Fiskeriflåden og fiskeristruktur...56 4.4 Fiskeindustrien...60 Bilag 4.1...61 Kapitel 5 Økonomien i fiskeri efter rejer, hellefisk og torsk...68 5.1 Indledning...68 5.2 Rammerne for analyserne af evt. stordriftsfordele og landingspligten...69 3
5.3 Stordriftsfordele i fiskeriet efter rejer, hellefisk og torsk...70 5.4 Landingspligt og rentabilitet...76 5.5 Problemstillinger i det kystnære fiskeri fiskere, fangere og jægere...79 5.5.1 Selvangivelsesdata...79 5.5.2 Indhandling af hellefisk...83 5.6 Økonomien i rejeerhvervet...86 5.7 Økonomien i fiskeerhvervet bortset fra rejeerhvervet...90 Bilag 5.1...91 Bilag 5.2...97 Bilag 5.3...102 Bilag 5.4...104 Kapitel 6 Centrale temaer...107 6.1 Indledning...107 6.2 Stordriftsfordele...107 6.3 Opdelingen i kystnært og havgående fiskeri...109 6.4 Ejerstruktur: adgangsregler og koncentrationsbestemmelser...112 6.5 IOK-systemet i det grønlandske rejefiskeri...119 6.6 Kvotefleks...121 6.7 Arbejdsmæssige forhold...122 6.8 Brugerbetaling...125 6.9 Ressourcerente og ressourcebetaling...126 Kapitel 7 Kommissionens overvejelser om grundlaget for en kommende fiskerilov...141 7.1 Centrale udgangspunkter...141 7.2 Principielle overvejelser om overgangsordninger...143 7.3 Kommissionens overvejelser...145 7.4 Sammenfatning...158 Bilag 7.1...162 4
Kommissoriet for, sammensætningen af samt arbejdet i Fiskerikommissionen Kommissoriet for fiskerikommissionen blev udformet af Landsstyret den 20. december 2007 og endeligt godkendt den 19. juni 2008. Ved skrivelse af 24. sep. 2008 til formanden for Fiskerikommissionen blev kommissionen eksplicit anmodet om at inddrage tre af Karlsen-gruppens ni anbefalinger: 1) forhøjelse af procentsatsen på kvoteandelsejerskab i det kystnære rejefiskeri fra 10 pct. til min. 15 pct., 2) generel ændring af fartøjsstørrelserne og 3) indførelse af muligheden for produktion ombord i sit arbejde. Derudover blev det anført, at kvotefleks-ordningen kunne inddrages i kommissionens arbejde. Kommissionen har inddraget disse punkter fra skrivelsen fra Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug i sit arbejde, idet kvotefleks-ordningen direkte er inddraget, mens de tre øvrige emner indirekte er behandlet ud fra det overordnede effektivitetshensyn i kommissoriet. Skrivelsen er anført efter kommissoriet. 1. Kommissoriet Kommission til vurdering af økonomiske aspekter for fiskerierhvervet og det grønlandske samfund ved udarbejdelse af en ny landstingslov om fiskeri Kommissorium Baggrund Ønsket om at få nedsat en Fiskerikommission i forbindelse med revision af den gældende Landstingslov om fiskeri, er ytret fra flere sider af, heriblandt fiskerierhvervet og Landsstyret. Landsstyret har forelagt et forslag til en ny fiskerilov for Landstinget under efterårssamlingen 2007. Dette forslag er nu i udvalgsbehandling i Landstingets Fiskeri-, Fangst- og Landbrugsudvalg og lovforslaget forventes på nuværende tidspunkt viderebehandlet og vedtaget under Landstingets forårssamling 2009. 5
Det forelagte forslag til en ny Landstingslov om fiskeri, indeholder fortrinsvis tekniske ændringer og opdateringer, men også substantielle ændringer, som efter Landsstyrets vurdering har været nødvendige set i forhold til situationen i 2003, hvor der blev fremlagt tre enslydende forslag i Landstinget om at afskaffe de individuelle, tidsubegrænsede og omsættelige kvoter i rejefiskeriet. Nogle af de foreslåede ændringer vil, efter dele af fiskerierhvervets vurdering, have umiddelbar og langsigtet negativ virkning på udviklingen i det grønlandske fiskerierhverv. Landsstyret nedsætter derfor en fiskerikommission med deltagelse af interessenter omkring fiskerierhvervet, der får til opgave at skabe fundamentet for videreudarbejdelsen af et revideret forslag til en ny fiskerilov, forventeligt til fremlæggelse på FM 2009. Kommissionens betænkning vil være grundlaget for den endelige revision af fiskeriloven. Såfremt betænkningen giver anledning til at ændre det foreliggende forslag til ny Landstingslov om fiskeri, kan Landsstyret fremkomme med et ændringsforslag inden forslagets 2. behandling. Overordnede mål og principper: Kommissionen skal i sit arbejde tage afsæt i følgende overordnede fiskeripolitiske mål og principper: Biologisk og kommerciel bæredygtighed Fiskeripolitikken skal grundlæggende bygge på en biologisk bæredygtig udnyttelse af arterne og med afsæt heri skabe velegnede rammer for, at fiskerierhvervet generelt kan blive kommercielt bæredygtigt. Økonomiske hensyn Fiskeriloven skal skabe rammer for og administreres således, at den kan bidrage til, at den samlede indtjening for det grønlandske samfund af de levende ressourcer bliver størst muligt. Dette skal blandt andet kunne muliggøres gennem en effektiv og rationel udnyttelse af fiskeressourcen, der resulterer i en varig og økonomisk attraktiv beskæftigelse og større indtægter til det grønlandske samfund for erhvervets adgang til ressourcen. Brugervenlig og enkel forvaltning Fiskeriloven skal skabe rammer for en forvaltning, hvor administrative byrder for såvel borgerne som administration så vidt muligt holdes enkel, så at der undgås dobbeltadministration og unødige tunge sagsgange. Kommissionens opgaver 1. Fremkomme med et oplæg, der belyser lovgivningsmæssige rammer der bedst muligt tilgodeser de ovenfor beskrevne overordnede politiske mål og principper for udviklingen af erhvervet. 6
2. Kommissionen skal herunder blandt andet søge, at belyse fiskeriøkonomiske og samfundsøkonomiske aspekter ved en fiskeriforvaltning der bygger på parametrene: a. Arbejdskraft skal ikke fastlåses i en samfundsmæssig uhensigtsmæssig struktur, og fiskeriforvaltning skal i det hele have en struktur, der støtter nødvendige strukturændringer i fiskerierhvervet og i forhold til andre erhverv, b. Fiskerierhvervets indtjeningsevne skal søges forbedret ved generelt at komme til at fungere på mere markedsmæssige vilkår med færrest mulige samfundspålagte bindinger på produktionen, med mindre disse er betinget af hensynet til en bæredygtig udnyttelse af ressourcen. Dette skal ses i sammenhæng med et politisk ønske om, at erhvervet også skal kunne bidrage direkte til samfundet i form af ressourcerenteafgift og/eller brugerbetaling, c. Fiskerierhvervet skal så vidt muligt selv forestå finansiering af eventuelle flådetilpasninger, hvorfor en fiskeriforvaltning skal søges udformet på en måde, så erhvervet i nødvendigt omfang selv er i stand til at tiltrække den nødvendige kapital til disse investeringer. d. De offentlige midler til fiskerisektoren skal ikke gå til at opretholde urentable enheder, men til at skabe forvaltningsmæssige rammer og gennemføre egentlige udviklingstiltag, med henblik på en løbende strukturudvikling af sektoren. Relevante temaer, som ønskes inddraget i arbejdet Landsstyret ønsker herudover, at følgende temaer og forhold skal inddrages i kommissionens overvejelser i det videre arbejde: Ejerskab og adgang til at foretage investeringer i erhvervet Anføre økonomiske argumenter for og imod bestemmelserne i den nuværende fiskerilov omkring incitament og adgang til at investere i fiskerierhvervet, herunder set i lyset af mulighederne for at opnå en eventuel større spredning i ejerskabet i erhvervet. Betaling for adgang til ressourcen Belyse de økonomiske konsekvenser af indførelse af en bredere ressourcerenteafgift i stedet for eller parallel med den nuværende rejeafgift. Belyse de økonomiske konsekvenser af en brugerbetaling, således at erhvervet betaler for de udgifter som Grønland har af fiskerierhvervet og ikke Landskassen. Belyse rammer og forudsætninger for et eventuelt auktionssystem med henblik på at sikre en ressourcerenteafgift eller en brugerbetaling ved Hjemmestyrets salg af kvoter (money-upfront system). markedsvilkår ved handel med individuelle og omsættelige kvoteandele/årskvote. 7
Rammer omkring tilrettelæggelse af fiskeri og produktion Belyse de økonomiske konsekvenser af og anføre argumenter for og imod en mulig indførelse af individuelle og omsættelige kvoter i andre fiskerier end efter rejer, herunder eventuelt med en tidsbegrænset ramme i en forsøgsperiode. Anføre argumenter for og imod værende IOK system i rejefiskeriet. Anføre argumenter for og imod en opdelingen mellem kystnært og havgående fiskeri ud fra fartøjsstørrelse bør ophæves generelt, bør ophæves for enkelte forvaltningssystemer (for eksempel individuelle og omsættelige kvoter) og/eller, bør ændres i forhold til den opdeling som er i dag. Belyse de økonomiske konsekvenser af og anføre argumenter for og imod de nuværende rammer omkring produktionstilladelse. Belyse de økonomiske konsekvenser af og anføre argumenter for og imod opretholdelse af en indhandlingspligt på bestemte arter. Arbejdsmarkedsmæssige forhold Anføre argumenter for og imod de værende rammer omkring besætningssammensætning. Anføre argumenter for og imod at bevare bestemmelser i fiskeriloven omkring besætningsforhold, Fremkomme med forslag til hvordan rammebetingelserne for erhvervet kan bidrage til, at de mest attraktive jobs i fiskerierhvervet besættes med grønlandsk arbejdskraft i højere grad end hvad tilfældet er i dag. Økonomiske modeller De mikroøkonomiske modeller, som Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug har fået udarbejdet i rejefiskeriet og hellefisk fiskeriet, samt den mikroøkonomiske model som er ved at blive udarbejdet til torskefiskeriet, stilles til rådighed for Kommissionen. 1. Deltagere 1 Formand (Landsstyreområdet for Fiskeri, Fangst og Landbrug bemyndiges til at udpege formanden). 1 fra hver af Fiskerirådets medlemmer og tilforordnede (aktørerne udpeger selv sin deltager forud for kommissionens 1. møde). 1 fra hver af de fiskerirelaterede organisationer, som ikke er med i eller tilforordnet Fiskerirådet (udpeger selv sin deltager forud for kommissionens 1. møde - pt. kun Nusuka). 1 fra Grønlandsbanken (udpeger selv sin deltager forud for kommissionens 1. møde). 1 fra Sparbank (udpeger selv sin deltager forud for kommissionens 1. møde). 8
Sekretariatsbistand Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug og Departementet for Erhverv, Arbejdsmarked og Erhvervsuddannelser vil i fællesskab forestå sekretariatsbistand til Fiskerikommissionen, samt lægge lokaler til de møder der afholdes. Omkostninger Formanden for kommissionen honoreres i henhold til aftale herom og efter gældende regler. Kommissionens resterende medlemmer forudsættes at deltage i kraft af deres respektive interesser i fiskerierhvervet og aflønnes ikke. Tidshorisont Arbejdet søges tilendebragt og klart til offentliggørelse på dansk og grønlandsk den 31. december 2008. 2. Skrivelse af 24. september 2008 Departementet vil med denne skrivelse gøre Dem som formand for Fiskerikommissionen opmærksom på, at Karlsen-gruppens anbefalinger for den fremtidige struktur i det kystnære rejefiskeri er blevet taget til efterretning af Landsstyret. Som næste skridt i processen har Landsstyret besluttet at igangsætte de nødvendige initiativer i forhold til departementets vurdering for hver af Karlsen-gruppens ni anbefalinger. Følgende af disse anbefalinger er blevet henvist til videre behandling i Fiskerikommissionen: Ad 1. Forhøjelse af procentsatsen på kvoteandelsejerskab fra 10% til min. 15% Ad 6. Generel ændring af fartøjsstørrelserne Ad 8. Indførelse af muligheden for produktion ombord Derudover kan det overvejes, at punkt 5. Bibeholdelse af kvotefleks-ordningen inddrages i kommissionens arbejde, idet der er divergerende holdninger mellem departementet og Karlsengruppen om dette punkt. Departementet anmoder Dem på baggrund af ovenstående om, at Fiskerikommissionen behandler disse punkter snarest muligt. 9
Karlsen-gruppens anbefalinger vedlægges som bilag. Såfremt De har spørgsmål eller kommentarer til dette brev, er De velkommen til at rette henvendelse hertil. 3. Kommissionens sammensætning Følgende var medlem af kommissionen ved betænkningens færdiggørelse: Udpeget af landsstyret: Christen Sørensen, professor Syddansk Universitet (formand) Følgende personer er medlemmer af kommissionen: Siverth Amondsen, KNAPK Kalaallit NunaanniAalisartut Piniartullu Kattuffiat Peter Beck, Departementet for Finanser og Udenrigsanliggender Jess G. Berthelsen, S.I.K Sulinermik inuussutissarsiuteqartut Kattuffiat Tønnes Berthelsen, AGF Arctic Green Food Peter Hansen, Økonomi- og Personalestyrelsen Pâviâraq Heilmann, Royal Greenland A/S Holger Hovgaard, Grønlands Naturinstitut John Jakobsen, Grønlandsbanken Anne-Grete Laursen fra Sparbank Jens K. Lyberth, GA Grønlands Arbejdsgiverforening Ole Aggo Markussen, NUSUKA Nunaqavissut Suliffiutillit Kattuffiat Mads T. Nedergaard, GLFK Grønlands Fiskeri Licens Kontrol Peder Munk Pedersen, Polar Seafood A/S Emanuel Rosing, Styrelsen for Fiskeri, Fangst og Landbrug Kommissionens medlemmer har efter forfald eller af andre grunde haft mulighed for at kunne møde op via en suppleant. Sekretariat: Jacob S. Isbosethsen, Styrelsen for Fiskeri, Fangst og Landbrug Kunuk Holm, Departementet for Erhverv og Arbejdsmarked Hedin Weihe, Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug Lars Hald Andersen deltog som medlem af kommissionen indtil oktober 2008, hvor han blev afløst af Peter Beck, begge fra Departementet for Finanser og Udenrigsanliggender. Jan Nordstrøm deltog 10
som medlem af kommissionen indtil oktober 2008, hvor han blev afløst af Anne-Grete Laursen, begge fra Sparbank. Joannis B. Danielsen blev oprindeligt udpeget som sekretær, og blev i august 2008 først afløst af Kunuk Holm og derefter af Jacob S. Isbosethsen. Kunuk Holm blev senere i august 2008 genudpeget som sekretær sammen med Hedin Weihe til at bistå i sekretariatsarbejdet. Derudover har Julius Peedah samt Torsteen Overgaard fra Styrelsen for Fiskeri, Fangst og Landbrug deltaget som observatører under det 3. møde i august 2008. 4. Kommissionens møder Kommissionen har afholdt 7 møder: 7. april 2008 (Nuuk), 18. juni 2008 (Nuuk), 12. august 2008 (Nuuk), 17. september 2008 (Nuuk), 15. oktober 2008 (Nuuk), 12. november 2008 (Nuuk), 10. december 2008 (København). Kommissionen afsluttede sit fælles arbejde (kapitel 1-7) ved et seminar i Nuuk 8. 9. januar og 13. 14. januar 2009. 5. Andet Efter kommissionens nedsættelse blev det kendt, at FN s Menneskerettighedskomité ved en såkaldt view dvs. en afgørelse - 24. oktober 2007 med et flertal på 12 ud af komitéens 18 medlemmer fandt, at Island i en sag om individuelle omsættelige kvoter (IOK-kvoter) havde overtrådt artikel 26 om ikke-diskrimination i den under FN udarbejdede International Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder. Konventionen og den hertil knyttede valgfrie Protokol, som bl.a. indebærer en accept af Menneskerettighedskomitéens kompetence til at afgøre, om konventionen er overtrådt, er tiltrådt af såvel Island som Danmark. Pr. 1. jan. 2008 havde 160 stater tiltrådt konventionen, heraf 95 tillige protokollen. Der blev ikke ved Danmarks tiltrædelse af såvel konventionen som protokollen taget noget forbehold vedrørende Grønland, hvorfor der gælder samme forpligtelser for Grønland som for Island og Danmark. Den islandske sag blev rejst af to fiskere, der havde købt egen båd, men som ikke kunne få kvoteandele til bestande, der var kvotebelagt og som blev forvaltet efter IOK-systemet, uden at købe disse andele fra andre, der enten oprindeligt havde fået disse tildelt i 1984 på basis af de historiske fangster i tre-årsperioden fra 1. nov. 1980 til 31. okt. 1983 eller selv købt disse efter den oprindelige tildeling i 1984. Dette var efter de to fiskeres opfattelse i strid mod ikke-diskriminationsprincippet i artikel 26 i FN s International Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder. 11
Selv om der er forskelle til den islandske fiskeriforvaltning og til lovgrundlaget, er der så mange lighedspunkter til IOK-systemet inden for rejefiskeriet i Grønland, at kommissionen fandt, at den islandske sag måtte indgå i kommissionens overvejelser. Kommissionen anmodede derfor Direktoratet for Fiskeri, Fangst og Landbrug om at få udarbejdet et responsum i tilknytning til den islandske sag. Dette responsum er udarbejdet af advokatfirmaet Poul Schmidt ved hhv. fhv. kammeradvokat, advokat Michael Gregers Larsen og fhv. repræsentationschef Einar Lemche. Som det fremgår af dette responsum fra 2. dec. 2008, som er offentliggjort på kommissionens hjemmeside, under www.nanoq.gl, er den islandske sag endnu ikke afsluttet, idet komitéen først i foråret 2009 forventes at tage stilling til det af Island fremsendte svar af 6. juni 2008. Dette indebærer naturligvis, at det endnu ikke er klart, hvordan denne sag vil blive afsluttet. I responsummet af 2. dec. 2008 er det anført, at der er en ikke ubetydelig risiko for, at Komiteen vil nå til samme resultat med hensyn til den grønlandske kvoteordning for rejer som i sagen mod Island. og endvidere Med alle de forbehold, der knytter sig til afgørelsens rækkevidde, vil vi dog gøre opmærksom på, at der eventuelt kan opstå problemer i relation til administrationen af de grønlandske kvoteordninger for andre bestande end rejer og af reglerne om fartøjstilladelser eller ved ændring af de gældende regler. Komiteens afgørelse anerkender ganske vist hensynet til at beskytte bestandene, og at kvoteordninger kan være et hensigtsmæssigt middel dertil. Men det fremgår også, at Komiteen mener, at hensynet ikke kan bære, at adgangen til fiskerierhvervet permanent lukkes for tilgang af nye fiskere, der ikke vil eller kan betale gamle indehavere for at overtage rettigheder, som disse oprindelig har fået gratis af staten. På bl.a. denne baggrund anføres i responsummet: For at undgå påstande om diskrimination, vil det derfor for os at se være tilrådeligt, om Landsstyret ved administrationen af reglerne om kvoter for andet end rejer og om fartøjstilladelser tager hensyn til Komiteens opfattelser. For os at se er det centrale i denne forbindelse, at heller ikke tidsbegrænsede kvoter udelukkende tildeles gratis til de hidtidige udøvere af det pågældende fiskeri. I relation til tilladelser til indsættelse af nye fartøjer knytter betænkelighederne sig til en situation, hvor ejeren må betale en overpris til ejeren af et ældre fartøj, for at dette skal udgå af fiskerflåden. Samme hensyn anbefaler vi, at man har for øje ved en ændring af de gældende regler i fiskeriloven og bekendtgørelserne. Vor opgave er at belyse, hvorvidt der er risiko for, at Komiteen vil finde, at de grønlandske kvoteregler strider mod konventionens artikel 26. Det falder således uden for vor opgave at vurdere, 12
hvilke konsekvenser man vil drage, såfremt Komiteen skulle nå til et sådant resultat i en eventuel fremtidig sag mod Grønland. Som anført er den islandske sag endnu ikke afsluttet. Også derfor har Fiskerikommissionen alene valgt eksplicit at henlede opmærksomheden på den islandske sag. Men kommissionens betænkning er således udformet, at det i opfølgningen heraf er muligt at indarbejde evt. overvejelser fra den islandske sag i udformningen af en ny fiskerilov. Det skal endvidere ses i lyset af, at kommissionen primært har analyseret mulige rammer for en ny fiskerilov. Foruden den nævnte responsum er der på kommissionens hjemmeside endvidere offentliggjort en række af de rapporter, undersøgelser o. lign., som kommissionen har inddraget i sit arbejde og hvortil der henvises. Som det er anført i kommissoriet skulle kommissionens betænkning være afleveret senest ved udgangen af 2008. Ved skrivelse af 6. januar 2009 har kommissionen fået forlænget denne frist til udgangen af januar 2009. 13
Kapitel 1 Fiskerikommissionens kommissorium 1.1 Indledning Fiskerikommissionens kommissorium blev endeligt fastlagt af Landsstyret 19. juni 2008. I henhold til kommissoriet skal kommissionen basere sin redegørelse på en række overordnede mål og principper, idet der endvidere skal tages hensyn til forskellige mere konkrete aspekter, ligesom en række temaer ønskes yderligere belyst. Den efterfølgende gennemgang af kommissoriet sigter på at redegøre for de overordnede retningslinjer, som kommissionen har udledt af kommissoriet. Som det næsten altid er tilfældet, kan en række mål være i modstrid med hinanden. Hvor dette er tilfældet, findes der ikke en faglig løsning. Afvejningen af indbyrdes modstridende målsætninger kræver en politisk beslutning. Kommissionen har tilstræbt at gøre opmærksom på, hvor målsætninger strider mod hinanden og i tilknytning hertil at opstille hensyn, der både trækker i den ene og anden retning. 1.2 Overordnede mål og principper Under dette punkt er der anført tre hovedhensyn, som kommissionen skal basere sin udredning på: biologisk og kommerciel bæredygtighed, økonomiske hensyn samt en brugervenlig og enkel forvaltning. Udgangspunktet om biologisk bæredygtighed betyder, at hvor bestandene er begrænsede, skal der indføres grænser for fangsten i hver fiskeperiode, idet bestandene i kommende perioder er afhængig af bestandene og deres sammensætning i den aktuelle fiskeperiode. Ønsket om biologisk bæredygtighed betyder endvidere, at disse grænser bør fastsættes efter indstilling fra biologisk sagkundskab, det vil primært være fra Naturinstituttet, der deltager i internationale organisationer som ICES og NAFO og som samordner fiskerianbefalingerne i havområdet omkring Grønland. I tilknytning til kommerciel bæredygtighed og økonomiske hensyn er det anført, at fiskeriloven skal bidrage til, at den samlede indtjening for det grønlandske samfund af de levende ressourcer bliver størst mulig, og at der sikres en varig og økonomisk attraktiv beskæftigelse i fiskerierhvervet. Som det fremgår, er der i ovenstående ikke angivet retningslinjer for det samfundsøkonomiske resultats fordeling mellem hhv. erhvervet og det offentlige. De problemstillinger, som kommissionen skal 14
belyse i relation hertil, er imidlertid anført under de temaer, herunder ressourcerenteafgift og brugerbetaling, som skal inddrages. Derudover er det anført, at adgangen til fiskeriressourcerne skal bidrage til større indtægter for det grønlandske samfund. Hvordan, disse hensyn skal varetages, afhænger overordnet set af udviklingen i fiskeriteknologien og om evt. stordriftsfordele i fiskeriet. Og disse forhold kan variere fra art til art. Der er næppe tvivl om, at udviklingen inden for fiskeriteknologien vil betyde, at en given fangstmængde kan opfiskes med mindre og mindre mandskab. Dette har været den historiske udvikling, og der er ikke tegn på, at denne udvikling vil stoppe. Og Grønland kan ikke isolere sig fra konsekvenserne heraf, idet priserne på verdensmarkedet for fiskeprodukter også vil afspejle dette. Kommissoriets angivelse af, at der skal sikres en varig og økonomisk attraktiv beskæftigelse i fiskerierhvervet, betyder derfor, at der skal beskæftiges færre og færre i fiskeriet ved fastholdte fangstmængder. Denne udvikling er ikke speciel for fiskeriet. I erhverv, hvor der har været store teknologiske fremskridt, har det været nødvendigt at reducere beskæftigelsen. Standardeksemplet herpå er landbruget. I Danmark var f.eks. ca. 54 pct. af befolkningen beskæftiget i landbrugserhvervet omkring 1855, 24 pct. omkring 1950 og kun 3,2 pct. i 2007. 1 EU s landbrugsordninger er først og fremmest en konsekvens af, at det ikke lykkedes for en række europæiske lande tilstrækkeligt hurtigt at reducere tilgangen til landbrugserhvervet, så de beskæftigede i landbruget kunne opretholde en levestandard, der svarede til forholdene i byerhvervene. Og så kom landbrugsstøtten, som det efterfølgende ikke har været mulig for EU at afskaffe, selv om EU s landbrugsordninger har haft betydelige negative konsekvenser for velfærd, miljø samt U-landes landbrug med heraf følgende negative følger for WTO-forhandlinger. Derfor er det vigtigt at opnå en hurtig omstilling til erhverv med så gode fremtidsmuligheder, at subsidiering kan undgås og i hvert fald ikke bliver et permanent led i erhvervspolitikken. Stordriftsfordele i en bestemt produktion betyder bl.a., at enheds-/gennemsnitsomkostningerne i hvert fald efter et vist niveau falder med produktionens størrelse. Såfremt stordriftsfordelene ikke ophører, vil det i princippet betyde, at der til syvende og sidst kun vil være en producent på området. Grundet produktdifferentiering er det dog sjældent, at konkurrenceelementet forsvinder hermed. En anden årsag til, at rendyrkede monopoler sjældent ses, selv i tilfælde uden betydelig produktdifferentiering, er, at offentlige reguleringer i form af forbud og lign., kan forhindre dette. 2 Men selv, hvor sådanne ekstreme forhold ikke gælder, kan produktionsforholdene (skalaforholdene) være således, at mindre enheder ikke er økonomisk effektive eller ligefrem ikke overlevelsesdygtige. I fællesrapporten fra KNAPK og Royal Greenland Det kystnære rejefiskeri. Strukturgruppen for rejefiskeri fra nov. 2007 spiller spørgsmålet om stordriftsfordele en central rolle. Det anføres således, at et rentabelt og økonomisk bæredygtigt fiskeri kræver en rejekvote på mindst 1.500 tons 1 Kilder: Danmarks Statistik: Statistisk Årbog 2008 side 124 samt Statistikbanken. 2 I rejefiskeriet er det enkelte rederis størrelse begrænset af en øvre grænse på 10 pct. af den samlede TAC i det kystnære fiskeri og af en øvre grænse på 33⅓ pct. af den samlede TAC i det havgående fiskeri. 15
(side 6), at enheds-/gennemsnitsomkostningerne falder inden for de undersøgte fartøjers størrelse både historisk (side 10) og forventet (side 13). På denne baggrund anføres i rapporten, at den samlede kvote til det kystnære rejefiskeri kan fiskes af 8-10 fartøjer i Lomur-klassen. Samtidig hermed foreslås, at øvre grænsen for et rederis andel af den kystnære TAC forhøjes fra 10 til mindst 15 pct. I henhold til kommissoriet skal kommissionen belyse mulighederne for at opnå en eventuel større spredning i ejerskabet i fiskeriet. Hvor der er stordriftsfordele, kan der være en modstrid mellem et effektivt fiskeri og mange enheder/rederier i hvert fald efter den forståelse af ejerskab, der implicit ligger i den nuværende fiskerilovs 6. Det følger heraf, at det kun er i fiskeri uden stordriftsfordele, at det er effektivt at have stor spredning. Men spredning i ejerskab forstås ikke altid som anført i den nuværende fiskerilovs 6. Udøves fiskeri af selskaber i form af f.eks. aktieselskaber og anpartsselskaber, kan der være ubegrænset mange ejere i fiskerierhvervet, selv hvor der er stordriftsfordele, såfremt aktionærer/anpartshavere også opfattes som ejere. Royal Greenland kan i et vist omfang opfattes som havende hele befolkningen som ejere. Hvis en sådan fortolkning ikke lægges til grund, vil der være en modstrid mellem effektivitet og spredning af ejendomsret i fiskerier med stordriftsfordele. Og i så fald må det politisk afgøres, hvordan afvejningen mellem effektivitet og spredning af ejerskab skal ske. I den sammenhæng skal det fremhæves, at kommissoriet prioriterer effektivitet over spredning af ejerskab, idet spørgsmålet om muligheden for at opnå en eventuel større spredning i ejerskabet i fiskerierhvervet kun er anført som et tema i kommissoriet. Ønsket om en brugervenlig og enkel forvaltning med så få administrative byrder for såvel borgere som administration som muligt må ses i sammenhæng med, at kommissionen har fået til opgave at belyse konsekvenser af, at lade fiskerierhvervet fungere på mere markedsmæssige vilkår og med færrest mulige samfundspålagte bindinger på produktionen, hvor dette ikke er nødvendigt af hensyn til den biologiske bæredygtighed. Dette har sammenhæng til en række af de temaer, der i øvrigt er anført i kommissoriet: 1) om incitament og adgang til at investere i fiskerierhvervet (ejerskab), 2) om sondringen mellem kystnært og havgående rejefiskeri, 3) om indhandlingspligt og 4) om bemandingsregler. Som anført ovenfor skal kommissionen belyse de økonomiske konsekvenser af indførelse af en ressourceafgift på adgangen til fiskeriressourcerne. Det skal herunder overvejes, om en sådan afgift skal træde i stedet for eller fungere parallelt med den nuværende rejeafgift. Sammenhængende hermed skal kommissionen også belyse de økonomiske konsekvenser af en egentlig brugerbetaling for erhvervet for de udgifter, som Grønland har af fiskerierhvervet. I tilknytning til den regulering af fiskerierhvervet, som biologisk bæredygtighed fordrer, skal kommissionen generelt undersøge, hvordan et system med Individuelt Omsættelige Kvoter for alle fiskearter ville fungere. 3 3 Island anvender generelt et sådant system, der også kortfattet betegnes et IOK-system. 16
Kapitel 2 Den forventede samfundsøkonomiske baggrund Mens det siden begyndelsen af 1990 erne og indtil de seneste år har været et hovedproblem at opretholde og etablere arbejdspladser, foreligger nu den omvendte situation, nemlig mangel på arbejdskraft og givetvis udsigt til betydelig mangel på arbejdskraft for Grønland under et. Beskæftigelsesmulighederne vil dog ikke være lige gode overalt i Grønland, hvorfor øget mobilitet (geografisk/fagligt) er en forudsætning for, at det grønlandske samfund kan få størst udbytte af de nye jobmuligheder. Dette har allerede og vil i stigende grad påvirke tilrettelæggelsen af den økonomiske politik og herunder fiskeripolitikken. Som udgangspunkt for fiskerikommissionens overvejelser har kommissionen derfor fundet det hensigtsmæssigt at resumere de langsigtede muligheder, der nu tegner sig for landet. Fiskerikommissionens centrale opgave er at udarbejde grundlaget for en ny fiskerilov, og da fiskerierhvervet er kapitalintensivt, er det afgørende for erhvervets udøvere, at der er tillid til, at rammevilkårene for erhvervets udførelse er så stabile som muligt. Derfor er det vigtigt for kommissionens overvejelser, at den langsigtede samfundsmæssige udvikling forsøges præciseret. Såvel i Politisk-økonomisk beretning 2008 som i rapporten Tilpasning af arbejdsstyrken til nye væksterhverv udgivet af Hjemmestyret april 2008 som i Det rådgivende udvalgs rapport fra juni 2008 er der redegjort for, hvorfor der fremover forventes mangel og især mangel på kvalificeret arbejdskraft. I Politisk-økonomisk beretning 2008 er det i forlængelse heraf også tilkendegivet, at tilskud til opretholdelse af beskæftigelse skal afvikles. I rapporten Tilpasning af arbejdsstyrken til nye væksterhverv anbefales bl.a.: De fleste af tilskuddene inden for fiskeri, fangst og landbrug er etableret på et tidspunkt, hvor det var nødvendigt at gennemføre erhvervsudviklingen på basis af beskæftigelsesfremmende midler Styregruppen anbefaler, at disse tilskud nu revurderes, fordi der kan forventes fuld beskæftigelse i de kommende år, hvorfor det er uheldigt at fastholde en for stor del af arbejdsstyrken i erhverv, der ikke er økonomisk bæredygtige. Det er udsigten til minedrift og olieudvinding samt udnyttelse af landets vandkraftressourcer til aluminiumsfremstilling, der grundlæggende har ændret beskæftigelsessituationen og -udsigterne. Højere priser på en række mineraler og ikke mindst olie har betydet, at en række internationale selskaber nu også ser betydelige kommercielle muligheder i udnyttelsen af mineraler, olie og vandkraft i Grønland, selv om der må påregnes betydelige etablerings- og transportomkostninger især grundet klimaforholdene. Hertil kommer den byggeaktivitet, der bl.a. er en følge af den påbegyndte afregulering af den offentlige boligforsyning i de senere år. Sammenhængende hermed er byggeaktiviteten øget ganske betydeligt og holdes aktuelt tilbage af udbredt mangel på arbejdskraft. Arbejdsgiverforeningen har på baggrund af en undersøgelse blandt 17
medlemsvirksomhederne vurderet, at der i 2007 manglede godt 500 faglærte inden for netop byggeog anlægssektoren. Herudover er der stor mangel på uddannet arbejdskraft inden for både social-, sundheds- og undervisningsområdet. Der er også allerede mangel på arbejdskraft i fiskeriet og fiskeindustrien. Det kan ikke påregnes, at presset på arbejdsmarkedet aftager tværtimod. Dette gælder selv om den forventede nedgang i den økonomiske aktivitet i Danmark særlig inden for bygge- og anlægssektoren vil gøre det lettere at tiltrække dansk arbejdskraft. Anden udenlandsk arbejdskraft vil også kunne tiltrækkes, idet det generelt forventes, at der forestår en række år med svag økonomisk vækst i en hel række vestlige lande. Men det vil heller ikke grundlæggende ændre på, at der vil være pres på arbejdsmarkedet, idet tilgang fra andre lande kun kommer, når der er pres på arbejdsmarkedet i Grønland. De vigtigste årsager til, at arbejdsmarkedet vil være presset/overophedet, er de igangværende eller forventede nye beskæftigelsesmuligheder inden for brydning af mineraler, udvinding af olie samt udnyttelse af vandkraft til bl.a. aluminiumsproduktion. Der er nu kun en aktiv mine i Grønland: Olivinbrudet i Fiskefjorden ved Maniitsoq, der ved årsskiftet 2008/2009 gav beskæftigelse til omkring 35. Guldminen ved Nanortalik blev lukket ved årsskiftet 2008/2009, da forekomsterne var såvel mindre og vanskeligere tilgængelig end antaget, hvorfor rentabel drift ikke kunne forventes. Det var forventet, at bly- og zinkminen i Maarmorilik ved Uummannaq ville blive genåbnet inden udgangen af 2008. Men grundet faldet i bly- og zinkpriserne som følge af den igangværende nedgang i verdensøkonomien er åbningen indtil videre udsat. Arbejdet med genåbningen var imidlertid stort set afsluttet, hvorfor minen kan genåbnes med kort varsel, hvis bly- og zinkpriserne retter sig. Disse mindre mineaktiviteter har og vil kun få lokal betydning. En række mineprojekter herunder nogle store ligger forude. Der er således indgivet udnyttelsesansøgning til en molybdænmine ved Malmbjerget i Nordøstgrønland. Og denne ansøgning er endvidere blevet anbefalet af det dansk-grønlandske Fællesudvalg. Såfremt molybdænminen åbnes, forventes det i anlægsfasen på 3 år, at der skal beskæftiges op til 600. I driftsfasen forventes beskæftigelsen at blive 400-500 personer. I givet fald bliver molybdænminen klart det mineprojekt, der indtil videre vil give mest beskæftigelse men ikke nødvendigvis til bosatte i Grønland, da minen ligger langt fra eksisterende bebyggelser. Den igangværende verdensøkonomiske krise har også betydet, at etableringen af molybdænminen ved Malmbjerget i Nordøstgrønland er udskudt indtil videre. Derudover er der en række lovende forundersøgelser i gang i relation til: 1) diamanter syd for Kangerlussuaq med et beskæftigelsespotentiale på 500, 2) eudialyt ved Narsaq med et beskæftigelsespotentiale på 80 og 3) rubiner og safirer syd for Nuuk med et beskæftigelsespotentiale 18
på 40 personer. Endvidere er der forundersøgelser i gang i relation til en meget betydelig jernmalmforekomst ved Isua mellem Nuuk og Maniitsoq. Det vides ikke, hvordan den verdensøkonomiske krise vil påvirke en realisering af disse projekter. Såfremt aluminiumsprojektet ved Maniitsoq realiseres, vil der i driftsfasen fra 2015/16 alene i Maniitsoq komme omkring 650 nye arbejdspladser og i anlægsfasen langt flere. Og dette vil hurtigt kunne øge beskæftigelsen, idet anlægsarbejdet så allerede påbegyndes i 2010/2011. Det kan heller ikke udelukkes, at den igangværende verdensøkonomiske krise vil betyde en vis udskydelse af dette projekt. Længere fremme er der også mulighed for olieudvinding, idet der allerede nu fra olieselskaber er licensansøgninger til de udbudte 8 blokke i Disko Vest. Derudover er der tildelt to eftersøgningslicenser i det sydlige åben dør område mellem 60 og 63 grader nord samt to eftersøgningslicenser ud for Vestgrønland. Råstofpriserne har imidlertid været nedgående et stykke tid grundet den tilbagegang i verdensøkonomien, der begyndte et års tid før finanskrisen accelererede med Lehman Brothers konkurs i september 2008. Dette har som anført bl.a. betydet, at en række projekter er udsat indtil videre. Kommissionen kan derfor heller ikke udelukke, at presset på arbejdsmarkedet vil aftage i nogle år, men lægger til grund at dette i givet fald kun er en midlertidig situation. Den aktuelle udvikling i verdensøkonomien betyder derfor ikke, at de langsigtede mål for fiskeriforvaltningen bør ændres som følge heraf, men at der kan blive behov for en mere fleksibel overgangsordning, som kommissionen foreslår i kapitel 7. I kommissoriet for Fiskerikommissionen er det anført, at erhvervet skal udøves effektivt. Kommissionen fortolker dette som et politisk ønske om, at erhvervet på markedsmæssige vilkår skal kunne sikre dets udøvere en indkomst, der ligger på linje med eller højere end det niveau, der opnås i andre erhverv. Fiskerierhvervet må på denne baggrund indstille sig på, at eksisterende tilskud til erhvervet vil blive afviklet, ligesom det må påregnes, at erhvervet vil blive presset af løn og arbejdsforhold i andre erhverv, herunder ikke mindst fra de nye erhverv. Landstinget har således på efterårssamlingen 2008 besluttet at gennemføre en hurtig aftrapning af tilskuddene til landsanlæg i Arctic Greenfood. Derudover må det forventes, at Royal Greenland af økonomiske grunde bliver nødt til at indstille underskudsgivende aktiviteter på sine landanlæg. Endelig må det forventes, at de nuværende betydelige indirekte tilskud til fiskeindustrien gennem kunstigt lave elpriser og vandpriser ikke kan fortsætte i det nuværende omfang. I finansloven for 2009 er tilskuddet blev reduceret med 12½ mio. kr., og på sigt må det forventes, at elpriser og vandpriser fastsættes efter kommercielle kriterier med hertil hørende storkunderabatter. Afviklingen af subsidier og konkurrence om arbejdskraften forudsætter igen efter kommissionens opfattelse en række langsigtede strukturændringer i fiskeriet og fiskeindustrien, jf. kapitel 5-7. 19
Kapitel 3 Fiskerireguleringssystemer og betalingssystemer i Nordatlanten 3.1 Baggrunden for og former for fiskeriforvaltning Fiskeriforvaltning og dermed fiskerilove m.m. er grundlæggende betinget af, at et fuldstændigt ureguleret/frit fiskeri fører til, at fiskeressourcerne så ikke i sig selv giver et økonomisk bidrag hverken til de involverede i fiskeriet eller til samfundet. Dette er en følge af, at mandskab og kapital så vil blive indsat, så længe der i fiskeriet under hensyn til risikoforskelle opnås en højere aflønning til arbejdskraft og/eller kapital end i andre erhverv. Dermed opstår der overkapacitet og pres på fiskeressourcerne, hvilket reducerer det samfundsmæssige afkast. Fiskeriforvaltningens formål er derfor også at sikre, at der under hensyn til evt. andre prioriterede målsætninger opnås det størst mulige afkast af selve fiskeressourcerne. Andre samfundsmæssige mål kan udspringe af regionale hensyn, beskæftigelsesmæssige formål, ønsker om en særlig flådestruktur m.m. samt biologiske hensyn i form af bæredygtighed. Som det fremgår af bl.a. Frost (2004) er biologiske mål i form af bæredygtighed ikke i modstrid med størst mulig afkast af selve fiskeressourcerne. Uanset om der i fiskeriforvaltningen er indlagt andre hensyn end hensynet til størst mulig afkast af selve fiskeressourcerne, skal fiskeriadgangen reguleres, såfremt der er ønske om et afkast af selve fiskeressourcerne. Rettighederne til at udnytte fiskebestandene kan reguleres på mange måder. Som på andre områder er det relevant at sondre mellem administrative og markedsmæssige/økonomiske reguleringsformer. I de senere år er OECD-lande i stigende grad overgået til markedsmæssige reguleringsformer i deres fiskeriforvaltning. Dette skyldes, at det i vidt omfang er blevet erkendt, at dette kan forbedre effektiviteten i fiskeriet og skabe bedre overensstemmelse mellem incitamenter i fiskerierhvervet og samfundsmæssige hensyn. Markedsmæssige instrumenter er ikke blot individuelle omsættelige kvoter (IOK), skønt det er standardeksemplet på et markedsbaseret instrument til at regulere udnyttelsen af begrænsede fiskeressourcer. I afsnit 3.2 gives der en oversigt over andre markedsmæssige instrumenter, som anvendes i fiskeriforvaltningen i OECD-lande. 20