HØJESTERETS KENDELSE afsagt mandag den 20. januar 2014

HØJESTERETS KENDELSE afsagt mandag den 20. januar 2014 Sag 224/2013 (2. afdeling) A (advokat Poul Helmuth Petersen, beskikket) mod Rigspolitiet (kammeradvokaten ved advokat Benedicte Galbo) I tidligere instanser er afsagt kendelse af Københavns Byret den 19. juni 2013 og af Østre Landsrets 4. afdeling den 28. juni 2013. I påkendelsen har deltaget fem dommere: Poul Søgaard, Thomas Rørdam, Hanne Schmidt, Lars Hjortnæs og Jens Kruse Mikkelsen. Påstande Kærende, A, har nedlagt påstand om, at frihedsberøvelsen ikke burde have været opretholdt ved byrettens kendelse af 19. juni 2013, som senere stadfæstet af Østre Landsret ved kendelse af 28. juni 2013. Indkærede, Rigspolitiet, har nedlagt påstand om stadfæstelse. Supplerende sagsfremstilling Det fremgår af anholdelsesrapport af 18. juni 2013, at A, som er nigeriansk statsborger, blev anholdt efter at have henvendt sig til en civil betjent med tilbud om salg af seksuelle ydelser. Af As id-kort af 8. april 2011 fremgik, at hun havde opholdstilladelse i Spanien. Det fremgår af afhøringsrapport af 18. juni 2013, at A forklarede, at hendes kæreste X betalte hendes

- 2 - ophold i Danmark, at han ville betale hendes returbillet til Spanien, og at hun havde været i Danmarks én gang før i september 2012. Center mod Menneskehandel udarbejdede samme dag en rapport, hvor det konkluderes, at A var handlet. Det fremgår endvidere, at A ønskede tilbud under handlingsplanen. Af rubrikken Personens fortælling fremgår: A er fra Benin City. Hun er den ældste af en søskendeflok på 8, begge hendes foældre er døde. A ville gerne til Europa så hun kan sende penge til familien. Hun kontaktede nogle mennesker, der gerne ville sende hende til Europa. De sagde, at hun kunne betale gælden af i løbet af et år. A indvilligede til at skulle betale 60.000 Euro for rejsen. Hun rejste til fods til Marokko, det tog et halvt år. Hun tog derefter videre til Spanien, der skulle hun kontakte en dame i Valencia som hun skulle betale pengene tilbage til. Hun er bange for at nævne hendes navn. Inden hun tog af sted skulle hun aflægge ed hos en B-præst. Hun kom til Europa i 2005 og har betalt 10.000 Euro af på gælden. Hun betaler hver måned, hvad hun kan. Hvis hun ikke betaler bliver hendes familie truet, men hun er også bange for B. A har haft arbejde i Spanien på restauranter og hoteller, men har ikke noget arbejde nu. A siger, at hun ikke solgte sex den nat hun blev taget af politiet. Jeg har sagt til A, at jeg har en mistanke om, at hun sælger sex, da hun er så presset økonomisk. Jeg sagde også, at jeg vil skrive det ned. Det accepterede hun. Det er anden gang A er i Danmark, hun har en kæreste her. Af rubrikken Opsøgende medarbejders begrundelse for vurdering fremgår bl.a.: As desperate situation og hendes uvidenhed om Europa er blevet udnyttet til at binde hende til en gæld hun reelt ikke har mulighed for at betale tilbage. Hun ser ingen vej uden om, da familien bliver truet og hun er bange for B. Hun er nødt til at prostituere sig, da hun ikke har noget arbejde (Jeg spurgte om, det ikke forholdt sig sådan og om jeg måtte skrive det ned. Det må jeg godt). Der er et netværk, der holder øje med hende, men jeg lovede ikke at spørge til navne for dem vil hun ikke sige. As historie er en typisk handelshistorie som vi ser dem fra Nigeria. Med løfte om hurtige penge og en meget stor gæld, hvor de er bundet både af trusler om vold mod familien, men også af B. Den eneste mulighed for mange af disse kvinder er at ernære sig ved prostitution.

- 3 - Samme dag meddelte Københavns Politi i medfør af retsplejelovens 722, nr. 1, A en advarsel (et tiltalefrafald) for at have udført ulovligt arbejde, jf. udlændingelovens 59, stk. 2. Ligeledes den 18. juni 2013 traf Udlændingestyrelsen afgørelse om udvisning af A med indrejseforbud i 2 år. Af Udlændingestyrelsens afgørelse fremgår bl.a.: Udlændingestyrelsen har besluttet, at du, som er statsborger i Nigeria, skal udvises af Danmark med indrejseforbud i 2 år, efter udlændingelovens 25 a, stk. 2, nr. 1, og 32, stk. 4, 2. pkt. Begrundelse Det fremgår af sagen, at du er statsborger i Nigeria, at du har opholdstilladelse i Spanien, og at du indrejste i Danmark i april 2013. Vi har ved afgørelsen lagt til grund, at du den 18. juni 2013, blev anholdt af Københavns Politi og sigtet for ulovligt arbejde efter udlændingelovens 59, stk. 2, idet du uopfordret havde rettet henvendelse til en civilklædt politibetjent og forsøgte at sælge seksuelle ydelser mod en betaling af kr. 500, samt at politiet observerede hvordan du forsøgte at tage kontakt til to forbi kørende personbiler ved at går ud til bilerne og tage kontakt gennem forruden på passagersiden. Vi har endvidere lagt til grund, at du har modtaget en skriftlig advarsel for ulovligt arbejde efter udlændingelovens 59, stk. 2. Udlændingestyrelsen vurderer herefter, at du har arbejdet ulovligt i Danmark, idet du, som statsborger i Nigeria, ikke lovligt kan arbejde i Danmark uden forudgående at være blevet meddelt tilladelse hertil, og idet din opholdstilladelse i Spanien ikke giver dig ret til at arbejde i Danmark. Dine oplysninger om, at du ikke har tilbudt sex mod betaling, og at du pludselig blev anholdt af civilklædte politibetjente, kan, henset til ovenstående, ikke føre til, at du ikke udvises. Vi finder ikke, at der i dine oplysninger til politiet samt Center mod Menneskehandel er holdepunkter for at antage, at du er offer for menneskehandel til Danmark. Vi har ved vurderingen heraf lagt til grund, at du har en kæreste i Danmark, samt at der ikke er oplysninger om, at du er blevet tvunget til at tage til Danmark, for at prostituere dig. Der foreligger ikke oplysninger om forhold som nævnt i udlændingelovens 26, der kan føre til, at vi ikke træffer afgørelse om udvisning. Dine oplysninger om, at din kæreste bor i Danmark, kan således ikke føre til, at du ikke udvises.

- 4 - A blev udsendt til Barcelona den 2. juli 2013 kl. 8.40 af Rigspolitiet, Nationalt Udlændingecenter. Den 23. juni 2013 udarbejdede foreningen Hope Now for Center mod Menneskehandel en ny rapport om A. Rapporten blev sendt til Københavns Politi den 2. juli 2013 og derefter videresendt til Rigspolitiet samme dag kl. 11.40, dvs. efter at udsendelsen var gennemført. Rigspolitiet videresendte rapporten til Udlændingestyrelsen, som genoptog udvisningssagen og den 11. juli 2013 traf afgørelse om, at der ikke var grundlag for at udvise for ulovligt arbejde. As indrejseforbud blev derfor ophævet. Rapporten af 23. juni 2013 indeholder en mere detaljeret forklaring fra A, herunder om, hvordan hun blev handlet fra Nigeria til Spanien i 2005, om hendes ophold i Spanien og arbejde som prostitueret der samt om, at hun blev tvunget til Danmark to gange for at arbejde som prostitueret i tre måneder i 2012 og igen i 2013 for at kunne tilbagebetale sin restgæld, som ved anholdelsen var på 15.000 euro ud af den oprindelige gæld på 60.000 euro. Det fremgår også af denne rapport, at A ønskede tilbud under handlingsplan. Anbringender A har bl.a. anført, at frihedsberøvelsen ikke burde have været opretholdt af Københavns Byret og Østre Landsret, da hun må anses som værende en handlet kvinde. Det må lægges til grund, at hendes tilstedeværelse i Danmark og hendes overtrædelse af udlændingelovens 59, stk. 2, om ulovligt arbejde har direkte sammenhæng med det forhold, at hun som offer for menneskehandel blev tvunget til at arbejde som prostitueret med henblik på at betale penge til de bagmænd, der stod bag menneskehandelen. Udlændingestyrelsens afgørelse af 18. juni 2013 er klart urigtig. Ved afgørelse af spørgsmålet om frihedsberøvelse skal retten foretage en vis prøvelse af den administrative myndigheds afgørelse. Byretten og landsretten havde rapporten fra Center mod Menneskehandel og den supplerende forklaring i byretten at forholde sig til. I forhold til udlændingelovens 26 a må det afgørende være, at der i en kontinuerlig periode har været tale om udnyttelse/økonomisk afpresning, som har fastholdt A i et prostitutionsmiljø, hun ikke kunne komme ud af. Det kan ikke være afgørende, om menneskehandelen har

- 5 - fundet sted for en del år siden, eller om der oprindeligt er tale om menneskehandel til et andet land i Europa end Danmark. Rigspolitiet har bl.a. anført, at både byretten og landsretten med rette fastslog, at frihedsberøvelsen af A var lovlig iværksat og lovligt kunne opretholdes indtil den 2. juli 2013 kl. 8.40, hvor hun blev udsendt af Danmark. A havde ikke arbejdstilladelse i Danmark, men forsøgte at arbejde som prostitueret i strid med udlændingelovens regler om arbejdstilladelse. Hun forsøgte derved at begå en strafbar handling. Udlændingestyrelsen var derfor som udgangspunkt berettiget og forpligtet til at træffe afgørelse om udvisning og indrejseforbud. Heraf følger, at A kunne frihedsberøves i medfør af udlændingelovens 36, stk. 1. I de oplysninger, som forelå, da byretten afsagde kendelse, var der ikke sikre holdepunkter for at antage, at A var handlet til Danmark. Center mod Menneskehandel vurderede, at hun var handlet, men der fremkom ikke oplysninger om, at hun var handlet til Danmark. For landsretten forelå de samme oplysninger, og landsretten havde intet grundlag for ikke at stadfæste byrettens kendelse. Først efter at A blev sat på et fly til Spanien, blev Københavns Politi og efterfølgende Rigspolitiet bekendt med den nye vurdering fra Center mod Menneskehandel. Det er ikke uden betydning, hvilket land A var handlet til. Det må således lægges til grund, at hun i Spanien nød og nyder en beskyttelse i overensstemmelse med Europarådets konvention af 16. maj 2005 om indsatsen mod menneskehandel og EU-direktiv 2011/36 af 5. april 2011 om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor. Retsgrundlaget Udlændingelovens 26 a fastsætter: Ved afgørelsen om udvisning skal der tages særligt hensyn til, om de omstændigheder, som kan begrunde udvisning, er en følge af, at udlændingen har været udsat for menneskehandel, og om dette forhold taler imod udvisning." Bestemmelsen blev indsat i udlændingeloven ved lov nr. 504 af 6. juni 2007.

- 6 - Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget (lovforslag nr. L 197 af 28. marts 2007) fremgår bl.a.: 1. Lovforslagets baggrund og indhold Med lovforslaget gennemføres de ændringer af udlændingeloven, der følger af regeringens nye handlingsplan til bekæmpelse af handel med mennesker, der løber fra 2007-2010. Visse af ændringerne er endvidere nødvendige for, at Danmark kan ratificere Europarådets konvention om indsatsen mod menneskehandel. Danmark undertegnede den 5. september 2006 konventionen. Ved lovforslagets vedtagelse vil Folketinget samtidig efter grundlovens 19 meddele samtykke til ratifikation af protokollen. Det indgår som et element i handlingsplanen, at ofre for menneskehandel skal tilbydes en refleksionsperiode, der blandt andet skal anvendes til at forberede hjemsendelsen. Refleksionsperioden udvides i forhold til den gældende ordning, således at udrejsefristen kan fastsættes til op til 100 dage, hvis den pågældende samarbejder om en forberedt hjemsendelse. Som led i bestræbelserne på at sikre en bedre hjemsendelse for denne persongruppe ønsker regeringen at ændre udvisningspraksis, således at udlændinge, der har været udsat for menneskehandel ikke længere udvises af Danmark med indrejseforbud, men alene udsendes. Det er en forudsætning, at de omstændigheder, der kan begrunde udvisning, utvivlsomt relaterer sig til, at den pågældende har været udsat for menneskehandel, og at der ikke er hensyn til den offentlige orden, der gør, at den pågældende bør udvises. 2.2.2. Regeringens overvejelser om en reflektionsperiode på op til 100 dage Hvis de omstændigheder, der kan begrunde udvisning ikke relaterer sig til, at den pågældende har været udsat for menneskehandel, skal der ske udvisning som hidtil. Udlændinge, der har været udsat for menneskehandel, vil således fortsat kunne udvises. Af de specielle bemærkninger til 26 a (lovforslagets 1, nr. 7) fremgår bl.a.: Anvendelsen af bestemmelsen forudsætter, at det kan lægges til grund, at den pågældende udlænding har været udsat for menneskehandel, og at de omstændigheder, der kan begrunde udvisning, relaterer sig til, at den pågældende har været udsat for menneskehandel. Endvidere forudsætter bestemmelsens anvendelse, at hensynet til den offentlige orden ikke tilsiger, at der sker udvisning. Med hensyn til administrativ udvisning dvs. afgørelser om udvisning, der træffes af Udlændingeservice vil omstændigheder, der kan begrunde udvisning, og som relaterer sig til, at den pågældende har været udsat for menneskehandel, typisk være ulovligt ophold eller ulovligt arbejde, jf. udlændingelovens 25 b og 25 a, stk. 2, nr. 1. I sådanne

- 7 - tilfælde skal der således under henvisning til bestemmelsen i 26 a sammenholdt med karakteren af de overtrædelser, der er omfattet af 25 b og 25 a, stk. 2, nr. 1 normalt ikke ske udvisning. Ændringerne af udlændingeloven i 2007 havde som nævnt i forarbejderne bl.a. til formål at gøre det muligt for Danmark at ratificere Europarådets konvention af 16. maj 2005 om indsatsen mod menneskehandel. Af konventionen fremgår bl.a.: Artikel 4 Definition I denne konvention: a. betyder menneskehandel at rekruttere, transportere eller overføre personer, holde personer skjult eller modtage personer ved brug af magt eller trussel om magtanvendelse eller andre former for tvang, bortførelse, bedrageri, misbrug af magt, udnyttelse af en sårbar stilling eller ydelse eller modtagelse af betaling eller goder for at opnå samtykke fra en person, der har myndighed over en anden person, med det formål at udnytte den pågældende. Udnyttelse omfatter i det mindste udnyttelse af andres prostitution eller andre former for seksuel udnyttelse, tvangsarbejde eller tvangsydelser, slaveri eller slaverilignende former for udnyttelse af arbejdskraft eller fjernelse af organer b. er et samtykke fra et offer for menneskehandel til den i litra a påtænkte udnyttelse uden betydning, hvis et af de i litra a omhandlede tvangsmidler er blevet anvendt. c. anses det for menneskehandel at rekruttere, transportere eller overføre et barn, holde et barn skjult eller modtage et barn med henblik på udnyttelse, selv om det ikke er forbundet med nogen af de i litra a omhandlede tvangsmidler. d. betyder et barn en person under 18 år. e. betyder et offer en fysisk person, der er genstand for menneskehandel som defineret i denne artikel 4. Højesterets begrundelse og resultat A blev anholdt den 18. juni 2013 og var frihedsberøvet til den 2. juli 2013, hvor hun blev udsendt til Spanien. Den 18. juni 2013 traf Udlændingestyrelsen afgørelse om udvisning af hende i henhold til udlændingelovens 25 a, stk. 2, nr. 1. Ved byrettens kendelse af 19. juni 2013, som blev stadfæstet af landsretten den 28. juni 2013, blev der truffet beslutning om at opretholde frihedsberøvelsen i medfør af udlændingelovens 37, jf. 36, stk. 1. Efter udlændingelovens 25 a, stk. 2, nr. 1, jf. 46, stk. 1, kan en udlænding, som ikke har haft lovligt ophold her i landet i længere tid end de sidste 6 måneder, udvises administrativt af

- 8 - Udlændingestyrelsen, hvis der efter det, som er oplyst om udlændingens forhold, er grund til at antage, at udlændingen vil tage ophold eller arbejde her i landet uden fornøden tilladelse. Efter udlændingelovens 26 a skal der ved afgørelsen om udvisning tages særligt hensyn til, om de omstændigheder, som kan begrunde udvisning, er en følge af, at udlændingen har været udsat for menneskehandel, og om dette forhold taler imod udvisning. Det fremgår af forarbejderne, at anvendelse af bestemmelsen forudsætter, at det kan lægges til grund, at den pågældende har været udsat for menneskehandel, at de omstændigheder, der kan begrunde udvisning, relaterer sig til, at den pågældende har været udsat for menneskehandel, og at hensynet til den offentlige orden ikke tilsiger, at der sker udvisning. Det fremgår endvidere af forarbejderne, at de omstændigheder, der kan begrunde administrativ udvisning, og som relaterer sig til, at den pågældende har været udsat for menneskehandel, typisk vil være ulovligt arbejde eller ulovligt ophold, og at der i sådanne tilfælde normalt ikke skal ske udvisning. I tilfælde af frihedsberøvelse skal udlændingen fremstilles for retten, der tager stilling til frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse, jf. udlændingelovens 37. Som anført i Højesterets kendelser af 2. juli 2008 (UfR 2008.2394) og 31. marts 2011 (UfR 2011.1788) skal kontrol af frihedsberøvelse efter udlændingelovens 37 indebære en vis prøvelse af grundlaget for afgørelsen, selv om beslutningen om frihedsberøvelse sker for at sikre gennemførelsen af udvisningsafgørelsen, og selv om gyldigheden af denne afgørelse ikke kan prøves under en sag om frihedsberøvelse i henhold til 37. Prøvelsen efter 37 skal omfatte en rimelig sandsynliggørelse af, at det grundliggende faktum er fastslået med rette efter de foreliggende oplysninger. Endvidere indebærer prøvelsen, at retten skal tage stilling til, om betingelserne for at udvise på dette grundlag må anses for opfyldt, og herunder prøve den retlige subsumption, og om udvisningen er proportional. Efter de oplysninger, som forelå for byretten og landsretten, herunder rapporten af 18. juni 2013 fra Center mod Menneskehandel og As forklaring for byretten, tiltræder Højesteret, at hun måtte anses for at have været udsat for menneskehandel. A blev anholdt den 18. juni 2013 for ulovligt arbejde i form af prostitution. Det fremgår af hendes forklaring for byretten sammenholdt med hendes forklaring til Center mod Menneske-

- 9 - handel den 18. juni 2013, at hun fortsat skyldte 15.000 euro til dem, som skaffede hende fra Nigeria til Spanien i 2005, og at hendes familie i Nigeria ville blive truet, hvis hun ikke betalte af på gælden. Det fremgår endvidere af rapporten, at der var et netværk, som holdt øje med hende. Efter de oplysninger, der forelå for byretten og landsretten, må det lægges til grund, at de omstændigheder i form af ulovligt arbejde, som begrundede hendes udvisning, var en følge af, at hun havde været udsat for menneskehandel, idet hun fortsat var udsat for pression fra bagmændene bag menneskehandelen. Det forhold, at hun oprindelig var handlet til Spanien for flere år siden, kan ikke føre til et andet resultat. Højesteret finder, at disse forhold fører til, at A ikke burde have været udvist i medfør af udlændingelovens 25 a, stk. 2, nr. 1, og at frihedsberøvelsen af hende ikke burde have været opretholdt i medfør af udlændingelovens 37, jf. 36, stk. 1. Thi bestemmes: Frihedsberøvelsen af A burde ikke have været opretholdt ved Københavns Byrets kendelse af 19. juni 2013.