Modernisering, kvalitetsreform og New Public Management Henning Jørgensen Aalborg Universitet henningj@socsci.aau.dk, Utdanningsforbundet, Kristiansand, 17.11.2009
Den nye italesættelse farlig? Før Nu borgere brugere undervisning læring elever produktionsenheder velfærd nytte velstand bundlinien offentlige goder output kvalifikationer kompetencer forfordeling individuelle incitamenter makro mikro Det, der binder os sammen adskiller os fra hinanden 3
1990 ernes skolesystem Individet i centrum ( mig ) FRA fag TIL person Personlig læring Læreren som coach Decentralisering NPM viden pæd. ansvar karakterbog faglighed værdier ansvar for egen læring log-bog Kontrakter og evaluering skoleklasse værksted 4
2000 ernes skolesystem Konkurrence i og mellem skoler Kontraktpolitik Kulturel restaurering Ledelsen styrket Evalueringskultur Quasi-markedsgørelse Re-centralisering: Processtandarder elite -gørelser FRA læring liv-lighed sociale færdigheder forældresamar bejde individuel udvikling TIL indlæring ro og respekt færdige resultater elevkontrakter nationale mål 5
Faglige pejlemærker Modstil ikke viden og dannelse Gør stoffet væsentligt og levende Undervis i demos (fællesskab) Elever eleverne Påpeg skæve og perverse effekter af moderniseringen af den offentlige sektor 6
Skred i opfattelser - tidligere: bureaukrati er besværlig for borgere og virksomheder ( skrankepaveri ) - Nu: bureaukrati er besværlig for de ansatte ( målingstyranni ) + konflikter om måling og styring internt i den offentlige sektor 7
Politiske svar i Danmark * KVALITETSREFORM - for at genvælge VK-regeringen 2007 * AFBUREAUKRATISERINGSREFORM - for at genvælge VK i 2010/2011? 8
Kvalitetsreform i det offentlige Kvalitet: et begreb uden modhager Som egenskab: af hvad? Som værdi: noget godt 9
VK-REGERINGEN (august 2007): Bedre velfærd og større arbejdsglæde Brugerne i centrum Målbare resultater og effekter høj kvalitet Standardiseret dokumentation Klare incitamenter til optimal arbejdstilrettelæggelse og effektiv ressourceudnyttelse - Større frihed til at tænke nyt - Brugerdreven innovation - Arbejdsglæde 10
Afbureaukratisering okt. 2009: Mere tid til velfærd (VK) Opblødning af krav til dokumentation flere steder Reduktion af dokumentationskrav på visse felter: - daginstitutioner: alle børn skal ikke sprogvurderes - folkeskolen: ikke elevplaner i alle fag - ældreplejen: plejeplaner ikke længere obligatoriske og heller ikke forebyggende hjemmebesøg - social sektor: merudgifter til handicappede skal ikke længere genvurderes hvert år - integration: kun opfølgning på kontrakter 1 gang/år Resten regelforenkling 11
VK s afbureaukratisering 2009 Symbolpolitik (valgteknisk sigte): lover besparelse på 900 mio. kr. og (endnu engang) bedre tider for offentligt ansatte Et topstyret projekt: som kvalitetsreformen Reelt få afskaffelser af obligatoriske kontroller, rutiner og ritualer 12
Officiel, politisk kvalitetsforståelse den faglige kvalitet brugerens oplevelse af servicen organisatorisk kvalitet forståelse indskrænkes til brugerniveauet overser politisk bestemmelse af opgaver lægger pres på medarbejderne og fagligheden diskuteres mest ud fra social- og sundhedsområderne 13
Politikudviklinger Fra REFORMER til programmer og projekter Aktive politikker Firmatisering Value for money Planlægning Evaluering, Kontrol 14
Typer af offentlig sektor egenskaber Autoritetsstat Forhandlingsstat Markedsstat statens rolle overhøjhed part markedsagent påvirkningsinstrumenter styring forhandling udbud konfliktløsningsmekanisme magt forståelse konkurrence borgernes rolle undersåt part købere/efterspørgere kvalitetsbegreb myndighedsbestemt fælles normer individuel tilfredshed 15
Udviklingsveje for personalet a) Professionalisering (sikring af faggruppernes arbejdsbetingelser, kompetencer og kollegiale selv-regulering) b) Af-professionalisering (tab af kulturel autoritet, forvaltningspolitisk resultat) c) Proletarisering (bureaukratiet omformer folk og interesser, store grupper vil blive dårligere stillet) d) Intern fragmentering (faggrupper vil gå delvis i 16 opløsning)
KVALITET af hvad? servicens effektivitet responsivitet (imødekomme ønsker) produktivitet ligebehandling relevans evne til at dække behov 17
New Public Management er flere ting * En politisk strategi for transformation af den offentlige sektor * En politik for styring i den offentlige sektor (forvaltningspolitik) * En ny diskursiv ramme for opfattelsen af det offentlige * Ledelses- og styringsredskaber ( værktøjskassen ) 18
Styreformer i forvaltningspolitikken * Udadvendte (udliciteringer, udfordringsret, privatisering, brugerbetaling, selveje, A/S-dannelser, partnerskaber m.v.) * Indadvendte (mål- og rammestyring, kontraktstyring, taxameterstyring, regnskabsreformer, værdibaseret ledelse m.v.) * Brugervendte (brugervurderinger, brugerbestyrelser, fritvalgsordninger, tests, processtyringer m.v.) 19
Regeringens medicin for offentlig sektor KONKURRENCE - mellem offentlige og private leverandører - mellem offentlige leverandører - fritvalgsordninger - benchmarking KONTROL - kontraktualisering - brugerstyring - dokumentationer og evalueringer - resultatmålinger - processtandardiseringer 20
Brugerstyring * Brugerundersøgelser * Brugerbestyrelser/brugerråd * Fritvalgs-ordninger 21
Dokumentation/registreringer sikre synlighed og sammenlignelighed sikre value for money overvåge enheder og institutioner + meningsfuld dokumentation - overflødig dokumentation * benchmarking 22
Kontrol: Evalueringer højere ambitionsniveau: finde årsagvirkningsforhold komme med anbefalinger til forbedringer af virket + eksterne evalueringer + selvevalueringer Evidens -bølge (med usikkert grundlag) 23
Kontrol: Resultatmålinger skal bruges til resultatstyring knyttes til budgetprocessen sigter mod central indsigt og styring udmøntes bl.a. i performance management + etablering af evalueringsinstitutter: KREVI (kommunalt og regionalt evalueringsinstitut 2006) + offentliggørelse af testresultater + brug til aflønning og ressourcetildeling 24
Resultatmålinger er usikre - i det offentlige: målet ikke økonomisk udbytte - mål sjældent klare: politiske kompromisser, flere hensyn - resultatmål afspejler ikke altid politiske mål - problemer med selve målingerne - usikkerhed om sammenhænge mellem indsatser og resultater (usikker kausalteori) - store transaktionsomkostninger ved at måle - mundtlig kommunikation nedprioriteres - målinger giver ikke altid mening til medarbejderne 25
Målefetischismens problemer * man får, hvad man måler * meget lader sig ikke måle * målinger meget statiske * målinger ofte langt væk fra kerneydelserne * målinger tager tid og opmærksomhed * målinger truer med at eliminere det professionelle skøn * måleeuforien udvisker det offentliges egenart 26
Processtyringer * central regulering øget kraftigt efter 2001 der styres helt ned til metode * manualisering af den offentlige sektor: - handleplaner og akkrediteringskrav - bindende visitationskrav - metodeforskrifter - opfølgningskrav - kvalitetsstandarder - brugerinddragelseskrav - fritvalgsprocedurer - regler for ansættelser og indberetninger - tidsfrister 27
Kontrolresultat: Manualisering Truer fagligheden Tager tid fra kerneydelserne Får folk til at lave det foreskrevne frem for det nødvendige ( pleasing ) Nedsætter arbejdsglæden Skaber etiske dilemmaer 28
Offentlig NPM-modernisering: Kontrolleret konkurrence og styring Entreprenør-tankegang } Resultat og processtyring } Brugeren ved roret } Firmatisering Manualisering Brugerstyring 29
NPM-målinger og det offentlige - Målinger er ikke neutrale: de former institutionerne - skærer forståelsen af det offentlige i stykker (i stedet for at se det i en helhed) - udfordrer de fagprofessionelle 30
Bedre målinger bedre kvalitet Målinger må være: - relevante i.f.t. kerneydelser - dynamiske: hjælpe forbedringer på vej - responsive: i.f.t. behov - må støtte op om udvikling Kvalitetssikring må være: - en fælles opgave for politikere, ansatte og borgerne - kvalitetsstandarder tilpasset målgrupperne 31
Vanskeligt at finde balancen? 32
Kundeorientering og modernisering: indfører privat demokrati omdefinerer succeskriterier gør den ansatte til førstekommis presser fagligheden/professionalismen 33
Konflikt mellem offentlig etos og andre værdier Forvaltningsetik Personlig etik Professions etik 34
ETIK er: Del af fundamentet for det offentlige Del af fundamentet for fagprofessioner Del af fundamentet for den enkelte ansattes dagligdag En truet værdi i NPM-moderniseringerne 35
Offentligt ansattes etiske relationer Politikere Offentligt ansattes position og forskelligartede hensyn (Lov)lydighed Borgere Responsivitet ( kommercialisme ) Ansatte Loyalitet ( bureaukratisme ) Ledere Beagte ( professionalisme ) Faget/kolleger 36
Der er brug for bl.a.: Bedre billede af det offentlige/kommunerne Arbejdet bliver påskønnet som betydningsfuldt Udfoldelsesmuligheder i jobbet Anerkendelse af de ansatte og deres faglighed Bedre og brugbare belønningssystemer Bedre arbejdsmiljø Bedre ledelse 37
Kvalitet i offentlige ydelser noget særligt: kan ikke standardiseres let afhængig af de ansattes kompetencer produktet produceres i samspil særlige hensyn at tage til udsatte, syge, svage, børn, omsorgsbehøvende, fremtidige generationer offentlig service gennemføres også på trods af brugernes ønsker 38
Fælles kvalitetsdefinition Fælles kvalitetsdefinition ved politikere, ansatte og borgere/brugere Resultater Borgere Processer Politikere Ansatte Forudsætninger 39
Kvalitetens dobbelthed * Kvalitet af den offentlige sektor * Kvalitet i de offentlige ydelser 40
Det basale grundlag for offentlig sektor OFFENTLIG ETOS : særlige normer, værdier og arrangementer, der gør det muligt, at vi kan leve fornuftigt sammen samfundsansvaret må løftes kollektivt 41
OFFENTLIGE AKTIVITETER BRUGER-niveau: individuel nytte INSTITUTIONS-niveau: udvidet nytte SAMFUNDS-niveau: fælles værdi 42
Ledelse hvordan? 43
Ledelse i det offentlige noget særligt politisk ledelse (med politiske koder) åbenhed og offentlighed arbejde med pres og protest lærings-ledelse (ikke management) forståelse for videre samfundsansvar (fællesværdier) 44
Decentrale ledere i forskellige rolledefinitioner Centralt Decentrale lederroller under moderniseringsbetingelser Kommunal embedsmand Kommunal leder Politisk ledelse NPM Bureaukratisk leder Driftsherre og responsiv leder Decentralt 45
Bedre kommunikation vejen frem Fælles bevidstgørelse (lederen skal lægge moralsk gulv under aktiviteterne) Fælles forhandling Forklaringer Non-verbal kommunikation (toneleje, øjenkontakt, kropsholdning, smil, tempo osv.) Forebyggelse af dårlige situationer 46
Forbedring af arbejdsmiljøet Alle har et medansvar for et godt arbejdsmiljø Åbenhed om problemer Tryghed til at diskutere og komme med forslag Støtte fra andre Feedback i forhold til, hvordan tingene fungerer Bedre ledelse 47
Politiske styringsforestillinger Traditionel parlamentarisk styring Fælles forhandlingsstyring New Public Management Politik Autoritative regler fastlægges (lovgivning) Fælles opgaveløsninger Opstille mål og kvalitetskrav til off. service Administration Sagsbehandling Faglig ekspertise Målrealisering (service/drift) Forholdet mellem politik og administration Adskillelse (over-/underordning) Arbejdsdeling på tværs Adskillelse og ikke-indblanding Politikerrolle Beslutningstagere Medspillere Strateger (generelle målstyrere) Administratorrolle Embedsmænd Eksperter/konsulenter Ledere og producenter Borgerrolle Vælgere ( voice /stemme) Berørte parter ( medansvar ) (For)brugere ( choice /valg) Orienteringshorisont Interesser og behov (input) Gensidig forståelse, krav (proces) Individuel tilfredshed 48 (output)
Nyt forståelsesgrundlag for det offentlige Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen gør det vanskeligt at løse etiske dilemmaer: Vi må tilbage til det gode, det rette og det retfærdige (ikke kun det effektive) Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen fremmer markedsideologi, individualisering og standardisering. Det spreder en anti-offentlig ånd og det svækker kollektive løsninger Påkrævet, fordi den politiske styring eroderes: vores universelle velfærdsstat og demokratiet kan blive truet 49
Roller i forhold til det offentlige: Klient: Rettighedssystem (modtagere af offentlige ydelser) Bruger: Privatiseret demokrati (individuel bruger) Kunde: Pengepung styrer offentlig service (køber af offentlig service) Borger: Fællesskab og retfærdighed (politisk myndighed) 50
Værdier i praksis Der findes en ro og den beror på at vi er tro mod det vi tror på! Piet Hein 51
Internationale udviklinger arbejdsrelationer i 1990 erne Decentralisering Disorganisering Deregulering Delegitimering 52
Europæiske fagforeningsproblemer Faldende medlemstal Aldrende medlemsmasse Ændret medlemsbasis Repræsentationsproblemer Strategiproblemer Forskellige institutionelle støttepunkter EFS mangler ressourcer og kompetencer Politisk neddrosling af indflydelse 53
Fagforeningsmedlemsskab 1993-2003 i 1,000) 1993 1998 2003 ændring % Austria 1.616 1.480 1.407-12,9 Belgium 2.865 3.013 3.061 6,8 Bulgaria 2.192 778 515-76,5 Denmark 2.116 2.170 2.151 1,7 Finland 2.069 2.084 2.122 2,6 Germany 11.680 9.798 8.894-23,9 Italy 10.594 10.763 11.266 6,3 Poland 6.500 3.200 1.900-70,8 Slovakia 1.583 854 576-63,6 Sweden 3.712 3.562 3.446-7,2 UK 8.804 7.852 7.751-12,0 Source: EIRO 54
Fra fagforening til serviceorganisation? NEJ: service kun del af bredere strategi medlemmer ikke kunder i butikken Fagforeningen må: sikre den enkelte rettigheder skærme mod vilkårligheder give information af strategisk betydning skabe forståelse for virket og interesser være lydhør skabe identitet 55
Fælles arbejde for et mix af: Kollektive goder Tunge medlemsfordele Service 56
Fag-kollektivets kamparenaer Faglige Fagpolitiske Forvaltningspolitiske gå på tre ben 57
Jeres påvirkningskanaler Overenskomster Aftalevejen Lokale aftaler Institutionaliseret deltagelse Folkevalgte Korporative (politisk/administrativ) Ikkeinstitutionaliseret deltagelse Direkte aktioner Direkte kontakter (lobbyisme) Opinionsdannelse Mediekontakter 58
Politiske deltagelsesformer Fast inddragelse Opdelt repræsentation Netværk Lobbyisme 59
At repræsentere interesser Hvem Hvad Hvordan Elite Kerne Periferi Dem udenfor Løn- og arbejdsbetingelser Rettigheder og muligheder Politisk økonomi Omverdenen Organisatorisk form Organisatorisk kapacitet Organisatorisk demokrati Organisatorisk aktivisme 60
Faglige organisationer og medlemsdemokrati Centrale Timeglasset? Arbejdspladsen 61
Centrale fagforeningsopgaver Strategisk-taktiske Fagligt-professionelle Kommunikativt-demokratiske 62
De lokale strategiske arenaer Politikker, ledelsesstruktur, rammer Koncern Opgaver, mål, faglighed dokumentation (Region/Fylke/Kommune/styrelse) Virksomhed Arbejdsplads Personaleledelse, medarbejdere og arbejdsorgan. 63
Fagidentitet ansattes interesser Dispositionsmuligheder (diskretion kontra tayloristisk organisering) Interaktionsmuligheder (samspil med kolleger, elever, ledelse) Udviklingsmuligheder (læringstilfælde, læringsrum, ressourcer) Fælles begreber, metode og etik (praksis med eller uden fælles styring) 64
Fagforeningstyper Aktionsfokus Nøglefunktion Idealtype Individuel arbejder Service Social forening Ledelsen Produktivitetsforøgelse Virksomhedsbaseret fagforening Politisk-adm. system Politiske byttehandler Social partner Massetilslutning Kampagner/ Agitation/Aftaler Social bevægelse 65
Udvikling af organisatorisk handlekraft Forståelse og vilje PRÆFERENCER PRIORITETER Organisering Hvordan man vil handle RESSOURCER KAPABILITETER Evner og kunnen 66
SVÆRMINTELLIGENS: Kollektivt handleproblem Forståelse Koordination Kooperation 67
Hvilken faglig organisation? (organisatorisk strategi) Forhandlingsorganisation Vidensorganisation Netværksorganisation Medlemsorganisation Samfundspolitisk organisation 68
Professionalisering Afprofessionalisering (Utdanningsforbundet?) Udviklingsperspektiver for professionalisering og afprofessionalisering at vide Akademisk orientering Erhverve viden Ledelsesorientering CV-orientering Bureaukratisk indlejring Nye personalenormeringer Tab af autorisation Andres gnaven sig ind at kunne Specialiseringer Ekspertgørelse Læringsorientering Rutinisering af arbejdet Ny-taylorisme Opdelinger at ville Øget anerkendelse Status Faglig oprustning Tab af anerkendelse Statustab Lønarbejdergørelse 69
Fremtidens fagforening Repræsentere andet og mere end arbejdet og dets aflønning Sikre behovsdækning Sværmintelligens Kompetencer og faglighed Forestillingsverdener humanisere og demokratisere arbejdsliv, politik og kultur i en mere globaliseret verden 70
If you can dream it you can do it! (Walt Disney) 71
En drøm, du drømmer alene, er kun en drøm. En drøm, vi drømmer sammen, er virkelighed (John Lennon) 72