Miljø- og energiafgifter

Cand.merc.(jur.) Kandidatafhandling Forfatter: Sebastian Houe Vejleder: Henrik Stensgaard Bivejleder: Birgitte Egelund Olsen Miljø- og energiafgifter En analyse af dansk rets regler om afgiftslempelse på fjernvarme med særlig fokus på EU s statsstøtteregler Handelshøjskolen, Aarhus Universitet Erhvervsjuridisk Institut 2009

Indholdsfortegnelse Del I: Indledning 1. Indledning...1 1.1 Problemformulering...2 1.2 Afgrænsning...2 1.3 Metode...3 1.4 Indhold og opbygning...3 Del II: Miljø- og energiafgifter i en national sammenhæng 2. Indledende bemærkninger...4 3. Generelt om miljø- og energiafgifter...4 3.1 Definition og særlige kendetegn...5 3.2 Den historiske udviklingen i brugen af miljø- og energiafgifter...6 3.3 Miljø- og energiafgifter i henholdsvis skatte- og miljøpolitikken...8 3.3.1 Modstående hensyn...9 4. Nærmere om energiafgifter...9 4.1 De enkelte energiafgifter...10 5. Lov nr. 1417 af 21. december 2005 vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme...11 5.1 Baggrunden for reglernes indførelse...11 5.1.1 Lempelig afgiftsbelastning for kraftvarme...12 5.1.2 Betydning for kraftvarmeværkernes produktionsadfærd samt konsekvenserne heraf...15 5.1.3 Formålet med afgiftslempelsen på fjernvarme...17 5.2 Reglernes anvendelse i praksis...18 5.3 Betingelserne for reglernes anvendelse...21 Del III: EU-retlige rammer for brugen af miljø- og energiafgifter 6. Indledende bemærkninger...24 7. Fordeling af lovgivningskompetencen...25 7.1 Harmoniserede afgifter - energibeskatningsdirektivet...27 8. Analyse af afgiftslempelsen på fjernvarme i forhold til statsstøttereglerne...29 8.1 Introduktion til forbuddet mod statsstøtte...29 8.2 Afgiftslempelsen på fjernvarme vurderet i forhold til statsstøtteforbuddet...31 8.2.1 Støttebegrebet...32

8.2.2 Fra staten eller ved hjælp af statsmidler...35 8.2.3 Selektive foranstaltninger...36 8.2.3.1 Generel eller selektiv ordning...38 8.2.3.2 Begrundet i systemets karakter eller forvaltning...41 8.2.4 Fordrejelse af konkurrencen og påvirkning af samhandelen...47 8.3 Introduktion til art. 87, stk. 3, litra c) EF godkendelse af statsstøtte til miljøbeskyttelse...49 8.4 Afgiftslempelsen på fjernvarme vurderet efter art. 87, stk. 3, litra c) EF...51 8.4.1 Kommissionens vurdering på baggrund af de tidligere gældende rammebestemmelser..51 8.4.2 Vurdering på baggrund af de nuværende retningslinjer...53 8.4.3 Vurdering på baggrund af gruppefritagelsesforordningen...55 8.5 Art. 87, stk. 3, litra c) retstilstanden i dag...56 Del IV: Afslutning 9. Konklusion...59 10. English summary...62 11. Litteraturfortegnelse...64 12. Domsregister...67

Del I: Indledning 1. Indledning Miljø- og energiafgifter er genstand for en omfangsrig regulering i den danske skattelovgivning, og afgifterne udgjorde bl.a. et vigtigt element i forbindelse med den netop gennemførte skattereform. Det markante fokus på afgifterne er som udgangspunkt en konsekvens af, at disse udgør et vigtigt økonomisk hjælpemiddel i relation til opfyldelsen af miljø- og klimapolitiske målsætninger, herunder reduceret udledning af klimagasser. Endvidere er miljø- og energiafgifter ligeledes et vigtigt element ud fra provenumæssige betragtninger, og omkring 9 pct. af den offentlige sektors provenu vedrører miljørelaterede afgifter. 1 I forhold til forsyningssektoren anvendes afgifterne som et incitament for energiproducenterne til at udvise en mere bæredygtig adfærd i forbindelse med produktionen af energi. Ca. halvdelen af den danske CO 2 -udledning stammer fra produktion af elektricitet og fjernvarme, 2 hvorfor brugen af økonomiske virkemidler i form af bl.a. afgifter anvendes som et vigtigt styringsinstrument i forsøget på at nedbringe forureningen. Afgifter på elektricitet, brændsler, udledning af CO 2 mv. er i høj grad en væsentlig faktor i forhold til producenternes planlægning af energiproduktionen. Brugen af miljø- og energiafgifter begrænses dog i væsentligt omfang af EU-retten. Ved udformningen af forskellige afgiftsforanstaltninger skal de enkelte medlemsstater således respekterer de begrænsninger, som fællesskabsretten opstiller. Her kan bl.a. fremhæves de harmoniserede bestemmelser, som gælder på det respektive område. Ligeledes er reglerne om statsstøtte af væsentlig betydning, idet medlemsstaternes brug af f.eks. særlige afgiftsfritagelser eller afgiftslempelser for at fremme miljø- og energipolitiske målsætninger i visse tilfælde er uforenelig med statsstøtteforbuddet. Nationale afgiftsforanstaltninger skal således vurderes med udgangspunkt i EU-retten, hvorfor det er nødvendigt at fastlægge de EU-retlige rammer for brugen af miljø- og energiafgifter. Der foreligger i denne forbindelse en righoldig praksis på området. 1 Se De Økonomiske Råd: Grønne afgifter (Økonomi og Miljø 2009, Kapitel II), s. 99. 2 Se De Økonomiske Råd: El, fjernvarme og klimamål (Økonomi og Miljø 2008, Kapitel IV), s. 335. 1

1.1 Problemformulering Der vil i nærværende afhandling blive foretaget en analyse af den energiafgiftsretlige regulering af varmeforsyningssektoren med særligt fokus på de retlige problemstillinger, der følger af afgiftslempelsen på fjernvarme gennemført ved lov nr. 1417 af 21. december 2005. Afgiftslempelsen trådte i kraft pr. 1. januar 2008 efter EU-Kommissionens godkendelse. Analysen vil blive foretaget med udgangspunkt i en afdækning af de EU-retlige rammer for medlemsstaternes brug af miljø- og energiafgifter, hvor det vil blive vurderet, om ordningen vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme er i overensstemmelse med EU-retten, herunder særligt bestemmelserne om statsstøtte i art. 87 EF. Ordningen vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme anvendes som et konkret eksempel på en national afgiftsforanstaltning, som skal vurderes på baggrund af de EU-retlige rammer, og vil således danne grundlag for den fællesskabsretlige analyse. 1.2 Afgrænsning Lov nr. 1417 af 21. december 2005 vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme anvendes som et konkret eksempel på en national regulering i relation til miljø- og energiafgifter. Det er ikke formålet med afhandlingen at redegøre nærmere for den nationale miljø- og energiafgiftsretlige regulering generelt, hvorfor der afgrænses fra dette. Afhandlingen har ikke til formål at redegøre nærmere for det nationale retsgrundlag i relation til brugen af miljø- og energiafgifter, herunder særligt delegationsforbuddet i Grundlovens 43, hvorfor der ligeledes afgrænses fra dette. Afhandlingen har alene til formål at redegøre for de EU-retlige regler om statsstøtte, hvorfor der afgrænses fra den nationale konkurrencelovgivning, herunder særligt bestemmelserne om konkurrenceforvridende støtte i konkurrencelovens 11 a. I forbindelse med fastlæggelsen af de EU-retlige rammer for medlemsstaternes brug af miljø- og energiafgifter kan det være relevant at behandle art. 23 og 25 EF vedrørende forbuddet mod told og afgifter med tilsvarende virkning samt art. 90 EF vedrørende forbuddet mod diskriminerende afgifter. Af hensyn til afhandlingens omfang afgrænses der imidlertid fra en behandling af disse bestemmelser. 2

1.3 Metode Formålet med afhandlingen er at beskrive, fortolke og systematisere gældende ret. Afhandlingen tager udgangspunkt i både national ret samt EU-ret og vil med en retsdogmatisk tilgang forsøge at fastlægge den gældende regulering i relation til de emner, der behandles i afhandlingen. Formålet er i denne forbindelse at identificere og fortolke det retskildemateriale, der regulerer de problemstillinger, som afhandlingen forsøger at belyse, således at fremstillingen kan opbygges på baggrund af juridiske analyser i overensstemmelse med den juridiske metodelære. Der vil i denne forbindelse blive fokuseret på de retskilder, som retsanvendende myndigheder må forventes at tage udgangspunkt i, således at afhandlingens konklusioner vil have karakter af prognoser for domstolenes fortolkning af gældende ret. Der vil i forbindelse med afhandlingens analyser blive inddraget relevante fortolkningsbidrag i form af bl.a. primær og sekundær EU-ret, herunder EF-Traktaten, forordninger, direktiver og meddelelser. Endvidere vil der blive inddraget praksis fra de retsanvendende myndigheder i EU, ligesom der vil blive anvendt både dansk og international faglitteratur i forsøget på at identificere og analysere de enkelte problemstillinger i afhandlingen. 1.4 Indhold og opbygning Afhandlingen er opbygget i fire dele. Del I omhandler afsnittene ovenfor, herunder indledning, problemformulering, afgrænsning og metode. Del II omhandler miljø- og energiafgifter i en national sammenhæng og omfatter bl.a. redegørelsen for lov nr. 1417 af 21. december 2005 vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme. Del III omhandler de EU-retlige rammer for medlemsstaternes brug af miljø- og energiafgifter, herunder særligt en behandling af fællesskabsrettens statsstøtteregler. I forhold til Del II og Del III vil der indledningsvist være en kortere præsentation af det nærmere indhold, hvorfor der i denne forbindelse henvises til de indledende bemærkninger i afsnit 2 og afsnit 6. Del IV vedrører afhandlingens afslutning og omfatter en konklusion. 3

Del II: Miljø- og energiafgifter i en national sammenhæng 2. Indledende bemærkninger De følgende afsnit vedrørende miljø- og energiafgifter i en national sammenhæng har til formål at give en introduktion til den afgiftsretlige regulering inden for miljø- og energiområdet i Danmark. Afhandlingens formål er som fremhævet i problemformuleringen, jf. afsnit 1.1, at analysere lov nr. 1417 af 21. december 2005 vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme i en EUretlig sammenhæng. Idet denne ordning regulerer energiafgifterne, vil fokus i nærværende del af afhandlingen således primært være rettet imod disse afgifter. Den energiafgiftsretlige regulering er imidlertid yderst omfattende, hvorfor det ikke er hensigten med de følgende afsnit at give en fyldestgørende beskrivelse af denne regulering. Derimod anvendes ordningen vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme som et eksempel på den energiafgiftsretlige regulering, således at der kan tages udgangspunkt i dette konkrete eksempel i forbindelse med den efterfølgende EUretlige analyse i afhandlingens Del III. I de følgende afsnit vil der indledningsvist blive foretaget en generel introduktion til miljø- og energiafgifter i en dansk sammenhæng. Formålet er i denne forbindelse at give et overblik over området, herunder at identificere de særlige kendetegn ved reguleringen. Herefter vil der blive foretaget en nærmere introduktion til de enkelte energiafgifter samt en introduktion til lovgivningen vedrørende disse. Afslutningsvist vil der blive foretaget en redegørelse for lov nr. 1417 af 21. december 2005 vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme, herunder baggrunden for reglernes indførelse samt afgiftslempelsens anvendelse i praksis og betingelserne for at blive omfattet af lempelsen. 3. Generelt om miljø- og energiafgifter Miljø- og energiafgifter er et væsentligt økonomisk virkemiddel i relation til at adfærdsregulere hen imod en mere bæredygtig adfærd for både erhvervslivet og privatpersoner, hvorfor afgifterne er en vigtig faktor i forbindelse med de miljø- og energipolitiske målsætninger i Danmark. Endvidere indbringer de samtidig et betydeligt provenu til staten og udgør i denne forbindelse ligeledes et vigtigt element i den danske skattepolitik. I det følgende vil der blive foretaget en generel introduktion til disse afgifter, herunder en nærmere definition af afgifterne samt en behandling af de særlige kendetegn ved dette virkemiddel. Ligeledes vil der blive foretaget en kortere gennemgang af den historiske udvikling i brugen af miljø- og energiafgifter samt en introduktion til brugen af afgifterne i henholdsvis skatte- og miljøpolitikken. 4

3.1 Definition og særlige kendetegn Miljø- og energiafgifter betegnes ofte samlet som grønne afgifter, idet afgifterne har en positiv virkning på miljøet og klimaet. En afgift kan således betegnes som grøn, hvis den medfører adfærdsændringer, der bidrager til et bedre miljø eller klima. Dette er uanset, om formålet med afgiften desuden er at indbringe staten et provenu til dækning af de offentlige finanser. 3 Det afgørende er de faktiske virkninger af afgiften og ikke motivet for at indføre denne, eller de formål f.eks. provenuet skal anvendes til. 4 Afgifterne defineres således ud fra den konkrete virkning og ikke på baggrund af den bagvedliggende hensigt, hvorfor definitionen kan afgrænses til at omfatte afgifter, som pålægges produkter og aktiviteter, der giver anledning til miljøpåvirkninger. 5 Denne definition er ligeledes i overensstemmelse med den EU-retlige definition. 6 Uanset definitionen er det grundlæggende formål med brugen af miljø- og energiafgifter at internalisere alle eksterne miljøomkostninger, der kan relateres til et produkt eller en aktivitet. Den pågældende afgift kan således betragtes som en pris på en forurening, der lægges på udledningen eller anvendelsen mv. af uønskede stoffer, som er til skade for miljøet eller klimaet. 7 Ved visse typer af forbrug eller produktion kan der opstå afledte negative miljøeffekter, herunder global opvarmning, forurening af grundvandet osv. Forbrug eller produktion af et gode har i dette tilfælde negative konsekvenser for andre end den, der forbruger eller producerer godet. Den negative miljøeffekt har i denne forbindelse karakter af en såkaldt eksternalitet. Et eksempel på en eksternalitet er de negative miljø- og klimamæssige effekter, der opstår ved produktion af elektricitet og varme ved hjælp af fossile brændsler. 8 Her sker der udledning af forurenende stoffer bl.a. i form af CO 2 (kuldioxid), SO 2 (svovldioxid) og NO X (kvælstofoxider), hvor den enkelte miljøudleder ikke selv bærer omkostningerne af de skadelige virkninger ved emissionen. Formålet med en miljø- eller energiafgift er i denne forbindelse, at forureneren indregner miljøomkostningerne i sin egen forbrugs- eller produktionsbeslutning. Hermed 3 Se Hemmingsen, Kjeld, Ramussen, Erling A. og Hemmingsen, Mette: Grønne afgifter, 1997, s. 11. 4 Se Basse, Ellen Margrethe og Egelund Olsen, Birgitte m.fl.: Miljøretten Bind 1: Almindelige emner, 2006, s. 490. 5 Se De Økonomiske Råd: Grønne afgifter (Økonomi og Miljø 2009, Kapitel II), s. 100. 6 Se f.eks. EF-retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse, EUT 2008 C 82/01, pkt. 70, nr. 14, hvor miljøafgift defineres som en afgift, hvis afgiftsgrundlag har en klar negativ miljøpåvirkning, eller som søger at afgiftsbelægge visse former for virksomhed, varer og tjenesteydelser, således at miljøomkostningerne kan indregnes i deres pris, og/eller således at producenter og forbrugere kanaliseres mod former for virksomhed, der i højere grad respekterer miljøet. For en analyse af de EU-retlige rammer for brugen af miljø- og energiafgifter, se afhandlingens Del III. 7 Se Basse, Ellen Margrethe og Egelund Olsen, Birgitte m.fl.: Miljøretten Bind 1: Almindelige emner, 2006, s. 491. 8 Fossile brændsler er f.eks. olie, kul og naturgas. Brændslerne er i modsætning til vedvarende energi en udtømmelig ressource. 5

internaliseres miljøeffekten, hvorved forureneren selv kommer til at bære omkostningerne ved forureningen. Internalisering af eksterne miljøomkostninger i forurenerens forbrugs- eller produktionsomkostninger betegnes også som forureneren betaler-princippet. Dette princip er ligeledes udgangspunktet i forhold til de EU-retlige principper på miljøområdet. 9 Skal dette princip overholdes strengt, skal den pågældende miljø- eller energiafgift have et niveau, som svarer til den miljømæssige omkostning ved yderligere forurening. 10 3.2 Den historiske udviklingen i brugen af miljø- og energiafgifter Som følge af oliekrisen i 1970 erne kom der for alvor fokus på energiforsyning både i Danmark og på internationalt plan. Den store afhængighed af olie fra bl.a. Mellemøsten gjorde den vestlige verden yderst sårbar over for den politiske udvikling i denne region, og der var et markant politisk ønske om at mindske denne afhængighed betydeligt. Eftersom det på daværende tidspunkt var vanskeligt at substituere til andre energiformer som f.eks. vedvarende energi, var en væsentlig del af løsningen et mindre energiforbrug. I Danmark medførte dette indførelse af afgift på elektricitet og olie i 1977. 11 Udgangspunktet bag nogle af disse første energiafgifter var således ikke direkte relateret til miljøhensyn men derimod hensynet til forsyningssikkerheden. Det var først i forbindelse med skattereformen i 1993, at der for første gang i dansk skattepolitik blev lagt op til en væsentlig forøgelse af miljø- og energiafgifterne som et aktivt element til at finansiere en nedsættelse af personskatterne og som et vigtigt led i miljøpolitikken. Udgangspunktet for skattereformen var tiltrædelsen af en ny regering med Socialdemokratiet i spidsen. Det fremgik i denne forbindelse af regeringsgrundlaget En Ny Start, at miljøhensyn fremover skulle spille en betydelig rolle i alle politiske sammenhænge, og at der specielt på skatteområdet skulle ske en gradvis indførelse af flere miljørelaterede afgifter, som kunne understøtte miljøansvarligheden i virksomhederne og hos forbrugerne. 12 På baggrund af regeringsgrundlaget blev skattereformen gennemført i sommeren 1993 i form af en række lovændringer, hvoraf lov nr. 480 af 30. juni 1993 om ændring af personskatteloven og andre skattelove (skatteomlægning) var af central betydning. Af bemærkningerne til lovforslaget om skatteomlægningen fremgik det, at regeringsgrundlagets hovedprincipper skulle fastholdes som 9 Se f.eks. art. 174, stk. 2 EF hvoraf det bl.a. fremgår, at Fællesskabets politik på miljøområdet bygger på ( ) princippet om, at forureneren betaler. For en nærmere behandling af forureneren betaler-princippet, se Pagh, Peter: Lærebog i Miljørettens Almindelige Del, 2006, s. 129ff. For en analyse af de EU-retlige rammer for brugen af miljø- og energiafgifter, se afhandlingens Del III. 10 Se De Økonomiske Råd: Grønne afgifter (Økonomi og Miljø 2009, Kapitel II), s. 101f. 11 Lov nr. 89 af 9. marts 1977 (elektricitetsafgift) og lov nr. 453 af 7. september 1977 (olieafgift). 12 Se regeringsgrundlaget: En Ny Start, januar 1993, s. 9. 6

udgangspunkt for skattereformen, hvorfor miljø- og energiafgifter skulle indgå som en væsentlig del af finansieringsgrundlaget for nedsættelsen af de personlige skatter, samtidig med at afgifterne skulle virke som middel til større miljømæssig ansvarlighed. 13 Som udgangspunkt gennemførte skattereformen dog ikke de afgiftsmæssige ændringer straks. Af hensyn til konkurrenceevnen for danske virksomheder skulle der først foretages drøftelser med erhvervslivet om den gradvise indførelse af miljø- og energiafgifter. 14 Som en opfølgning på skattereformen, og som grundlag for drøftelserne med erhvervslivet, nedsatte regeringen i september 1993 et tværministerielt udvalg for at belyse muligheden for øget brug af miljø- og energiafgifter i den danske skattepolitik. Udvalget aflagde rapport i april 1994, 15 hvori en række problemstillinger vedrørende afgifterne og erhvervslivet blev belyst, herunder særligt hensynet til konkurrenceevnen. I denne forbindelse anbefalede rapporten, at de planlagte afgifter i høj grad skulle tilbageføres til erhvervslivet som led i finansiering af bl.a. energieffektivisering mv. ude i de enkelte virksomheder. Dette kunne efter udvalgets opfattelse opveje den midlertidige forringelse af konkurrenceevnen. 16 Den opfølgende lovgivning i forhold til drøftelserne med erhvervslivet og rapporten fandt sted i sommeren 1995, hvor den såkaldte Energipakke blev vedtaget af Folketinget. 17 Energipakken indeholdte 12 love, der primært regulerede en række væsentlige områder i relation til miljø- og energiafgifter. Lovændringerne trådte i kraft den 1. januar 1996 og pålagde erhvervslivet en række nye afgifter, samtidig med at en aftrapningsordning løbende begrænsede erhvervslivets mulighed for at få tilbagebetalt afgifterne i form af godtgørelsesordninger. I bemærkningerne til et af lovforslagene blev afgiftslovene karakteriseret som et flerstrenget afgifts- og aftalesystem med differentierede satser, tilskud og krav, herunder indeholdende en række ordninger i forbindelse med tilbageføring af afgifterne til erhvervslivet. Ifølge regeringen ville det ved hjælp af denne regulering være muligt at realisere anbefalingerne i EU-Kommissionens Hvidbog fra 1993 om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse. 18 Kommissionens Hvidbog anbefalede i denne forbindelse indførelse af øgede afgifter mv. på energiforbrug, samtidig med en lettelse af 13 Se Lovforslag nr. L 283 af 19. maj 1993, Bemærkninger til lovforslaget, Almindelige bemærkninger, afsnit I. 14 Ibid. 15 Se Finansministeriet: Grønne afgifter og erhvervene - Midtvejsrapport fra embedsmandsudvalget om grønne afgifter og erhvervene, april 1994. Rapporten betegnes også som Dithmer-rapporten efter udvalgets formand Michael Dithmer, som var afdelingschef i Finansministeriet. 16 Se Finansministeriet: Grønne afgifter og erhvervene - Midtvejsrapport fra embedsmandsudvalget om grønne afgifter og erhvervene, april 1994, s. 135. 17 For en nærmere beskrivelse af Energipakken, se Energistyrelsen: Green Taxes for Trade and Industry - description and evaluation, juni 2000, kapitel 3 og 4. 18 Se Lovforslag nr. L 209 af 6. april 1995, Bemærkninger til lovforslaget, Almindelige bemærkninger. 7

beskatningen af arbejdskraft, uden ødelæggende konsekvenser for enkeltvirksomheder eller branchers internationale konkurrenceevne. 19 Energipakken havde således bl.a. til formål at opfylde denne anbefaling. I forbindelse med den netop gennemførte skattereform af 2009 har der ligeledes været et stort fokus på miljø- og energiafgifter. Allerede ved Skattekommissionens forslag til en skattereform udgjorde disse afgifter således et centralt element i relation til en omlægning af det danske skattesystem. 20 På trods af ændringer i forhold til Skattekommissionen udspil blev den grønne linje fastholdt, da regeringen og Dansk Folkeparti i februar 2009 indgik aftale om en kommende skattereform. I aftalen blev der lagt op til, at det skal være dyrere at forurene, hvorimod det skal belønnes at passe bedre på miljøet. Endvidere blev det aftalt, at de øgede skatteindtægter fra højere miljø- og energiafgifter skal føres tilbage til borgerne i form af en grøn check, højere personfradrag og lavere skat på arbejde. 21 Aftalen har udmøntet sig i en række vedtagne love på miljø- og energiafgiftsområdet, 22 og fokuset på miljø- og energiafgifter i dansk skattepolitik har aldrig været mere markant, end det kan siges at være i dag. 3.3 Miljø- og energiafgifter i henholdsvis skatte- og miljøpolitikken Som det ses af ovenstående afsnit 3.2, udgør miljø- og energiafgifter i dag en væsentlig faktor i den danske skattepolitik. Afgifterne repræsenterer i denne forbindelse samlet set knap 80 mia. kr. eller mere end 9 pct. af de samlede skatter og afgifter. 23 Afgifterne er således et vigtigt element i forhold til finansieringsgrundlaget for nedsættelsen af de personlige skatter, idet der gennem en årrække har været en markant debat vedrørende det danske skattetryk på arbejdsindkomst. En af de primære målsætninger i den netop gennemførte skattereform er bl.a. en omlægning af personskatter til miljø- og energiafgifter, hvorfor denne form for beskatning må siges at udgøre en vigtig provenumæssig faktor i den danske skattepolitik. I forhold til miljøpolitikken er miljø- og energiafgifter et effektivt middel til at opnå klima- og energipolitiske målsætninger, hvorfor der er et ønske om at styrke den grønne profil i 19 Se EU-Kommissionens Hvidbog: Vækst, konkurrenceevne, beskæftigelse - udfordringer og veje ind i det 21. århundrede, KOM(93) 700, 1993, Kapitel 9 (Beskatning af arbejdskraften), s. 183. 20 Se hertil Skattekommissionens forslag til skattereform: Lavere skat på arbejde, februar 2009, kapitel 6. 21 Se aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti: Forårspakke 2.0 - Vækst, klima, lavere skat, februar 2009, s. 11ff. 22 Af de væsentligste vedtagne lovændringer kan bl.a. fremhæves lov nr. 527 af 12. juni 2009 og lov. nr. 461 af 12. juni 2009. Begge lovændringer vedrører energiafgifter. 23 Se aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti: Forårspakke 2.0 - Vækst, klima, lavere skat, februar 2009, s. 11. 8

afgiftssystemet. 24 Med ratificeringen af Kyoto-aftalen og den efterfølgende byrdefordelingsaftale i EU har Danmark forpligtiget sig til at reducere den gennemsnitlige årlige udledning af drivhusgasser i perioden 2008-2012 med 21 pct. i forhold til niveauet i 1990. 25 For bl.a. at opfylde dette krav anvendes miljø- og energiafgifter som en vigtig faktor i miljø- og klimapolitikken, da afgifterne virker som et effektivt middel til at adfærdsregulere hen imod en mere bæredygtig adfærd både for erhvervslivet og privatpersoner. Afgifterne konstituerer i denne forbindelse vigtige økonomiske styringsinstrumenter. 3.3.1 Modstående hensyn En skatteomlægning fra indkomstskat til adfærdsregulerende miljø- og energiafgifter har den modsætning indbygget i sig, at skatteprovenuet forsvinder i takt med, at de miljø- og energipolitiske målsætninger opfyldes. 26 Hvis det f.eks. lykkes at opfylde de energipolitiske mål vedrørende et skift fra afgiftsbelagte fossile brændsler til afgiftsfritaget biobrændsler, vil dette have en positiv effekt på klimaet, men vil samtidig medføre et betydeligt provenutab for staten. De skattepolitiske målsætninger om at tilvejebringe et provenu til staten gennem øget brug af miljø- og energiafgifter er således ikke nødvendigvis i overensstemmelse med de miljø- og energipolitiske målsætninger om en mere bæredygtig adfærd blandt virksomheder og borgere. Der er hermed et indbygget dilemma i anvendelsen af miljø- og energiafgifter, hvilket bevirker en balancegang mellem de eventuelle miljøpolitiske motiver, der ligger bag afgiftslovgivningen, og statens almindelige behov for provenu. Dette er ikke kun kendetegnende i forbindelse med miljørelaterede afgifter, men gælder endvidere for mange andre slags afgifter, herunder særligt afgifter på sundhedsområdet som f.eks. afgift på alkohol og tobak. De forskellige hensyn ved en given regulering kan i visse tilfælde gøre det vanskeligt at gennemskue de reelle hensigter bag lovgivningen, og der kan være risiko for, at de fiskale hensyn på et tidspunkt kommer til at overskygge andre medbestemmende formål. Lovgiver har i denne forbindelse et ansvar for at afbalancere de forskellige politiske målsætninger ved udformning af lovgivningen. 4. Nærmere om energiafgifter Der vil i det følgende blive foretaget en nærmere introduktion til lovgivningen vedrørende energiafgifter, herunder særligt med henblik på at fremhæve de afgifter som er relevante i 24 Ibid. 25 Se f.eks. Finansministeriet m.fl.: En omkostningseffektiv klimastrategi, februar 2003, s. 11. 26 Se Hemmingsen, Kjeld, Ramussen, Erling A. og Hemmingsen, Mette: Grønne afgifter, 1997, s. 15f. 9

forbindelse med den efterfølgende redegørelse for lov nr. 1417 af 21. december 2005 vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme, jf. afsnit 5. 4.1 De enkelte energiafgifter Reguleringen af energiafgifter udgør en del af den samlede punktafgiftsretlige regulering, og energiafgifterne adskiller sig som udgangspunkt ikke fra andre punktafgifter. Som det er tilfældet for hele skatteområdet, kan en afgift ikke pålægges, forandres eller ophæves uden ved lov, jf. Grundlovens 43. Det nationale retsgrundlag vil dog ikke blive behandlet nærmere i denne sammenhæng. Ved punktafgifter forstås afgifter på specifikke varer eller tjenesteydelser (punkter). Afgifterne er udformet som enkeltledsafgifter, hvilket betyder, at afgiften kun opkræves ét sted under varens vej fra producenten eller importøren til forbrugeren. Afgiften opkræves således enten i producent-, engros-, eller detailleddet. Herved adskiller punktafgifterne sig fra bl.a. merværdiafgiften, som opkræves i samtlige omsætningsled. 27 I forhold til den energiafgiftsretlige regulering udgøres denne af loven om: afgift af elektricitet (elafgiftsloven) 28 energiafgift af mineralolieprodukter m.v. (mineralolieafgiftsloven) 29 afgift af naturgas og bygas (gasafgiftsloven) 30 afgift af stenkul, brunkul og koks m.v. (kulafgiftsloven) 31 kuldioxidafgift af visse energiprodukter (CO 2 -afgiftsloven) 32 Ovenstående energiafgifter hviler som udgangspunkt på varer, der forbruges her i landet. Afgiftspligten indtræder almindeligvis, når varen overgår til forbrug, dvs. udleveres fra eller forbruges i en virksomhed der er registreret for den pågældende afgift. 33 Som hovedregel omfatter afgiftspligten således alt forbrug på dansk område, herunder forbrug af afgiftspligtige varer der anvendes i energiforsyningen. De forskellige energiafgifter er baseret på energiindholdet i de enkelte brændsler, og afgiften fastsættes således ud fra, hvor meget energi der kan genereres ved afbrænding af brændslerne. I forhold til elafgiften er denne fastsat på 27 Se endvidere Punktafgiftsvejledningen 2009-2, Del A. 28 Lovbekendtgørelse nr. 421 af 3. maj 2006. 29 Lovbekendtgørelse nr. 297 af 3. april 2006. 30 Lovbekendtgørelse nr. 298 af 3. april 2006. 31 Lovbekendtgørelse nr. 1068 af 30. oktober 2006. 32 Lovbekendtgørelse nr. 889 af 17. august 2006. 33 Se hertil Punktafgiftsvejledningen 2009-2, Del A.3. For en nærmere beskrivelse af reglerne vedrørende registrering, se Punktafgiftsvejledningen 2009-2, Del A.5. 10

baggrund af den mængde energi, der anvendes ved elfremstilling. CO 2 -afgiften er fastsat på baggrund af den mængde kuldioxid, som udledes ved afbrænding af de forskellige brændsler. 34 Bortset fra afgiften på benzin, der blev indført tilbage i 1927 som led i beskatningen af motorkøretøjer, 35 er energiafgifterne relativt nye i den danske skattepolitik, når der sammenlignes med andre punktafgifter som f.eks. spiritus- og tobaksafgifterne. 36 Som ovenfor nævnt blev afgifterne på elektricitet og olie således først indført i 1977, 37 mens afgiften på kul og koks mv. blev indført i 1982, 38 afgiften på CO 2 i 1992 39 og afgiften på gas i 1996. 40 I dag udgør afgifterne dog et væsentlig element i forbindelse med udformningen af den danske skattepolitik, jf. beskrivelsen af den historiske udvikling i afsnit 3.2. 5. Lov nr. 1417 af 21. december 2005 vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme Lov nr. 1417 af 21. december 2005 blev fremsat som lovforslag nr. L 81 den 16. november 2005 og blev vedtaget ved 3. behandling i Folketinget den 16. december 2005. Ordningen vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme trådte dog først i kraft den 1. januar 2008 efter EU- Kommissionens godkendelse af reglerne i forhold til fællesskabsrettens statsstøtteregler. 41 Der vil i det følgende blive foretaget en redegørelse for reglerne, hvor fokus vil være på baggrunden for reglernes indførelse samt en behandling af de afgiftslempelser, som reglerne opstiller. Endvidere vil der blive foretaget en fastlæggelse af betingelserne for reglernes anvendelse. Nærværende afsnit danner grundlag for den efterfølgende EU-retlige analyse i afhandlingens Del III. 5.1 Baggrunden for reglernes indførelse For at forstå de nærmere forhold i forbindelse med reglernes indførelse er det nødvendigt med en kortere introduktion til de mere tekniske aspekter i relation til fjernvarme og varmeproduktion, herunder de afgiftsretlige elementer der har betydning for fjernvarmeproducenternes produktionsforhold. 34 Se afsnit 5.2 for et konkret eksempel på en energiafgift. 35 Lov nr. 144 af 1. juli 1927. 36 Afgifterne på øl og spiritus blev indført i slutningen af 1800-tallet, mens afgifterne på cigaretter og cigarettobak blev indført i 1912, og afgifterne på cigarer og cerutter blev indført i 1917. Se Dekov, Erik og Engsig, John: Moms Energi Lønsum en lærebog om afgifter, 2004, s. 191. 37 Lov nr. 89 af 9. marts 1977 (elektricitetsafgift) og lov nr. 453 af 7. september 1977 (olieafgift). 38 Lov nr. 265 af 9. juni 1982. 39 Lov nr. 888 af 21. december 1991. 40 Lov nr. 419 af 14. juni 1995. 41 Se afsnit 8 for en EU-retlig analyse af den pågældende ordning. 11

5.1.1 Lempelig afgiftsbelastning for kraftvarme En stor andel af fjernvarmen i Danmark omkring 80 pct. produceres på såkaldte kraftvarmeanlæg. 42 Ved denne produktionsform fremstilles der i kombination elektricitet og varme. Dette foregår ved, at kondensationsvarmen fra dampen, som opstår i forbindelse med elproduktion, anvendes til at opvarme vandet i et fjernvarmeledningsnet. Herved udnyttes energien i spildvarmen fra elproduktionen. Alternativt var kondensationsvarmen fra dampen ledt med kølevandet ud i havet. Ved at benytte sig af kraftvarmeteknologien udnyttes den tilførte mængde energi (brændslet) 43 med op til 85-90 pct. Ved elproduktion på et almindeligt kraftværk, som udelukkende fremstiller elektricitet, udnyttes kun omkring 35-45 pct. af den tilførte mængde energi. Resten af energien forsvinder med den varme røggas fra kedlen via skorstenen op i luften og med kølevandet ud i havet. 44 Den høje udnyttelsesgrad af det indfyrede brændsel ved kraftvarmeproduktion medfører betydelige klima- og miljømæssige gevinster, herunder reduceret forbrug af klodens primære ressourcer samt betragtelig reduktion i bl.a. CO 2 -udledningen. Der har således fra politisk side været et ønske om at fremme kraftvarmeteknologien. 45 Dette er ikke kun tilfældet på nationalt niveau men ligeledes i EU-regi, hvilket bl.a. er kommet til udtryk i vedtagelsen af kraftvarmedirektivet. 46 Ønsket om at fremme kraftvarmeproduktionen afspejler sig bl.a. i afgiftsreglerne, hvor afgiften på kraftvarme er lavere end afgiften på varme produceret alene uden samtidig produktion af el. Dette følger af særlige bestemmelser i energiafgiftslovene og CO 2 -afgiftsloven, hvorefter der gælder lempelige afgiftsregler for kraftvarmeproduktion set i forhold til ren varmeproduktion. 47 Bestemmelserne vedrører fordelingen af brændsler i forbindelse med kraftvarmeproduktionen. Der vil i denne sammenhæng ikke blive redegjort nærmere for de mere produktionstekniske fordelingsaspekter. Dog er det nødvendigt kort at fremhæve konsekvenserne af reglernes 42 Se Energistyrelsen: Energistatistik 2007, september 2008, s. 13. Der foreligger endnu ikke nyere tal på området. Andelen kan således være anderledes i dag, da disse tal stammer fra før indførelsen af lov nr. 1417 af 21. december 2005 vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme. 43 De afgiftspligtige brændsler er gas, olie og kul, som fremhævet i afsnit 4. Endvidere kan der anvendes vedvarende energikilder i form af biobrændsler som f.eks. halm og træflis. Biobrændsler er fritaget for energiafgift, men er dog i visse tilfælde pålagt svovlafgift. Se f.eks. svovlafgiftslovens (lovbekendtgørelse nr. 78 af 8. januar 2006) 1, stk. 1, nr. 14. 44 Se hertil Energistyrelsen: Varmeforsyning i Danmark Hvem Hvad Hvor og Hvorfor, oktober 2004, s. 11. 45 Se f.eks. de fremhævede tilskudsordninger i afsnit 8.2.3.2, note 145. Se endvidere Energistyrelsen: Varmeforsyning i Danmark Hvem Hvad Hvor og Hvorfor, oktober 2004, s. 11. 46 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/8/EF af 11. februar 2004 om fremme af kraftvarmeproduktion på grundlag af en efterspørgsel efter nyttevarme på det indre energimarked og om ændring af direktiv 92/42/EØF. 47 Jf. mineralolieafgiftslovens 9, stk. 2, gasafgiftslovens 8, stk. 2, kulafgiftslovens 7, stk. 1 og CO 2 -afgiftsloven 7, stk. 1. 12

anvendelse for fuldt ud at forstå det tilskud, som gennem afgiftsreglerne gives til kraftvarmeproduktion. Efter bestemmelserne er brændsler, der anvendes til fremstilling af el, fritaget for afgift, når der skal betales afgift af den fremstillede elektricitet efter elafgiftslovens regler. Brændsler, som medgår til fremstilling af el, er således fritaget for afgift, forudsat at der skal betales elafgift af den fremstillede elektricitet. Derimod er brændsler, som anvendes til fremstilling af varme, ikke omfattet af fritagelsen, hvorfor der skal betales afgift af dette brændselsforbrug. Ved kraftvarmeproduktion fremstilles som ovenfor nævnt el og varme i kombination, hvorfor det således er nødvendigt at afgrænse, hvilken andel af brændselsforbruget der skal henføres til elproduktionen, og hvilken andel af forbruget der skal henføres til varmeproduktionen. Den andel af brændslerne, som kan henføres til elproduktionen, er fritaget for afgift, hvorimod den andel af brændslerne, som kan henføres til varmeproduktionen, er pålagt afgift. Efter bestemmelserne kan fordelingen af brændsler enten ske ud fra den såkaldte v-formel (varmevirkningsgrad på 1,25) eller ud fra den såkaldte e-formel (elvirkningsgrad på 0,65). Det er op til de enkelte kraftvarmeværker at vælge, hvilken metode der er mest fordelagtig. Opgørelsesmetoden skal vælges for et kalenderår af gangen. 48 Anvendes v-formlen, skal den andel af brændselsforbruget, der er medgået til fremstilling af el, beregnes som det samlede forbrug af afgiftspligtige brændsler fratrukket en brøk, hvor tælleren består af varmen produceret på kraftvarmeanlægget, og hvor nævneren består af tallet 1,25. I forhold til brændselsforbruget, der kan henføres til varmeproduktionen, medfører dette, at for hver GJ 49 varme, der fremstilles på kraftvarmeanlægget i samproduktion med elektricitet, betales der afgift af 0,8 GJ brændsel (1/1,25 = 0,8). Bestemmelsen indebærer således, at der betales afgift af en brændselsmængde, der svarer til varmeproduktionen delt med 1,25. Dog kan der højst opnås en afgiftsfritagelse svarende til elproduktionen divideret med 0,35, jf. e-formlen (1-0,35 = 0,65) beskrevet nedenfor. Ved at anvende v-formlen til fordeling af brændselsforbruget opnås en lempeligere afgiftsbelastning i forhold til ren varmeproduktion, da fjernvarmen fra 48 Der findes yderligere to metoder til fordeling af brændselsforbruget (pro rata-reglen og anvendelse af en elvirkningsgrad på 0,90). Da disse metoder stort set ikke anvendes i praksis, falder de væk fra 1. januar 2010, jf. lov nr. 527 af 12. juni 2009, 2, nr. 9, 3, nr. 9 og 4, nr. 12. Se endvidere lovforslag nr. L 207 af 22. april 2009, Bermærkninger til lovforslaget, Almindelige bemærkninger, afsnit 2.4.1.2. Det skal endvidere bemærkes, at der gælder særlige regler for centrale kraftvarmeværker, som er værker, der er omfattet af f.eks. bilag 1 til mineralolieafgiftsloven. Der er tale om i 17 værker i alt. Værkerne er ejet af store energikoncerner og har alle en eleffekt på over 25 MW, hvorfor de ligger placeret i de store byer, hvor forsyningsbehovet er højt. Fra den 1. januar 2010 skal disse værker dog ligeledes anvende de almindelige fordelingsbestemmelser beskrevet i nærværende afsnit, jf. lov nr. 527 af 12. juni 2009 2, nr. 9, 3, nr. 9 og 4, nr. 12. For en nærmere beskrivelse af fordelingsmetoderne, se punktafgiftsvejledningen 2009-2, Del F.4.5. 49 Der er tale om en energienhed. 1 GJ (gigajoule) = 1.000.000.000 joule = 277,78 kwh. 13

kraftvarmeproduktion kun belastes med afgift af 0,8 GJ brændsel, hvorimod ren varmeproduktion afgiftsbelastes af det fulde brændselsforbrug (dvs. hele energienheden = 1 GJ brændsel). Den lempelige afgiftsbelastning betegnes også som kraftvarmefordelen og kan illustreres i nedenstående eksempel. Eksempel beregning af kraftvarmefordelen (v-formlen) Varmeproduktion: 3.000 GJ Elproduktion: 2.000 GJ Indfyret brændsel (energiindhold): 6.000 GJ Brændsel til elproduktion = Brændsel til elproduktion = Brændsel til elproduktion = Indfyret brændsel - (Varmeproduktion/1,25) 6.000 GJ - (3.000 GJ/1,25) 3.600 GJ Brændsel til varmeproduktion = Brændsel til varmeproduktion = Brændsel til varmeproduktion = Indfyret brændsel - Brændsel til elproduktion 6.000 GJ - 3.600 GJ 2.400 GJ Afgiftsbelastning pr. GJ varme = Afgiftsbelastning pr. GJ varme = Afgiftsbelastning pr. GJ varme = Brændsel til varmeproduktion / Varmeproduktion 2.400 GJ / 3.000 GJ 0,8 GJ brændsel Som ovenfor nævnt er det en betingelse for at anvende denne beregningsmodel, at der ikke opnås afgiftsfritagelse for en mængde, som overstiger elproduktionen divideret med 0,35. I ovenstående eksempel er denne betingelse opfyldt, da 2.000 GJ (elproduktion) / 0,35 = 5714 GJ. Den afgiftsfritaget mængde i eksemplet er 3.600 GJ, hvilket er mindre end 5714 GJ. Anvendes e-formlen, skal den andel af brændselsforbruget, der er medgået til fremstilling af elektricitet, beregnes som en brøk, hvor tælleren består af energiindholdet i den fremstillede mængde elektricitet divideret med 0,65, og hvor nævneren består af det totale energiindhold i de indfyrede brændsler. Denne brændselsmængde er fritaget for afgift, da forbruget kan henføres til elproduktion. Bestemmelsen indebærer således, at det afgiftspligtige brændselsforbrug til varmeproduktion beregnes som det totale brændselsforbrug reduceret med en brændselsmængde, der svarer til den fremstillede mængde elektricitet delt med 0,65. Også her opnås en lempeligere 14

afgiftsbelastning i forhold til ren varmeproduktion. Dette vil dog ikke blive illustreret ved hjælp af et eksempel. 5.1.2 Betydning for kraftvarmeværkernes produktionsadfærd samt konsekvenserne heraf Som det ses af ovenstående, gælder der en lempelig afgiftsbelastning for kraftvarmeproduktion set i forhold til ren varmeproduktion, hvor varmen fremstilles uden samtidig produktion af elektricitet. Afgiftsreglerne medfører således, at der gives et indirekte tilskud til elproduktion på kraftvarmeværkerne. Tilskuddet kan anses for at være den afgiftsbesparelse, der opnås ved at producere varme i samproduktion med elektricitet frem for at producere varmen alene. Dette har ud fra en omkostningsmæssig betragtning medført en uhensigtsmæssig elproduktion, fordi der produceres el på baggrund af varmebehovet og ikke ud fra lønsomheden ved elproduktion. Som følge af afgiftsreglerne vælger kraftvarmeværkerne således at fremstille varmen i samproduktion med elektricitet, selvom prisen på el er under ekstraomkostningerne ved en sådan samproduktion. Dette skyldes, at værkerne vil have en økonomisk tilskyndelse til at producere el, så længe omkostningerne ved elproduktionen ikke overstiger salgsprisen på el plus afgiftsbesparelsen ved kraftvarmeproduktion. Ses der bort fra afgiftsbesparelsen, vil værkerne ikke fremstille el, når omkostningerne herved er højere end salgsprisen. Værkerne forsøger imidlertid ikke at maksimere det økonomiske resultat før afgifter men derimod efter afgifter. Afgifterne bevirker således, at der typisk fremstilles elektricitet sammen med varme, selvom prisen på el er under ekstraomkostningerne herved, da dette tab ofte mere end opvejes af afgiftsbesparelsen. Kun i de tilfælde, hvor omkostningerne ved elproduktionen er højere en salgsprisen på el plus den pågældende afgiftsbesparelse, vil kraftvarmeværkerne udelukkende producere varme. Der vil i sådanne tilfælde være tale om en forholdsvis lav salgspris på el. 50 Før 1. januar 2005, hvor decentrale kraftvarmeværker overgik til markedsvilkår, 51 betød afgiftsincitamenterne i praksis ikke noget for disse værkers produktionsadfærd, idet de var tvunget til at producere kraftvarme og fik en forholdsvis høj afregningspris for den fremstillede elektricitet. Efter 1. januar 2005 var afgiftsreglerne imidlertid den direkte årsag til ulønsom 50 For en mere teknisk gennemgang af afgiftsreglernes konsekvenser i relation til ulønsom elproduktion, se eksemplet i lovforslag nr. L 81 af 16. november 2005, Bemærkninger til lovforslaget, afsnit 3, underafsnit Om ulønsom elproduktion, tabel 2. 51 Decentrale kraftvarmeværker er placeret i mellemstore og mindre byer. Der er tale om ca. 415 værker i alt, se Energistyrelsen: Varmeforsyning i Danmark Hvem Hvad Hvor og Hvorfor, oktober 2004, s. 7. Værkerne overgik til markedsvilkår på baggrund af en aftale af 29. marts 2004 mellem et flertal af Folketingets partier om fremtidssikring af energiinfrastrukturen. Aftalen blev gennemført ved lov nr. 495 af 9. juni 2004. For en nærmere beskrivelse af baggrunden for reglernes indførelse, se lovforslag nr. L 236 af 21. april 2004, Bemærkninger til lovforslaget, Almindelige bemærkninger, afsnit 2B. 15

elproduktion, når omkostningerne ved elproduktion oversteg salgsprisen på el. Den ulønsomme elproduktion opstod som en følge af den lempelige afgiftsbelastning for kraftvarme. De lempelige afgiftsregler for kraftvarme i forhold til ren fjernvarme bevirkede således, at kraftvarmeværkerne sjældent producerede fjernvarmen alene men oftest i samproduktion med elektricitet. 52 Dette medførte, at der i mange tilfælde skete en overproduktion af el. I disse perioder med overproduktion blev der således eksporteret el til f.eks. Tyskland, hvor salgsprisen var under de faktiske produktionsomkostninger. Dette eloverløb, hvor udbuddet af elektricitet væsentligt oversteg efterspørgslen, resulterede i et samfundsøkonomisk tab. Endvidere har de højere afgifter på elektricitet end på afgiftspligtige brændsler som f.eks. naturgas og kul 53 i sig selv forhindret brug af el til fjernvarmeproduktion, selvom el på grund af markedsforholdene i visse tilfælde er en billigere energikilde end naturgas eller kul. Afgifterne har således forhindret en omkostningsmæssig fornuftig brug af elektricitet til varmeproduktion i de tilfælde, hvor elprisen var lav. Lave elpriser opstår i denne forbindelse, når udbuddet af el er højt. Dette sker f.eks., når det er meget blæsende, da vindmøllerne på sådanne tidspunkter producerer store mængder elektricitet. Før indførelsen af afgiftslempelsen på fjernvarme var udbuddet af el endvidere højt i meget kolde perioder, da kraftvarmeværkerne i sådanne perioder skal producere store mængder fjernvarme for at dække varmebehovet. Da afgiftsbesparelsen på kraftvarme, jf. ovenfor, medførte en tilskyndelse for værkerne til samtidig elproduktion, var udbuddet af elektricitet således også højt i disse perioder. Det var i sådanne tilfælde vanskeligt at eksportere de store mængder el til rimelige priser, hvilket medførte et samfundsøkonomisk tab. Det skal dog bemærkes, at elprisen i Danmark ikke kun afhænger af den indenlandske produktion, idet Danmark er el-mæssigt forbundet med Tyskland, Norge og Sverige, hvorfor den danske elpris ligeledes afhænger af udbuddet i disse lande. Således kan lave elpriser også opstå over længere perioder, herunder ved store nedbørsmængder i Norge og Sverige da en høj grad af elproduktionen i disse lande er baseret på vandkraft. 54 52 Se lovforslag nr. L 81 af 16. november 2005, Bemærkninger til lovforslaget, afsnit 3., underafsnit Om ulønsom elproduktion. 53 Energiafgiften på brændslerne er ca. 49,5 kr./gj, hvorimod energiafgiften på elektricitet er ca. 165,5 kr./gj. 54 For en nærmere gennemgang af markedspriserne for el, se lovforslag nr. L 81 af 16. november 2005, bemærkninger til lovforslaget, afsnit 3, underafsnit Markedspriserne for el. 16

5.1.3 Formålet med afgiftslempelsen på fjernvarme Formålet med vedtagelsen af reglerne i lov nr. 1417 af 21. december 2005 vedrørende afgiftslempelse på fjernvarme var at afhjælpe problemerne fremhævet ovenfor. Reglerne skulle således sikre, at afgifterne ikke unødigt fremmer eloverløb og ulønsom elproduktion, hvor omkostningerne ved produktionen er højere end salgsprisen på el med et samfundsøkonomisk tab til følge. Endvidere skulle reglerne sikre, at de høje afgifter på el ikke hindrer brug af elektricitet til fjernvarmeproduktion, når de samfundsøkonomiske omkostninger, inklusive miljø, herved er lavere end omkostningerne ved andre energikilder som f.eks. naturgas og kul. 55 Konkret er problemerne forsøgt løst ved at indføre en afgiftslempelse på fjernvarme uden samtidig elproduktion. Efter reglerne lempes således afgiften på fjernvarme, som ikke stammer fra kraftvarmeproduktion, men derimod udelukkende er fremstillet ved ren varmeproduktion. Afgifterne på brændsler og el til fjernvarmeproduktion, hvor der ikke samtidig produceres elektricitet, er hermed blevet nedsat mod niveauet for kraftvarme. Den afgiftsbesparelse, som opnås ved kraftvarmeproduktion i forhold til ren varmeproduktion, er således mindsket betydeligt med indførelsen af de nye regler. 56 Hermed er incitamentet til at producere el, når omkostningerne ved produktionen er højere end salgsprisen, minimeret, idet afgiftsbesparelsen ved kraftvarmeproduktion er formindsket betydeligt i forhold til ren varmeproduktion. Gennem afgiftsreglerne gives der således ikke længere, eller nu kun i meget begrænset omfang, et indirekte tilskud til elproduktion, hvorfor risikoen for eloverløb er blevet stærkt reduceret. Endvidere er det med afgiftslempelsens indførelse ligeledes blevet økonomisk rentabelt for fjernvarmeproducenterne at anvende el til fjernvarmeproduktion, når omkostningerne herved er lavere end ved andre energikilder som f.eks. naturgas og kul. Dette er en følge af, at afgiften på el til fjernvarme er blevet reduceret ned på samme niveau som afgiften for brændsler. 57 55 Se lovforslag nr. L 81 af 16. november 2005, bemærkninger til lovforslaget, afsnit 3, underafsnit Om ulønsom elproduktion. Lovforslaget henviser til en rapport fra det daværende Transport- og Energiministerium: Energistrategi 2025, juni 2005. Af rapportens s. 16 fremgår det bl.a., at Regeringen vil undersøge mulighederne for at ændre afgifterne på fjernvarme således at afgifterne ikke unødigt fremmer elproduktion, når omkostningerne herved er højere end elpriserne, og således, at afgifterne ikke hindrer forbrug af el i fjernvarmesystemerne, når de samfundsøkonomiske omkostninger inklusive miljø herved er lavere end omkostningerne ved andre energikilder. 56 Dog er afgiftsbelastningen på fjernvarme ved ren varmeproduktion stadig en kende højere end afgiftsbelastningen på fjernvarme fra kraftvarmeproduktion, jf. eksemplet i lovforslag nr. L 81 af 16. november 2005, bemærkninger til lovforslaget, afsnit 3, underafsnit Hvordan virker afgifterne for kraftvarmeværker illustreret ved et eksempel? Det fremgår ikke af lovforslaget, hvorfor afgiftsbesparelsen ved kraftvarme ikke neutraliseres fuldt ud med de nye regler. 57 Afgiftslempelsen på elektricitet har dog kun gyldighed i 4 år fra ikrafttrædelsestidspunktet (1. januar 2008), jf. lov nr. 1417 af 21. december 2005, 11, stk. 3. For en beskrivelse af, hvorledes afgiftslempelsen anvendes i praksis, se eksemplet i afsnit 5.2. 17