Erhvervs- og Vækstministerie Slotsholmsgade 10-12 1216 København K. postmar@erst.dk København den 26. januar 2015 Høring over analyse om konkurrencen på bredbåndsmarkedet Generelle bemærkninger Dansk Erhverv hilser regeringens fokus på bredbånd velkomment. Det er velbegrundet at gennemføre en analyse af konkurrencen på bredbåndsmarkedet i lyset af regeringens målsætning om, at Danmark skal have en infrastruktur i verdensklasse, der kan danne grundlag for øget digitalisering og vækst i hele Danmark. Analysen er den eneste af sin art siden Strategisk eftersyn af telereguleringen fra i 2007 og derfor højst relevant. Dansk Erhvervs repræsenterer 17.000 virksomheder og mere end 100 brancheforeninger, der alle har brug for tidssvarende bredbånd. Udviklingen i telebranchen hænger tæt sammen med udviklingen i andre brancher. Tidssvarende bredbåndsforbindelser er afgørende for danske virksomheder generelt, og begrænser sig ikke til eksempelvis it-virksomheder, e-handlende eller særlige nicher. Udbuddet af bredbånd berører virksomheder på tværs af størrelse, branche og geografisk placering. Dansk Erhverv er således enig i analysens indledningsvise præmis om, at velfungerende konkurrence på bredbåndsmarkedet er afgørende for udvikling, vækst og beskæftigelse og for samfundsøkonomien som helhed. Det er positivt, at analysen er blevet til i samarbejde mellem Erhvervsstyrelsen, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, og Erhvervs- og Vækstministeriets departement. Specifikke bemærkninger Analysens formål og afgræsning Dansk Erhvervs største opmærksomhedspunkt ift. analysens afgrænsning handler om, hvor bredt og langt man vælger at gå i vurderingen af mulige tiltag på teleområdet. Her definerer analysen sig uden om den sektorspecifikke konkurrenceregulering på teleområdet og den generelle konkurrenceregulering, som Erhvervsstyrelsen hhv. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen administrerer. Afgræsningen sker med henvisning til behovet for armslængde og myndighedernes uafhængighed: /JSA jsa@danskerhverv.dk Side 1/6
Erhvervsstyrelsen og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen er efter lovgivningen tillagt en række beføjelser, hvor de to myndigheder agerer uafhængigt i forhold til at administrere henholdsvis den sektorspecifikke konkurrenceregulering på teleområdet og den generelle konkurrencelovgivning. Denne undersøgelse beskriver en række af de tiltag, som Erhvervsstyrelsen har gennemført og undersøger som uafhængig telemyndighed, og tiltag som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har taget. Ved analysen af mulige tiltag, der kan øge konkurrencen på bredbåndsmarkedet, er undersøgelsen imidlertid på grund af myndighedernes uafhængighed afgrænset til at vedrøre forhold, som ligger ud over den regulering, som Erhvervsstyrelsen og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen administrerer som uafhængige myndigheder. Analysen udelader altså at beskæftige sig med de centrale myndigheders praksis, rækkevidden af deres reguleringsmæssige redskaber, og eventuelle behov for nye regler og beføjelser. Dansk Erhverv mener, at der dermed sker der en kraftig svækkelse af analysens ellers afgørende afsnit om mulige tiltag, og dermed en udvanding af analysens formål om, at ( ) undersøge, hvilke konkurrenceproblemer der er på bredbåndsmarkedet, og hvilke tiltag der kan øge konkurrencen, fremme investeringer og dermed understøtte målet om et velfungerende bredbåndsmarked. (egen markering) Dansk Erhverv er enig i konkurrenceanalysens fokus på kablede bredbåndsforbindelser, og afgræsningen fra mobilt bredbånd. På mobilområdet er der sket en rivende udvikling, som desværre ikke opleves på samme måde, når vejen til internettet går via et stik i væggen (telefonledningen, kabel-tv og fibernet). Ganske vist er hastighederne steget, og priserne faldet over årene, men ikke i nær samme grad som på mobilområdet, eller sammenlignet med andre teknologiske udviklinger i samme periode. Det er et vigtigt opmærksomhedspunkt. For selvom det mobile bredbånd giver os fleksibilitet, vil der uforandret være behov for de kablede veje til internettet, som giver anderledes stabile forbindelser og højere hastigheder. Markedsstruktur og koncentration Overordnet tegner konkurrenceanalysen et billede af et stærkt koncentreret bredbåndsmarked, med en række alvorlige opmærksomhedspunkter ift. konkurrencesituationen. Analysen taler et tydeligt sprog, og det gør indtryk på Dansk Erhverv, at man eksempelvis kan læse, at det danske bredbåndsmarked er kendetegnet ved en række strukturelle forhold, der på sigt kan stå i vejen for en holdbar konkurrence, og som næppe vil fremme forbrugervelfærden i det lange løb (side 109; egen markering). Det er bekymrende med tanke på indledningens præmis om, at konkurrencen på bredbåndsmarkedet ikke blot er en brancheintern kamp om markedsandele mellem et mindre antal rivaliserende teleselskaber - men handler om det digitale fundament for landets øvrige virksomheder, for jobs og vækst og for samfundsøkonomien som helhed. Side 2/6
Analysen konstaterer, at TDC er langt det største selskab på bredbåndsmarkedet med en høj og stabil markedsandel på omkring 60 pct. Det er højt i EU-sammenhæng, og kun landene Luxembourg og Cypern har tidligere monopolselskaber med højere markedsandele. TDC ejer flere adgangsveje til danskerne i form af kobbernettet, kabel-tv-nettet og fibernet i København og Nordsjælland. Dette gør TDC unik i EU-sammenhæng, og analysen advarer om at dette kan have negative konsekvenser: TDC ejer som det eneste tidligere monopolselskab i EU landets største kabel tv-net. TDC s ejerskab af såvel kobbernet som et kabel-tv-net kan bl.a. have betydning for selskabets investeringsstrategi. TDC kan således have incitament til at undlade eller forsinke opgradering af selskabets kobbernet til et højhastighedsnet, i områder hvor selskabet også har kabel-tv-net, idet kabel-tvnettet kan imødekomme behovet for bredbånd med høje hastigheder. (side 109; egen markering). Kabel-tv-nettet Dansk Erhverv har i en tidligere høring (4. august 2014, Høring over udkast til delafgørelse vedrørende netadgangen til TDC's kabel-tv-net ) støttet en åbning af kabel-tv-nettet. Med ny teknologi kan kabel-tv-nettet give større hastigheder, som også er interessante for erhvervslivet. Der er brug for konkurrence på området, fordi kabel-tv-nettet ofte er stærkt i de geografiske områder, hvor det gamle kobber-net er svagest, og mens alle kan leje sig ind på kobber-nettet er kabel-tv-nettet anderles lukket. I forhold til det sidste taler konkurrenceanalysen igen et bemærkelsesværdigt tydeligt sprog: TDC s ejerskab af såvel et landsdækkende kobbernet som landets største kabel-tv-net er en væsentlig udfordring for konkurrencen på det danske bredbåndsmarked. TDC kan således have incitament til at udvise konkurrenceforvridende adfærd i relation til opgraderingen af de to net. (side 60; egen markering) Og igen peger analysen på at situationen i Danmark er særligt sammenlignet med resten af EU: TDC råder over det største kabel-tv-net i Danmark. Dette er en særlig situation i EU, da de tidligere statsmonopoler i de øvrige EU-lande ikke ejer kabel-tv-net i noget større omfang. TDC sælger over halvdelen af kabel-tv-abonnementerne, der anvendes til bredbånd i Danmark. I EU sælger de tidligere statsmonopoler i gennemsnit 4 pct. af kabel-tv-abonnementerne. Dansk Erhverv mener, at det er oplagt at åbne TDCs kabel-tv-net for konkurrence. Dels i form af kombinerede tv/bredbåndspakker (som Erhvervsstyrelsen traf foreløbig afgørelse om i april 2014); dels i form af rene bredbåndsprodukter. Side 3/6
Ud over det principielt rigtige i, at der formelt pålægges forpligtelser til åbninger, er det afgørende, at åbningen også bliver reel og varig. Priser, vilkår, teknologivalg m.v. skal sammensættes på en måde, som er robust over tid, og sikrer konkurrenceudsættelse og reel adgang til TDCs net som varig præmis. Ifølge Erhvervsstyrelsen har der hidtil været begrænset efterspørgsel på et rent bredbåndsprodukt over kabel-tv. Dansk Erhverv mener imidlertid, at det er vigtigt, at man lægger en linje, der tager højde for, at man agerer i et marked under hastig forandring. Dansk Erhverv vurderer, at kabel-tv-nettet fremadrettet kan blive særdeles attraktivt til rene bredbåndsprodukter, ikke mindst for danske virksomheder. Der er geografiske områder, hvor kobbernettet giver tekniske begrænsninger, men hvor kabel-tv-nettet giver bedre hastigheder. Desuden kan et rent bredbåndsprodukt imødekomme ændrede efterspørgsel fra kunder, der fravælger traditionelt tv til fordel for streaming-tjenester og nye medietyper. Reguleringen rolle og karakter Dansk Erhverv finder det særdeles bemærkelsesværdigt, hvordan analysen sætter grundlæggende spørgsmålstegn ved, om den nuværende regulering er tilstrækkelig. Det er ikke hverdagskost, at en offentlige myndigheder taler om symptombehandling i sin beskrivelse af reguleringen på eget område: Som tidligere nævnt har SMP-reguleringen i vid udstrækning til formål at imødegå de konkurrenceproblemer, der hidrører fra de iboende forhold på telemarkedet, nemlig at det er karakteriseret ved vertikal integration, stordriftsfordele mv. Disse forhold gør det vanskeligt at konkurrere med historisk store, vertikalt integrerede markedsaktører, som på tidspunktet for liberaliseringen havde monopol på alle fastnetkunder. SMP-reguleringen vil imidlertid i vidt omfang, som også påpeget af WIK, være udtryk for symptombehandling frem for løsning af de underliggende strukturelle udfordringer. I Danmark er dette særligt tydeligt, som følge af at TDC som det eneste tidligere monopolselskab i EU ejer et kabel-tv-net af betydeligt omfang. Dansk Erhverv hæfter sig også ved, hvordan analysen sætter adresse på problemet og igen fremhæver det særlige ved det danske telemarked: EU-lovgivningen er udtryk for en harmoniseret tilgang til regulering af teleselskaber med en stærk markedsposition i EU. I og med at det er atypisk, at et europæisk teleselskab med en stærk markedsposition ejer kabel-tv-net af væsentlig betydning, er SMP-reguleringen, som er fastsat på EU-niveau, så at sige ikke designet til at håndtere denne særlige situation. Dette illustreres bl.a. af de udfordringer, der har været i Danmark med at tilpasse SMP-reguleringen vedrørende adgang til TDC s kabel-tv-net til de konkurrencemæssige udfordringer, TDC s ejerskab af kabel-tv-net medfører (side 111; egen markering). Side 4/6
Det er hér det for alvor bliver interessant at tale om mulige tiltag, og hvordan ikke mindst Erhvervsstyrelsen ser løsninger på de problemer, der beskrives med bemærkelsesværdigt stærke ord. Mulige tiltag Desværre er analysens behandling af mulige tiltag (kapitel 10) begrænset. Her opvejes fordele og ulemper, men Dansk Erhverv oplever desværre, at man ikke kommer i mål med svar på, hvad er skal til for at håndtere de (med analysens ord) iboende problemer inden for myndighederne egne områder. Når der tales om, at reguleringen på området har karakter af symptombehandling frem for løsning af de underliggende strukturelle udfordringer kalder det på en uddybning og bud på løsninger. Som nævnt indledningsvis bunder fraværet af denne vurdering i analysens afgrænsning, som Dansk Erhverv mener svækker analysens formål om at undersøge hvilke tiltag der kan øge konkurrencen, fremme investeringer og dermed understøtte målet om et velfungerende bredbåndsmarked. Konsekvensen bliver, at konkurrenceanalyse efterlader uklarhed om, hvorvidt problemerne bunder i manglende beføjelser, eller om det er fordi disse ikke benyttes rigtigt, tilstrækkeligt og tilpas koordineret. Således er også uklart, hvad myndighederne agter at gøre fremadrettet på baggrund af analysen. Ikke mindst med tanke på, at analysen meget tydeligt peger på, at situationen på det danske bredbåndsmarked er unik i EU-sammenhæng, at der sættes grundlæggende spørgsmålstegn ved reguleringens tilstrækkelighed, samt beskrivelsen af TDC historisk stærke position, samt energiselskabernes nye rolle. Et konkret sted at tage fat er analysen overbevisende fremstilling af behovet for at åbne TDCs kabel-tv-net. Arbejdet er påbegyndt af Erhvervsstyrelsen, men det er et område, hvor der fortsat skal lægges arbejde i at sikre en reel åbning, der er robust over tid. Både hvad angår kombinerede tv/bredbånds-pakker og rene bredbåndsprodukter. Dansk Erhverv vil desuden opfordre til, at man går skridtet videre fra den aktuelle analyses afgrænsning, og gennemfører en kortlægning af hvad der kunne afhjælpe de problemer, analysen beskriver som iboende og hvor der eksempelvis advares symptombehandling og om en række strukturelle forhold, der på sigt kan stå i vejen for en holdbar konkurrence. Det handler i sidste ende om, hvorvidt Erhvervsstyrelsen og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har de rette beføjelser, bruger dem optimalt og kan spille sammen på et komplekst felt. Side 5/6
Slutteligt vil Dansk Erhverv gerne opfordre til, at Erhverv- og Vækstministeriet tager initiativ til, at der med faste mellemrum gennemføres et konkurrence-tjek af bredbåndsmarkedet. Der er gået otte år siden den forrige konkurrenceanalyse af sammenlignelig karakter. Så lang tid må der ikke gå igen, når det som her handler om at skabe overblik og gennemsigtighed på et komplekst område, der har så afgørende betydning for borgere, regeringens digitaliseringsstrategi og erhvervslivet vilkår for at skabe vækst og beskæftigelse. Med venlig hilsen Janus Sandsgaard Fagchef, it- og digitalisering Side 6/6