Foranalyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 11. juni 2012
Indholdsfortegnelse 1. Resume 1 1.1 Fokus og datagrundlag 1 1.2 Gennemgang af barrierer 2 2. Introduktion 7 2.1 Sådan har vi gjort 7 2.2 Metode og dataramme 10 2.3 Tolkning af kvantitative og kvalitative data 11 2.4 Rapportskrivning og afsluttende workshop 12 2.5 Kapitel- og læsevejledning 12 3. Generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 13 3.1 Introduktion 13 3.2 Økonomiske rammevilkår og lånefinansiering 15 3.3 Kommunernes udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder 17 4. Specifikke juridiske rammer 19 4.1 Introduktion 19 4.2 Udbudsformatet skræmmer leverandørerne væk 21 4.3 Udbudsreglerne nedsætter forhandlingsstyrken 22 4.4 Kompleksiteten fører til høje transaktionsomkostninger 23 4.5 Udbredelse af konkurrencepræget dialog 23 4.6 Prækommercielle løsninger 23 4.7 Indkøbsfællesskaber/kontraktsamarbejder 24 4.8 Transaktionsomkostninger på grund af klagenævnet 24 4.9 Tærskelværdier og annonceringspligt 25 4.10 Ændring i samtykkereglerne 26 5. Organisationens forandringsevne 27 5.1 Introduktion 27 5.2 Ny velfærdsteknologi gennem organisatorisk udvikling 27 5.3 Datadeling i snitfladen mellem kommuner, regioner og praksissektoren 29 5.4 Business cases med fokus på organisatorisk forandring 30 5.5 Tværgående samarbejder 31 5.6 Ildsjæle som nuværende driver for organisatorisk forandringsevne 34 6. Fagprofessionelles parathed 35 6.1 Introduktion 35 6.2 Jobnervøsitet 35 6.3 Ændring af arbejdsprocesser 36 7. Brugernes parathed 38 7.1 Introduktion 38 7.2 Brugerdreven innovation 38 7.3 Brugerinddragelse og frit leverandørvalg 39 7.4 Lighedsprincippet 40 7.5 Empowerment 40
8. Velfærdsteknologi på socialområdet 42 8.1 Introduktion 42 8.2 Uddannelse og kompetencer 44 8.3 Øvrige barrierer og opmærksomhedspunkter 47 9. Velfærdsteknologi på undervisningsområdet 48 9.1 Introduktion 49 9.2 It-understøttelsen på undervisningsområdet 51 9.3 Deregulering af folkeskolen 52 9.4 It i læreruddannelsen og i efteruddannelsen 54 9.5 Kvalitetssikring af e-undervisningsmidler 54 10. Velfærdsteknologi på sundhedsområdet 55 10.1 Introduktion 55 10.2 Incitamentsstrukturen og afregningssystemet 56 10.3 Tilgængelighed af telemedicinsk udstyr 59 10.4 Mangel på evidens og opbakning til fagligheden 60 10.5 For mange telemedicinske projekter og for lidt standard 61 10.6 Leverandørerne mangler forståelse for behandlingsforløb 62
1. Resume 1.1 Fokus og datagrundlag Denne analyse har karakter af en foranalyse, der fokuserer på at identificere de centrale barrierer for udvikling og implementering af velfærdsteknologi/velfærdsløsninger i den offentlige sektor. Der fokuseres på velfærdsteknologi inden for både social-, sundheds- og undervisningsområdet, hvor det for det sidstnævnte område gælder, at det primære fokus er it i folkeskolen. I analysen fokuseres på en række rammebetingelser for kommuners og regioners muligheder for at fremme brugen af velfærdsteknologiske løsninger. Gennem fokus på rammebetingelser søges barrierer for at udvikle og implementere velfærdsteknologi kortlagt. Barriererne kan være oplevede og/eller dokumenterede. Ofte er grænsen mellem en oplevet eller dokumenteret barriere uklar, idet ledelsen og medarbejderne i kommuner og regioner agerer ud fra barriererne, uanset om de er dokumenterede eller ej. Analysen forholder sig ikke til eventuelle løsninger på barriererne. I stedet kortlægges barriererne og der formuleres opmærksomhedspunkter i forhold til disse. Barriererne analyseres med udgangspunkt i fem hovedtemaer: 1. Generelle rammevilkår for udvikling og implementering af velfærdsteknologi 2. Specifikke juridiske rammer 3. Organisationens forandringsevne 4. De fagprofessionelles parathed 5. Brugernes parathed Analysen er gennemført i perioden ultimo februar til medio april 2012. Identifikation af potentielle barrierer under de fem temaer er sket gennem et kombineret webbaseret survey og telefoninterview med ledelsen i kommunerne og regionerne. Alle regioner og 90 ud af 98 kommuner har deltaget, svarende til en besvarelsesprocent for kommunerne på 92. På baggrund af det gennemførte surveys identifikation af barrierer for velfærdsteknologi er der gennemført interviews i alle regioner og i 14 kommuner. De personlige interviews er fortrinsvist gennemført med ledelse/direktionsmedlemmer, sekundært med faglige medarbejdere, fx projektledere inden for velfærdsteknologi. Desuden er der afholdt 4 workshops med deltagelse af 33 kommuner. Deltagerne har været afdelingsledere, projektledere og konsulenter med ansvar for velfærdsteknologi og innovation. På denne måde er sikret, at såvel ledere som faglige medarbejdere er inddraget. Endelig er der afholdt en række ekspertinterviews, primært med fokus på sundhedsområdet. Ud fra denne kombination af datakilder (survey, personlige interview og workshop) er der sikret et solidt grundlag for at identificere barriererne. Barrierer såvel som tilknyttede opmærksomhedspunkter præsenteres i foranalysen. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 1
1.2 Gennemgang af barrierer Den generelle vurdering hos kommuner og regioner er, at de identificerede barrierer i vidt omfang kan overvindes, hvis der kunne ske en modernisering af regulerings- og styringstankegangen i den offentlige sektor. Den statslige regulering bør kun fastholdes, hvis der kan føres bevis for, at reguleringen har en positiv kvalitativ effekt i den regulerede ydelse, frem for at det er de regulerede kommuner og regioner, der skal føre bevis for reguleringens irrelevans. Der er en markant enighed om i kommuner og regioner, at der eksisterer et generelt behov for mindre statslig regulering og mindre procesindblanding, eksempelvis i forhold til praksis i forbindelse med udbud med henblik på at fremme udvikling og implementering af velfærdsteknologier. Kommuner og regioner fremhæver det som en barriere, at der ikke systematisk følges op på de mange velfærdsteknologiske projekter, så man ved hvad, der virker, og hvad, der ikke virker blandt velfærdsløsningerne. Som opmærksomhedspunkt peges der følgelig på, at der kunne etableres en national enhed, som både certificerer og demonstrerer dokumenterede velfærdsløsninger. Her har staten en rolle, der er underspillet i dag. Nedenfor gennemgås centrale barrierer for hvert af de fem temaer. 1.2.1 De generelle rammevilkår De eksisterende låneregler opfattes af en del kommuner som en barriere i relation til implementering af velfærdsteknologi, idet investeringer i velfærdsteknologi ikke i tilstrækkelig grad kan lånefinansieres. Væsentlige investeringer i ny velfærdsteknologi kræver budgetter større end hvad en del kommuner kan tilsidesætte, og kommunerne argumenterer på den baggrund for, at investeringer i velfærdsløsninger hæmmes af oplevelsen af manglende muligheder til at kunne spare op af driftsbudgettet via årlige budgetoverførsler. Kommuner med en stærk økonomi finder gennemgående ikke, at de oplever disse manglende muligheder. Det kan konstateres, at kommunernes oplevelse af denne barriere i vidt omfang afhænger af, om de er en rig eller fattig kommune. Det er generelt set opfattelsen, at der er for lidt fokus på investeringsaspektet i forhold til at reducere driftsudgifterne på sigt. En række kommuner opfatter det som vanskeligt at manøvrere i forhold til puljer og fonde. Det er vurderingen, at der er for mange lånepuljer og fonde, og at formål med puljer og fonde ikke er klare og koncise nok. Regelsættet vedrørende kommuners muligheder for at udføre opgaver for andre offentlige myndigheder opfattes af en del kommuner som en barriere for implementering af velfærdsteknologiske løsninger. En række kommuner på tværs af størrelse samt økonomisk og finansiel formåen har således understreget de ikke uvæsentlige udfordringer ved at skabe en tilstrækkelig volumen og kritisk masse i forhold til at høste en forventet gevinst. Kommunerne opfatter det som vanskeligt at skabe disse stordriftsfordele. 1.2.2 De juridiske rammer Barriererne inden for de juridiske rammer nævnes generelt af de fleste kommuner og regioner. Der er dokumenteret væsentlige juridiske barrierer for at udvikle og implementere velfærdsteknlogi/velfærdsløsninger. Dette skyldes i høj grad den praksis, som håndhæves i Danmark med høje transaktionsomkostninger ved udbud og relativ lille gevinst for de offentlige kunder til følge, specielt ved en række innovative udbud af velfærdsløsninger. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 2
Generelt er det opfattelsen, at udbudsreglerne nedsætter og ikke gavner den offentlige sektors forhandlingsstyrke. Opfattelsen er endvidere, at der vil kunne indfries betydelige rabatter til den offentlige sektor, hvis transaktionsomkostningerne ved udbud blev omsat til lavere priser. Særligt store kommuner fremhæver, at udbudsreglerne forhindrer kommunerne i at bruge deres forhandlingsstyrke. De juridiske barrierer kommer i særdeleshed til udtryk i forhold til at få et tilstrækkeligt antal private leverandører til at deltage i udviklingen/tilpasningen af velfærdsteknologi, idet: Den periodemæssige adskillelse af udvikling og drift er uhensigtsmæssig De mangler en garanti for efterfølgende salg, når løsningen skal opskaleres Hovedparten finder de gældende udbudsformer svære at benytte til innovative processer, særligt på grund af en høj kompleksitet og mangel på kompetente ressourcer. Det tyder endvidere på, at konkurrencepræget dialog og funktionsudbud ikke benyttes i tilstrækkelig grad, fordi kommunerne har for lidt kendskab og tilgængelige kompetencer, og det kræver for meget tid og for mange ressourcer at gennemføre. Mange nævner, at klagenævnets regler påfører dem et betydeligt tids- og ressourceforbrug alene på grund af frygten for at havne i en klagesag. Samtykkereglerne (borgerne skal give tilladelse til at data indhentet i én offentlig enhed kan videndeles med én anden enhed) sætter ifølge hovedparten af kommunerne betydelige grænser for 1) at få installeret velfærdsteknologi hos brugerne, og 2) at udveksle data på tværs af sundhedssystemet. 1.2.3 Organisationens forandringsevne Hovedparten af kommuner og regioner anfører, at der ikke arbejdes systematisk med evaluering i forbindelse med velfærdsteknologiske projekter. Det bliver ikke i tilstrækkelig grad registreret, hvad der virker, og hvad der ikke virker. En del kommuner anfører endvidere som barriere, at udbredelsen af tværkommunale fællesskaber, som skaber stordriftsfordele og styrker den kritiske masse, er utilstrækkelig. Det er en barriere, at en del business cases ikke tager højde for, hvilke organisatoriske følger de velfærdsteknologiske løsninger vil medføre. Det anføres i en del kommuner og regioner, at det primært er ildsjæle i organisationen, som er drivende i udviklingsprocessen af velfærdsteknologiske løsninger, og at de derved er den primære driver for organisationernes forandringsevne. Endelig ses det som en barriere, at der i kommuner og regioner gennemgående tænkes i velfærdsteknologiske enkeltprodukter i stedet for systemer og arbejdsprocesser. Hermed går der potentialer tabt i forhold til at udbrede velfærdsteknologiske løsninger. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 3
1.2.4 Fagprofessionelles forandringsparathed Hovedparten af kommunerne og regionerne finder, at følgende tre barrierer er fremherskende: Den nuværende kultur i de interne organisationer fremmer ikke tilstrækkeligt udviklingen af nye arbejdsprocesser og implementering af velfærdsteknologiske løsninger De fagprofessionelle er ikke i tilstrækkelig grad medspillere i udviklingen og implementeringen af velfærdsteknologiske løsninger De fagprofessionelles uddannelser fokuserer ikke i tilstrækkelig grad på at give elever/studerende redskaber og begreber til at fremme og indgå i innovative processer i jobbet 1.2.5 Brugernes parathed Servicelovens bestemmelser om brugerinddragelse og brugernes medbestemmelsesret i forhold til valg af leverandører ses af nogle af kommunerne som en barriere for at udbrede velfærdsteknologi. Hvis en kommune ønsker at udvikle velfærdsteknologiske løsninger med anvendelse af nye velfærdsteknologier, så har brugeren ret til at gå til private leverandører, som eventuelt ikke tilbyder at levere denne ydelse med de nye produkter, idet de ikke kontraktligt har aftalt dette med kommunen. På denne måde bliver brugernes medbestemmelsesret utilsigtet en barriere for at udvikle velfærdsydelserne gennem nye teknologier. Nogle kommuner har endvidere anført, at de forstår lighedsprincippet i sagsbehandlingen som en hindring for afprøvning af nye velfærdsteknologiske løsninger. Som et eksempel er anført, at der bevilges en gruppe af ældre særlige forbrugsgoder i forbindelse med udvikling af nye metoder til genoptræning og forebyggelse, som andre grupper af ældre ikke får bevilget. I sådanne tilfælde vil en del kommuner opgive at gennemføre de nye metoder. En del kommuner peger endvidere på, at der ikke i tilstrækkelig grad fokuseres på at styrke brugernes empowerment som følge af velfærdsteknologiske løsninger. Dermed udnyttes potentialerne ved nye velfærdsteknologier ikke fuldt ud. 1.2.6 Velfærdsteknologi socialområdet Hovedparten af kommuner og regioner fremhæver det som en barriere, at de fagprofessionelle har utilstrækkelige kompetencer til at medvirke i udarbejdelsen af retvisende business cases. Det opfattes som væsentligt for udbredelsen af velfærdsteknologiske løsninger, at de offentlige aktører har det rette grundlag at træffe beslutninger ud fra. Derfor ønskes entydig dokumentation for værdien af indførelsen af velfærdsteknologi, og det er således blandt andet på socialområdet, at dette er anført. Dette forventes at fremme eksekveringslysten og -modet i relation til implementering af velfærdsteknologi. For så vidt angår uddannelse er der blandt hovedparten af specielt kommunerne et ønske om, at de praksisnære elementer arbejdes langt mere konkret ind i professionsuddannelserne. Som det er nu vurderes kandidaterne ikke at være tilstrækkelig gearet i forhold til den teknologiske udvikling. Det opfattes derfor som en barriere for udvikling og implementering af velfærdsteknologi/velfærdsløsninger, at de fagprofessionelles kompetencer ikke i tilstrækkelig grad matcher de reelle udfordringer på det velfærdsteknologiske område. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 4
1.2.7 Velfærdsteknologi undervisningsområdet Velfærdsteknologi på undervisningsområdet består primært af it-understøttede læringssystemer i folkeskolen. Sekundært omfatter velfærdsteknologien på undervisningsområdet e- læringsløsninger til dagtilbudsområdet og til specialområdet. Fagidentitet og traditioner hos de fagprofessionelle opleves af hovedparten af kommunerne som en barriere for at udvikle og implementere velfærdsteknologi. Barrieren kommer til udtryk ved en professionsfastlåsthed, som hæmmer udvikling af nye roller og ansvar samt nye samarbejdsformer med øvrige faggrupper og borgerne. I stedet holder medarbejderne fast i professionen og den oprindelige faglighed. Dette gælder eksempelvis blandt fagprofessionelle grupper som lærere og pædagoger. En opprioritering af den fagdidaktiske anvendelse af it i uddannelserne (fx lærere og pædagoguddannelsen) samt opprioritering af efteruddannelsens fokus på fagdidaktisk anvendelse af it, forventes at styrke kandidaternes motivation og kendskab til it-understøttede læringssystemer, hvilket vil mindske barriererne for at tage sådanne løsninger i brug, når kandidaterne efter uddannelsen er (tilbage) i jobbet. Folkeskoleloven ses i nogle af kommunerne som en barriere for implementering af it-baserede læringssystemer. Blandt de kommuner, hvor der er interviewet specifikt i relation til folkeskoleområdet gives som eksempel på barrierer bestemmelsen i folkeskoleloven om et maksimalt antal elever i en klasse samt restriktioner i forhold til holddannelse. Barriererne består således i, at folkeskolelovens rammeskabende bestemmelser opleves at skabe ufleksibilitet i undervisningens tilrettelæggelse, hvilket skaber barrierer i forhold til udbredelse af ny velfærdsteknologier, som netop kan folde sig ud gennem undervisning på flere lokaliteter og i større hold. Det fremhæves af flere kommuner, at mindre regulering af processer og rammer vil øge mulighederne for eksempelvis at anvende to-lærerordninger i specifikke forløb, hvor itunderstøttet læring tænkes ind i en helhed. Det anføres endvidere som en barriere, at den centrale erfaringsopsamling vedrørende itunderstøttede læringssystemer på tværs af kommunerne er utilstrækkelig, i særdeleshed i forhold til at dokumentere og beskrive specifikke løsninger. 1.2.8 Velfærdsteknologi sundhedsområdet På sundhedsområdet peges der i forhold til barrierer især på manglen på incitamenter, uklar evidens samt mange, små projekter uden forbindelse til en overordnet proces. Det er en særlig stor barriere for implementering af velfærdsløsninger på tværs af kommuner og regioner, at der ikke eksisterer en sammenhængende governancestruktur på tværs af stat, regioner og kommuner. Et samarbejde på tværs af kommuner og regioner sker i stedet via enkeltstående projekter og frivillighed, hvorfor et stort potentiale går tabt. Der er bred enighed blandt de adspurgte om, at årsagerne til manglen på økonomiske incitamenter skal findes i, at de overordnede takstafregningsprincipper mellem praktiserende læger, region og kommuner ikke tilskynder tilstrækkeligt til behandlinger uden for klinikkerne og hospitalsvæsenet, og at indførslen af nye takster halter bagefter udviklingsbehovet. Endelig fastholder manglen på takstdifferentiering af patienterne tilsyneladende behandlingerne på hospitalerne og hos de praktiserende læger. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 5
De faglige områder oplever, at reglerne om de kliniske evidenskrav er uklare. De medicinske teknologivurderinger bakker op om at forstærke den sundhedsfaglige dokumentation, men mangler fokus på de tværgående behandlingsforløb og synergi med en national klinisk evidensdokumentation. Der er endvidere uklarhed om finansieringen til tilvejebringelsen af telemedicinsk udstyr, herunder opleves det som en barriere, at private lægers udgifter til telemedicin ikke kan ikke finansieres tilstrækkeligt. Det tværgående samarbejde på tværs af fagsektorerne er svagt udfoldet, da både incitamentsstrukturer, faglige karrierer og leverandørernes manglende tværgående tænkning gør, at løsningerne på telemedicin kun sjældent tænkes på tværs af kommunernes øvrige borgerrettede indsatser. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 6
2. Introduktion Denne rapport analyserer barriererne for velfærdsteknologi i den offentlige sektor i Danmark, gennem fokus på rammevilkår. Analysen har karakter af en foranalyse, og skal indgå i det samlede, forberedende arbejde til en digitaliseringsreform. I foranalysen ses på en række rammebetingelser for kommuners og regioners muligheder for at udvikle og implementere velfærdsteknologiske løsninger. Ved denne fokus på rammebetingelser søges identificeret barrierer for at udvikle og implementere velfærdsteknologi/velfærdsløsninger. Med henblik på at kortlægge de generelle erfaringer med udvikling og implementering af velfærdsteknologi fokuseres bredt på alle kommuners og regioners erfaringer. Der fokuseres på, hvilke barrierer kommunerne bredt ser som fremtrædende, samtidig med at der også tages højde for de store kommuners og regioners opfattelse og vurderinger, idet disse repræsenterer en relativ stor del af befolkningen, og dermed en stor del af den potentielle efterspørgsel efter nye velfærdsteknologier og velfærdsløsninger. Vurderingen af barriererne hos disse er derfor interessant særskilt. Samtidig lægges der naturligvis vægt på også at inddrage både mellemstore og små kommuners vurderinger, med henblik på at analysere, om de mindre kommuner har særlige udfordringer. I forlængelse heraf vurderes, om der er forskelle i barrierevurderingen blandt økonomisk stærke kommuner (kaldet rige kommuner), sammenlignet med økonomisk svage kommuner (kaldet de fattige kommuner). I de tilfælde, hvor der ikke eksplicit fokuseres på store/små kommuner eller økonomisk stærke/svage kommuner skyldes det, at der ikke kan konstateres en forskel i vurderingen af barriererne. 2.1 Sådan har vi gjort Nedenfor præsenteres foranalysens faser og datamateriale. Endvidere beskrives principperne for vurdering af kvantitative og kvalitative data beskrives nærmere. Foranalysen er blevet gennemført som illustreret nedenfor: Foranalysens faser De væsentligste aspekter for hver fase skal kommenteres således: Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 7
Fase 0: Opstart Foranalysen er baseret på en række hypoteser og analysespørgsmål fordelt på de fem emner: 1. Generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 2. Specifikke juridiske rammer 3. Organisationers forandringsevne 4. Fagprofessionelles parathed 5. Brugernes parathed I den indledende del af foranalysen blev mere end 20 hypoteser og analysespørgsmål gennemgået i samarbejde med Økonomi- og Indenrigsministeriet. Gennemgangen resulterede i en konkretisering og prioritering i forhold til det videre analyseforløb, således at den efterfølgende datafangst blev så operationel som muligt. Fase 1 og 2: Datafangst I-II: Survey og personlige interview Foranalysens setup indebærer en kombination af kvantitative og kvalitative undersøgelsesmetoder i relation til den primære respondentmålgruppe kommuner og regioner. Den kombinerede metodetilgang kan karakteriseres som en summativ metode, hvor såvel kvantitative som kvalitative metoder anvendes med henblik på at afdække kommuners og regioners rammer for velfærdsteknologi. Tilgangen indebærer en klassisk datatriangulering, hvor der både anvendes webbaseret survey, telefoniske interview og feltarbejde /besøg/workshops. Udfordringen for metodetriangulationens forklaringskraft er at indfri, at de ud fra analyserne udarbejdede konklusioner og anbefalinger stemmer overens, uanset om de hviler på forskellige kilder, forskellige informationstyper og forskellige fortolkere. Det webbaserede survey er udgangspunktet for foranalysen; en breddeanalyse, hvor samtlige 98 kommuner og 5 regioner er blevet kontaktet med henblik på at afdække vurderinger og holdninger omkring rammebetingelser. Informanterne var typisk medlemmer af direktionen, som dækker de 3 områder. Som supplement til de kvantitative data (baseret på det webbaserede survey) er der gennemført såvel telefoniske interview som personlige interview. Denne første del af datafangsten gav en omfattende afdækning af erfaringerne i kommuner og regioner med velfærdsteknologi inden for de fem opstillede emner. Herefter gennemførtes hypotese-loop 1. Dette loop sikrede, at de indledningsvis formulerede hypoteser og analysespørgsmål blev vurderet og for visse aspekters vedkommende udvidet med forhold af betydning for kommunernes og regionernes prioritering af velfærdsteknologi. Et loop skal i denne sammenhæng ses som en analytisk læringsproces, hvor ideer og input indgår i en opdaterings- og justeringsproces, hvor midlertidige resultater evalueres og eventuelt justeres/udvikles. Efter det webbaserede survey, de telefoniske interview og det gennemførte hypotese-loop 1 blev der iværksat yderligere dataindsamlingsaktiviteter. Kommunernes og regionernes velfærdsteknologiske erfaringer blev kategoriseret efter område: Social-, sundheds- og undervisningsområdet. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 8
Der blev gennemført 25 personlige interviews i 14 kommuner og 5 regioner. På denne måde opnåedes en kvalificerende og uddybende dataindsamling, hvor aktørernes erfaringer med velfærdsteknologi dels afdækkes efter erfaring, dels efter fagområde (social, sundhed og undervisning), dels (på tværs af) type af rammebetingelse (generelle rammevilkår for velfærdsteknologi, specifikke juridiske rammer, organisationers forandringsevne, fagprofessionelles parathed og brugernes parathed). Det andet hypotese-loop gennemførtes på lignende vis som hypotese-loop 1, dvs. i tæt samarbejde med opdragsgiver - i denne del af foranalysen. Resultatet heraf indgik i de efterfølgende workshops. Fase 3: Datafangst III: Workshops Den sidste del af datafangsten, hvor oplysninger om mere komplekse problemstillinger for kommunernes og regionernes rammevilkår blev indhentet, blev gennemført via i alt fire regionale workshops: Én i hovedstadsområdet, én i Midtjylland, én i Syd- og Sønderjylland og én på Sjælland. Alle kommuner og regioner blev inviteret til at deltage. Hensigten med disse workshops var at give mulighed for videregående og uddybende nuancering af problemstillinger og udfordringer relateret til kommunernes og regionernes rammevilkår. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 9
2.2 Metode og dataramme Ovenstående metode og dataramme, herunder informanter, er samlet i nedenstående tabel: Tabel 1 Metode og dataramme Metode Formål Informanter Survey Fastlæggelse af temaer 90 kommuner og 5 regioner Metode Formål Personlige interview 19 enheder 25 interviews Workshop Repræsentanter fra 33 kommuner Informanter ekspertinterviews Interviews og workshop Uddybning af temaer Albertslund Kommune Aarhus Kommune Esbjerg Kommune Fredericia Kommune Frederiksberg Kommune Frederikshavns Kommune Gentofte Kommune Gladsaxe Kommune Hvidovre Kommune Høje-Taastrup Kommune Københavns Kommune Køge Kommune Lolland Kommune Odense Kommune Region Hovedstaden Region Midtjylland Region Nordjylland Region Sjælland Region Syddanmark Aarhus Kommune Ballerup Kommune Fredensborg Kommune Fredericia Kommune Frederiksberg Kommune Furesø Kommune Gentofte Kommune Gladsaxe Kommune Greve Kommune Halsnæs Kommune Herning Kommune Hillerød Kommune Holstebro Kommune Hvidovre Kommune Hørsholm Kommune Ikast-Brande Kommune Køge Kommune Lejre Kommune Lyngby-Taarbæk Kommune Mariagerfjord Kommune Nordfyns Kommune Odense Kommune Randers Kommune Ringkøbing-Skjern Kommune Roskilde Kommune Skanderborg Kommune Solrød Kommune Sorø Kommune Svendborg Kommune Syddjurs Kommune Vallensbæk Kommune Vejle Kommune Viborg Kommune Ministeriet for Børn og Undervisning Hospitaler Praktiserende Lægers Organisation Aalborg Universitet Udarbejdelse af barrierebeskrivelse og opmærksomhedspunkter Ved Brøndum & Fliess Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 10
2.3 Tolkning af kvantitative og kvalitative data De kvantitative data fra det gennemførte survey vil overvejende indgå i analysen med angivelse af procentandele. Datagrundlaget er solidt, grundet den høje besvarelsesprocent. Derimod vil det ikke være meningsfyldt at operere med procentandele i forhold til udsagn, som fremkommer gennem vore 25 personlige interviews og 4 workshops med deltagelse af de anførte 33 kommuner. I stedet vil terminologien typisk være følgende: Når termen hovedparten af kommunerne anfører anvendes i forhold til en given barriere, betyder det, at over 10 af kommunerne i personligt interviews og workshop har bekræftet barrieren. Dette selv sagt i forskellige betoninger, men i tilstrækkelig grad til, at kommunerne på overbevisende måde har beskrevet barrieren som eksisterende. Der kan forekomme kommuner, som ikke er enige i barrieren, men det vil være relativt få og under 4. Typisk vil det gælde, at et mindretal af kommunerne har forholdt sig neutral til problemstillingen, eksempelvis fordi den pågældende informant ikke har mulighed for at vurdere barrieren. Termen generelt finder kommunerne betyder, at over 10 af de personligt interviewede kommuner har givet udtryk for det skitserede udsagn, og at de resterende typisk ikke har forholdt sig til problemstillingen, dvs. der eksisterer ikke kommuner, som har udtryk uenighed i udsagnet om barrieren. En række kommuner dækker over minimum 5 af de personligt interviewede kommuner, nogle kommuner indebærer 3-4 kommuner, hvilket også gør sig gældende for antallet af kommuner, når der skrives flere kommuner. Brugen af nogle henholdsvis flere skyldes primært et ønske om en sproglig variation i teksten. Enkelte kommuner er typisk 2 kommuner. Hvis der er forskellige kvalitative vurderinger af en given barriere, søges dette beskrevet med anvendelse af ovenstående termer. Ved termerne hovedparten og generelt er der taget højde for de store kommuners vurderinger, som således bakker op om udsagnet, selv om dette ikke eksplicit skrives. De 5 største kommuner er i særlig grad i fokus i forhold til identifikation af barriererne, og hvor det er relevant sammenholdes udsagnene med de 5 regioners vurderinger. I nogle tilfælde angiver vi et præcist antal kommuner, fx at 4 kommuner anfører en given problemstilling som en barriere. Baggrunden herfor er, at barrieren er relativ specifik, hvorfor hovedparten af de øvrige kommuners informanter ikke har været i stand til at vurdere barrieren. Dette betyder følgelig, at selv om, der kun er 4 kommuner, som har dette synspunkt, så er det en barriere, som fortjener en videre analyse, idet der ikke i de øvrige interview er fremført vurderinger, som er i modstrid med det relativt lille antal kommuners vurdering. Endelig er der i den afsluttende fase af analysen ført dialog med både interviewede kommuner og deltagende kommuner på vore workshops med henblik på at præcisere vurderingen af barrierer. I denne dialog har 20 kommuner og én region deltaget. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 11
2.4 Rapportskrivning og afsluttende workshop Rapportskrivningen er foregået løbende i april med input fra kommuner, regioner og eksperter. Et udkast til rapport er drøftet med opdragsgiver den 22. april 2012, hvorefter der er udarbejdet et nyt udkast. I den oprindelige procesplan opereredes med en afsluttende workshop, hvor barrierer og opmærksomhedspunkter drøftes med en bred kreds af interessenter fra ministerier, regioner og kommuner. Denne workshop er endnu ikke afholdt. 2.5 Kapitel- og læsevejledning I det efterfølgende afsnit 3 er de generelle rammevilkår for velfærdsteknologi beskrevet, de specifikke juridiske rammer gennemgås i afsnit 4, mens kommunernes/regionernes vurdering af organisationens forandringsevne samt fagprofessionelles og brugernes parathed gennemgås i afsnittene 5-7. I afsnittene 8-10 gennemgås velfærdsteknologi på socialområdet, undervisningsområdet og sundhedsområdet. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 12
3. Generelle rammevilkår for velfærdsteknologi Faktaboks 1 Barrierer og opmærksomhedspunkter De eksisterende låneregler opfattes af kommunerne som barriere i relation til implementering af velfærdsteknologi, idet det er vurderingen, at investeringer i velfærdsteknologi ikke i tilstrækkelig grad kan lånefinansieres Væsentlige investeringer i ny velfærdsteknologi kræver budgetter større end hvad en række kommuner kan tilsidesætte, og disse kommuner argumenterer på den baggrund for, at investeringerne i velfærdsteknologi hæmmes af manglende muligheder for at kunne spare op af driftsbudgettet via årlige budgetoverførsler Generelt har kommunerne på tværs af størrelse samt økonomisk og finansiel formåen anført i forhold til det velfærdsteknologiske område, at vanskelighederne ved at skabe en tilstrækkelig volumen og kritisk masse i forhold til at høste en forventet gevinst er en barriere Flere kommuner opfatter det som vanskeligt at håndtere nogle af de lovgivningsmæssige formuleringer i lov nr. 548 af 8. juni 2006 om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber. De oplevede barrierer besværliggør opnåelsen af storskalafordele 3.1 Introduktion Generelle rammevilkår for velfærdsteknologi omfatter i denne foranalyse en vurdering af, hvorvidt kommunernes og regionernes beslutninger eller overvejelser om indførelse af velfærdsteknologi er påvirket af: Den generelle økonomi i de velfærdsteknologiske løsninger og mulighederne for at dokumentere gevinster ved investeringer Vanskeligheder ved at finansiere velfærdsteknologiske løsninger Låneadgangen til investeringer Samarbejdet med private virksomheder om udarbejdelse af business cases Organisationens kendskab til velfærdsteknologiske løsninger og produkter Det gennemførte surveys resultater vedrørende generelle rammevilkår for velfærdsteknologi fremgår af figuren neden for: Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 13
Figur 1 Faktorer, der påvirker indførelsen af velfærdsteknologi Organisationens kendskab til velfærdsteknologiske løsninger og produkter 47% 34% 19% Samarbejdet med private virksomheder om udarbejdelse af business case (der viser, hvad der totalt set kan spares i kommunen/regionen ved at indføre velfærdsteknologiske løsninger) 23% 32% 45% Låneadgangen til investeringer 25% 30% 45% Vanskeligheder ved at finansiere velfærdsteknologiske løsninger 30% 43% 27% Den generelle økonomi i de velfærdsteknologiske løsninger og særligt mulighederne for at dokumentere gevinster ved investeringer 75% 20% 5% 0% 20% 40% 60% 80% 100% I meget høj grad/i høj grad I middel grad I ringe grad/ I meget ringe grad 90 ud af 98 kommuner har besvaret foranalysens survey vedrørende generelle rammevilkår for velfærdsteknologi. Følgende aspekter skal særligt bemærkes: 3 ud af 4 adspurgte kommuner har på tværs af størrelse og geografi anført, at de økonomiske forhold forbundet med de velfærdsteknologiske løsninger og særligt mulighederne for at dokumentere gevinsterne ved investeringer i særlig høj grad påvirker indførelsen af velfærdsteknologi I tillæg hertil mener mere end halvdelen af kommunerne, at udarbejdelsen af business cases i samarbejde med private leverandører er en betydende faktor for implementeringen af velfærdsteknologi Mere end halvdelen af de i alt 90 kommuner er af den opfattelse, at den nuværende låneadgang til investeringer i velfærdsteknologi er en afgørende faktor, som påvirker indførelsen af velfærdsteknologi Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 14
Kommunernes kendskab til løsninger og produkter på området er ligeledes en faktor, der spiller ind i forhold til udbredelsen af velfærdsteknologiske løsninger og produkter. Således mener omkring halvdelen af kommunerne, at dette i særlig grad er en faktor, der påvirker indførelsen af velfærdsteknologi På baggrund af det gennemførte survey kan det konstateres, at de generelle økonomiske forhold og dokumentationskrav opfattes som barrierer. Dette underbygges af, at primært mindre finansielt robuste og økonomisk sårbare kommuner i forbindelse med de gennemførte personlige interviews har påpeget, at de økonomiske rammevilkår opleves som er en konkret barriere for implementeringen af velfærdsteknologiske løsninger. Gennemgang af forhold vedrørende business cases, der tager højde for de organisationsmæssige følger af velfærdsteknologi, beskrives nærmere i afsnit 5. Mere end 70 % af de adspurgte kommuner har i det gennemførte survey anført, at finansiering spiller en ikke uvæsentlig rolle i forbindelse med indførelsen af velfærdsteknologiske løsninger. Hertil kommer, at ca. halvdelen af kommunerne er af den opfattelse, at den nuværende låneadgang til investeringer i velfærdsteknologi er en afgørende faktor i forhold til at påvirke indførelsen af velfærdsteknologi. I forbindelse med de efterfølgende personlige interviews er lånefinansiering og eksisterende låneregler hyppigt blevet nævnt som opfattet barriere af hovedparten af kommunerne i relation til velfærdsteknologi. De pågældende kommuner opfatter det generelt set som en barriere, at investeringer i velfærdsteknologi ikke i tilstrækkelig grad kan lånefinansieres. I tillæg hertil oplyser nogle af kommunerne, at velfærdsteknologiske projekter ofte fravælges, idet driftsbesparelsen først opnås på længere sigt. På baggrund heraf belyses følgende opfattede barrierer i dette afsnit: Barrierer relateret til økonomiske rammevilkår, herunder adgang til lånefinansiering af velfærdsteknologi Barrierer relateret til kommunernes udførelse af opgave for andre offentlige myndigheder 3.2 Økonomiske rammevilkår og lånefinansiering Surveyresultatet omkring det forhold, at det opleves vanskeligt at finansiere velfærdsteknologiske løsninger, er i henhold til ovenstående blevet bekræftet både via gennemførte interviews og på de afholdte workshops. De eksisterende låneregler opfattes af kommunerne som barriere i relation til implementering af velfærdsteknologi, idet investeringer i velfærdsteknologi ikke i tilstrækkelig grad kan lånefinansieres. Kommunernes muligheder for økonomisk forvaltning, herunder adgang til kommunal og regional låntagning mv. fremgår primært/overordnet set af følgende regelsæt mv.: 1 1 Der henvises endvidere til Økonomi- og Indenrigsministeriets budget- og regnskabssystem for kommuner og regioner, herunder bevillingsregler samt sondringen mellem drifts- og anlægsudgifter. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 15
Bekendtgørelse af lov nr. 1440 af 1. november 2010 om kommunernes styrelse, herunder især afsnit om kommunens økonomiske forvaltning og bekendtgørelse af lov nr. 1401 af 1. november 2010 om regioner Kommunestyrelsesloven indeholder regler omkring kommunalbestyrelsen, udvalg, økonomisk forvaltning mv. I forhold til kommunernes økonomiske forvaltning omfatter lovbekendtgørelsen bestemmelser vedrørende bl.a. bevillingsmyndighed, regnskabsår, årsbudget og flerårige budgetoverslag, overførselsmuligheder, optagelse af lån og påtagelse af garantiforpligtelser mv. Regionsloven indeholder i vidt omfang tilsvarende regulering af regionernes forhold. Bekendtgørelse nr. 1238 af 15. december 2011 om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier mv. Bekendtgørelse nr. 1299 af 15. december 2011 om regionernes låntagning og meddelelse af garantier mv. Lånebekendtgørelserne, der er udstedt med hjemmel i den kommunale styrelseslov samt regionsloven er overordnet begrundet af samfundsmæssige styringshensyn, der tilsiger statslig regulering af kommunernes og regionernes anlægsaktiviteter. Lånebegrænsningen er desuden begrundet i hensynet til de folkevalgtes fremtidige dispositionsfrihed, idet begrænsningen indebærer, at det fremtidige lokal- og regionalpolitiske råderum ikke i uhensigtsmæssig omfang undergives finansielle bindinger som følge af aktuelle lokal- og regionalpolitiske beslutninger. Den tilladte låneadgang benævnes låneramme. Låneberettigede formål uden behov for ministeriets dispensation benævnes som den automatiske låneadgang. Den automatiske låneadgang vedrører udelukkende anlægsudgifter på forsyningsområdet og enkelte områder på det skattefinansierede område, herunder bl.a. kollektive varmeforsyningsanlæg, energibesparende foranstaltninger, installation af el- og varmeproducerende anlæg, kommunal jordforsyning, regionale privatbaner og kommunale havne mv. Driftsudgifter kan ikke lånefinansieres. Lånebegrænsningen medfører således, at øvrig låneadgang kræver ministeriets dispensation, som typisk meddeles fra en eller flere formålsopdelte lånepuljer. Lånepuljerne danner således en ramme for den samlede låntagning på prioriterede områder. Lånepuljernes formål og omfang aftales ved forhandlingerne om kommunernes og regionernes årlige økonomi og evt. i forbindelse med aftaler om Finansloven. Bekendtgørelsen behandler også lån optaget af kommunale fællesskaber og selskaber med kommunal og regional deltagelse og aftaler om benyttelse af anlægsaktiver, ejendomme, lokaler m.v., herunder leje- og leasingaftaler eller driftsaftaler som opfattes som lån og derfor henregnes til kommunernes og regionernes låntagning, idet disse erstatter en skattefinansieret anlægsudgift. Henregning kan dog neutraliseres ved at deponere et beløb svarende til lånets eller garantiens størrelse og det lejedes værdi. Som supplement til bl.a. lånebekendtgørelsen har Økonomi- og Indenrigsministeriet tillige en lånevejledning nr. 9097 om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v. af 19. februar 2012. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 16
Det skal i forhold til ovenstående nævnes, at der i 2006 og 2007 blev afsat lånepuljer til kommuner og regioner til visse it-engangsomkostninger i forbindelse med kommunalreformen, ligesom der i forbindelse med fordeling af lånepuljer og via tilskud fra kvalitetsfonden kan gives midler til visse velfærdsteknologiske it-investeringer som kan sidestilles med en kommunal anlægsudgift. Det er primært kommuner, som i mindre grad er finansielt robuste og dermed økonomisk sårbare, som har anført, at de oplever barrierer i forhold til de økonomiske rammevilkår, herunder lånefinansiering af velfærdsteknologi. Væsentlige investeringer i ny velfærdsteknologi kræver budgetter større end hvad disse kommuner kan tilsidesætte, og kommunerne argumenterer på den baggrund for, at investeringerne i velfærdsteknologi/velfærdsløsninger hæmmes af oplevelsen af manglende muligheder for at kunne spare op af driftsbudgettet via årlige budgetoverførsler. Opfattelsen hos de pågældende kommuner er, at eksisterende regler og tilgængelige midler til låneoptag i sidste ende hæmmer investeringer, selv med et højt gevinstmæssigt potentiale og lav risiko. 3.3 Kommunernes udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder I forbindelse med de gennemførte interviews har flere kommuner oplyst, at regelsættet vedrørende kommuners muligheder for at udføre opgaver for andre offentlige myndigheder opfattes som en barriere for implementering af velfærdsteknologiske løsninger. Flere kommuner på tværs af størrelse samt økonomisk og finansiel formåen har i forhold til det velfærdsteknologiske område understreget de ikke uvæsentlige udfordringer ved at skabe en tilstrækkelig volumen og kritisk masse i forhold til at høste en forventet gevinst. Kommunerne opfatter det som vanskeligt at skabe disse stordriftsfordele og efterspørger større volumen for derved at gøre køb af velfærdsydelser mere rentabelt. I afsnit 5 om organisationens forandringsevne beskrives to måder til at opnå stordriftsfordele og styrke den kritiske masse: Driftsfællesskaber og tværkommunale samarbejder. En tredje måde kommuner kan søge at opnå storskalafordele på, er at udføre velfærdsteknologiske opgaver for andre kommuner eller offentlige myndigheder. Her er det opfattelsen hos de pågældende kommuner, at der er to primære barrierer: For det første opfatter de det som vanskeligt at håndtere nogle af de lovgivningsmæssige formuleringer i lov nr. 548 af 8. juni 2006 om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber. De oplevede barrierer i forhold til at udføre velfærdsteknologiske opgaver for andre kommuner - og derved opnå stordriftsfordele vedrører primært følgende: o o At kommunerne ikke kan udføre de pågældende opgaver, såfremt opgavens værdi overstiger gældende tærskelværdi for offentlige tjenesteydelser At kommunerne kun kan udføre opgaverne efter de har været udbudt På baggrund af de gennemførte interviews med disse kommuner er der på den baggrund formuleret et opmærksomhedspunkt omkring en regelforenkling af loven med henblik på at gøre det samlede regelkompleks mindre restriktivt og mere vidtgående. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 17