6 Ny undersøgelse: DOMMERE HOLDER MED STATEN I SKATTESAGER Staten får medhold i mere end 85 pct.af alle anlagte skattesager, viser en ny undersøgelse. Det rokker ved forestillingen om domstolene som borgernes garanti for retssikkerhed, mener advokaten bag undersøgelsen, Lida Hulgaard.
Af Mikkel Faurholdt 7 Der er tilsyneladende betydelig forskel på dommernes tilgang til skattesagerne og det giver et tilfældighedsmoment, som må antages at påvirke sagernes udfald De danske skatteborgere, der anlægger retssager mod staten om skatteforhold, deltager i et lotteri, når det kommer til hvilke dommere, der træffer afgørelse i de enkelte sager. Chancen for at vinde sager over staten er lille og bliver stadig mindre. Der findes dommere, hvor medholdsprocenten for skatteborgerne er et rundt nul. Andre gange kan en skatteborger være heldig, at dommere med en mere positiv tilgang til skatteyderne træffer afgørelse i sagen, men borgerne taber blankt i hele 85 procent af de anlagte sager. Det er blandt de markante konklusioner i en gennemgang og statistisk undersøgelse af voteringen hos i alt 170 dommere, der har været med til at træffe afgørelse i 1.683 domme i skattesager, der fra 2002-2011 er afsagt af Højesteret og Østre og Vestre Landsret. Alvorligt problem Undersøgelsen er foretaget af skatteadvokat Lida Hulgaard. Med et utal af skattesager bag sig ved samtlige retsinstanser er hun som tidligere formand for Skatterådet og tidligere ekstern lektor i skatteret ved Aarhus Universitet en af landets mest erfarne skatteadvokater. På baggrund af undersøgelsen siger Lida Hulgaard: Det virker som om, vi her står med et alvorligt problem. Der er tilsyneladende betydelig forskel på dommernes tilgang til skattesagerne og det giver et tilfældighedsmoment, som må antages at påvirke sagernes udfald, siger hun. Både som advokat og borger anser hun det for et helt afgørende element i et retssamfund, at man kan have stor tillid til de danske domstole. Men hun sidder forbavset tilbage over resultatet af sin egen undersøgelse: Eksempelvis er der dommere med mange sager bag sig, der aldrig har givet en skatteyder medhold helt eller delvist i en skattesag i årene 2002-11. En tredjedel af dommerne i Østre Landsret har en medholdsprocent på fem procent eller lavere, siger Lida Hulgaard, og understreger: Jeg har ikke tiltro til, at jeg har rimelige chancer for at få medhold i en skattesag, hvis flertallet af dommerne i sagen normalt aldrig eller kun i sjældne tilfælde giver skatteyderne medhold. Og jeg har ikke tiltro til, at disse dommere har den nødvendige åbne, imødekommende og lydhøre indstilling, som jeg forventer, når jeg møder op som advokat i en sag. Fald i medholdsprocenten Lida Hulgaards gennemgang af sagerne afslører, at medholdsprocenten i Højesteret er faldende. Fra rundt regnet 25 procent i begyndelsen af 1990 erne til 18 procent i første halvdel af den undersøgte periode (2002-2006) og blot 12 procent i årene 2007-2011. Det er et meget markant fald. Det er især de nye, yngre dommere i Højesteret, der har lave medholdsprocenter. Men tendensen findes også blandt ældre, rutinerede dommere. Dét undrer jeg mig over, lyder det fra skatteadvokaten. Undersøgelsen vækker opsigt hos professor ved Juridisk Institut ved Aarhus Universitet, Jan Pedersen. Han har i årevis fulgt debat-
9 Du kan læse hele Lida Hulgaards statistiske undersøgelse på danskeadvokater.dk ten om medholdsprocenterne i domstolenes afgørelser i skattesager. Han kalder undersøgelsen både spændende og nyttig : Vi kan konstatere, at antallet af sager, hvor skatteyderne får medhold, nærmest er forsvindende lille. Det sker i under hver 8. sag. Og vi taler jo ikke om kværulant-sager. Her handler det om sager, hvor eksperter i forvejen har vurderet sagerne, og hvor der efter en fortolkning af lovgivningen er reel tvivl, konstaterer Jan Pedersen, der dog ikke vil begive sig ud i spekulationer om enkeltdommeres votering. Han peger på, at det set fra systemets side er betryggende, at Skat får ret i det fleste tilfælde. Det er et udtryk for, at Skat i langt de fleste tilfælde holder sig på lovens vej, og at pengene i sidste ende kommer i statskassen. Det er bemærkelsesværdigt, at skatteydernes medholdsprocent i undersøgelsen falder over tid. Det kan være, at hensynet til det offentlige system vejer tungere i dag, end det gjorde tidligere. Måske skyldes det også, at Skat er blevet dygtigere. Men det kan der også være andre meninger om, påpeger Jan Pedersen. Han føjer begrebet systemhensyn til debatten: Jura er videnskab, men alligevel er dommerne præget af deres individuelle samfundsopfattelse. Det giver en sammenhængskraft i samfundet, at Skat i stort omfang får medhold i sagerne, men det er et problem, at så mange tvivlsomme sager ender til skatteydernes disfavør, mener Jan Pedersen. Sagkyndige dommere? Lida Hulgaard vil heller ikke spekulere åbent i årsager og motiver. Men hun giver dog et bud på, hvad der måske kan være med til at etablere en bedre balance. Det kan eksempelvis ske ved en øget brug af sagkyndige dommere i tunge og teknisk komplicerede sager: Generelt er dommernes kendskab til den praktiske virkelighed begrænset. Derfor bør man overveje, om ikke der i større omfang skal benyttes dommere, der kender til specifikke brancher og fagområder. F.eks. kunne kyndige i forretningsforhold medvirke som dommere i sager om transfer pricing, teknisk kyndige i sager om miljøafgifter og regnskabskyndige i sager om regnskabsforhold. Dommerne må ikke se dette som en nedvurdering, men som en støtte og en afkortning af afstanden til den virkelige verden. Det skulle også gerne give domsbegrundelser, som ikke gøres korte og fyndige af mangel på tilstrækkeligt kendskab og angst for fejltagelser, siger Lida Hulgaard. Præmissen om det manglende indblik i virkeligheden køber Jan Pedersen ikke. Han betegner det som en myte, at dommerne sidder i et elfenbenstårn og ikke har føling med, hvad der rører sig ude i samfundet. Det er netop en styrke i vores domstolssystem, at dommerne beskæftiger sig med alle typer af sager og ikke blot er specialister på enkeltområder. I hans optik er der ikke noget, der hedder en forkert Højesteretsdom. Man kan diskutere mulige tvivlsomme afvejninger af proet-contra. Men når Højesteret først har afsagt en dom, så er det sådan, det er. Problemet er bare, at de mange domme, der afgøres til SKATs fordel giver øget usikkerhed om fortolkningen af skattelovgivningen. Det er også et problem, at den beskedne udsigt til at få medhold betyder, at skatteydere, der er pålagt en forkert skat, undlader at indbringe sagerne for domstolene, understreger professor Jan Pedersen. Kalder på svar Lida Hulgaard insisterer på, at dommerne må ytre sig: Jeg synes, at tiden, tendenserne og undersøgelsen kalder på, at dommerne tager bladet fra munden og kommenterer de konklusioner, der fremgår af materialet. Jeg håber virkelig på, at dommerne er klar til selvransagelse og debat. Ikke kun mine advokatkolleger, men også det politiske system bør være klar over, hvordan sagerne forholder sig, siger Lida Hulgaard.
10 af højesteretspræsident Børge Dahl DOMMERNE HOLDER SIG TIL LOVEN en kommentar til advokat Lida Hulgaards undersøgelse af dommeres vota i skattesager Det er sagen, som afgør resultatet Det ville rigtig nok være skidt for retssikkerheden, hvis der var hold i, at det er som at spille i lotteriet at gå til domstolene og Højesteret med en skattesag. Derfor er det godt for skatteyderne og os alle, at der intet belæg er for, at dommersammensætningen i Højesteret afgør udfaldet af en skattesag. Afgørende for en retssags udfald er sagens indhold, ikke hvilke dommere der medvirker. Vi sidder ikke i Højesteret og beregner medholdsprocenter i skattesager eller andre sager. Vi afgør hver sag for sig. Det er ikke og kan naturligvis heller ikke være et mål for Højesteret at sikre en bestemt medholdsprocent for skatteyderne eller Skatteministeriet i de skattesager, Højesteret behandler. Har skatteyderen i en sag retten på sin side, får skatteyderen medhold. Har Skatteministeriet retten på sin side, får ministeriet medhold. Og det helt uanset, hvordan det påvirker en beregning af medhold for samtlige skatteydere i alle skattesager set under ét over en periode. Lida Hulgaards undersøgelse og beregninger forholder sig ikke til indholdet af de sager, den enkelte dommer har medvirket i, men indholdet i den enkelte sag er nu engang afgørende for, om skatteyderen får medhold og dermed afgørende for, i hvor mange sager den enkelte højesteretsdommer giver skatteydere medhold. Til behandling af en skattesag i Højesteret medvirker mindst fem dommere. Sammensætningen af dommerpanelet er tilfældig, og langt de fleste sager af gøres med en enstemmig dom. Det er således tilfældet, som afgør, om en dommer er med i flere eller færre sager, som ender med, at skatteyder får medhold. Når Lida Hulgaard i højesteretsdommernes tilfældige medholdsprocenter forsøger at indlægge en egenskab hos den enkelte dommer i form af en mindre eller større tilbøjelighed til at give skatteydere medhold, udleder hun noget af tallene, som de ikke siger noget om. Lida Hulgaard skriver, at undersøgelsen har været forelagt statistikere på Syddansk Universitet, og at de gør opmærksom på, at der ikke af tallene kan udledes årsager til de konstaterede resultater. Tallene i sig selv udgør således ikke dokumentation for nogen bestemt tilbøjelighed hos de enkelte højesteretsdommere eller dokumentation for et retssikkerhedsmæssigt problem i øvrigt. Når en dom er enstemmig, giver det ikke mening at bruge dommen til støtte for en konklusion om, at højesteretsdommere møder på arbejde med en større eller mindre tilbøjelighed til at give skatteyderne medhold. Når det f.eks. fremhæves, at fire af Højesterets dommere, der tilsammen har deltaget i 32 skattesager, ikke i nogen sag har givet skatteyderen medhold helt eller delvis siger det ikke noget om tilbøjelighed hos disse dommere. I de 32 sager, der er tale om, har der kun været dissens i 2. I resten af sagerne var dommen enstemmig. I anledning af undersøgelsen har jeg set på sager, jeg selv har deltaget i. Tager man f.eks. min medholdsprocent for skatteydere i årene 2009-2011, var den 0 i 2009, 29 i 2010 og 17 i 2011. Det betyder selvsagt ikke, at jeg i 2009 havde større ulyst eller en mindre tilbøjelighed til at give skatteydere medhold end i 2010 og 2011. Det skyldes forskellene mellem de sager, jeg deltog i. Der er heller ikke i tallene noget belæg for, at en tilbøjelighed til at give skatteyderne medhold formindskes i takt med, at tiden går, eller i takt med at antallet af sager, som højesteretsdommerne har medvirket i, gradvist forøges. Tværtimod er der en tabel i undersøgelsen, som viser, at medholdsprocenten er en smule lavere for de dommere, der har medvirket i færrest sager. Umiddelbart virker det voldsomt med en spredning i dommermedholdsprocenten fra 0 til 50. Da der i undersøgelsen indgår 10 dommere, som kun har deltaget i 2-40 sager, da det er tilfældigt, hvilke sager de har været med i, og da den gennemsnitlige medholdsprocent for alle dommerne i hele perioden er på 15, er det imidlertid kun naturligt, at der vil være dommere med få sager og medholdsprocenter, som afviger markant fra gennemsnittet. Den dommer, der kun har været med i 2 sager, kan således indgå i undersøgelsen med en medholdsprocent på 0, 50 eller 100, osv.
11 Hvorfor falder medholdsprocenten ved Højesteret? Faldet i skatteydermedholdsprocenten i Højesteret er helt sikkert bemærkelsesværdig og værd at søge en forklaring på. Hvad der er årsag til faldet, giver undersøgelsen som nævnt ikke noget grundlag for at sige noget om. Vil man se på årsager, må man se på indholdet i sagerne og undersøge, hvad der kan være en forklaring på udviklingen, herunder f.eks. om skattemyndighederne er blevet bedre til at undgå at føre tabersager for domstolene, og om sagerne efter domstolsreformen har skiftet karakter. Der kan også være andre mulige forklaringer. De mange tabte sager i 1990 erne i Højesteret medførte, at Skatteministeriet gennem forskellige initiativer søgte at fremme borgernes retssikkerhed og undgå at føre retssager, som blev tabt. Der er da også stor forskel på de skattesager, som jeg sad med i Højesteret i august 1996, da jeg var nyudnævnt dommer, og de skattesager, Højesteret får i dag. Helt tilbage i 1997 foretog Skatteministeriet efter at ministeriet i 1996 havde tabt ca. en tredjedel af de førte sager i Højesteret en analyse af de tabte sager og tog en beslutning om i højere grad at fokusere på, om de trufne afgørelser, der blev indbragt for Højesteret, også var rimelige (TfS 1998,137). Retssagsvejledningen, som sætter rammerne for skattemyndighedernes og Kammeradvokatens behandling af retssager (senest TfS 2013,36), kan også ses som et initiativ med fokus på borgernes retssikkerhed. Selv om tallene peger i retning af, at denne indsats kan have haft en effekt, og at myndighederne er blevet bedre til at undgå at føre retssager, der bliver tabt, kræver det selvfølgelig en nærmere undersøgelse af indholdet i de førte sager, om der heri ligger en forklaring på den faldende medholdsprocent for skatteyderne. Før domstolsreformen af 2007 gik skattesager fra Landsskatteretten til domstolsbehandling i første instans ved en af landsretterne med fri appel til Højesteret. Efter domstolsreformen skal skattesager anlægges ved en byret, og en sag skal kun i Højesteret, hvis den er af principiel karakter. Det er således ikke meningen, at Højesteret skal behandle rene bevissager om f.eks. kørselsfradrag. Det er en følge heraf, at de skattesager, Højesteret behandler, har skiftet karakter. Tidligere fik Højesteret ganske mange sager, hvor det væsentlige var, hvad der faktisk var foregået og bevist. Og i sådanne sager kan udfaldet bero på, hvad der kommer frem om de faktiske forhold for Højesteret, fordi skatteyderen først for Højesteret kommer med den dokumetation, som afgør sagen. At se domstolsreformen som en faktor af betydning for medholdsprocenten flugter med udviklingen i tallene, men igen: Der skal en nærmere undersøgelse af sagerne til for at afgøre, om der heri ligger en forklaring. Det høres undertiden, at borgere klager i videre omfang og på et tyndere grundlag end tidligere. Muligvis er det også tilfældet på skatteområdet, og muligvis ligger heri en medvirkende årsag til den faldende medholdsprocent. Det kunne også være af interesse at se på rådgivningen på området om klienterne er blevet mere insisterende, hvilken rolle regler om omkostningsgodtgørelse spiller, og hvad der er grunden til forskelle på advokaters medholdsprocenter. Konklusion At medholdsprocenten for skatteydere i skattesager ved Højesteret er faldet fortjener en nærmere undersøgelse. Udgangspunktet for en sådan undersøgelse bør være de sager, der føres, ikke hvilke dommere der medvirker ved sagernes behandling. Til forskel fra tidligere undersøgelser om dommerforskelle er der i Lida Hulgaards undersøgelse ingen analyse af dissenser i Højesterets skattesager. Samtlige skattesager i Højesteret indgår i undersøgelsen. Langt de fleste er afgjort enstemmigt. Der er med Lida Hulgaards undersøgelse ikke givet nogen fornuftig forklaring på, hvordan det skulle være muligt ud fra dommeres tilfældige medvirken i enstemmige domme at udlæse en forskel i de deltagende dommeres tilbøjelighed til at give den ene eller anden part medhold. En fornuftig forklaring på noget sådant er da heller ikke til at få øje på nogetsteds. Højesteretspræsident Børge Dahl