Bastarden den danske efterlønsordning 1975-2007 Klaus Petersen Note: Dette er uddrag af et større manuskript under udarbejdelse. Først en bid af indledningen (kap. 1 og dele af kap 2), som præsenterer det samlede setup. Dernæst indholdsfortegnelsen for den første (og afsluttede) del af analysen for tiden 1975-1979. Endelig konklusionen inkl. perspektivering af denne del af analysen. Det resterende skal laves over de næste år. Kapitel 1: Indledning I den sene sommer 2006 blev der vedtaget, hvad i hvert fald regeringen betegnede som en historisk velfærdsreform. Det er, tør jeg stolt slå fast, blevet en historisk velfærdsreform, den sikrer den danske velfærd langt ind i fremtiden lød det fra beskæftigelsesminister Claus Hjort Fredriksen. 1 Den samlede reform indeholdt flere elementer, der skulle styrke integrationsindsatsen, øge investeringer i uddannelse og forskning, effektivisere uddannelsessystemet samt sikre en senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. 2 Et af de vigtigste elementer i den sidstnævnte målsætning var en reform af efterlønsordningen. For at sikre tilbagetrækningssystemet mod det demografiske pres som følge af voksende ældregrupper og stigende middellevetid, så var VK-regeringen, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti og Det radikale Venstre blevet enige om, at der skulle ske en række stramninger i adgangen til efterløn. For det første skulle efterlønsalderen hæves fra 60 til 62 år dog kun gradvist og først fra 2019 til 2022 (en såkaldt bedstefar-klausul 3 ). Der blev desuden indbygget en automatik, så en fortsat stigning i middellevetiden efter 2025 ville medføre en yderligere stigning til 63 år. For det andet blev kravet om forudgående medlemskab af en a-kasse strammet, så adgang til efterløn nu forudsatte 30 års medlemskab mod tidligere 25. Desuden 1 Se Claus Hjort Frederiksens kronik i Dagbladet Køge 30. juni 2006. 2 Se Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden, Finansministeriet 20. juni 2006. Selve aftalens indhold udmøntes i skrivende stund [foråret 2007]. 3 Jf. Paul Pierson, Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment, Cambrigde 1994, s. 23.
skal indbetalingen til ordningen være startet før man fylder 30 år. 4 Endelig blev modregningsreglerne lempet for efterlønsmodtagere med lav timeløn. Man kan diskutere reformens styrker og svagheder om der skulle være gjort mere eller mindre men stiller vi skarpt på efterlønsdelen i reformen, så var det allermest overraskende nok, hvor lidt der egentlig blev gjort. Der var nemlig lagt i kakkelovnen til en noget mere håndfast reform ja endog en eventuel udfasning af efterlønsordningen. Forud for den historiske reform i sommeren 2006, var der foregået et stort udredningsarbejde i den af regeringen nedsatte Velfærdskommission. 5 Kommissionen havde som formand og toneangivende medlemmer en række eksperter. Fælles for disse professor Nina Smith, SFI-direktør Jørgen Søndergaard og professor Torben M. Andersen (formand for kommissionen) og professor Jørn Henrik Petersen var, at de var økonomer, og at de tidligere havde udtrykt sig særdeles kritisk om efterlønsordningen. Det var en generel antagelse i medierne, at begge dele havde været afgørende for deres udpegning til kommissionen. 6 Det var derfor ikke voldsomt overraskende, at kommissionen som et af sine 43 konkrete forslag havde følgende: Efterlønsordningen skal udfases ved at løfte efterlønsalderen med 4 måneder om året, startende fra 2009. Tilgangen til efterløn stoppes i 2028, når den maksimale periode, man kan modtage efterløn i, er ét år. 7 Set på baggrund Velfærdskommissionens udspil var efterlønsdelen af den historiske velfærdsreform i sommeren 2006 ganske beskeden. Og forløbet kan forekomme mærkeligt: Man fylder en kommission med efterlønskritikere, får en kritisk betænkning og bagefter vælger politikerne alligevel ikke at røre synderligt meget ved efterlønnen. Hvorfor nu det? Det var der flere - gensidigt forstærkende - grunde til. Overordnet er efterlønnen om noget blevet en integreret del af den danske velfærdmodel. Ordningens store succes lige fra starten (væksten i antallet af efterlønsnydere) har skabt en bred opbakning i befolkningen. Politisk er 4 Her blev virkningen også udskudt med en såkaldt fortrydelsesordning for de 34-47-årige (med relativt reduceret ydelse). 5 Se: www.velfaerd.dk hvor kommissionens rapporter og baggrundsnotater er tilgængelige. 6 Se fx Jyllands-Posten 24. september 2003, Politiken 25. september 2003, Information 9. december 2003, Ekstra Bladet 5. januar 2004. 7 Velfærdskommissionen, Fremtidens velfærd vores valg, December 2005, s. 8-11.
dens symbolværdi stor både for fagbevægelsen, dele af Socialdemokratiet og for de nyvundne velfærds-traditionalister på den højre- og venstrefløj, som ikke var ordningen særlig venligt stemte, da den blev vedtaget i efteråret 1979. Så efterlønnen skal der ikke røres ved. Og her kommer vi nok til problemets kerne. Når politikere rører ved efterlønnen, så er det med høj risiko. Det kan gå rigtig galt. Det var den lektie, som ikke mindst Socialdemokratiet lærte på den hårde måde knap ti år tidligere i 1998. Statsminister Poul Nyrup Rasmussen havde i den hektiske og tætte valgkamp i marts 1998 som et af sine trumfkort udstedt en garanti for efterlønnen. Samtidig stod bekymringen for en stigende ældrebyrde og behovet for at fastholde folk længere på arbejdsmarkedet højt på dagsorden især i det toneangivende Finansministerium. Resultatet var, at kort efter den socialdemokratiske valgsejr satte finansminister Mogens Lykketoft i gang med forhandlinger om en efterlønsreform. Med kortene meget tæt til kroppen i tætte forhandlinger med oppositionens leder Anders Fogh Rasmussen lykkedes det at få strikket et forlig om en efterlønsreform sammen. 8 Forliget betød i hovedtræk, at kapitalpension fremover blev modregnet i efterlønnen, kravet om forudgående medlemskab af en arbejdsløshedskasse blev strammet til 25 ud af seneste 30 år (tidligere 20 af de seneste 25 år) og satsen blev sænket for de to første år fra fulde maksimale dagpengesats til 91 % af denne. Det er åbenlyst et fortolkningsspørgsmål, om efterlønsreformen var et brud på Nyrups efterlønsgaranti fra valgkampen. På den ene side, betød reformen en kraftig begrænsning i adgangen til efterløn. På den anden side, betonede især regeringen, at reformen netop gik ud på at sikre efterlønnen i fremtiden ved at binde en af Folketingets argeste efterlønsmodstandere Venstre til forliget. 9 Problemet var, at reformen kom som et lyn fra en klar himmel, og at den dermed ikke var forankret hverken i Socialdemokratiet eller i fagbevægelsen. Det betød, at mange følte sig snigløbet af socialdemokratiets partitop (og især pro-aktiv finansminister og økonomiminister). Reaktionerne udeblev da heller ikke. Knapt var blækket på aftalen blevet tørt, før et sandt helvede brød løs i den socialdemokratiske arbejderbevægelse. 10 Flere folketingsmedlemmer tog afstand fra reformen, og i fagbevægelsen var afvisningen kontant med 8 Selve forhandlingerne er mest detaljeret beskrevet i Jesper Ræbild & Holger Spangsberg Kristiansen, Efterlønsreformen bag facaden et sandt politisk drama, København 2001. 9 Se Socialdemokratiets pjece Efterlønnen sikret nu og i fremtiden, København 1998. 10 Christian Albrekt Larsen & Jørgen Goul Andersen, Magten på borgen. En analyse af beslutningsprocesser i større politiske reformer, Århus 2004, s. 255f.
SID s Poul Erik Skov som en af de toneangivende. Et af højdepunkterne var, da tidligere statsminister (og SID-formand) og en af efterlønnens fædre, Anker Jørgensen, på forsiden af Ekstra Bladet undsagde regeringen: Hvad fanden er meningen. Det er meningsløst. Man tager efterlønnen fra arbejdsmændene. Og det gør man, uanset hvad Nyrup siger og garanterer. Dette er salami-metoden. Hvor man skærer en skive, og det er desværre ikke den sidste. 11 Rimeligt eller ej så var straffen hård og kontant. Den indre uro og den voldsomme medieopmærksomhed omkring reformen bragte Socialdemokratiet ud på en rutsjetur i opinionsmålingerne næsten uden historisk sidestykke og som man efterfølgende aldrig fuldt ud er kommet sig over. Set i bakspejlet fremstår 1998-reformen som begyndelsen på enden for Poul Nyrup Rasmussens æra i dansk politik og måske mere overordnet for Socialdemokratiets historiske ejerskab til velfærdstemaet. 12 På den måde fremstår efterlønsreformen i 1998 som et historisk vendepunkt i Socialdemokratiets historie. Fig. 1.1 Socialdemokratiets vælgertilslutning i opinionsmålinger juni 1998-marts 1999 (vejet gennemsnit) Måned Juni 98 Aug 98 Sept 98 Okt 98 Nov 98 Dec 98 Jan 99 Feb 99 Marts 99 Tilslutning 30,5 30,5 29,9 28,0 28,3 21,1 22,0 22,1 22,6 (%) Kilde: Søren Risbjerg Thomsens vejede gennemsnit af danske meningsmålinger se www.srtconsult.dk/mening/pct.html Der er ingen tvivl om, at efterlønsordningens nuværende status som et velfærds-ikon mest af alt knytter sig til 1998-reformen. Ikke så meget på grund af reformens indhold, men mere på grund af de reaktioner, som fulgte og den politiske lektie, der blev lært. 1998-reformen er da også efterfølgende blevet underkastet en række historiske og politologiske undersøgelser. 13 Det er ikke så 11 Ekstra Bladet 2. december 1998. Avisens citater var baseret på et interview med Anker Jørgensen bragt i 64 lokalradioer som en del af det SID-producerede program SIDste Nyt. 12 Jf. Christoffer Green-Pedersen, Dør lægen nødvendigvis, og lykkedes operationen nu også så godt? Socialdemokratiet og velfærdsstaten på den politiske dagsorden i Danmark, Arbejderhistorie, 2005, nr. 4, s. 27-39; Urban Lundberg & Klaus Petersen, Socialdemokratiet og velfærdsstaten i et nyt politisk landskab. Et essay om moderne velfærdspolitik, Arbejderhistorie, 2005, nr. 4, s. 13-14. 13 Se forskningsoversigten nedenfor.
mærkeligt, at dramatiske politiske begivenheder påkalder sig samfundsforskeres interesse. Det ville næsten være for galt, hvis det ikke var tilfældet. Det kan derimod undre lidt, at der slet ikke er nogen, som rigtig har interesseret sig for spørgsmålet om, hvorfor vi overhovedet fik en efterlønsordning for godt 25 år siden i 1979? Hermed er også antydet, hvorfor jeg har villet skrive efterlønnens tilblivelseshistorie. Den er skrevet med udgangspunkt i en fundamental nysgerrighed efter at vide mere om, hvorfor vi fik en efterlønsordning i 1979? Hvorfor kom den til at se ud, som den gjorde? Det er i al sin enkelthed det, som de følgende sider vil give et svar på. Kapitel 2: Varedeklarationen Inden jeg går i gang med at besvare undersøgelsens to hovedspørgsmål hvorfor vi fik en efterlønsordning? og hvorfor den kom til at se ud, som den gjorde? så vil jeg bruge nogle sider på at redegøre for, hvordan jeg har grebet undersøgelsen an. Der findes ingen præcise regler for, hvor meget man skal gøre ud af de teoretiske indsigter, som har inspireret og af de metodiske overvejelser bag undersøgelsen og dens opbygning. På den ene side så er teorier og den slags for mange historikere det stillads, som man bruger under bygningen af sit hus (sin afhandling). Når huset først står, så fjerner man naturligvis stilladset. På den anden side, så har netop kravet om teoretisk bevidsthed og ikke mindst redegørelse herfor stået stærkt i de seneste års historieforskning. En af de historikere, som har taget denne anbefaling meget bogstaveligt, er Søren Mørch, der afsluttende i hans 24 Statsministre redegør for bogens hovedingredienser. 14 Dette og det følgende kapitel er denne bogs varedeklaration. Her vil jeg først skitsere bogens tre analytiske lag analysens tre røde tråde. De vil så efterfølgende blive uddybet, men inden da vil jeg kort præsentere undersøgelsens byggesten: Den eksisterende forskning og ikke mindst de kilder, som jeg har gjort brug af. Endelig vil jeg så uddybe de tre lag og knytte mere teoretiske og metodiske overvejelser til disse. For ikke at gøre fremstillingen al for for-tung, så har jeg valgt at holde det hele kort og generelt, når det gælder de to lag, der handler om den politiske 14 Søren Mørch, 24 statsministre, København 2000, s. 443-455.
beslutningsproces samt efterlønnen i den socialdemokratiske historie. Det sidste lag i analysen det historiske institutionelle lag kræver lidt mere udfoldelsesplads og vil derfor blive behandlet selvstændigt i det følgende kapitel 3. 2.1 De tre analytiske lag Historien om efterlønnens tilblivelse kan gribes an på en række forskellige måder og inden for en række forskellige tilgange. Den kan skrives som en del af velfærdsstatens historie, som en del af dansk socialpolitisk historie, som en del af arbejderbevægelsens historie, som en del af nyere dansk politisk historie, eller den kan studeres mere abstraheret som en beslutningsproces med alle de facetter, man kan knytte til den. Undersøgelsen vil indeholde elementer fra alle disse tilgange. Der er dog tre perspektiver eller analytiske lag, der mere end nogen andre har bestemt bogens teoretiske inspiration, metodiske tilgang og opbygning. Man kan sige, at de tre lag (eller perspektiver om man vil) udgør bogens overordnede problemstilling det er i hvert fald diskussionen omkring de tre perspektiver, som er forsøgt fastholdt som en slags røde tråde gennem de næste godt 120 sider. Det første af disse lag er det institutionelle, hvor efterlønsordningen undersøges som en socialog velfærdspolitisk ordning. Dette historisk-institutionelle perspektiv vil især fokusere på at analysere efterlønsordningen i forhold til de etablerede velfærdspolitiske traditioner i Danmark. Det handler på den ene side om at gå ind i efterlønsordningen og studere, hvordan den er bygget op. Hvilke principper og teknikker og socialpolitiske principper bygger den på? På den anden side forudsætter det et kendskab til den generelle velfærdspolitiske udvikling. Min diskussion vil her især handle om, hvordan man skal se efterlønnen i forhold til, hvad jeg kalder den danske velfærdsstats to hovedspor, og hvilken rolle de socialpolitiske traditioner spillede for aktørerne. Dette vil blive nærmere udviklet i kapitel 3. Det andet lag er selve den politiske beslutningsproces, som vil forklare det konkrete udfald i forskellige faser af efterlønnens tilblivelseshistorie. Her handler det om følge ideen fra den opstår og frem til dens vedtagelse (eller forkastelse et eller andet sted i processen). Fokus vil her være på de politiske aktører, og hvordan de agerer i beslutningsprocessens forskellige faser.
Det tredje og sidste lag handler om efterlønnens funktion og status i Socialdemokratiets historie. Det er på sæt og vis en variation eller et særligt perspektiv inden for det andet lag. Når det alligevel trækkes frem i sin egen ret, så skyldes det to ting. For det første at efterlønnen uden tvivl var et socialdemokratisk barn i den forstand, at ideen udsprang fra den socialdemokratiske arbejderbevægelse, blev politisk båret frem af Socialdemokratiet og en socialdemokratisk regering, og at efterfølgende blev fejret som en socialdemokratisk sejr. For det andet fordi diskussionen om efterlønsordningens funktion og status i Socialdemokratiets historie knytter an til min egen tidligere forskning om Socialdemokratiet og velfærdsstaten. Kort sagt, så er det noget, jeg synes er interessant. Den lidt længere forklaring kunne så passende fremhæve, at efterlønnen umiddelbart også virker som et godt udgangspunkt for at diskutere forholdet mellem partiet (Socialdemokratiet) og fagbevægelsen. Det var et forhold som historisk havde udviklet sig til at være tæt og stærkt, men netop slutningen af 1970 erne var en periode med meget stærke spændinger og ikke mindst en legendarisk konflikt mellem den socialdemokratiske statsminister Anker Jørgensen og LO-formanden Thomas Nielsen. For alle tre analytiske lag gælder, at de befinder sig i krydsfeltet mellem to faglige discipliner historieforskning og politologi. Det kan være et problematisk sted at befinde sig. Historikeren Peter Burke har i den forbindelse talt om risikoen for en Dialogue of the Deaf 15 og på mere hjemlig grund har den danske historiker Poul Bagge betonet de grundlæggende forskelle mellem de to fagdiscipliner: Hermed også givet lidt af en forklaring på, hvorfor historikerne ikke i almindelighed vil opgive deres fags karakter af en individualiserende videnskab, hvis yderste mål ikke er at finde regelmæssigheder eller love. Vi historikere vil beskrive og for så vidt muligt forklare menneskers liv i samfundet gennem tiden med alle de nuancer og modsigelser, som de andre samfundsvidenskabers net er for stormasket til at fange. 16 15 Peter Burke, History & Social Theory, Cambridge 1992, s. 2-3. For en nyere dansk diskussion af forholdet mellem historie og samfundsvidenskab se Jens Ringsmose, Den fysikmisundelige og antikvaren et essay om politologi og samtidshistorie, Metode og Data, 91, 2005, s. 20-28. 16 Poul Bagge, Historien og de andre samfundsvidenskaber, Historisk Tidsskrift, 12. række, bd. III, 1969, s. 466.
Bagge er dog ikke blind for fordelene ved at gå på tværs af fagene og nuancerer i en fodnote til sin betragtning, at Dette udelukker ikke at synspunkter hentet fra andre samfundsvidenskaber kan bidrage til at gøre historikerens resultater præcisere og mere nuancerede. Det er et synspunkt, som enkelte før Bagge og mange historikere efter ham har forsøgt at omsætte til praksis. Min tilgang skal findes i samme pragmatiske tradition. Der findes overordnet en række forskellige strategier, man kan bruge, når man befinder sig i gråzonen eller rettere grænselandet mellem to faglige discipliner. 17 For det første kan man vælge at gå på plyndringstogt. Det vil sige, at man finder det, man kan bruge hos modparten og bringer det erobrede med tilbage til sin egen disciplin. Man kan også helt omvendt blive helligere end paven og tage den nye disciplins spilleregler til sig i grad, så det ender i ren dogmatik. For det tredje kan man samarbejde med modparten dvs. at man accepterer de andres kompetencer og indgå i en arbejdsdeling med alle specialiseringens fordele (og ulemper). For det fjerde kan man indgå i en mere løs og uformaliseret dialog med modparten, så man fx som historiker anvender politologisk teori og antagelser til at formulere sine egne analytiske spørgsmål og til at give et lidt mere generaliserende perspektiv på egne resultater. Den følgende undersøgelse er søgt skrevet inden for den sidstnævnte strategis perspektiv. Den prætenderer ikke at være en stringent statsvidenskabelig undersøgelse men den trækker i flere henseender på politologisk forskning og politologiske teoribygninger. Det vil blive uddybet nedenfor. Undersøgelsen er således først og fremmest en historikers undersøgelse af en velfærdspolitisk reform, og dermed en undersøgelse som mere retter sig mod det unikke end at opstille regler for det generelle. Mine gode intentioner om dialog vil dog nok ikke forhindre, at nogen politologer vil opleve min brug, som et plyndringstogt, mens der omvendt er risiko for, at nogle af mine historiekolleger vil bedømme min analyse, som et nydøbt politologs ortodoksi. Tilbage står bare at konstatere, at for det første er grænselandet mellem disciplinerne et spændende og udfordrende sted at opholde sig. Risikoen for at sætte sig mellem to stole må man så bare leve med. For det andet er det temaet snarere end metoden eller teorien, som bør være udgangspunktet for ens forskning. 17 Det følgende har hentet inspiration fra et oplæg om tværfagligt samarbejde som Michael Shalev holdt på Welfare State at the Cross Roads -konferencen, Sigtuna juni 1997.
Indholdsfortegnelse Forord 5 Kapitel 1: Indledning 6 Kapitel 2: Varedeklaration 10 2.1 De tre analytiske lag 10 2.2 Den tidligere forskning og det anvendte kildemateriale 13 2.3 Beslutningsprocesser og bogens opbygning 17 Kapitel 3: Efterløn og danske traditioner 27 3.1 Historisk sporafhængighed 28 3.2 Efterløn før efterlønnen 31 3.3 Efterløn og spordiskussionen 33 Kapitel 4: 1970 erne et årti i krise 38 Kapitel 5: Socialdemokratiet, velfærdsstaten og krisen 42 5.1 De store visioners tid 43 5.2 De konkrete kriseplaner 45 5.3 Efterløn som kriseplan? 48 Kapitel 6: Efterlønnen opfindes 49 6.1 Miljø- og arbejdsmiljødebatten i starten af 1970 erne 49 6.2 SID s efterlønsforslag 1975 51 6.3 Reaktioner på SID s forslag 53 6.4 Socialministeriet er afvisende 54 Kapitel 7: Efterlønnen på den parlamentarisk-politiske dagsorden 58 7.1 SF s forslag til en efterlønsordning 58 7.2 Modtagelsen i Folketingssalen 59 Kapitel 8: Fra social- til arbejdsmarkedspolitik 64 8.1 SF-forslaget aflives 64 8.2 LO overtager efterlønnen 68 8.3 Efterløn som arbejdsmarkedspolitik 71 8.4 Arbejdsministeriet mobiliserer 73 Kapitel 9: Udvalget af 1977 til fordeling af arbejdet 79
9.1 Svend Auken og efterlønnen 79 9.2 Arbejdsministeriets udvalg nedsættes 80 9.3 Arbejdsgivernes dobbelte strategi 83 9.4 Fronterne trækkes op 85 9.5 Den tekniske udlægning af kommissoriet 90 9.6 1978-betænkningen 95 9.7 En efterløn som splitter parterne 99 Kapitel 10: Svend Aukens første forsøg foråret 1978 102 10.1 Aukens forslag (april 1978) 104 10.2 Reaktionen i Folketingssalen 106 Kapitel 11: Sommerforhandlinger om efterlønnen 113 Kapitel 12: Svend Aukens andet forsøg efteråret 1978 119 12.1 Dannelsen af SV-regeringen 119 12.2 Genfremsættelse og førstebehandling 123 12.3 Fornyet udvalgsbehandling 127 12.4 Vedtagelsen 130 Kapitel 13: Samlet vurdering 136 Anvendt kilder og litteratur 144 13. Samlet vurdering Mumlen fra folketingssalen. Formandens stemme: Loven om efterløn er vedtaget. Formanden ringer med klokken. Speaker (herrestemme): Folketinget har for nylig vedtaget loven om efterløn. Og hvad betyder så den lov? Fra drejebog for TV-oplysning om efterlønnen (november 1978, Arbejdsministeriets arkiv) Dette reklamespottet var tæt på at blive afvist. Nærmest som en symbolsk sidste krampetrækning fra det universelle socialpolitiske spor, så afviste Statens Informationskontor i oktober 1978 at bringe indslag om efterlønnen: Man var betænkelig ved at producere et indslag, der kun retter sig
mod et begrænset udsnit af befolkningen (medlemmer af en privat forening), idet der normalt kun produceres indslag, der retter sig mod hele befolkningen. 18 Det lykkedes dog Arbejdsministeriet muligvis efter pres på højeste plan at få indslaget bragt. Efterlønnen var en realitet og forkyndt for folket. Men hvordan var det gået til? Hvad var der sket undervejs? Historien om efterlønnens tilblivelse har flere lag. Lag som gensidigt påvirker hinanden og spiller sammen. Det ene handler om, hvordan ideen om en efterløn opstod hos SID som en et svar på 1970 ernes arbejdsmiljøproblemer. De nedslidte skulle have en anden exit-mulighed end de allerede etablerede førtidspensionsordninger og gerne med et højere ydelsesniveau. Den idé var ikke bare dyr, men betød også et brud med veletablerede socialpolitiske traditioner. Ikke mindst derfor blev den afvist i Socialministeriet. Her kunne historien let være sluttet, hvis ikke Svend Auken havde grebet bolden i luften og reframet den som et arbejdsmarkedspolitisk tiltag, under Arbejdsministeriet og placeret den i et andet velfærdspolitisk spor (domineret af a-kasserne). Det gav reformspillet en helt anden dynamik. Studerer man efterlønsordningens institutionelle opbygning, så er denne placering dog nok mere resultatet af en bevidst politisk strategi end et naturligt tilhørsforhold. Sporet domineret af arbejdsløshedsforsikringen er rettet mod midlertidig forsørgelse af personer på arbejdsmarkedet efterlønnen var en tilbagetrækningsordning. På det længere sigt, så skulle dette volde problemer. Det andet lag handler om selve beslutningsprocessen og det politiske spil. Her kan man følge efterlønnen fra den historiske baggrund (arbejdsmiljøproblematikken og arbejdsløsheden), formuleringen af efterlønskravet som skete i SID, dagsordenfastsættelsen som i første omgang blev varetaget af SF uden videre succes. Først da LO og arbejdsministeren tog efterlønnen på dagsordnen i midten af 1977 kom der for alvor skub i processen, og man kom over det døde punkt. LO og Arbejdsministeriet tog derefter førergreb på ideen og førte den effektivt gennem kommissionsbehandlingen, så man i foråret 1978 stod med et færdigt forslag, som Svend Auken kunne fremsætte i Folketinget. Da den formelle proces tog over, så blev LO imidlertid i nogen grad koblet af og efterlønnen indgik i det almindelige politiske forhandlingsspil. Dannelsen af SVregeringen i sommeren 1978 betød imidlertid, at vedtagelsen blev lidt mere rodet end forventet. Dels blev den interne positionering mellem partierne voldsomt påvirket (hvilket bl.a. betød af de 18 Notat til ministeren 10. oktober 1978, Arbejdsministeriets Arkiv, 2. kontor, journalnr. 978 71-30.
konservative og Venstre skiftede standpunkt), dels blev efterlønnen brugt som et symbolsk skjold i forhold arbejderbevægelsens interne kritik af SV-regeringen. En ting er imidlertid selve beslutningsprocessen. Noget lidt andet er indholdet af den politiske debat. Følger man den politiske debat fra den første fremsættelse i foråret 1978 og frem til vedtagelsen 10. november samme år, så kan man også følge, hvordan temaer glider ind og ud af debatten. Der er selvfølgelig de klassiske spørgsmål om, hvem der skal have, hvem der skal betale og hvordan det skal organiseres. Det er spørgsmål, som er med hele tiden, men hvor hovedlinjerne ligger fast allerede inden Folketinget kommer ind over. Der er også andre spørgsmål, som fortoner sig i debatten. Der er hele diskussionen om, hvorvidt en ordning som efterlønnen overhovedet er arbejdsmarkedspolitik. Den fyldte meget i foråret, men fortonede sig efterhånden, så der til sidst ikke var megen tvivl om, at dette var arbejdsmarkedspolitik. Der er også hele diskussionen om, hvordan efterlønsforslaget forholdt sig til SID s oprindelige tanker. For socialdemokraterne havde det tydeligvis undervejs i debatten været vigtigt at understrege en kontinuitet, mens modstanderne både på højre- og venstrefløjen pegede på forskellen i SID s arbejdsmiljøorienterede efterløn og arbejdsministerens beskæftigelsesorienterede version. I den diskussion blev ikke mindst den (i dele af processen) socialdemokratiske ordfører Inger Fischer Møller en vigtig aktør. Med sin baggrund som socialrådgiver i netop SID kunne hun personificere kontinuiteten og fungere som sandhedsvidne i debatten. Endelig og det er næsten det mest overraskende så var der kun i meget begrænset omfang udtrykt skepsis over for forestillingen om efterløn som en (næsten) udgiftsneutral reform for staten. De konservative antydede dette, men ellers var det reelt kun Mogens Glistrup, som fastholdt frygten. Det tredje lag handler om efterlønnens betydning for Socialdemokratiet. På den helt korte bane er den allerede antydet ovenfor. Efterlønnen var en af de få sejre i de for Socialdemokratiet så byrdefulde 1970 ere præget af mindretalsregeringer, interne konflikter og forliste reformer. Det betød, at den meget hurtigt blev fejret som en væsentlig sejr. Efterlønnen er i hus. Det konstaterede Fagbladet 25. november 1978. Og den var kommet i hus på et tidspunkt, hvor der var langt mellem Socialdemokratiet og fagbevægelsens sejre. Mærkesager som ØD og ITP var druknet i krise og politisk modstand og kun de allermest optimistiske kunne fortsat tro på dem som en vej ud af krisen.
Men så havde man jo efterlønnen i hus. Om det så skyldes en pragmatisk realisme - når man ikke kan få den man elsker, så må man elske den, man kan få eller at alle pludselig var blevet overbevist om efterlønnens fortræffeligheder er svært at sige. Men det kan konstateres, at hvor det i starten kun var SID (og SF) som råbte på efterløn, så var retorikken omkring og især ordningens vedtagelse ganske vidtløftig hos fagbevægelsen og Socialdemokratiet. Efterlønnen er en social landvinding for samfundet og en solidarisk håndsrækning til de ældre på arbejdsmarkedet konstaterede SID-formanden Erik Bording. Selv om ikke alle SID s oprindelige krav var blevet opfyldt, så slog han fast at vi i allerhøjeste grad kan være tilfredse. 19 På LO s kongres i 1979 slog formanden Thomas Nielsen fast, at I samarbejde med Socialdemokratiet lykkedes det os også at få gennemført efterlønsreformen, som jeg anser for det største fremskridt for lønmodtagerne siden dagpengereformen fra 1971. Også i Anker Jørgensens indlæg på kongressen blev det gode samarbejde mellem parti og fagbevægelse i netop denne sag trukket frem, og statsministeren konstaterede, at efterlønsordningen er gennemført næsten helt efter den model, som SID og LO lagde op til. 20 Socialdemokraterne præsenterede lidt mere spagfærdigt ordningens hovedtræk i en brochure i serien Resultater der tæller en vej ud af krisen (1978), som eksempel på at partiet havde viljen til at gå til angreb på arbejdsløsheden også selv det krævede, at man gik nye veje. 21 Man kan selvfølgelig diskutere, hvem der egentlig vandt spillet om efterlønsreformen? At det var en idé opstået i arbejdsbevægelsen og gennemført på initiativ af Socialdemokratiet er der ikke tvivl om. Det ville være meget svært at skrive historien om efterlønnen uden Svend Auken. Han blev personen, der om nogen fik sat efterlønsordningen højt på den politiske agenda, fik udformet en konkret model i samarbejde med fagbevægelsen, og endelig fik han cementeret forståelsen af 19 Se Sådan får du efterløn. 14 spørgsmål og svar, SID: 1978. 20 Beretning for LO s kongres 1979, s. 91. 21 Socialdemokratiet, Resultater der tæller: Efterløn, 1978.
ordningen som arbejdsmarkedspolitik og fik dermed skiftet efterlønnen væk fra det socialpolitiske spor og de institutionelle hindringer, det førte med sig. Svend Auken fremstår dermed som arbejdsministeren pr. excellence. Hvad det ville være gået, hvis Anker Jørgensen som han faktisk overvejede tilbage i februar 1977 i stedet havde gjort Auken til socialminister, får vi aldrig svar på. 22 Så kunne historien måske være blevet en helt anden. Tabel 13.1 Holdninger til efterlønsordningen efter vedtagelsen (december 1978) Parti Positiv* Negativ* Socialdemokratiet 87 5 Radikale Venstre 93 4 Konservative Folkeparti 70 21 Retsforbundet 86 12 Socialistisk Folkeparti 91 5 CD 84 8 Venstre 70 20 Fremskridtspartiet 73 20 Øvrige partier 70 17 * Indbefatter kategorierne: meget positiv, positiv, mere positiv end negativ (eller omvendt). Ved ikke er ikke medtalt. Kilde: Observa i Jyllands-Posten 2. december 1978. Men der var jo også mange andre personer, interesseorganisationer og partier, som hele vejen igennem bakkede op bag forslaget og som søgte at tage deres del af æren. Især i den sidste fase. Det var sådan set ikke så mærkeligt, at en række partier valgte at slutte op bag efterlønnen. En opinionsundersøgelse fra december 1978 viste nemlig en massiv vælgertilslutning i stort set alle partier (se ovenfor fig.13.1). Den umiddelbare sejrherre var således vælgerne, som over en kam var særdeles begejstrede for efterlønnen. Samlet set gik 80 % af de adspurgte ind for efterlønnen, og der var massivt flertal hos alle partiernes vælgere. Den største modstand fandtes hos de selvstændige, medhjælpende hustruer og højere funktionærer altså de grupper som stod til at få mindst ud af efterlønnen men selv i disse grupper, var et klart flertal positivt indstillede. Det mest interessante er måske, at nogen partier faktisk gik imod deres egne vælgere og frivilligt indtog taberrollen i spillet om efterlønnen. 22 Optegnelse for 22. februar 1977 i Anker Jørgensen 1989, s. 358.
De største politiske tabere i spillet om efterlønnen var DA, som ikke bare ganske tidligt reelt blev koblet af forhandlingerne, da de som udgangspunkt ikke ville acceptere en efterløn. De ikke bare tabte, men kom også til at medfinansiere ordningen via øgede bidrag til a-kasserne. Efterlønnen som blev sin egen De seneste 5-10 års efterlønsdebat har stort set udelukkende handlet om efterlønnen som et finansielt og politisk problem. Vi har ikke råd til den i det lange perspektiv, og erfaringen fra 1998 har gjort danske politikere reform-angste. Baggrunden for denne efterløns-pessimisme er imidlertid en succes-historie. Historien om en ordning der i overvældende grad blev en succes. En succes som så på længere sigt skabte lock-in effekter 23, skabte en massiv interessemobilisering bag efterlønnen og skabte efterlønnen som et selvstændigt politisk felt i den danske velfærdsdebat. Historien om dette felt vil blive skrevet som en opfølgning på dette studie. Kunne man have forudset den store succes? Der er flere advarsler om det undervejs. Men reelt så har det været meget svært at komme med kvalificerede bud. Og så sent som i juni 1978, kunne Jyllands-Posten på baggrund af en Observa-undersøgelse, som viste, at tilslutningen til efterløn var lavest hos de ældre, slå fast: Det antyder måske, at forslaget vil få behersket succes, hvis det vedtages. 24 Sådan gik det ikke. Efterlønnen blev en succes og dermed både et problem og et symbol. Et symbol for så vidt som, at arbejderbevægelsen i stigende grad skulle se efterlønnen som velfærdsstatens lakmusprøve. For socialdemokratiske efterlønstilhængere som Svend Auken var efterlønnen i 1991 den største menneskelige succes i årtier, mens partiets daværende næstformand Lene Jensen erklærede: Jeg elsker efterlønnen, og den skal vi for Guds skyld beholde. 25 For modstanderne var det lige omvendt ikke så snart havde Venstre forladt SV-regeringen i 1980 før partiet slog pjalterne sammen med De Konservative og stille krav om stramninger af adgangen til efterløn og på længere sigt (fra midten af 1990 erne) om dens afskaffelse. Efterlønnen fik dermed et overnaturligt liv den fik en betydning ud over sin egen institutionelle repræsentation. Det er den historie, jeg vil forfølge i de følgende undersøgelser. 23 Jf. J.H. Petersen 2007, s. 54ff. 24 Jyllands-Posten 17. juni 1978. 25 Citeret fra Albrekt Larsen & Goul Andersen 2004, s. 246.
Men selv for efterløns-elskende socialdemokrater kunne efterlønnen blive problematisk. Svend Aukens udgiftsgaranti viste sig ikke at holde helt stik. Det handlede helt banalt om, at en række af garantiens forudsætninger ikke holdt stik. Der var for det første den forventede tilgang, hvor alle forventningerne (som havde varieret en smule undervejs i beslutningsprocessen) over en kam grelt undervurderede danskernes lyst og trang til at gå på efterløn (se fig. 13.1 ovenfor). For det andet havde man derimod overvurderet efterlønnens jobskabende effekter. Undersøgelser foretaget af SFI i starten af 1980 erne viste, at jobeffekten sandsynligvis var noget lavere end de forventede 75 %. 26 Samlet set betød det, at udgifterne blev væsentligt højere end forventet ved lovens vedtagelse. Tabel 13.2 Skønnede og reelle bruttoudgifter til efterlønsordningen (mio. kr.) 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 Skønnede 1.100 1,400 1,600 1,700 1,800 1,900 1,900 1,900 bruttoudg. Reelle 2,400 3,900 4,700 5,600 6,800 7,600 8,000 8,400 bruttoudgift Kilde: 1977-betænkning, Houlberg 2000. Tanken var så, at de reelle nettoudgifter skulle bæres af arbejdsmarkedet parter (via et bidrag). Nettoudgifter var beregnet som bruttoudgifter minus udgifter sparet på andre ydelser (fx arbejdsløshedsdagpenge) og via jobeffekten. Tabel 13.3 De skønnede nettoudgifter til efterlønnen i 1977 (mio. kr.) År 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 Nettoudgift 345 540 635 730 780 815 835 820 (skøn) Kilde: Betænkning om efterløn fra udvalget af 1977 om fordeling af arbejdet, Betænkning nr. 835, København 1978. Det var starten erkendt, at det var svært at estimere den reelle nettoudgift. Den ville afhænge af, hvor efterlønnerne kom fra og graden af genbeskæftigelse. På baggrund af 1977-betænkningen kan man dog som en tommelfingerregel sige, at nettoudgiften udgør ca. 40 % af bruttoudgiften. Lægger man så med lidt husmandsregning de reelle bruttoudgifter til grund, så kunne det tyde på, at 26 Merete Platz, Henning Olsen & Troels Hansen, Efterløn og beskæftigelse, København: SFI 1983, s. 107ff. Beskæftigelseseffekten anslås her til mellem 28 og 61%.
de reelle nettoudgifter var 3-4 gange højere end oprindelig anslået. Lægger man hertil, at beskæftigelseseffekten var lavere end forventet, så bliver dette tal nok højere. En del af Aukens udgiftsgaranti var, at ordningen efter tre år skulle ses efter i sømmene og bidragene om nødvendigt reguleres, så pengene passede. Den første regulering kom i 1982, hvor man gennemførte en moderat forhøjelse af såvel lønmodtagernes som arbejdsgivernes bidrag (så fordelingen mellem dem uforandret var 1/3-2/3). Arbejdsministeren skønnede i den forbindelse, at antallet af efterlønsmodtagere i de følgende år ville stige med ca. 5.000 om året. 27 Så ville der være ca. 85.000 i 1985. Det reelle tal var dog mere end 10.000 højere og samtidig valgte man også at forhøje den laveste efterlønssats. Så politikerne måtte flere gange op gennem 1980 erne gribe ind og forhøje lønmodtagernes og arbejdsgivernes bidragsfinansiering. 28 I det hele taget dukkede diskussionen om efterlønnen op gang på gang i 1980 erne og 1990 erne i forbindelse. Nogle ville sikre den og andre ville godt af med den. For tilhængerne blev den et symbol på de gode sider ved den danske model på modstandere og kritikere, så blev den et symbol på af velfærden var blevet for dyr. Tilhængerne snakkede om nedslidte arbejdsmænd og rengøringskoner, men modstanderne pegede på sygeplejerskemangel og golfspillende tandlæger. På den måde vedblev efterlønnen at fylde på den politiske scene: Som symbol, som finansielt problem, som en social rettighed og som et element i det taktiske spil mellem partierne. Den historie fra 1979 og frem til den historiske reform i sommeren 2006 vil blive fortalt i to følgende studier. 27 Folketingsårbogen 1981-82, s. 119ff. 28 Se Folketingstidende 1985-86 (Forhandlingerne), sp. 1784f, hvor arbejdsminister Grethe Fenger Møller redegør for denne udvikling.