Aktstykke nr. 95 Folketinget 2015-16 Afgjort den 7. juni 2012 Tidligere fortroligt aktstykke N af 7. juni 2012. Fortroligheden er ophævet ved ministerens skrivelse af 2. maj 2016. 95 Skatteministeriet. København, den 29. maj 2012. a. Skatteministeriet anmoder hermed om Finansudvalgets tilslutning til at igangsætte nødvendige systemudviklinger i forbindelse med implementeringen af it-systemet Mini One Stop Shop jf. Rådets forordning (EU) 904/2010 af 7. oktober 2010 om administrativt samarbejde og bekæmpelse af svig vedrørende merværdiafgift (omarbejdning) og Rådets direktiv 2008/8/EF af 12. februar 2008 om ændring af direktiv 2006/112/EF med hensyn til leveringsstedet for tjenesteydelser. De samlede omkostninger til implementeringen af Mini One Stop Shop-systemet forventes at udgøre 111,7 mio. kr., hvilket er de totale risikojusterede projektudgifter inkl. renter for projektudgifterne. Udgifterne i 2012 er på 10,4 mio. kr., hvoraf 6,9 mio. kr. afholdes inden for Skatteministeriets eksisterende økonomiske rammer. Der anmodes således om tilslutning til, at bevillingen på 09.11.01 Koncerncentret i 2012 forhøjes med 3,5 mio. kr. Aktstykkets indhold er fortroligt af hensyn til den kommende udbudsproces. Fortroligheden ophæves 1. april 2013, når udbudsprocessen er tilendebragt. b. Den nuværende situation I dag skal en virksomhed, der har solgt en elektronisk-, radio/tv broadcasting- eller telekommunikationsydelse (fremover refereret til som en elektronisk ydelse) til en kunde i et andet medlemsland beregne, angive og betale momsen på ydelsen til eget medlemslands myndighed. Disse elektroniske ydelser er kendetegnet ved, at sælger kan være placeret fjernt fra sin køber, da salget foregår via internettet. De nuværende regler medfører, at der kan spekuleres i at etablere virksomheden i det medlemsland, som har den laveste momssats på disse ydelser. Det er en kendsgerning, at mange virksomheder på denne baggrund har etableret sig i medlemslande med lav moms, eksempelvis Luxembourg. AN012539
2 Formål med projektets løsning Kommissionen forventer, at de nye momsregler vil mindske de administrative byrder for europæiske virksomheder og lette virksomhedernes ekspansion på tværs af landegrænser. Desuden forventes reglerne at begrænse momssvig og mindske mulighederne for at spekulere i forskellige momssatser landene imellem. Det er nye momsregler og en ny opgave for Skatteministeriet, som skal understøttes ved at udvikle et nyt it-system Mini One Stop Shop. It-systemet skal sikre grundlaget for den nødvendige udveksling af oplysninger mellem Danmark og skattemyndighederne i de øvrige 26 EU-medlemslande og lette de europæiske virksomheder i processen for registrering, angivelse og betaling af moms på elektroniske ydelser. Situationen efter indførelse af løsningen Efter den 1. januar 2015 skal en virksomhed, der har solgt en elektronisk ydelse til en kunde i et andet medlemsland, beregne momsen efter reglerne i købers medlemsland. Derudover skal virksomheden være momsregistreret og indgive momsangivelse og betaling i købers medlemsland. Dette er ikke hensigtsmæssigt, så der er samtidig vedtaget et regelsæt, der muliggør, at virksomheder kan lade sig registrere for grænseoverskridende omsætning i eget hjemland. Virksomheden kan herefter indlevere angivelse og betale momsen til egen skattemyndighed. Herefter skal de enkelte landes myndigheder udveksle angivelser og betalinger. Reglerne vil formentlig danne grundlag for øget umiddelbart provenu i størrelsesordenen 45 mio. kr. svarende til ca. 40 mio. kr. efter tilbageløb til den danske stat fra salg af elektroniske ydelser til danske kunder. Det skyldes en formodning om, at danske forbrugeres køb af elektroniske ydelser i dag bliver beskattet i andre EU-lande med lavere momssats, og desuden, at det formodes, at der i dag reelt er et mindre salg fra Danmark af elektroniske ydelser til de øvrige medlemslande. I Skatteministeriet vil implementeringen af den nye it-løsning medføre en merudgift til årsværk og drift. Det forventes ikke, at Skatteministeriet vil opleve gevinster på indførelsen af dette system udover de førnævnte samfundsøkonomiske provenumæssige konsekvenser, som indførelsen af de nye momsregler medfører. Der etableres en overgangsordning for en kompensation for tabte momsindtægter, som betyder, at sælgers medlemsland de tre første år kan tilbageholde en del af momstilsvaret fra egne virksomheder, inden videresendelse af momsbetalingen til de andre EU-medlemslande. Som det fremgår af Europa-Kommissionen - Pressemeddelelse fra december 2011 om momssystemets fremtid, vil Kommissionens strategi med en One Stop Shop for EU's handel på tværs af landegrænserne i første omgang blive anvendt til e-handel, radio- og tv-spredning og teletjenester. I fremtiden vil Kommissionen søge gradvist at udbygge One Stop Shoppen til at omfatte andre varer og tjenesteydelser. Dette vil være en udvidelse af it-løsningen og er ikke dækket af nærværende aktstykke. Situationen hvis ikke projektet gennemføres Danmark vil ikke overholde gældende lovgivning, hvis projektet ikke gennemføres og kan dermed risikere en traktatkrænkelsessag. Den administrative byrde for virksomhederne vil ikke blive formindsket, og det forventede samfundsmæssige provenu vil ikke blive realiseret. Danmark kan risikere, at virksomhederne vil flytte til lande, som tilbyder it-løsningen, da de danske virksomheder vil blive stillet dårligere end deres europæiske konkurrenter.
3 Organiseringen af projektet Projektet er organiseret med en styregruppe og en projektgruppe. Styregruppens formand er Skatteministeriets fagdirektør for it-projekter, desuden deltager tre repræsentanter fra berørte kontorer fra Skatteministeriet. Projektgruppen består af medarbejdere fra forskellige dele af Skatteministeriet. Desuden bliver der etableret en følgegruppe for relevante virksomheder, så de inddrages i projektet. 2) Udgifter ved projektet De samlede udgifter i projektperioden til anskaffelse og udvikling udgør 111,7 mio.kr. inkl. renter, jf. tabel 1. Tabel 1: Faseopdelte projektudgifter i mio. kr. (risikojusteret) (2012-pl) Total Tot. % 2011 2012 2013 2014 2015 1. Ide 0,1 0 % 0,1 - - - - 2. Analyse 1,4 1 % 1,4 - - - - 3. Anskaffelse (=3.1+3.2) 16,3 17 % 0,3 13,3 2,7 - - 3.1. Specificering 11,0 11 % 0,3 10,8 - - - 3.2. Udbud 5,2 5 % - 2,5 2,7 - - 4. Gennemførsel 80,6 82 % - - 28,4 49,6 2,6 5. Realisering - 0 % - - - - - Total excl. renter 98,4 100 % 1,8 13,3 31,1 49,6 2,6 Renter jf. tabel 2 13,3 n.n. - - - - - Total inkl. renter 111,7 n.n. Note: De risikojusterede udgifter er fastlagt som det udgiftsskøn, der med 70 pct. sandsynlighed vil forekomme, jf. at projektet er et højrisikoprojekt. Ibrugtagningen af it-løsningen er den 1. januar 2015, hvor dog det allerede skal være muligt fra den 1.oktober 2014 for virksomheder at registrere sig i it-løsningen. It-systemet har en 8-års økonomisk levetid. Projektet udgifter er estimeret til 98,4 mio. kr., og de fordeler sig på følgende faser: De primære udgifter i projektets ide- og analysefase er interne ressourcer, konsulent- samt rejseomkostninger i forbindelse med bl.a. workshops i EU s regi, i alt 1,5 mio. kr. I anskaffelsesfasen (specificerings- og udbudsfasen) skal der udarbejdes en kravspecifikation, der vil danne grundlag for den it-løsning, der vil blive valgt i udbudsfasen. I specificeringsfasen gennemfører Skatteministeriet en studietur til Kroatien for at få indsigt i den erfaring, som Kroatien har gjort sig med en lignende løsning, og som med fordel kan inddrages i det videre arbejde med kravspecifikation. De primære udgifter i anskaffelsesfasen er til interne ressourcer, konsulent-, rejseomkostninger i forbindelse med bl.a. workshops i EU s regi, udbudsforretning, samt til eksternt review, og beløber sig til i alt 16,3 mio. kr. I gennemførelsesfasen vil Skatteministeriet sammen med den valgte leverandør afholde afklaringsmøder, så designet af systemløsningen bliver afstemt ift. kravspecifikationen. Herefter kan selve udviklingen påbegyndes og de obligatoriske tests kan gennemføres efterhånden som systemløsningen færdiggøres. Efter godkendte tests kan implementering af it-systemet ske. Parallelt med gennemførelsesfasen gennemføres den organisatoriske implementering. De primære udgifter i gennemførelsesfasen er til interne ressourcer, udvikling af systemløsningen, etablering og drift af test- og produktionsmiljøer, udvikling eller tilretning af grænseflader til øvrige
4 it-systemer, uddannelse/undervisning, informationsmateriale, i alt 80,6 mio. kr., heraf 2,6 mio. kr. i 2015 til projektnedlukningsaktiviteter. I tabel 2 er vist udgiftspåvirkningen på den omkostningsbaserede bevilling 09.11.01. og 09.11.01., hvorunder projektet gennemføres. Systemet ibrugtages 1. januar 2015 og afskrives over 8 år svarende til afskrivningsperioden for et forretningskritisk egenudviklet system. Udgifterne er opdelt i afskrivningerne på anlægget og ikke-aktiverbare udgifter, der vedrører renter samt lønudgifter primært i anskaffelsesfasen, der ikke kan lægges på anlægget Tabel 2: Omkostningsbaserede projektudgifter, mio.kr. Total Ibrugtagning 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Udgifter til aktiver: afskrivninger 80,1 0,0 0,0 0,0 0,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 Driftsudgifter 31,6 1,8 13,3 3,3 2,3 2,6 2,2 1,9 1,5 1,2 0,8 0,5 0,2 - heraf øvrige udgifter 12,2 0,9 8,9 2,2 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - heraf renter 13,3 0,0 0,0 0,4 2,1 2,5 2,2 1,9 1,5 1,2 0,8 0,5 0,2 Total inkl. renter 111,7 2015 1,8 13,3 3,3 2,3 12,6 12,3 11,9 11,5 11,2 10,8 10,5 10,2 De bevillingsmæssige konsekvenser fra 2013 og frem indbudgetteres på FFL13 og kommende bevillingslove. Som følge af investeringen vil den akkumulerede langfristede gæld stige med i alt 80,1 mio.kr. frem til aktiveringstidspunktet 1. januar 2015. Ud fra en vurdering af det samlede træk på Skatteministeriets låneramme vil eventuelle justeringer af lånerammen blive indarbejdet på kommende bevillingslove. 3) Gevinster ved projektet Mini One Stop Shop - systemløsningen skal understøtte implementering af en ny EU-forordning, som giver nye opgaver i Skatteministeriet. Der er derfor ikke effektiviseringsgevinster, men derimod en merudgift til personale- og driftsomkostninger for Skatteministeriet. I den forbindelse skal der dog henvises til den tidligere nævnte samfundsøkonomiske gevinst for Danmark på 45 mio. kr. årligt i umiddelbart provenu, og bekæmpelse af momssvig, som vil være en følge af de nye momsregler, når disse er indført og it-understøttet i samtlige medlemslande. Skatteministeriet har identificeret to ikke-økonomiske gevinster ved indførelse af it-systemet. Dels, at virksomhederne får mindsket deres administrative byrder, fordi Skatteministeriet vil indplacere Mini One Stop Shop i TastSelvErhverv på lige fod med de øvrige indberetningsløsninger på momsområdet. Dels, at virksomhederne får kendskab til de nye momsregler og det it-system, der understøtter disse. Det vil ske gennem informationskampagner, hvor virksomhederne i god tid inden ikrafttræden, informeres om de nye momsregler og hvorfor de skal lade sig registrere i it-systemet. Et år efter idriftsættelsen skal Skatteministeriet sammenligne antal registrerede virksomheder op mod det totale antal relevante Mini One Stop Shop virksomheder. 4) Risikoprofil De samlede projektudgifter, inkl. renter, er estimeret til 111,7 mio.kr. Heraf udgør den samlede risikopulje, svarende til forskellen mellem de ikke-risikojusterede udgiftsskøn og det Monte Carlo simulerede udgiftsskøn, der er 70 pct. sandsynligt, 30,3 mio. kr.
5 Af denne risikopulje indbudgetteres de 14,1 mio. kr., svarende til forskellen mellem det ikke-risikojusterede udgiftsskøn og det Monte Carlo simulerede udgiftsskøn, der er 50 pct. sandsynligt som reserve på 09.11.01 Koncerncentret i 2014, mens den resterende del af risikopuljen på 16,2 mio. kr. indbudgetteres på 35.11.60 Reserver vedr. gennemførelse af højrisiko it-projekter i 2014. Denne del af reserven kan frigives efter behov efter aftale mellem Skatteministeriet og Finansministeriet. På nuværende tidspunkt er der stor usikkerhed forbundet med det forventede ressourceforbrug ved ibrugtagning af de nye momsregler, da der er tale om nye opgaver for Skatteministeriet. Der er ingen erfaringer at bygge på, når omfanget af udenlandske virksomheder, der vil henvende sig til Skatteministeriet for at få forklaret de danske momsregler, skal estimeres. Projektets fem væsentlige risici, og hvorledes disse forventes håndteret, er beskrevet i det følgende. Alle fem risici knytter sig til projektets udgifter. I. EU kravspecifikationer forsinkes og bliver ikke færdige medio 2012 som forventet. Skatteministeriet følger arbejdet i EU tæt og deltager i workshops for at få afdækket krav og funktionalitet og for at påvirke, at danske ønsker bliver efterkommet. Projektet sørger for at følge udviklingen i kravspecifikationerne tæt, så dette ikke giver anledning til forsinkelser. II. Projektet får ikke de rette ressourcer. Skatteministeriet ressourcestyrer sin it-udviklingsportefølje og prioriterer ressourcerne indenfor de givne rammer. Endvidere indgår en vurdering af behovet for eksterne ressourcer i ressourcestyringen. III. Dokumentation for eksisterende grænseflader for andre projekter i Skatteministeriet, som Mini One Stop Shop er afhængig af, er ikke færdige. Tæt samarbejde med og opfølgning på andre projekter i Skatteministeriet for at sikre, at specifikationerne for grænseflader til andre it-systmer er tilgængelige for projektet og leveres rettidigt til projektet. IV. Estimat for anskaffelsespris holder ikke Da Skatteministeriet ikke kender leverandør, kender Skatteministeriet heller ikke økonomien for løsningen, dvs. der er en risiko for, at det udfaldsrum som Skatteministeriet har anvendt til estimering af anskaffelsesprisen ikke vil holde. Dette vil i værste fald medføre behov for nyt aktstykke, hvilket kan forsinke kontraktindgåelse med den valgte leverandør. Der er indarbejdet en risikopulje i business casen, som forsøger at tage højde for denne usikkerhed. V. Estimeringen af Mini One Stop Shop er forbundet med usikkerhed, da kravene til den tekniske løsning ikke er kendte før til sidst i specificeringsfasen. For at kunne nå at få implementeret Mini One Stop Shop i henhold til EU s tidsplan, påbegyndtes arbejdet med business case i analysefasen, inden alle krav til løsningen er fastlagt. Det betyder, at estimaterne i business case er forbundet med en vis usikkerhed. Dog kendes de overordnende krav og desuden har Skatteministeriet erfaringer fra tilsvarende EU-projekter, og på denne baggrund er business casen udarbejdet. 5) Behandling i Statens IT-projektråd I overensstemmelse med reglerne for statslige it-projekter blev projektet i februar 2012 forelagt Statens IT-projektråd. Rådet vurderede projektet som et højrisikoprojekt, og da det samtidig er et projekt over 60 mio. kr., er projektets risikojusterede business case fastlagt via Monte Carlo-simulering. Statens IT-projektråd anbefalede, at der laves et review af projektet, men anførte samtidig, at et review på nuværende tidspunkt ikke vil tilføre værdi for it-projektet, da det er en del af implementeringen af EU-retsakter, og at denne risiko ikke umiddelbart vil kunne nedbringes gennem et review.
6 Statens IT-projektråd har anmodet Skatteministeriet om at indsende et opdateret projektgrundlag, når EU endeligt har fastlagt kravene til it-systemerne. På det nye projektgrundlag vil rådet tage stilling til, om der vil være behov for en fornyet risikovurdering og et review.. Efter drøftelse mellem Skatteministeriet og Statens IT-projektråd, har Statens IT-projektråd erklæret sig enige i, at Skatteministeriet kan forelægge projektet for Finansudvalget, inden kravene fra EU er endelig fastlåst, da systemet ellers ikke vil nå at kunne blive udviklet inden tidsfristen. Statens IT-projektråd har henstillet til Skatteministeriet, at Skatteministeriet i den forbindelse underretter Finansudvalget om, at selv om prækvalifikationen påbegyndes, afventer udbudsforretningens videre forløb, at kravene fastlåses og konsekvenser af et eventuelt review er indarbejdet i kravspecifikationen. Rådet anbefaler endvidere, at dette eksplicit fremgår af udbudsbekendtgørelsen. Derudover havde Statens IT-projektråd en række anbefalinger til projektgrundlaget, som Skatteministeriet har taget til efterretning og implementeret i projektgrundlaget og indsendt til Statens IT-projektråd. Skatteministeriet efterkommer Statens IT-projektråds anbefalinger, som fremgår af det følgende. Der henvises i øvrigt til Statens IT-projektråds anbefalinger, som er vedlagt som bilag. Anbefalingerne fra Statens IT-projektråd er listet op i det følgende sammen med en beskrivelse af, hvordan SKM har adresseret anbefalingerne. Opdatering af gevinstrealiseringsplanen, da den indeholder en samfundsøkonomisk gevinst, som it-projektet ikke har indflydelse på at realisere. Det er ikke inden for projektets rammer at realisere et øget provenu, men at etablere en it-understøttelse. Kvalitative gevinster for virksomhederne er ikke umiddelbart formuleret som gevinster, da der fokuseres på at de kan finde it-løsningen frem for om det er nemt at anvende løsningen. Opdatering af business casen, så nulscenariet udgår. Det er ikke reelt muligt at etablere en manuel proces, da forordningen stiller krav om digital udveksling. Risikoanalysen suppleres og opdateres, og at der beregnes en økonomisk konsekvens af risici, da det nuværende økonomiske spænd i business casen er lavt beregnet. Disse anbefalinger er direkte blevet indarbejdet i Statens Business case, da de vedrører denne. Den opdaterede business case er efterfølgende sendt til Statens IT-projektråds sekretariat til vurdering og sekretariatet anerkender, at der er taget højde for anbefalingerne. Endvidere har Statens IT-projektråd anbefalet: En klar opdeling af mål med EU retsakterne og mål for it-projektet. At der i materialet ekspliceres yderligere, hvordan udviklingsomkostninger og ressourcer er opgjort, og hvilke grundantagelser der er lagt til grund for estimaterne. Overvejelserne om teknisk løsning uddybes, herunder en beskrivelse af, hvilke komponenter løsningen skal består af, herunder hvilke funktionaliteter der ligger i kernen og hvilke funktionaliteter der integreres til, så det kan vurderes, hvor omfangsrige integrationerne vil være. På tilsvarende måde burde der ske en udbygning af listen over konkrete leverancer. I planlægningen bør projektet tage initiativ til øget samarbejde om at påvirke EU s krav til løsningen, specificere opgaven samt planlægge og gennemføre fælles test af dataudvekslingen mellem landenes systemer. Udarbejdelse af en udbudsstrategi og en markedsundersøgelse, og at overvejelserne om at udveksle erfaringer med Kroatien indarbejdes i projektgrundlaget. Udarbejdelse af en strategi for leverandørstyring. Kommunikationsplanen målrettes interessenter og projektets mål. Disse anbefalinger er indarbejdet i projektgrundlaget og efterfølgende blevet indsendt til Statens IT-projektråd, som anerkender, at anbefalingerne er indarbejdet.
7 Statens IT-projektråd har kvitteret for modtagelsen af det opdaterede projektgrundlag, hvor anbefalingerne fra IT-projektrådet nu er indarbejdet. IT-projektrådet har vurderet, at projektet på det fornyede grundlag fremstår mere solidt. 6) Specifikation af udgifter og indtægter i indeværende finansår Der er ingen indtægter i 2012. Udgifterne i 2012 er på 10,4 mio. kr., hvoraf 3,5 mio. kr. søges optaget på forslag til lov om tillægsbevilling for 2012. 09.11.01. Koncerncentret 10. Almindelig virksomhed Udgift 22. Andre ordinære driftsomkostninger... 3,5 mio. kr. 35.11.01. Merudgifter ved nye bevillingsforslag 10. Merudgifter ved nye bevillingsforslag Udgift 49. Reserver og budgetregulering... -3,5 mio. kr. 7) Tidsplan for fremtidige orienteringer Projektets tidsplan som vedrører orientering til Finansudvalget, og som er bindende, er som følger: Aktivitet Dato Orientering om resultatet af det gennemførte udbud samt projektstatus i øvrigt. 1. april 2013 Orientering i forbindelse med overgang til drift og om den afsluttende implementering samt projektstatus i øvrigt. 1. marts 2015 Orientering om projektets drift og effekter ca. ét år efter overgang til drift. 1. marts 2016 Såfremt der påregnes forsinkelser i forhold til ovennævnte tidsplan på tre måneder eller mere, orienteres Finansudvalget. c. Motivering for forelæggelse Aktstykket forelægges Finansudvalget med henblik på, at projektet igangsættes og et prækvalificerende udbud kan offentliggøres i juli 2012. Finansudvalget vil blive orienteret, når udbuddet er gennemført, såfremt dette ligger inden for rammerne af aktstykket. Alternativt forelægges et søgende aktstykke. d. Tilslutning fra andre myndigheder Projektet har været forelagt IT-projektrådet, hvis udtalelse vedlægges som bilag til dette aktstykke. e. Forslaget Under henvisning til ovenstående anmodes om tilslutning til, at Mini One Stop Shop projektet igangsættes og udbud offentliggøres. Den samlede økonomiske ramme for projektet er 111,7 mio. kr. svarende til de totale risikojusterede projektudgifter inkl. renter.
8 Der anmodes samtidig om Finansudvalgets tilslutning til, at der på forslag til lov om tillægsbevilling for 2012 optages følgende: Udgift Indtægt - Mio. kr. - 09.11.01. Koncerncentret... 3,5 35.11.01. Merudgifter ved nye bevillingsforslag... -3,5 f. Finansministeriets tilslutning Finansministeriets tilslutning foreligger. København, den 29. maj 2012 Til Finansudvalget. THOR MÖGER PEDERSEN / Jens Madsen Tiltrådt af Finansudvalget den 07-06-2012