EUROPA-PARLAMENTET 2009-2014 Udvalget for Andragender 28.06.2013 MEDDELELSE TIL MEDLEMMERNE Om: Andragende 0461/2011 af Martin Stauns Hansen, dansk statsborger, om det danske integrationsministeriums fortolkning af EU-retten 1. Sammendrag Andrageren henviser til en række af EU-domstolens domme, som efter hans mening er fejlfortolket af det danske integrationsministerium. Blandt andet nævner han sag C-60/00 (Mary Carpenter mod Secretary of State for the Home Department) om "fri udveksling af tjenesteydelser - opholdsret for en unionsborgers ægtefælle, der er statsborger i et tredjeland", sag C-127/08 (Blaise Baheten Metock m.fl. mod Minister for Justice, Equality and Law Reform) om "unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på en medlemsstats område - familiemedlemmer, som er tredjelandsstatsborgere - tredjelandsstatsborgere, som er indrejst i værtsmedlemsstaten, inden de blev ægtefæller til en unionsborger", og sag C-138/02 (Brian Francis Collins mod Secretary of State for Work and Pensions) om "fri bevægelighed for personer arbejdstagere social sikringsydelse til arbejdssøgende bopælskrav unionsborgerskab". Andrageren anmoder følgelig om, at der træffes de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at de ansvarlige danske myndigheder efterlever ånd og bogstav i de ovennævnte domme. 2. Opfyldelse af betingelserne for behandling Andragendet opfylder betingelserne for behandling (fastslået den 9. september 2011). Kommissionen anmodet om oplysninger (forretningsordenens artikel 202, stk. 6). 3. Kommissionens svar, modtaget den 28. juni 2013 Andrageren klager over, at de danske myndigheders oplysninger på hjemmesiden Ny i Danmark ikke overholder EU-lovgivningen om fri bevægelighed eller fortolker den for CM\943022.doc PE514.933v01-00 Forenet i mangfoldighed
strengt, hvad angår familiesammenføring mellem danske statsborgere og deres familiemedlemmer fra tredjelande. Han henviser til forskellige af EU-Domstolens domme, der underbygger hans synspunkt, at Danmark ikke kan kræve reelt og effektivt ophold i en anden medlemsstat, og at også danske modtagere af ydelser i andre medlemsstater, danske grænsearbejdere, der arbejder i en anden medlemsstat, men har ophold i Danmark, og danske jobsøgende, der har søgt arbejde i en anden medlemsstat, også bør have ret til familiesammenføring under EU s lovgivning om fri bevægelighed. Andrageren havde allerede rejst disse spørgsmål direkte hos Kommissionens tjenestegrene. Kommissionens bemærkninger EU-borgere, der vender hjem efter udøvelse af deres ret til fri bevægelighed Det fastlægges i artikel 21, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. De respektive begrænsninger og betingelser findes i direktiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område. Unionsborgere, der tager ophold i den medlemsstat, hvori de er statsborgere, kan i princippet ikke nyde godt af de rettigheder som unionsborgere, der er flyttet til en anden medlemsstat, har. I ordlyden i artikel 3, stk. 1, i direktivet indgår ikke unionsborgere, der vender tilbage til den medlemsstat, hvori de er statsborgere, efter at have slået sig ned i en anden medlemsstat. Hvis direktivet læses bogstaveligt, kan unionsborgere, der har udøvet deres ret til fri bevægelighed i en anden medlemsstat og derved er dækket af direktivet, derfor ikke længere henholde sig til direktivet, efter at de er vendt tilbage til den medlemsstat, hvori de er statsborgere. EU-Domstolen har imidlertid udvidet denne gunstige behandling til også at omfatte EUborgere, der vender tilbage til deres oprindelsesmedlemsstat efter at have udøvet deres ret til fri bevægelighed og taget ophold i en anden medlemsstat 1. Mere specifikt anerkender den 2, at unionsborgere, der har udøvet erhvervsmæssig beskæftigelse i en anden medlemsstat, og som ønsker at vende tilbage til den medlemsstat, hvori de er statsborgere, har ret til at tage deres familiemedlemmer fra tredjelande med under minimum de samme betingelser, som EU-lovgivningen fastsætter for unionsborgere fra andre medlemsstater. Bestemmelserne i direktiv 2004/38/EF kan derfor betragtes som minimumsstandarderne for de rettigheder, som medlemsstaterne skal indrømme hjemvendte statsborgere, selvom direktivet ikke direkte finder anvendelse på dem. Denne retspraksis vil i princippet også finde tilsvarende anvendelse på hjemvendte unionsborgere, der har haft lovligt ophold i en anden medlemsstat uden at have udøvet erhvervsmæssig beskæftigelse. Denne konklusion understøttes af, at EU-lovgivningen ikke kræver, at unionsborgere udøver en erhvervsmæssig beskæftigelse for at kunne nyde godt af de rettigheder, som unionsborgerskabet giver. 1 2 Domstolens dom af 7. juli 1992, sag C-370/90, Singh (Rec.1992, I, s. 4265) og af 11. december 2007, sag C-291/05, Eind (Rec. 2007, I, s.10719). Domstolens dom af 7. juli 1992, sag C-370/90, Singh (Rec.1992, I, s. 4265) og af 11. december 2007, sag C-291/05, Eind (Rec. 2007, I, s.10719). PE514.933v01-00 2/6 CM\943022.doc
I overensstemmelse hermed skal en statsborgers medlemsstat give tilladelse til, at familiemedlemmer til medlemsstatens egen statsborger, der vender hjem efter at have udøvet sin ret til fri bevægelighed og ophold i en anden medlemsstat, kan rejse ind og tage ophold i landet under minimum de samme betingelser, der er nedfældet i EU-lovgivningen, uanset grundlaget for familiemedlemmernes ophold i værtsmedlemsstaten, jf. direktiv 2004/38/EF, såfremt de opfylder de relevante betingelser og overholder direktivets restriktioner. For at kunne nyde godt af den gunstige behandling, der er fastsat i EU-lovgivningen, skal udøvelsen af retten til fri bevægelighed i den medlemsstat, fra hvilken unionsborgere og deres familiemedlemmer vender tilbage, imidlertid være reel og effektiv. Kommissionens retningslinjer for bedre gennemførelse og anvendelse af direktiv 2004/38/EF 1 indeholder retningslinjer for de rettigheder, der bør indrømmes unionsborgere og deres familiemedlemmer, der vender tilbage til den medlemsstat, hvori de er statsborgere, efter at have udøvet deres ret til at færdes og opholde sig fri i en anden medlemsstat. I overensstemmelse dermed skal myndighederne i oprindelsesmedlemsstaten, når de vurderer, om opholdet i værtsmedlemsstaten var reelt og effektivt, lægge behørig vægt på alle forhold i det konkrete tilfælde. Medlemsstaterne kan opstille et sæt vejledende kriterier og objektive beviser, som kan anvendes med henblik på at skelne mellem reel udøvelse af retten til fri bevægelighed og til frit ophold, der er beskyttet af EU-lovgivningen, og misbrug af denne ret. Til dette formål kan de kræve dokumentation for reel og effektiv udøvelse af retten til fri bevægelighed i værtsmedlemsstaten, herunder en erklæring om ophold i en anden medlemsstat eller kvitteringer for huslejebetaling. I modsætning til hvad andrageren mener, kan den dokumentation, der henvises til i artikel 8, 9 og 10 i direktivet, ikke betragtes som udtømmende. Disse artikler indeholder eksempler på krav, som kan stilles til unionsborgere og deres familiemedlemmer, når de flytter for at tage ophold i værtsmedlemsstaten. I dette tilfælde skaber det blotte faktum, at unionsborgeren har slået sig ned i en værtsmedlemsstat i overensstemmelse med bopælskravene i direktivets artikel 7, en formodning om, at unionsborgen og dennes familiemedlemmer udøver retten til fri bevægelighed. Dette er ikke tilfældet for statsborgere, der vender tilbage til deres oprindelsesmedlemsstat. De skal bevise, at de allerede har udøvet denne ret på reel og effektiv vis i den værtsmedlemsstat, som de er rejst fra. Udgangspunktet for den vurdering, som myndighederne foretager i forbindelse med hjemvendte statsborgere, er dermed anderledes end udgangspunktet for den vurdering, der foretages, når unionsborgere fra en anden medlemsstat ønsker at udøve deres opholdsret dér. Når det er fastslået, at retten til fri bevægelighed er udøvet i værtsmedlemsstaten på reel og effektiv vis, nyder hjemvendte statsborgere imidlertid godt af de rettigheder, der følger af EU-lovgivningen. Grænsearbejdere EU-borgere, der opholder sig i en medlemsstat og arbejder i en anden medlemsstat (grænsearbejdere), er dækket af EU-lovgivningen om arbejdstagernes ret til fri bevægelighed i 1 Kommissionens retningslinjer vedtaget den 2. juli 2009 for en bedre gennemførelse og anvendelse af direktiv 2004/38/EF, COM(2009)313, 2. juli 2009, punkt 4.3. CM\943022.doc 3/6 PE514.933v01-00
den medlemsstat, hvori de arbejder 1. Hvad angår arbejdsrelaterede forhold og skattemæssige og sociale forhold, har de ret til at blive behandlet på lige fod med de arbejdstagere, der er statsborgere i den medlemsstat, hvori de arbejder. Når en sådan grænsearbejder opholder sig i en medlemsstat, hvori han eller hun ikke er statsborger, kan han eller hun henholde sig til EUlovgivningen som en selvforsørgende ikkeerhvervsaktiv person i den pågældende medlemsstat under direktivet 2. EU-lovgivningen giver imidlertid ikke udtrykkeligt ret til familiesammenføring i tilfælde, hvor en EU-grænsearbejder opholder sig i den medlemsstat, hvori han eller hun er statsborger, og arbejder i en anden medlemsstat. Det er Kommissionens holdning, at det ikke er enhver grænseoverskridende bevægelse til og fra en anden medlemsstat af arbejdsmæssige årsager, der giver en EU-borger ret til familiesammenføring i den medlemsstat, hvori han eller hun er statsborger. Det ville gå imod fornuftsgrundlaget i EU-lovgivningen om arbejdstagernes fri bevægelighed, hvis EU-lovgivningen fandt anvendelse på tilfælde, der har en for svag forbindelse til udøvelsen af den frie bevægelighed inden for Unionen. Hvis de faktiske omstændigheder imidlertid viser, at den grænseoverskridende situation er reel og stabil, fordi både opholdet i oprindelsesmedlemsstaten og arbejdet i den anden medlemsstat er reelle og stabile i tidsmæssig henseende, kan det hævdes, at borgeren har udnyttet sin ret til fri bevægelighed, der er knæsat i traktaten. Det skal imidlertid bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt en sådan person kan henholde sig til EU-lovgivningen om personers fri bevægelighed i forbindelse med familiesammenføring i den medlemsstat, som personen er statsborger i, på nuværende tidspunkt behandles af Domstolen 3. Jobsøgende Andrageren hævder, at de danske myndigheder ikke anerkender nogen som helst ret til fri bevægelighed for jobsøgende. Formodentlig mener han, at danske statsborgere, der har søgt arbejde i en anden EU-medlemsstat, bør have gavn af EU-lovgivningen om fri bevægelighed, hvad angår familiesammenføring, når de vender tilbage. Der er imidlertid ingen angivelse af dette på hjemmesiden "Ny i Danmark". Under alle omstændigheder kan en jobsøgende, der vender tilbage til sin oprindelsesmedlemsstat, også betragtes som en hjemvendt borger, såfremt udøvelsen af retten til fri bevægelighed i den anden medlemsstat var reel og effektiv. Tjenesteydere og tjenestemodtagere Under visse omstændigheder kan også unionsborgere, der har udøvet deres ret til fri bevægelighed i en anden medlemsstat uden at tage ophold der (f.eks. ved at levere tjenesteydelser i en anden medlemsstat uden at have ophold der), nyde godt af reglerne om fri 1 Domstolens dom af 26. februar 1992, sag C-357/89, Raulin, Sml. I, s. 1027. 2 Denne betegnelse omfatter derfor sager, hvor en EU-borger har taget ophold i én medlemsstat og arbejder i en anden medlemsstat (C-57/96 Meints), herunder når han/hun har taget ophold i en anden medlemsstat, men samtidig arbejder i oprindelsesmedlemsstaten (C-212/05 Hartmann, bekræftet i sagerne C-287/05 Hendrix og C-527/06 Rennenberg). 3 Sag C-457/12, Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel mod G, og S mod Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel. PE514.933v01-00 4/6 CM\943022.doc
bevægelighed for personer 1. I sagen Carpenter fastslog Domstolen, at artikel 49 EF (nu artikel 56 TEUF), når den ses i lyset af den grundlæggende ret til respekt for familielivet, skal fortolkes således, at bestemmelsen i en situation som den, der foreligger i hovedsagen, er til hinder for, at oprindelsesmedlemsstaten for en tjenesteyder, der er etableret i denne stat, og som leverer tjenesteydelser til modtagere, der er etableret i andre medlemsstater, nægter opholdstilladelse på dens område for denne tjenesteyders ægtefælle, der er statsborger i et tredjeland. Det bør bemærkes, at Domstolen, i den operationelle del af sin dom, henviste til de konkrete omstændigheder i sagen. Det fremgår af forelæggelseskendelsen i den sag, at en betydelig del af Peter Carpenters forretninger blev drevet med reklameannoncører i andre medlemsstater. Eftersom Mary Carpenter passede Peter Carpenters børn fra hans første ægteskab, ville en adskillelse af ægteparret Carpenter få negative konsekvenser for deres familieliv og dermed også for betingelserne for Peter Carpenters udøvelse af en grundlæggende frihed. Denne frihed ville nemlig ikke få fuld gennemslagskraft, hvis Peter Carpenter blev afholdt fra at udøve den som følge af de hindringer, der opstilles i hans oprindelsesland for hans ægtefælles indrejse og ophold. Når EU-lovgivningen om fri bevægelighed gennemføres af de nationale myndigheder, skal der lægges behørig vægt på offentlighedens interesser og grundlæggende rettigheder. Hvis det fastslås, at en unionsborger har udøvet sin grundlæggende frihedsrettighed til at levere tjenester ved at rejse til en anden medlemsstat af erhvervsmæssige årsager for at drive selvstændig forretningsvirksomhed der, har denne unionsborgers ægtefælle ret til ophold, som afledes af ægtefællen, så længe unionsborgeren udøver sine rettigheder i henhold til EUlovgivningen. Som tjenestemodtagere har turister ret til at fri bevægelighed. EU-lovgivningen giver imidlertid ikke udtrykkeligt ret til familiesammenføring i tilfælde, hvor en EU-borger, f.eks. i egenskab af turist, modtager tjenester i en anden medlemsstat. Det er Kommissionens holdning, at det ikke er enhver grænseoverskridende bevægelse til og fra en anden medlemsstat, der giver en EU-borger ret til at vende tilbage med familiemedlemmer til oprindelsesmedlemsstaten. Kommissionen mener snarere, at det kun i tilfælde af ophold af betydelig varighed i en anden medlemsstat (hvilket afspejler anvendeligheden eller endda nødvendigheden af at blive ledsaget af eller ført sammen med familiemedlemmer under udlandsopholdet) er rimeligt at forvente, at familiemedlemmer har ret til at ledsage eller blive ført sammen med EU-borgere ved tilbagevenden. Når det skal vurderes, om en unionsborger har opholdt sig i en værtsmedlemsstat i et betydeligt stykke tid, hvilket udgør grundlaget for retten til familiesammenføring ved tilbagevenden til oprindelsesmedlemsstaten, er varighed og kontinuitet samt opholdets reelle og effektive natur vigtige faktorer. Et præcist mindste tidsrum kan ikke fastsættes, og det kan en præcis regel for tilladte afbrydelser heller ikke. Det kan vejledende anføres, at et uafbrudt ophold på mindst et år kunne være tilstrækkeligt. Det kunne fremføres, at en kortere opholdsperiode (på over tre måneder og i overensstemmelse med artikel 7 i direktivet) kunne være nok. Under alle omstændigheder er det de nationale myndigheder, der vurderer, om der 1 Domstolens dom af 11. juli 2002, sag C-60/00 Carpenter, Sml. I, s. 6279. CM\943022.doc 5/6 PE514.933v01-00
har været tale om et effektivt ophold i værtsmedlemsstaten, idet der tages hensyn til alle sagens relevante forhold og faktorer. Endelig bør det bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt tjenestemodtageres udøvelse af retten til bevægelighed berettiger dem til familiesammenføring i medfør af direktiv 2004/38/EF i forhold til oprindelsesmedlemsstaten, er ved at blive behandlet af Domstolen 1. Konklusion Det er Kommissionens holdning, at oplysningerne på hjemmesiden Ny i Danmark ikke overtræder EU-lovgivningen i det omfang, hvor de omhandler danske statsborgeres ret til at nyde godt af EU-lovgivningen om personers frie bevægelighed med familiesammenføring for øje i forbindelse med reel og effektiv udøvelse af den frie bevægelighed i en anden EUmedlemsstat, eller hvor de omhandler danske tjenesteleverandører i en anden medlemsstat eller danske jobsøgende, der vender til bage til Danmark. Spørgsmålet om, hvorvidt grænsearbejdere, der opholder sig i Danmark, men arbejder i en anden EU-medlemsstat, kan henholde sig til EU-lovgivningen om fri bevægelighed, hvad angår familiesammenføring i Danmark, bliver på nuværende tidspunkt behandlet af Domstolen, og det samme gælder spørgsmålet om, hvorvidt danske tjenestemodtagere i en anden medlemsstat, især turister, kan henholde sig til den ved deres hjemkomst til Danmark. 1 Sag C-456/12 Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel mod B, og O mod Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel. PE514.933v01-00 6/6 CM\943022.doc