Statsforvaltningens brev af 18. juli 2007 til Næstved Kommune:

Statsforvaltningens brev af 18. juli 2007 til Næstved Kommune: 18-07- 2007 TILSYNET Resume og konklusion Statsforvaltningen har modtaget henvendelser fra fire personer, der hver især har gjort gældende, at de virksomheder som de repræsenterer ikke skal betale gebyr til det fælleskommunale affaldsselskab FASAN for virksomhedernes brug af FASANs genbrugsstationer. Henvendelserne angår således udelukkende opkrævning af et såkaldt erhvervsaffaldsgebyr, der for de pågældendes vedkommende opkræves af Næstved kommune på vegne af FASAN. Efter at have gennemgået henvendelserne og Næstved kommunes svar herpå, er det Statsforvaltningens opfattelse, at det må lægges til grund at FASANs fastsættelse af erhvervsaffaldsgebyret og Næstved kommunes opkrævning heraf ikke er i overensstemmelse med gældende lov og retspraksis. STATSFORVALTNINGEN SJÆLLAND DRONNINGENSGADE 30 4800 NYKØBING F JOURNAL NR.: 2007-613/181 SAGSBEHANDLER: HEWST DIREKTE TELEFON: 7256 7678 TELEFON: 7256 7600 TELEFAX: 5482 1864 GIRO: 0616 10202027 EAN- NR. 5798000362628 sjaelland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk Sagsfremstilling Ved skrivelser af 19., 26. og 28. februar og 15. marts 2007 gør de pågældende personer uafhængigt af hinanden gældende, at den virksomhed de repræsenterer ikke skal betale erhvervsaffaldsgebyr. Den første henvendelse vedrører en pressefotograf og rejsearrangør, der driver sin virksomhed fra et kontor i hjemmet, og ikke finder at affald herfra kan afleveres på genbrugsstationen. Den næste henvendelse vedrører et fritidslandbrug, som heller ikke mener at have affald, der kan afleveres på genbrugsstationen. Den tredje henvendelse vedrører to ægtefæller, som under hvert sit virksomhedsnummer driver virksomhed som henholdsvis afspændingspædagog og underviser i virksomhe-

der. Ej heller her finder man at producere affald, der kan afleveres på genbrugsstationen. Den sidste henvendelse vedrører et personlig ejet ApS, med ejeren som eneste ansat. Virksomheden producerer software og finder ej heller at producere affald, der kan afleveres på genbrugsstationen. Næstved kommune er, som den juridiske person, der foretager opkrævningen af erhvervsaffaldsgebyret, anmodet om en udtalelse vedr. henvendelserne. Næstved kommune har i en skrivelse af 13. juni 2007 redegjort nærmere for opkrævningen og herunder bl.a. henvist til beregninger og notater fra affaldsselskabet FASAN. Det fremgår af dette materiale, at FASAN driver 8 genbrugsstationer, der er beliggende i både Næstved og Vordingborg kommuner, og at den årlige udgift hertil er ca. 57 millioner kr. Genbrugsstationerne kan benyttes af 56000 private husstande, 12000 virksomheder og 6000 private sommerhuse eller i alt 74000 enheder som den årlige driftsudgift kan fordeles på. FASAN har herefter valgt at give virksomhederne adgang til genbrugsstationerne på samme vilkår som de private husstande, og da virksomhederne således kan benytte genbrugsstationerne på samme måde som de private husstande fastsættes erhvervsaffaldsgebyret til det samme som de private husstande skal betale. Udover erhvervsaffaldsgebyret betaler alle også et og det samme administrationsgebyr. FASAN gør opmærksom på, at ved denne fremgangsmåde er betalingsprincipperne ikke sammenlignelige med eksempelvis affaldsselskabet KAVOs gebyrer for erhvervsaffald. Om baggrunden for den anvendte fremgangsmåde henviser FASAN til regeringens udspil om organiseringen af den fremtidige affaldssektor, hvor man anbefaler ens adgangsbetingelser for erhvervsvirksomheder og private husstande. Beregningerne vil løbende blive efterprøvet, således at det sikres, at der ikke sker krydssubsidiering mellem private husstande og virksomheder. Det fremgår endelig af materialet, at man har indført en adgangsbegrænsning for virksomheder, der indebærer, at virksomheder kun må komme 1 gang om dagen (på genbrugsstationen). Dette ændrer dog ikke ved hovedprincippet om at virksomheder kun må komme med mængder svarende til en husstand. Der foreligger ingen oplysninger om hvilke mængder der indleveres til genbrugsstationerne. Herudover fremgår det også af materialet fra FASAN, at opkrævningen af gebyr finder sted på grundlag af oplysninger fra Det Centrale Virksomheds Register, idet man SIDE 2

dog har indført en negativ-liste, der omfatter foreninger, organisationer med videre, der på trods af registreringen i Det Centrale Virksomheds Register ikke afkræves erhvervsaffaldsgebyr. I tilknytning til denne liste har Næstved kommune besluttet, at holdingselskaber og husstande med privat hushjælp undtages for erhvervsaffaldsgebyr. I alle øvrige forhold tilslutter kommunen sig FASANs betragtninger vedr. erhvervsaffaldsgebyret. Lovgrundlag og retskilder af betydning for afgørelsen Hjemmelen til at opkræve gebyr fremgår af Miljøbeskyttelsesloven 48. Denne bestemmelse giver en kommunalbestyrelse ret til at fastsætte forskrifter om gebyrer. Det er således en betingelse for at opkræve gebyrer, at de kommunale regulativer indeholder bestemmelser herom. Det fremgår endvidere af Affaldsbekendtgørelsen, der er udstedt med hjemmel i Miljøbeskyttelsesloven, 29, at der i regulativer kan fastsættes forskrifter om gebyrer for affaldshåndtering, jf. 48 i lov om miljøbeskyttelse. Det er således forudsat, at de affaldsgebyrer, som kommunalbestyrelsen opkræver, skal være reguleret i et affaldsregulativ. Næstved kommune har udarbejdet et regulativ for erhvervsaffald, vedtaget i 1997 og revideret i 2002, hvoraf betingelserne for at skulle betale gebyr fremgår. Gebyrernes størrelse fremgår ikke af regulativet. Bestemmelsen om begrænsningen af erhvervsvirksomhedernes brug af genbrugsstationerne synes ej heller at fremgå af regulativet. For så vidt angår gebyret for at benytte genbrugsstationen er størrelsen heraf godkendt af Sammenlægningsudvalget for den nye Næstved kommune til at udgøre 840 kr. pr. privat husstand og virksomhed den 20. november 2006. Driver man erhvervsvirksomhed i FASANs område, har man således på de i erhvervsaffaldsregulativet fastsatte vilkår ret til at aflevere affald på genbrugsstationerne og gebyret herfor skal betales efter de ovenfor nævnte kriterier, uanset om virksomheden vælger at gøre brug af muligheden eller ej. For at afgøre hvem, der skal betale erhvervsaffaldsgebyr, har FASAN taget udgangspunkt i CVR-registeret. CVRregisteret administreres af Erhvervs-og Selskabsstyrelsen i henhold til bekendtgørelse nr. 1689 af 14. december 2006. Det fremgår af bekendtgørelsens 1, hvilke virksomheder der skal lade sig registrere, og af 5, hvilke juridiske personer der i øvrigt kan lade sig registrere for et år ad gangen. Ifølge telefonisk oplysning omfatter de fri- SIDE 3

villige registreringer typisk foreninger og lignende, som skal have en nemkonto eller som modtager et offentligt tilskud. En registrering i CVR-registeret er således ikke automatisk ensbetydende med, at den registrerede udøver egentlig erhvervsvirksomhed. Tilsynet har tidligere forholdt sig til lignende henvendelser vedr. erhvervsvirksomheders brug af genbrugsstationer og betaling herfor, og der foreligger således efterhånden en praksis, som der kan tages udgangspunkt i ved behandlingen af henvendelser som de foreliggende, idet det selvfølgelig skal bemærkes, at der kan være forskel på, hvorledes det enkelte affaldsselskab indretter sine ordninger indenfor den gældende lovgivnings rammer. Erhvervsvirksomhedernes adgang til at bruge genbrugspladserne i affaldsselskabet KAVOs område mod betaling af et gebyr herfor har således været praktiseret gennem en længere årrække, og det tidligere Tilsynsråd for Vestsjællands Amt har haft lejlighed til at tage stilling til bl.a. gebyrspørgsmålet på baggrund af en række konkrete henvendelser. I anledning af den første sag indhentede Tilsynsrådet en vejledende udtalelse fra Miljøstyrelsen. I denne udtalelse fra 16. juli 2001 meddeler Miljøstyrelsen følgende: Kommunerne har med hjemmel i Miljøbeskyttelseslovens 48 adgang til, at opkræve gebyrer til dækning af kommunens udgifter til håndtering af affald, herunder administration, kortlægning, planlægning, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald. Gebyrerne skal fastsættes ud fra hvile-i-sig-selvprincippet. Dette indebærer, at gebyrerne skal være omkostningsægte, dvs. at de skal dække de omkostninger, kommunen har til den enkelte affaldsordning, hverken mere eller mindre. Denne overensstemmelse skal vurderes over en længere periode, således at det er tilstrækkeligt, hvis kommunens indtægter og udgifter balancerer over en kortere årrække. Gebyrerne skal desuden fastsættes efter forurenerenbetaler-princippet og lighedsgrundsætningen. Dette betyder, at gebyret indenfor rimelige grænser skal svare til den ydelse, som leveres eller stilles til rådighed for den enkelte bruger, der ud fra en gennemsnitsbetragtning må antages at have gavn af ordningen. Lighedsgrundsætningen betyder desuden, at gebyrerne ikke må fastsættes således, at visse brugere betaler væsentligt mere end svarende til den ydelse de modtager eller får stillet til rådighed, mens andre betaler væsentligt mindre end ydelsen. Ved gebyrfastsættelsen for benyttelsen af en genbrugsstation, der benyttes af såvel private som erhvervsvirksom- SIDE 4

heder, er det absolut nødvendigt, at der sker en fordeling af udgifterne i en borgerdel og en erhvervsdel så krydssubsidiering undgås. Ligeledes er det nødvendigt, at der sker en vis differentiering imellem erhvervsvirksomhederne, idet et enslydende gebyr for alle erhvervsvirksomheder uanset størrelse og type for brug af genbrugspladsen ikke er lovligt, når det enslydende gebyr omfatter andet end administrationsomkostninger. Bestemmelsen i Miljøbeskyttelseslovens 48, stk. 5, må læses i sammenhæng med 29 og 39 i affaldsbekendtgørelsen. Bekendtgørelsens 29 fastslår kommunalbestyrelsens ret til i et regulativ at bestemme, at en affaldsordning gebyrfinansieres. Bestemmelsen skal læses i sammenhæng med 39, der bestemmer, hvem det kan pålægges at betale gebyr. Det fremgår af 39, stk. 1, at der foreligger en pligt for borgere, grundejere, virksomheder, offentlige og private institutioner til at benytte den af kommunalbestyrelsen anviste håndtering af affald. Denne regel understøttes endvidere af det generelle forureneren-betaler-princip. Det er på denne baggrund Miljøstyrelsens opfattelse, at der, ud fra en samlet vurdering, principielt ikke er noget til hinder for, at hver enkelt virksomhed opkræves et særskilt gebyr, uanset om dette måtte betyde, at virksomheder placeret på samme faste ejendom opkræves hver et gebyr. Tilsvarende betragtning kan anlægges i det omfang, der på samme faste ejendom er placeret såvel privat bolig som erhvervsvirksomhed. Bl.a. på grund af denne udtalelse fandt Tilsynsrådet i september 2001 ikke grundlag for at antage, at KAVOs gebyrer for erhvervsvirksomhedernes mulige brug af genbrugsstationerne var i strid med gældende lovgivning. Det bemærkes i denne forbindelse, at lovgivningen indenfor det anførte område på nuværende tidspunkt i alt væsentligt er uforandret i forhold til Tilsynsrådets nævnte afgørelse, men at der for tiden skulle pågå et ministerielt arbejde vedr. fremtidige gebyrer for erhvervslivets brug af genbrugsstationerne. Tilsynet er ikke bekendt med oplysninger om, hvornår dette arbejde kan forventes tilendebragt. De af KAVO anvendte principper for fastsættelse og opkrævning af erhvervsaffaldsgebyrer har også været genstand for en domstolsprøvelse, idet Østre Landsret i en dom af 5. februar 2004 i en sag fra Jernløse kommune har frifundet kommunen for et krav om tilbagebetaling af erlagt erhvervsaffaldsgebyr. I Landsrettens begrundelse for dommen er bl.a. anført følgende: SIDE 5

Gebyret for erhvervsvirksomhedernes adgang til at benytte genbrugsstationerne fastsættes på grundlag af de erfaringer, som gøres med hensyn til forskellige branchers benyttelse af stationerne, og - inddelt i grupper - på grundlag af antallet af ansatte i de enkelte virksomheder inden for den enkelte branchegruppe. Forholdet mellem de enkelte gebyrsatser og disses størrelse reguleres løbende i lyset af det stadig større erfaringsmateriale, som indvindes gennem driften af stationerne. Jernløse kommunes fastsættelse af taksterne for erhvervsaffaldsgebyr på grundlag af de nævnte forudsætninger findes ikke i strid med forvaltningsretlige grundprincipper og kan heller ikke tilsidesættes på andet grundlag. Landsretten tager derfor Jernløse Kommunes påstand om frifindelse til følge. Udover de ovenfor anførte lovbestemmelser, udtalelser og afgørelser forefindes domme og afgørelser fra andre tilsynsmyndigheder, der vedrører principielle problemstillinger ved fastsættelsen af erhvervsaffaldsgebyrer, men de ses først og fremmest at vedrøre andre forhold end hvem eller hvilke juridiske personer, der kan eller skal betale erhvervsaffaldsgebyr, hvorfor de ikke er medtaget i denne sagsfremstilling. Tilsynets afgørelse Det er Tilsynets opfattelse, at et centralt spørgsmål i de foreliggende sager fra Næstved kommune er, hvornår der foreligger en konstruktion og omstændigheder, der kan karakteriseres som erhvervsvirksomhed. I den forbindelse kan Tilsynet tilslutte sig, at FASAN har taget udgangspunkt i CVR-registeret, idet hensigten med registeret netop er at sikre et samlet overblik over virksomheder, og herunder især erhvervsvirksomheder. Under henseende til registerets oplysninger om, at nogle juridiske personer er registreret frivilligt i henhold til 5 i bekendtgørelsen om CVR-registeret alene af hensyn, der ikke har erhvervsmæssig karakter, findes det imidlertid betænkeligt, såfremt den blotte registrering medfører krav om betaling af erhvervsaffaldsgebyr. Tilsynet har forstået FASANs negativliste således, at CVR-registeret fortsat danner grundlag for hvilke virksomheder og juridiske personer, der skal betale bidrag, men at opfyldelsen af en række objektive krav - herunder at en juridisk person ikke har nogen ansatte, eller har et formål, der ikke er erhvervsmæssigt - kan medføre, at man ikke opfatter virksomheden som en erhvervsvirksomhed, der skal betale gebyr. SIDE 6

Tilsynet finder, at denne praksis snarest muligt skal omtales og beskrives i kommunens regulativ for erhvervsaffald. I den forbindelse bemærkes det, at Næstved kommunes beslutning om at fritage holdingselskaber og husstande med privat hushjælp for betaling af gebyr forekommer ubegrundet, idet det er uoplyst hvilke kriterier der i den forbindelse er lagt til grund for netop disse gruppers fritagelse. Såfremt denne beslutning fastholdes må det efter Tilsynets opfattelse oplyses, hvad det er for objektive kriterier, der ligger til grund herfor. Det er endvidere Tilsynets opfattelse, at FASAN og FASANs medlemskommuners kommunalbestyrelser ved fastsættelse af regulativbestemmelser for erhvervsaffaldsgebyrer også er bundet af Miljøbeskyttelseslovens formålsparagraf samt almindelige kommunalretlige principper. For så vidt angår Miljøbeskyttelseslovens formålsparagraf er det navnlig forureneren-betaler-princippet, der er relevant i denne forbindelse. Princippet får den betydning for fastsættelse af regulativbestemmelser om erhvervsaffaldsgebyrer, at bestemmelserne indenfor rimelighedens grænser skal indebære, at det gebyr, som en erhvervsaffaldsproducent skal betale, også skal afspejle den belastning som den pågældendes affald medfører eller må formodes at medføre hos affaldsselskabet. På samme måde som alle private husholdninger betaler gebyr for muligheden for at anvende genbrugsstationen, må det anses for lovmedholdeligt, at alle erhvervsdrivende også pålægges at betale gebyr for erhvervsvirksomhedernes mulighed for at anvende genbrugsstationerne. På denne baggrund kan man som erhvervsdrivende ikke afvise at skulle betale gebyr under henvisning til, at man som erhvervsdrivende ikke gør brug af genbrugsstationen. For så vidt angår de kommunalretlige principper, er det først og fremmest hvile-i-sig-selv-princippet og lighedsprincippet, der er relevante i relation til opkrævning af erhvervsaffaldsgebyrer. Det bemærkes i denne forbindelse, at erhvervsvirksomheder ikke på samme måde som private husholdninger kan opfattes som én samlet og ens gruppe af individer, hvorfor en differentiering af gebyret allerede af denne grund må anses for nødvendig. Hvile-i-sig-selv-princippet går ud på, at det gebyr, der opkræves som betaling for en vis offentlig ydelse i store træk skal svare til de udgifter, der er forbundet med den pågældende modydelse, mens lighedspricippet går ud på, at personer i ens situationer behandles lige. SIDE 7

Det er Tilsynets opfattelse, at FASAN og Næstved kommune ved fastsættelsen af gebyrer for erhvervsaffald ikke har tilgodeset de ovennævnte principper, men bevidst har undladt at iagttage dem ud fra en opfattelse af, at det er den samme ydelse, der stilles til rådighed for private og erhvervsliv. Denne opfattelse har ikke støtte i miljølovgivningen eller administrativ praksis, som der er redegjort for ovenfor. Samlet set finder Tilsynet således - sådan som omstændighederne foreligger oplyst - at FASAN og Næstved kommunes opkrævning af erhvervsaffaldsgebyrer ikke er i overensstemmelse med den gældende miljølovgivning og kommunalretlige og offentligretlige regelgrundsætninger. Statsforvaltningen skal anmode om at modtage underretning om, hvorledes FASAN og Næstved kommune herefter vil fastsætte og opkræve erhvervsaffaldsgebyret. Kopi af nærværende brev er sendt til FASAN. P.S.V. S. Møhring-Andersen Sekretariatschef SIDE 8