Regionernes råstofplanlægning på land

Notat Natur J.nr. BLS-71-00015 Ref. Andor/lho/lhh November 2010 Regionernes råstofplanlægning på land Notat om forhold, der skal lægges vægt på, ved revision af råstofplaner 2012 Regionerne tager i øjeblikket stilling til, hvorvidt råstofplanerne skal revideres og i givet fald hvordan. I den forbindelse har Miljøministeriet udarbejdet nærværende notat, hvori en række forhold af betydning for denne proces beskrives. Notatet beskriver således på et overordnet niveau de forskellige myndigheders kompetencer inden for råstofområdet. Dernæst beskrives de statslige mål og interesser i råstofplanlægningen. Til notatet er vedlagt et bilag om de forskellige typer af områder, der indgår i råstofplanen, og om regionernes mulighed for at redegøre for de forhold, der ligger til grund for udpegningen af områderne. Ansvarsfordeling mellem myndigheder En række myndigheder har en rolle på råstofområdet. Regionerne sikrer muligheden for råstofforsyningen ved at udføre kortlægning og planlægning af råstofindvindingen i de regionale råstofplaner. Heri fastsættes overordnede retningslinjer for indvindingen, herunder udpegning af indvindingsområder (graveområder) og råstofinteresseområder. Regionerne kan også angive deres forudsætninger for den afvejning, der ligger til grund for udlægning af områderne. Miljøministeren kan efter råstofloven gøre indsigelse overfor forslag til råstofplaner, der ikke er i overensstemmelse med statslige interesser. Ved vurdering af indholdet i et forslag til råstofplan vil de statslige myndigheder tage udgangspunkt i, om de beskrevne statslige mål og interesser er tilgodeset med respekt for de regionale forhold, som udtrykkes i planforslagene. Det er miljøministeren, der gør indsigelse på hele statens vegne. Kompetencen er delegeret til henholdsvis Miljøcenter Århus, Odense og Roskilde. Hvis de fornødne hensyn til de statslige mål og interesser ikke er varetaget eller hvis der er uklarhed om, hvorledes det kan ske kan det udløse en statslig indsigelse mod forslaget til råstofplan. Den pågældende råstofplan vil herefter ikke kunne vedtages endeligt, før miljøministeren ophæver indsigelsen. Kommunerne giver tilladelser og afslag på ansøgninger om indvinding af råstoffer. Kommunen er bundet af råstofplanen, men foretager den konkrete afvejning med andre konkrete samfundsinteresser i forbindelse med den enkelte indvindingsansøgning, herunder ved udformning af vilkår. Kommunerne har via kommuneplanerne ansvaret for den øvrige planlægning af arealanvendelsen i

kommunerne. Kommuneplanerne må dog ikke stride mod råstofplanerne. Omvendt skal råstofplanen ikke indrette sig efter kommuneplanen. Naturklagenævnet er klagemyndighed i forhold til retlige spørgsmål i forbindelse med råstofplanerne samt afgørelser efter råstofloven. Råstofplanlægning Råstofplanlægningen kan være med til at forebygge, at der opstår unødvendige arealkonflikter med andre interesser i forbindelse med råstofindvinding. Kortlægningen i forbindelse med råstofplanlægningen udbygger den eksisterende viden om råstofressourcerne og medvirker til at beskytte områder med kendte råstofforekomster mod at blive anvendt til andre formål, der på sigt vil hindre en udnyttelse af disse råstoffer. Regionsrådet gennemgår råstofplanen hvert fjerde år i forbindelse med revision af den regionale udviklingsplan for at vurdere, om der er behov for revision. Regionen udarbejder til brug for vurderingen en redegørelse, som udsendes i offentlig høring. Herefter beslutter regionsrådet, om der er behov for at udarbejde en revideret råstofplan. En revision indebærer en hørings- og vedtagelsesproces for hele planen. Forslag til revideret råstofplan forventes at være offentliggjort senest den 1. januar 2012. Eventuelle behov for ændringer imellem de 4-årlige revisioner kan dækkes via tillæg til råstofplanen. Ved råstofplanens udarbejdelse skal der på den ene side lægges vægt på råstofressourcernes omfang og kvalitet og en sikring af råstofressourcernes udnyttelse samt tages erhvervsmæssige hensyn. På den anden side skal der lægges vægt på bl.a. miljøbeskyttelse og vandforsyningsinteresser, beskyttelse af arkæologiske og geologiske interesser, naturbeskyttelse, herunder bevarelsen af landskabelige værdier og videnskabelige interesser, en hensigtsmæssig byudvikling, infrastrukturanlæg, jord- og skovbrugsmæssige interesser, sandflugtsbekæmpelse, kystsikkerhed og ulemper for luftfarten. Statslige mål a) At råstofplanerne medvirker til at skabe rammerne for en bæredygtig råstofforsyning i Danmark, såvel på nationalt plan som så vidt muligt på regionalt plan samtidig med, b) At råstofplanerne bidrager til en hensigtsmæssig arealplanlægning i Danmark. Statslige interesser a) Regionsrådet udarbejder en plan for indvinding af og forsyning med råstoffer. Råstofplanen udarbejdes på grundlag af kortlægningen og skal omfatte en periode på mindst 12 år. Råstoflovens 5a, stk. 1. b) Råstofplanen skal indeholde en opgørelse af forventet behov for de væsentligste råstoffer. Behovet sættes i forhold til råstofressourcer i eksisterende grave (tilladelser) og udlagte graveområder i råstofplan 2008. Det er op til regionen at beslutte, hvordan opgørelsen udarbejdes. Dog skal forudsætningerne for opgørelsen fremgå tydeligt, fx forudsætninger om råstoffer, der indhentes fra andre regioner eller fra søterritoriet. Råstoflovens 1, nr. 3 og 5a, stk. 2. 2

c) Råstofplanen skal på baggrund af en samlet vurdering af udviklingen i regionen indeholde overordnede retningslinjer for råstofindvindingen, herunder udlæg af graveområder og råstofinteresseområder i råstofplanen. Råstoflovens 5a, stk. 2. d) Råstofplanen skal udlægge graveområder og råstofinteresseområder, så råstofressourcer så vidt muligt udnyttes, før de beslaglægges til andre formål. Råstoflovens 1, nr. 3. e) Råstofplanen må ikke stride mod regler eller beslutninger efter 3 i lov om planlægning eller miljømålsloven, dvs. de statslige vandplaner, Natura 2000-planer, Natura 2000-skovplaner og handlingsplaner for realiseringen af disse planer. Det indbefatter også enhver bestemmelse i en kommuneplan, som måtte være indsat i medfør af planlovens 3. Det samme gælder også ældre bestemmelser, som er indsat i regionplaner i medfør af planlovens 3, og som senere er overført til de nye kommuneplaner. Ligeledes gælder det kommuneplanretningslinjer, der følger med VVM-pligtige projekter, der har statslig interesse, såsom naturgenopretningsprojekter, føring af højspændings- eller gasledninger, vej- og jernbaneprojekter. Råstofloven 5a, stk. 3. f) Råstofplanerne skal respektere eksisterende overordnede infrastrukturelle anlæg og som udgangspunkt arealreservationer til fremtidige overordnede infrastrukturelle anlæg såsom vindmøller, transmissionsledninger, veje og jernbaner vist i kommuneplanerne iht. sektorlove samt projekterings- og anlægslove samt fastlagte transportkorridorer i hovedstadsområdet. Råstoflovens 3. g) Råstofplanerne skal respektere statslige planer for fremtidige infrastrukturanlæg, herunder vejanlæg og baneanlæg, og andre overordnede råstofforbrugende planer efter sektorlovgivningen. Dette indebærer både, at udlæg af graveområder skal tage hensyn til disse planers placering og omfang, og at det forventede råstofforbrug til realiseringen af disse planer skal indgå i behovsanalyserne, der lægges til grund for råstofplanerne. Råstoflovens 3. h) Der skal forud for udpegningen af graveområder ske en tilfredsstillende afvejning af andre interesser. Regionerne skal inddrage hensynene til de statslige mål, som er afspejlet i Oversigt over statslige interesser i kommuneplan 2013 vedrørende bl.a.: Landskab: Bevarelse af værdifulde landskaber, herunder større sammenhængende landskaber. Geologi: Sikring af landskaber og kystlandskaber med forskellige geologiske formationer og særlig geologisk værdi. Kulturhistorie: Sikring af de kulturhistoriske enkeltelementer og værdifulde kulturmiljøer både monumenterne og de mere ydmyge spor. Naturbeskyttelse: Hensyntagen til særlige naturbeskyttelsesinteresser. Med særlige naturbeskyttelsesinteresser menes Natura2000-områder, generelt beskyttede naturområder efter naturbeskyttelsesloven, klitfredede områder og naturfredede områder samt områder med koncentration af 3

disse arealtyper. Endvidere skal tages hensyn til økologiske forbindelser mellem naturområder. Skovbrugsmæssige interesser: Sikring af fredskovspligtige arealer og Natura 2000-skovområder Kystnærhedszonen: Bevarelse af de åbne kyster som en væsentlig natur- og landskabsressource. Friluftsliv: Børn, unge og voksne i hele Danmark skal have adgang til gode naturoplevelser. Grundvandsbeskyttelse: Drikkevandsforekomsterne beskyttes for ikke at forringe tilstanden. Grundvandsforekomsterne beskyttes, så indvinding af råstoffer ikke vil være til hinder for opfyldelse af vandplanens målsætninger i tilstødende vandløb, søer, kystvande og terrestriske naturtyper. Råstoflovens 3. i) Råstofplanen skal tage hensyn til offentligt ejede skove med særlige landskabsmæssige, naturmæssige og friluftsmæssige interesser. Skovlovens 2, stk. 1. j) Der må ikke udlægges nye områder til råstofindvinding på land i internationale beskyttelsesområder. By- og Landskabsstyrelsen kan i særlige tilfælde og efter ansøgning tillade en fravigelse fra forbuddet. By- og Landskabsstyrelsens tilladelse er en forudsætning for, at der kan udlægges nye områder. Denne må derfor indhentes forud for offentliggørelse af forslag til råstofplanen. Habitatbekendtgørelsens 5, stk. 2, 4. pkt. k) Planlægning af graveområder i eller i nærhed af et Natura 2000-område, må ikke ske, hvis det kan påvirke Natura 2000-området væsentligt, medmindre der forinden er foretaget en vurdering, som viser, at det ikke vil skade området eller udpegningsgrundlaget. Vurderingen skal fremgå af redegørelse til råstofplanen. Habitatbekendtgørelsens 9, stk. 7. l) Graveområder og råstofinteresseområder må ikke berøre arter opført på habitatbekendtgørelsens bilag 11 (de såkaldte bilag IV-arter ) på flg. måde: - Hvis det kan beskadige eller ødelægge yngle- eller rasteområder i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er optaget i habitatdirektivets bilag IV, litra a, eller - Hvis det kan ødelægge de plantearter, som er optaget i habitatdirektivets bilag IV, litra b, i alle livsstadier. Vurderingen skal fremgå af redegørelse til råstofplanen. Vurderes det, at arterne ikke berøres, kan planen vedtages. Det skal dog bemærkes, at også behandlingen af ansøgninger om konkrete råstoftilladelser er underlagt disse krav, og forekomst af arter på ansøgningstidspunktet kan have betydning for, om det planlagte område kan udnyttes. Regionen kan dog men kun i visse særlige tilfælde og efter at have hørt By- og Landskabsstyrelsen udlægge graveområder og råstofinteresseområder, til trods for at det berører de nævnte arter. Habitatbekendtgørelsens 11 og 12. 4

BILAG I nærværende bilag til Notat om forhold, der skal lægges vægt på, ved revision af råstofplaner 2012 findes en kort gennemgang af de forskellige typer af områder, der indgår i en råstofplan, og om regionernes mulighed for at redegøre for de forhold, der ligger til grund for udpegning af råstofindvindingsområder. Herunder er nævnt enkelte konkrete opfordringer til redegørelsens indhold i forlængelse af de tilhørende statslige interesser. Råstofindvindingsområder (graveområder) er råstofholdige områder, hvor råstofinteresserne på baggrund af en afvejning af de interesser, der er nævnte i råstoflovens 3, er prioriteret højt i forhold til andre interesser, og hvor indvinding må forventes koncentreret i regionplanperioden. Inden et område udlægges til graveområde, skal regionen som følge af det ovenstående undersøge de tilstedeværende interesser, som er nævnt i råstoflovens 3, i en sådan grad, så den afvejning, der skal foretages mellem disse, kan foretages. Regionen skal udlægge råstofgraveområder i et sådan omfang, at råstofefterspørgslen i råstofplanens periode (12 år) kan mødes. Som altovervejende hovedregel skal råstofindvinding finde sted inden for de i råstofplanen udlagte graveområder. Råstofinteresseområder er områder, hvori der er en eller anden grad af viden om en tilstedeværelse af råstoffer. Der er ikke krav om afvejning af interesser i forbindelse med denne udlægning af arealer. Råstofinteresseområder påregnes ikke udnyttet inden for råstofplanens tidshorisont. Udsigten til frigivelse af disse områder til andre formål, der vil kunne forhindre en råstofudnyttelse, kan således være tidsmæssigt uafklaret. Råstofinteresseområder skal sikre, at der ikke gennem anden planlægning eller ændret anvendelse sker udlæg til formål, der på sigt vil kunne forhindre en råstofudnyttelse. Et interesseområde kan udtages af råstofplanen, hvis der opnås enighed herom mellem regionsrådet og de implicerede parter, efter en afvejning mellem råstofinteressen og den ønskede arealanvendelse. Såfremt der fremsættes et sådant ønske om udlægning til et formål, der vil kunne forhindre en råstofudnyttelse, fx i forbindelse med kommuneplanlægningen i det åbne land, forventes det, at de respektive parter inden for rimelig tid fremskaffer det fornødne grundlag for en afvejning af interesserne, således at en afklaring kan finde sted. Andre områder Råstofplanens overordnede retningslinjer for råstofindvinding kan desuden i særlige tilfælde give mulighed for indvinding uden for de udlagte graveområder. Der kan være tale om rødbrændende ler, som er en begrænset ressource, eller kvartssand, kalk, kridt og sand/grus af særlig høj kvalitet til fx betonproduktion. Det gælder, hvor det pågældende råstof forekommer i så begrænsede mængder, at det ikke kan berettige udlæg af egentlige graveområder, og hvor det ikke vil være i afgørende konflikt med de øvrige interesser i det pågældende område. Desuden kan det være en miljømæssig og transportøkonomisk fordel at indvinde råstoffer til fyld og bundsikring til lokale formål så tæt ved brugsstedet som muligt i de tilfælde, hvor der er langt til det nærmeste graveområde. I alle tilfældene må indvinding uden for graveområderne kun finde sted, hvis det er foreneligt med hensynet til de øvrige interesser i området. 5

For at undgå, at regionsrådenes råstofplanlægning udhules, bør råstofplanens retningslinjer for indvinding uden for de udlagte graveområder forudsætte, at en fravigelse af planen forudsætter regionsrådets samtykke. Særligt om partshøring Ved udlæg af et nyt graveområde skal regionen være opmærksom på at vurdere, om naboer eller andre kan være part efter forvaltningsloven i forhold til afgørelsen om at udlægge området til graveområde, og om de dermed har ret til at blive partshørt, inden råstofplanen endeligt vedtages. At være part vil sige at have væsentlig, individuel interesse i sagens udfald, dvs. at afgørelsens udfald skal angå pågældendes forhold med en vis styrke eller intensitet, og at den er vigtigere for den pågældende end for en større, mere ubestemt kreds af borgere. Afgørelsen af, hvem der må anses for parter, vil være konkret fra område til område, men det tilrådes at høre naboer, der bor i en sådan afstand, at råstofindvindingen kan påvirke dem væsentligt i form af f.eks. støj og støv. Ved udlæg af nye graveområder skal regionen også være opmærksom på, at berørte myndigheder skal høres i forbindelse med miljøvurdering efter lov om miljøvurdering af planer og programmer, (jfr. bekendtgørelse nr. 1102 af 20. november 2009 med eventuelle senere ændringer), Vedrørende regionernes redegørelse for udlæg af områder Med strukturreformen blev der ændret i opgavefordelingen på natur- og miljøområdet, herunder på råstofområdet. Ændringen på råstofområdet medførte bl.a., at kommunerne er blevet tilladelsesmyndighed på land, mens regionerne er råstofplanlægningsmyndighed. Kommunerne har derudover fået tillagt hele planlægningskompetencen i medfør af planloven, bortset fra de regionale udviklingsplaner, som udarbejdes af regionerne. Med Naturklagenævnets afgørelse af 9. marts 2010 (NKN-41-00066) er der taget stilling til grænsen mellem regionernes kompetence i medfør af råstofplanen over for kommunernes kompetence i kommuneplanerne og til det skøn, som skal anlægges ved stillingtagen til den konkrete ansøgning om råstofgravetilladelse. Naturklagenævnet afgjorde, at retningslinjerne om anvendelsen/efterbehandlingen af arealer efter endt råstofindvinding i råstofplanen for Region Sjælland var ugyldige. Nævnet lagde til grund, at de hensyn, der skal tages, varetages af kommunen i forbindelse med meddelelsen af den enkelte tilladelse. Nævnet udtalte samtidig, at kompetencen til at arealplanlægge for færdiggravede råstofområder henhører under kommunen efter planloven. Endvidere udtalte nævnet, at der ikke er noget til hinder for, at regionen i råstofplanens redegørelse nærmere gør rede for, hvilke forudsætninger for områdets fremtidige anvendelse og efterbehandling der måtte være indgået i regionens beslutning om at udlægge et område som grave- eller råstofinteresseområde. Regionerne fastsætter således overordnede retningslinjer for råstofindvindingen, herunder udpegning af indvindingsområder og råstofinteresseområder, mens kompetencen til at fastsætte retningslinjer for et områdes anvendelse efter endt råstofindvinding er tillagt kommunerne. Det vil derfor være hensigtsmæssigt, at regionerne i råstofplanen redegør for forudsætningerne for planlægningen, herunder de konkrete forudsætninger for hvert graveområde. Regionen kan således have udlagt et graveområde til trods for, at råstofgravning i området eller den efterfølgende anvendelse af området kan berøre andre vigtige interesser. Som eksempel kan man forestille sig, at graveområdet ligger i et udpeget vandindvindingsopland eller i et udpeget område med særlig drikkevandsinteresse, og at regionen derfor vurderer, at der i området kan indvindes under iagttagelse af visse forholdsregler/restriktioner, herunder at efterbehandlingsplanen indebærer en fortsat beskyttelse af grundvandet. Her bør regionen således i rede- 6

gørelsen angive forudsætningerne for den konkrete råstofplanlægning med henblik på, at kommunen ved den konkrete stillingtagen til en ansøgning om råstofindvindingstilladelse kan forholde sig til disse forudsætninger. Råstofplanen skal miljøvurderes efter lov om miljøvurdering af planer og programmer (lovbekendtgørelse nr. 936 af 24. september 2009 med eventuelle senere ændringer). Miljøvurderingen kan, hvis det skønnes hensigtsmæssigt, optages som en del af forudsætningerne. Regionen gør således opmærksom på, at den har forudsat, at råstofplanen får de i miljøvurderingen opstillede miljømæssige konsekvenser. Optagelse af miljøvurderingen som en del af forudsætningerne kan ske ved i et forudsætningsafsnit at lave en henvisning til miljøvurderingen, såfremt den står i et andet afsnit eller kapitel, eller til visse vigtigere dele af miljøvurderingen. Da udlagte graveområder som regel har en vis stor udstrækning, kan det endvidere forekomme, at der inden for graveområder findes små områder med en særlig beskyttelse, fx gravhøje, veje og mindre vandløb. For disse områder vil der i sagens natur ikke kunne udstedes gravetilladelser, medmindre der opnås dispensation. I forbindelse med kommunens konkrete stillingtagen til en ansøgning om råstofindvindingstilladelse kan sagen i sjældne tilfælde blive oplyst med informationer, som ikke forelå ved regionens udlæg af området. Et eksempel kan være en ny forekomst af en bilag IV art, jf. punkt l i afsnittet om statslige interesser. Disse kan eventuelt vise, at der til trods for at området er udlagt til f.eks. indvindingsområde slet ikke kan ske indvinding i området eller dele af området, da kommunens selvstændige afvejning efter råstoflovens 3 fører til, at de modstående hensyn vejer tungere end hensynet til råstofindvinding. Opfordringer til redegørelsens indhold vedrørende: hensyn til luftfart Regionerne bør fremlægge eventuelle forudsætninger for udlæg af det enkelte graveområde om, at der ikke etableres områder, der kan tiltrække fugle i en afstand af 13 km fra en flyveplads omfattet af bestemmelserne i BL 3-16 (Bestemmelser om forholdsregler til nedsættelse af kollisionsrisikoen mellem luftfartøjer og fugle/pattedyr på flyvepladser). hensyn til veje, jernbaner mv. Regionerne bør fremlægge eventuelle forudsætninger for udlæg af graveområder om, at råstofgravning ikke sker i modstrid med planer om fremtidige statslige jernbane- og vejplanlinjer (iht. Vejloven eller ved særskilt projekterings- eller anlægslov) eller udlagte transportkorridorer med jernbane- eller vejinfrastrukurformål, således at et senere jernbane- eller vejanlæg ikke unødigt fordyres eller vanskeliggøres, f.eks. ved råstofgravning under grundvandspejl. Statslige jernbane- og vejplaner skal lægges til grund for kommuneplanerne og vil derfor fremgå af disse som oversigtlige linjeføringer eller arealreservationer og for Hovedstadsområdet af Fingerplan 2007 som arealreservationer og transportkorridorer. Tilsvarende skal eventuelle afstandskrav til f.eks. rør, kabler og vindmøller respekteres. hensyn til kulturhistorie Regionerne bør fremlægge eventuelle forudsætninger for udlæg af graveområder, der går ud på at: sikre kirker og kirkeomgivelser som tydelige kendingsmærker i landskabet samt sikre hensyn til indsyn og udsyn til kirkerne og kirkeomgivelsernes udstrækning. tage hensyn til væsentlige, ikke fredede fortidsminder og sørge for at inddrage de lokale, kulturhistoriske museer i planlægning, der berører bevaringsværdier. 7

tage hensyn til beskyttede diger og fredede fortidsminder. For de fredede fortidsminder er det vigtigt ikke blot at planlægge ud fra selve fortidsmindet, der er omfattet af meget restriktiv beskyttelse, men også den tilhørende 100m bræmme. De ovennævnte hensyn i råstofplanen kan beskrives på et overordnet niveau. Ved kommunernes sagsbehandling af en indvindingsansøgning vil der være en konkret forpligtelse til en nærmere undersøgelse af de faktiske forhold, og dermed vægten af de pågældende hensyn i det konkrete tilfælde. Vedrørende By- og Landskabsstyrelsens vejledning På By- og Landskabsstyrelsens hjemmeside ligger Vejledning om administration af råstofloven fra juni 2007. Denne vejledning indeholder derfor ikke Naturklagenævnets præcisering af rollefordelingen mellem regioner og kommuner vedrørende kompetencen til at arealplanlægge for færdiggravede råstofområder i afgørelse af 9. marts 2010. Disse forhold præciseres i nærværende notat og erstatter de tidligere oplysninger om rollefordelingen i vejledningen. 8