Dato 5. september 2016 Baggrundsnotat om status for EU-udmelding om Danmarks klimamål for 2021-30 og nye regler om drivhusgas fra jorde og skove Det Europæiske Råd vedtog i oktober 2014, at EU s interne drivhusgasudledning skal reduceres med mindst 40 pct. i 2030 i forhold til 1990. Dette mål skal nås gennem reduktioner for hhv. de sektorer, der er omfattet af EU s kvotehandelssystem (elproducenter, store industrianlæg, offshore olie- og gasudvinding samt international luftfart), og de ikke-kvotebelagte sektorer, som primært omfatter udledninger fra transport, landbrug, bygninger og affald. Konkret skal kvotemængden i kvotehandelssystemet reduceres med 43 pct. ift. 2005, mens udledningsretten i de ikkekvotebelagte sektorer skal reduceres med 30 pct. ift. 2005. Indsatsen for de ikkekvotebelagte sektorer skal fordeles blandt medlemsstaterne. EU-Kommissionen har den 20. juli 2016 fremlagt to forslag i form af forordninger, som skal implementere den del af EU s mål, der er omfattet af de ikke-kvotebelagte sektorer. Det ene forslag fastlægger en byrdefordeling mellem medlemsstaterne fsva. den del af drivhusgasudledningen, der udledes fra de ikke-kvotebelagte sektorer. Det andet forslag fastlægger rammerne for, hvordan optag og udledning af drivhusgas i jord og skov ( Land Use, Land-Use Change and Forestry LULUCF ) skal inkluderes i EU s klimaregulering fra 2021. Dette notat har til formål at give et kort, faktuelt overblik over, hvad forslagene indeholder for Danmark. Der er ikke tale om en dybdegående analyse eller vurdering af substansen i forslagene, men alene en foreløbig overordnet sammenfatning. Foreløbige beregninger er således behæftet med usikkerhed. Byrdefordeling af EU s klimamål Kommissionens forslag skal ses som en implementering af Det Europæiske Råds beslutning fra oktober 2014 om en reduktion af EU s ikke-kvotebelagte drivhusgasudledning i 2030 på 30 pct. ift. 2005. De ikke-kvotebelagte drivhusgasudledninger omfatter ca. 55 pct. af EU s samlede udledninger. Det Europæiske Råd har vedtaget, at medlemsstaternes reduktionsmål i 2030 primært skal baseres på BNP pr. indbygger og ligge inden for et spænd på 0-40 pct. ift. 2005. Det Europæiske Råd har desuden fastlagt, at der for medlemsstater med et BNP pr. indbygger over EU-gennemsnittet vil ske en justering af reduktionsmålet for derved at reflektere disse landes omkostningseffektive reduktionspotentiale. Side 1/9
Det danske reduktionsmål i 2030 Kommissionen lægger op til, at Danmark, som ifølge Eurostat har EU s næsthøjeste BNP pr. indbygger, pålægges et reduktionsmål på 39 pct. i 2030 ift. 2005. De øvrige landes reduktionsmål fremgår af tabellen i bilag 1. De ikke-kvotebelagte drivhusgasudledninger stammer i Danmark primært fra transport og landbrug med hver ca. 40 % fra 2020, mens individuel opvarmning, emissioner fra affaldsdeponier, F-gasser mv. udgør de resterende 20 %. Fastsættelse af reduktionsstien for det danske mål Forslaget lægger op til, at medlemslandenes reduktionsmål indfases gradvist over årene i perioden 2021-30 via en fastsat reduktionssti. Hvert enkelt medlemsland tildeles hvert år i denne periode et antal udledningsrettigheder svarende til reduktionsmålet det enkelte år. Udledningsrettighederne udgør således medlemsstaternes udledningsloft. Overskydende udledningsrettigheder fra de enkelte år kan ubegrænset overføres til kommende år indtil 2030. Medlemslandene skal hvert år overholde deres nationale reduktionsmål. Hvis det årlige udledningsloft overskrides, lægges der op til at reducere antallet af udledningsrettigheder for det følgende kalenderår med overskridelsen plus en straf på 8 pct. af overskridelsen. Kommissionen lægger endvidere op til, at startpunktet for udledningsretten i 2021 baseres på medlemslandenes udledninger i 2016-2018. Det er stort set samme princip, som blev anvendt for perioden 2013-20. Ved at fastholde dette princip søger Kommissionen også at undgå et stort overskud af ikke-kvoteudledningsrettigheder først i perioden 2021-30. Hvis der alternativt var taget udgangspunkt i landenes 2020-mål, ville der være opstået et stort overskud af udledningsrettigheder, da de fleste landes udledninger hidtil har ligget under deres årlige reduktionstilladelser for perioden 2013-20. Mulighed for at anvende fleksibilitetsmekanismer Forslaget lægger op til at videreføre to eksisterende fleksibilitetsmekanismer samt indføre to nye. Muligheden for at anvende klimakreditter fra tredjelande bortfalder. Medlemslandene kan ved målopfyldelsen således under visse forudsætninger gives fleksibilitet til opfyldelse af reduktionsmålet. De fire fleksibilitetsmekanismer er: Køb af andre medlemslandes udledningsrettigheder Alle medlemslandene kan i ubegrænset omfang købe andre medlemslandes overskydende udledningsrettigheder. Dette er en fortsættelse af en fleksibilitetsmekanisme, der indgår i den gældende lovgivning i perioden 2013-20. Side 2/9
Køb af kreditter fra klimaprojekter i andre medlemslande Alle medlemslandene kan i ubegrænset omfang købe kreditter fra klimaprojekter i andre medlemslande. Dette er en fortsættelse af en fleksibilitetsmekanisme, der principielt indgår i den gældende lovgivning i perioden 2013-20, men ikke har været aktiveret endnu. Anvendelse af kvoter fra EU s kvotehandelssystem Visse medlemslande gives adgang til at opfylde målet for de ikke-kvotebelagte sektorer med kvoter fra EU's kvotehandelssystem svarende til max. 2-4 pct. af 2005-udledningerne. De omfattede lande kan ses i kolonne 5 i tabellen i bilag 1. Samlet skønner Kommissionen, at 9 medlemslande vil kunne anvende ca. 97 mio. kvoter, heraf ca. 7 mio. i Danmark. Adgangen til fleksibiliteten foreslås jævnt fordelt over perioden 2021-2030. Der lægges op til, at de medlemsstater, der gives adgang til mekanismen, herunder Danmark, allerede før 2020 skal tage stilling til, om de ønsker at benytte sig af denne adgang. Anvendelse af LULUCF-kreditter Alle medlemslandene kan vælge at anvende såkaldte LULUCF-kreditter fra forbedret kulstofbalance i jord og skov. Adgangen hertil begrænses til 280 mio. kreditter på EU-niveau i perioden 2021-30, som er fordelt på de enkelte medlemslande ud fra, hvor stor en andel udledninger af metan og lattergas fra landbruget udgør af medlemslandenes samlede ikke-kvotebelagte udledninger. De enkelte medlemslandes maksimale adgang til denne fleksibilitetsmekanisme kan ses i kolonne 6 i tabellen i bilag 1. Danmark tillades anvendelse svarende til 4 pct. af 2005- udledningen i hvert år i perioden 2021-30, hvilket ifølge forslaget modsvarer 14,6 mio. LULUCF-kreditter i perioden 2021-30 samlet set. Der lægges op til, at medlemsstaterne gives fleksibilitet i forhold til, hvornår i perioden og i hvilket omfang denne fleksibilitet skal benyttes. Fleksibilitetsmekanismernes betydning for Danmark Figur 1 viser EU-medlemslandenes adgang til ETS- og LULUCFfleksibilitetsmekanismerne, og hvad deres reduktionsmål vil være, hvis de to mekanismer udnyttes fuldt ud. Side 3/9
Figur 1: EU-medlemslandenes adgang til ETS- og LULUCF-fleksibilitetsmekanismerne, og hvad deres reduktionsmål vil være, hvis de to mekanismer udnyttes fuldt ud. Som det fremgår af figuren har Danmark umiddelbart fået en relativt stor adgang til fleksibilitet svarende til ca. 6 pct. point. Danmark står således til at få omkring 6 pct. af den samlede fleksibilitet i EU, mens Danmark kun står for lidt over 1 pct. af udledningerne. Danmark forventes at have reduceret med ca. 20 pct. i 2020 i forhold til 2005, således resterer der en reduktionsindsats på 19 pct. mellem 2021-2030, hvoraf 6 pct. kan reduceres gennem fleksibilitetsmekanismer. Fleksibilitetsmekanismerne giver mulighed for at opnå reduktionerne andre steder end i de ikke-kvotebelagte sektorer. Det skal dog understreges, at fleksibilitetsmekanismerne ikke skal ses som en gratis omgang for hverken klimaet eller økonomien. Hvis medlemslandene overflytter udledningsrettigheder fra kvoteområdet til ikke-kvote-området reduceres medlemslandenes provenu fra kvoteauktioneringen. Samtidig kan der være omkostninger forbundet med at reducere udledningerne fra landbrugsjord og skove. Drivhusgas fra jorde og skove i nationale klimaforpligtelser Kommissionens forslag omhandler udledninger og optag af drivhusgasser fra arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skovbrug, såkaldt LULUCF (Land- Use, Land-Use Change and Forestry). Forslagets primære indhold drejer sig om: at hvert EU-medlemsland skal sikre, at kulstofbalancen i jord og skov og ikke forringes i perioden 2021-30. at medlemslande, som nationalt opnår en positiv udvikling i kulstofbalancen, i begrænset omfang får mulighed for at modregne LULUCF-kreditter ved målopfyldelse i ikke-kvotesektoren i perioden 2021-30. Hvad er LULUCF? LULUCF er en drivhusgaskategori i henhold til nationale drivhusgasopgørelser. I denne kategori opgøres tab og binding af kulstof i eksempelvis landbrugsjord, græsarealer og skove. Tab og binding af kulstof omregnes til henholdsvis en ud- Side 4/9
ledning eller et optag af CO 2 på baggrund af kulstofindholdet i CO 2. Der kan endvidere være tale om udledninger af drivhusgasserne metan og lattergas fra fx vådområder. Disse drivhusgasser omregnes til CO 2 -ekvivalenter i forhold til hvor aggressivt, de bidrager til global opvarmning. Drivhusgasser fra LULUCF adskiller sig fra andre drivhusgaskategorier, idet der både er tale om udledninger og optag ( sinks ). Udledninger og optag lægges sammen i drivhusgasregnskabet, hvorved der bogføres en nettoudledning eller et nettooptag se nedenstående principskitse. 5 4 4 3 2 2 1 ton CO2-e 0-1 -2-3 Optag Udledning Nettoudledning -2 Figur 2: Princip for nettoudledning Drivhusgasudledninger og -optag fra LULUCF er vanskeligt at opgøre, og der kan være store årlige udsving afhængig af vejret. Desuden er regnereglerne komplicerede. Der forventes en øget kontrol med disse opgørelser fremover. Historik for håndtering af LULUCF i opgørelser EU-landene har hidtil både skullet rapportere efter Kyoto-protokollens og Klimakonventionens noget afvigende regler. Det nye LULUCF-forslag lægger imidlertid op til, at der overgås til at tage udgangspunkt i Klimakonventionens opgørelses- og rapporteringsmetoder bl.a. fordi Kyoto-protokollen ophører i 2020. Derved ophæves den dobbelte bogføring. Udledninger fra LULUCF har i perioden 2013-20 ikke været en del af EU-landendes nationale klimaforpligtelser. Indholdet af EU-Kommissionens forslag National kulstofbalance må ikke forringes Medlemslandene skal opgøre den nationale kulstofbalance for at dokumentere, at den ikke forringes ( no-net-debet -reglen). I opgørelsen heraf indgår udledninger og optag fra følgende anvendelser: Skovrejsning (optag hvis der rejses skov på nye arealer) Skovrydning (udledning hvis der ryddes skov for fx at kunne anlægge en motorvej) Side 5/9
Skovforvaltning (udledning/optag fra hugst mv. i eksisterende skov) og som underkategori herunder o høstede træprodukter (kulstof, der forbliver i tømmer anvendt til byggeri mv.) Landbrugsjord (udledning/optag fra omsætning af kulstof ved dyrkning af jorden) Græsarealer (udledning/optag fra omsætning af kulstof) Vådområder (udledning/optag fra omsætning af kulstof, fra iltfattigt miljø mv.) Først foretages en opgørelse af de fysiske emissioner og optag af kulstof fra de ovennævnte kategorier. På basis heraf laves der et regnskab over, om der er sket forbedringer eller forværringer af kulstofbalancen i jorde og skov enten i forhold til et basisår eller i forhold til et referenceniveau (for skovforvaltning). Viser dette regnskab en forværring, er der opstået såkaldte debets. Hvis regnskabet viser en forbedring, har man traditionelt kaldt overskuddet for LULUCF-kreditter. Kan landet ikke overholde no-net-debet -reglen på basis af indenlandske optag og udledninger, er der adgang til at opfylde denne regel med køb af LULUCF-kreditter fra andre medlemslande. Regnskabsteknisk har Danmark hidtil forbedret kulstofbalancen betydeligt, og derfor overholdes no-net-debet -reglen aktuelt. Det sker på trods af, at LULUCFopgørelser for Danmark traditionelt har en fysisk nettoudledning af CO 2, primært fra landbrugsjorde. Udledningen kommer især pga. dræning af landbrugsjord med højt organisk indhold. Udledningen er faldet siden 1990, og forventes fortsat at falde i årene fremover. Det er baggrunden for at LULUCF-regnskabet hidtil har resulteret i LULUCF-kreditter. Medlemslandende kan udelade at opgøre udledninger, som skyldes ikkekontrollerbare naturlige forstyrrelser fra fx skovbrande. Positiv kulstofbalance kan generere LULUCF-kreditter Forslaget til forordning om byrdefordeling åbner som nævnt mulighed for modregning af en begrænset mængde LULUCF-kreditter i ikke-kvotesektorens udledninger. Der gælder nogle særlige regler for de LULUCF-kreditter, der kan anvendes til opfyldelse af de nationale reduktionsmål i ikke-kvotesektoren. De kan kun genereres fra kategorierne Skovrejsning, Afskovning, Landbrugsjord og Græsarealer men ikke fra Skovforvaltning og modregningen kan kun ske på visse betingelser: Modregningen kan kun ske for en begrænset mængde LULUCF-kreditter for det pågældende medlemsland. Modregningen kan ikke overstige netto-forbedringen af kulstofbalancen for alle LULUCF-kategorierne herunder også Skovforvaltning af eksisterende skove. Side 6/9
Adgangen til modregning i ikke-kvote-udledninger gælder kun, hvis no-netdebet -reglen overholdes uden netto-import af LULUCF-kreditter fra andre medlemslande dvs. at no-net-debet -reglen skal overholdes ved optag/emissioner indenfor landets grænser. LULUCF-forordningens øvrige bestemmelser skal være overholdt. Hvert enkelt medlemsland kan opspare genererede kreditter til anvendelse indtil 2030. Figur 3: Overblik over LULUCF-kategorier, der kan generere kreditter til modregning på ikke-kvote-området Begrænsningen i anvendelsen af LULUCF-kreditter betyder, at Danmark tillades at anvende op til 14,6 mio. kreditter til målopfyldelse i de ikke-kvotebelagte sektorer. Danmark får en relativt høj adgang til at anvende disse kreditter ift. de fleste andre medlemslande. Denne adgang er givet for at imødekomme lande med en høj andel landbrugsudledninger i ikke-kvotesektoren, da EU antager, at udledninger herfra er særligt vanskelige at reducere. Forslagets sammenhæng med reduktionsmål i ikke-kvotesektoren EU-Kommissionen foreslår en selvstændig regulering af LULUCF-udledninger. Der er altså ikke tale om, at udledninger fra LULUCF skal indregnes i drivhusgasudledningen i de ikke-kvotebelagte sektorer. Der vil dog være en bro, som forbinder LU- LUCF med ikke-kvotesektoren, idet LULUCF-kreditter som nævnt kan anvendes til målopfyldelse i ikke-kvotesektoren. Hvis et land ikke overholder no-net-debet reglen vil mankoen endvidere blive fratrukket i udledningsrettighederne for ikkekvotesektoren. Virkning og status Forslaget er juridisk set en forordning med direkte retsvirkning, som ikke kræves omsat i dansk lovgivning. Det er endnu for tidligt at sige, om det vil kræve national lovgivning at sikre kulstofbalancen i jorde og skove. Status er, at forslaget skal for- Side 7/9
handles i den almindelige lovgivningsprocedure mellem medlemslandene i Rådet og Europa-Parlamentet, og at indholdet derfor kan ændre sig, inden det får virkning. Side 8/9
Bilag 1 Tabel 1: Oversigt over medlemslandenes reduktionsmål samt adgang til fleksibilitetsmekanismer. Kolonne 1 2 3 4 5 6 2020- mål BNPmål i 2030 Justeret og endeligt mål i 2030 Ekstra udledningsret 2021 i mio. t Årlig ETS fleksibilitet i perioden 2021-30 i % af 2005 (og i mio. t over hele perioden)* LULUCFfleksibilitet i mio. t over hele perioden 2021-30 (og årlig adgang i % af 2005)** Luxembourg -20% -61% -40% 4% (4 Mt) 0,25 Mt (0,2%) Dato Sverige -17% -42% -40% 2% (9 Mt) 4,9 Mt (1,1%) Danmark -20% -42% -39% 2% (7 Mt) 14,6 Mt (4,0%) Finland -16% -39% -39% 2% (7 Mt) 4,5 Mt (1,3%) Tyskland -14% -37% -38% 22,3 Mt (0,5% Frankrig -14% -36% -37% 58,2 Mt (1,5%) Storbritannien -16% -36% -37% 17,8 Mt (0,4%) Holland -16% -39% -36% 2% (24 Mt) 13,4 Mt (1,1%) Østrig -16% -39% -36% 2% (12 MT) 2,5 Mt (0,4%) Belgien -15% -38% -35% 2%(16 Mt) 3,8 Mt (0,5%) Italien -13% -33% -33% 11,5 Mt (0,3%) Irland -20% -39% -30% 4% (19 Mt) 26,8 Mt (5,6%) Spanien -10% -26% -26% 29,1 Mt (1,3%) Cypern -5% -24% -24% 0,6 Mt (1,3%) Malta +5% -19% -19% 2% (0,2 Mt) 0,03 Mt (0,3%) Portugal +1% -17% -17% 1,6 Mt 5,2 Mt (1%) Grækenland -4% -16% -16% 6,7 Mt (1,1%) Slovenien +4% -15% -15% 0,2 Mt 1,3 Mt (1,1%) Tjekkiet +9% -14% -14% 4,4 Mt 2,6 Mt (0,4%) Estland +11% -13% -13% 0,1 Mt 0,9 Mt (1,7%) Slovakiet +4% -12% -12% 2,2 Mt 1,2 Mt (0,5%) Litauen +15% -9% -9% 2,2 Mt 6,5 Mt (5%) Polen +14% -7% -7% 7,5 Mt 21,7 Mt (1,2%) Kroatien +11% -7% -7% 1,1 Mt 0,9 Mt (0,5%) Ungarn +10% -7% -7% 6,7 Mt 2,1 Mt (0,5%) Letland +17% -6% -6% 0,5 Mt 3,1 Mt (3,8%) Rumænien +19% -2% -2% 10,9 Mt 13,2 Mt (1,7%) Bulgarien +20% +1% 0% 1,6 Mt 4,1 Mt (1,5%) EU28 total <-10% -30% 39 Mt 97 Mt 280 Mt *Forslaget fastsætter adgangen til at anvende kvoter fra EU s kvotehandelssystem (ETS) som procentdel af den reviderede 2005-udledning hvert år i perioden 2021-30. Tallene i parentes angiver Kommissionens estimat for hvor mange i mio. kvoter dette ca. kan svare til i perioden 2021-30 **Forslaget fastsætter adgangen til at anvende LULUCF-kreditter i mio. t. over hele perioden 2021-30. Tallene i parentes angiver Kommissionens estimat for hvor stor en andel af 2005-udledningen dette kan svare til årligt i hele perioden 2021-30. Side 9/9