19. februar 2015 Sag 2014-7957 /dajosc Høring over notat vedr. relevante emner i relation til bredbåndsmarkederne ERHVERVSSTYRELSEN Dahlerups Pakhus Langelinie Allé 17 2100 København Ø Erhvervsstyrelsen gennemfører med regelmæssige mellemrum undersøgelser af konkurrencesituationen på telemarkedet. Blandt de næste markedsundersøgelser, som Erhvervsstyrelsen vil gennemføre, er bredbåndsmarkederne engrosmarkedet for lokal netadgang på et fast sted (marked 3a), engrosmarkedet for central netadgang på et fast sted (marked 3b) og engrosmarkedet for netadgang af særlig kvalitet på et fast sted (marked 4). Tlf. 35 29 10 00 Fax 35 29 10 01 CVR-nr 10 15 08 17 E-post erst@erst.dk www.erst.dk I den forbindelse afholdte Erhvervsstyrelsen den 19. november 2014 til 19. december 2014 høring over notat vedr. relevante emner i relation til bredbåndsmarkederne. Styrelsen har modtaget høringssvar fra Dansk Energi, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, SE/Stofa, TDC, Telenor og Telia. Dansk Energi henviser til SE/Stofas høringssvar og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har ikke haft bemærkninger til notatet. ERHVERVS- OG VÆKSTMINISTERIET Erhvervsstyrelsen takker branchen for de indkomne bemærkninger til notatet. Branchens bemærkninger vil blive offentliggjort på styrelsens hjemmeside. Den videre proces Erhvervsstyrelsen er som nævnt påbegyndt arbejdet med markedsundersøgelserne af bredbåndsmarkederne (marked 3a, 3b og 4). Styrelsens forventning er, at høringer over markedsafgørelser er afsluttet ved udgangen af 2015. Som foreslået af TDC i høringen over notat vedrørende relevante emner i relation til bredbåndsmarkederne vil Erhvervsstyrelsen endvidere i forbindelse med markedsundersøgelserne på bredbåndsmarkederne gennemføre en separat ekstra høring over udkast til markedsafgrænsninger for de tre relevante markeder. Styrelsen er således enig med TDC i, at det kan være hensigtsmæssigt fx i forhold til indsamling af ekstra data til brug for analyserne af konkurrenceforholdene på de respektive markeder. En supplerende dataindsamling kan således først foretages på konsistent vis, når de enkelte markeder er afgrænsede, særligt set i lyset af, at det er første runde af markedsundersøgelser på bredbåndsmarkederne i henhold til den nye henstilling om relevante markeder.
2/6 Høringerne over styrelsens udkast til markedsafgrænsninger forventes gennemført i marts 2015. Derudover vil styrelsen løbende og under arbejdet med de forskellige faser af markedsundersøgelserne vurdere og tage stilling til selskaberne bemærkninger og forslag. Således vil alle de bemærkninger, der er indkommet i forbindelse med nærværende høring, blive taget i betragtning og adresseret aktivt i de faser af markedsundersøgelserne, hvor det naturligt passer ind. Eksempelvis vil branchens bemærkninger vedrørende tv-indholds betydning for konkurrencen på bredbåndsmarkedet blive inddraget i styrelsens analyser af netop disse forhold i forbindelse med selve bedømmelsen af konkurrenceforholdene på de respektive markeder, ligesom de indkomne bemærkninger vedrørende fx EoI og økonomisk replikerbarhedstest vil blive inddraget i udarbejdelsen af eventuelle forpligtelser herom. Det er således ikke nødvendigt, at branchen på ny fremsender samme bemærkninger, som Erhvervsstyrelsen allerede har modtaget i forbindelse med høringen over notat vedrørende relevante emner i relation til bredbåndsmarkederne. Styrelsen vil endvidere afholde bilaterale møder med branchen undervejs med henblik på at få branchens synspunkter inddraget og for at få belyst eventuelle yderligere problemstillinger af relevans for udarbejdelsen af markedsundersøgelserne. Erhvervsstyrelsen forventer, at de kommende høringer over udkast til markedsanalyser og udkast til markedsafgørelser vil finde sted i henholdsvis juni 2015 og november 2015. Erhvervsstyrelsen vil nedenfor fremhæve en række af selskabernes bemærkninger og overvejelser, som styrelsens notat vedrørende relevante emner i relation til de kommende markedsundersøgelser på bredbåndsmarkederne har givet anledning til. Erhvervsstyrelsen har dog i denne forbindelse valgt ikke konkret at kommentere på de indkomne bemærkninger. Dette skyldes, at det på nuværende tidspunkt er uvist, hvorledes de enkelte problemstillinger vil blive håndteret i den fremadrettede proces med markedsundersøgelserne. Markedsafgrænsning I relation til markedsafgrænsningerne har en række selskaber bl.a. påpeget den store betydning, som tv-indhold har for konkurrencen på bredbåndsmarkederne. Selskaberne har således lagt vægt på, at det er et forhold, som styrelsen bør inddrage i vurderingen af konkurrencesituationen på bredbåndsmarkederne. Det er i øvrigt blevet anført, at der er behov for en nærmere (og praktisk anvendelig) afgrænsning af, hvad der forstås ved NGA-infrastruktur henholdsvis ikke-nga-infrastruktur i den sektorspecifikke regulering. Derudover har selskaberne anført, at VULA-produkterne bør placeres på marked 3a og 3b. En række af selskaberne er af den holdning, at hhv. uncontended VULA og contended VULA bør placeres på marked 3a hhv. 3b, som
3/6 der også er lagt op til i styrelsens notat. Ét selskab påpeger dog, at der ikke bør laves en markedsinddeling, hvor der sondres mellem VULA med/uden symmetriske hastigheder, da dette med tiden kan føre til en uensartet regulering mellem de to typer VULA-produkter, hvilket kan indebære en mildere regulering af den ene type contra den anden type VULA-produkter. For så vidt angår placeringen af BSA anføres det af flere selskaber, at fiber BSA bør placeres på marked 3b, samt at en placering af kobber- og fiber- BSA på hver sit marked kan gøre det vanskeligere at sikre ensartet regulering, hvilket som udgangspunkt bør tilstræbes (teknologineutralitet). I relation til marked 4 er det desuden blevet anført, at Erhvervsstyrelsen bør overveje, om der på et dansk marked er tilstrækkeligt grundlag for identifikation af et særligt marked 4 som beskrevet i henstillingen om relevante markeder. Hertil anføres det, at det først bør undersøges, om der er et separat produktmarked for kvalitets karakteristika, der ikke på kommercielt levedygtige vilkår kan anskaffes i tillæg til produkterne på marked 3a og 3b. Selskabet foreslår, at der på baggrund af de særlige forhold på det danske marked foretages en analyse og tre-kriterie test af, hvorvidt der er grundlag for at definere et separat marked 4 samtidig med tidligere marked 6 udfases. Der argumenteres således for en yderligere deregulering eller ophævelse af den sektorspecifikke regulering på dette marked. Med hensyn til geografisk markedsafgrænsning er det af flere selskaber blevet bemærket, at strukturen og konkurrencesituationen på det danske marked tilsiger, at der ikke bør kunne foretages regionale opdelinger af markederne. En geografisk opsplitning med tilhørende deregulering/lempelse i nogle områder kan medføre, at det danske marked samlet set bliver mindre interessant at være til stede på som tjenesteudbyder, idet (red. det regulerede) marked bliver af en så begrænset størrelse, at det ikke længere giver forretningsmæssig mening at udnytte en adgang. En deregulering i nogle regioner vil nemlig kunne få negativ indflydelse på konkurrencen i de regioner, hvor der endnu er regulering. Et selskab har dog fremhævet, at det må være tydeligt, at geografisk afgrænset konkurrence alene kan forekomme på marked 3a og er baseret på udrulning af alternativ infrastruktur, primært fastnet (coax/ftth). Særligt med hensyn til LTE har et selskab bemærket, at LTE bør inddrages i de tilfælde, hvor et geografisk område på detailniveau kan udskilles ved, at der påvises effektiv konkurrence fra FTTH, men hvor denne primære alternative FTTH-infrastruktur ikke har samme fladedækning som TDC s kobber. I relation til spørgsmålet om åbne henholdsvis lukkede nets betydning for konkurrencen i et givent geografisk område er det blevet fremført, at dette spørgsmål ikke behøver at være relevant i forhold til afgrænsningen af geografisk markeder eller påvisning af differentierede konkurrenceforhold i et geografisk område, idet det afgørende udgangspunkt er konkurrencepresset på detailmarkedet.
4/6 Det er i høringen blevet bemærket, at dataindsamlingen til brug for markedsanalysen først kan indsamles på konsistent vis, når de enkelte markeder er definerede og afgrænsede. Først på dette tidspunkt er det afklaret, hvilke produkter, der indgår på markedet. På den baggrund bemærkes det, at styrelsen bør foretage separate høringer af markedsafgræsninger og markedsanalyser. Markedsafgørelse I relation til markedsafgørelserne har selskaberne haft bemærkninger til følgende emner: Med hensyn til Equivalence of Input (EoI) har et selskab bemærket, at EoI med udgangspunkt i henstillingen alene kan pålægges nyetablerede NGA-net og ikke kobberprodukter, hvor engrosadgangen er baseret på etablerede systemer, og at det primære fokus i de kommende markedsundersøgelser derfor bør være at sikre et optimalt Equivalence of Output (EoO). Til gengæld har et andet selskab anført, at en vurdering af EoI ikke skal være afgrænset til NGA-net og -produkter. Derudover har et selskab anført, at EoI vil være den sikreste måde, men også den mest indgribende måde at gøre op med forskelsbehandling på. EoO vil medføre en svagere form for ækvivalens, der minder mere om den nuværende ikke-diskriminationsforpligtelse. EoO vil således være mindre indgribende men vil omvendt stille større krav til opfølgende myndighedskontrol. I relation til sammenligningen mellem økonomisk replikerbarhedstest og prisklemmetilsynet har et selskab anført, at der maksimalt bør anvendes én testtype for prisklemmer mellem detail- og engrospriser (margin squeeze) i den sektorspecifikke ex ante regulering. I den forbindelse er det blevet bemærket, at det fremadrettet bør være den af EU-Kommissionen definerede økonomiske replikerbarhedstest, som udgør grundlaget i den sektorspecifikke regulering. Heroverfor står, at et andet selskab argumenterer for, at prisklemmetilsynet og den økonomiske replikerbarhedstest grundlæggende har forskellige formål, og derfor ikke bør ikke smeltes sammen, hvis dette kan føre til en indskrænkning/udvanding af prisklemmetilsynet. Derudover er det blevet bemærket, at der er en høj grad af metodisk overensstemmelse mellem testen for økonomisk replikerbarhed og styrelsens nuværende prisklemmetilsyn, men at der givetvis vil være behov for at foretage forskellige tilpasninger. Der vil herunder bl.a. skulle tages stilling til nye og mere realistiske markedsscenarier for NGA-produkter ligesom kontrol og håndhævelse bør genovervejes. For så vidt angår anvendelsen af EEO- eller REO-tilgang har et selskab anført, at det nuværende prisklemmetilsyn ikke er baseret på en justeret EEOtilgang, men en REO-tilgang, samt at der ikke er forhold på det danske mar-
5/6 ked, der kan begrunde en fravigelse af henstillingens anvisning af, at der skal anvendes en direkte EEO-tilgang. Flere andre selskaber finder til gengæld, at en økonomisk replikerbarhedstest og prisklemmetilsyn bør benytte REO-omkostninger for at afspejle danske markedsforhold. Endvidere anbefales det, at tv-omkostninger indgår ved udregningen af REO på bredbåndsmarkedet, idet tv indgår i de fleste bredbåndspakker og er en de facto driver på markedet. Med hensyn til administrationen af en økonomisk replikerbarhedstest bemærkes det af et selskab bl.a., at det ikke er alle strategiske prissætninger eller investeringer, der er til skade for markedet særligt ikke på længere sigt. På den baggrund bør der i administrationen af testen for økonomisk replikerbarhed fastsættes et spænd, som tilgodeser det rimelige behov for fleksibilitet i prissætningen. Derudover er det på den ene side anført, at hvis der pålægges en test med henblik på lempelse af priskontrolforpligtelsen på NGA-net, bør testen alene anvendes i forbindelse med markedsanalyserne og ikke i form af et løbende værktøj, som kendes i dag. På den anden side er der en række selskaber, som har fremført, at overvågning bør ske løbende og ikke kun i forbindelse med selve markedsundersøgelsen. I relation til anvendelsen af et kobberanker har et selskab i høringen bl.a. påpeget, at hovedvægten i relation til ophævelse af regulerede engrospriser for NGA-produkter i stedet lægges på tilstedeværelsen af infrastrukturbaseret konkurrence med forskellige NGA-accesprodukter. Derudover har et selskab fremført, at det er vigtigt, at tv indgår i bedømmelsen af, om der er et kobberanker på det danske marked, idet forbrugernes valg af bredbåndsforbindelse i de fleste tilfælde ikke beror på bredbåndsforbindelsen, men på indhold og pris for de tilhørende tv-pakker, samt at prisen på upload også bør medtages. Ydermere er det anført, at der muligvis vil kunne påvises en kædesubstitution mellem ikke-nga- og NGA-produkter, men at dette dog ikke nødvendigvis afspejler eksistensen af et kobberanker, der disciplinerer detailprissætningen af NGA-produkter. Desuden blev det bemærket, at hvis prisklemmetilsynet og den økonomiske replikerbarhedstest ikke er fleksible og fintmaskede nok til at fange de NGAprodukter, hvor TDC måtte presse marginerne, vil kobberankeret i sig selv ikke kunne sikre en langsigtet, sund konkurrence på bredbåndsmarkedet. I forhold til ophævelse af prisregulering på NGA-produkter har en række selskaber anført, at en ophævelse af engrosprisreguleringen af NGA-produkter kan have ganske alvorlige negative følger på det danske bredbåndsmarked. Således vurderes det, at en ophævelse af prisregulering på baggrund af den nuværende konkurrencesituation ikke bør kunne komme på tale, og at Er-
hvervsstyrelsen fremadrettet bør fastholde den nuværende omkostningsbaserede engrosprisregulering frem for at lempe prisreguleringen af NGAengrosprodukter og forlade sig på et mere eller mindre usikkert prisklemmetilsyn og/eller økonomisk replikerbarhedstest. 6/6