i:\september-99\4-c-asa-raad.doc Af Arne Skov Andersen 23. september 1999 RESUMÈ DEN FINANSIELLE SEKTOR EFTER ÅR 2000 RAPPORT Rapport, der netop er offentliggjort, viser en markant udvikling af finansielle koncerner på tværs af sektoren. De finansielle koncerners andel af den samlede balance er vokset fra knap halvdelen i 1989 til 75 procent i 1998. Udvalget foreslår nye initiativer på tre hovedområder: Fremtidsorientering af det finansielle tilsyn. Fjernelse af barrierer for strukturtilpasning og effektive markeder. Sikre kunderne et kvalificeret beslutningsgrundlag. Udvalget anbefaler, at der laves en generel tilsynslov for finansielle virksomheder for at sikre en ensartet regulering og indgrebsmuligheder. Udvalget anbefaler bl.a. mulighed for, at Finanstilsynet kan forlange, at de finansielle virksomheder udskilles i en koncern for sig, mulighed for, at Finanstilsynet kan forlange afhændelse af kapitalandele i holdingselskaber, regler om godkendelse af holdingselskabers aktionærer, regler om krav til ledelsens (i et holdingselskab) egnethed og hæderlighed, udvidelse af adgangen til inden for samme koncern at videregive kundeoplysninger. Udvalget anbefaler desuden, at forbudet mod, at de institutionelle investorer (f.x. ATP og LD) kan handle direkte på Fondsbørsen, ophæves, at der ses nærmere på mulighederne for at gøre det mere attraktivt for mindre, private investorer at placere opsparing i aktier uden at der hermed åbnes for misbrug, at ophæve lovkravet om, at realkreditforeningen/fonden skal bevare mere end halvdelen af stemmerettighederne i realkeditaktieselskabet. Udvalget - med undtagelse af Dansk Industri - anbefaler, at institutionelle investorer får mulighed for midlertidigt at udøve bestemmende indflydelse på anden virksomhed. Det svarer til de gældende regler for pengeinstitutter. Det anbefales også at gøre det muligt for finansielle virksomheder fra samme sektor tilsammen at have bestemmende indflydelse. Eksempelvis må LD i dag ikke have bestemmende indflydelse sammen med ATP, men gerne sammen med f.x. BGBank. Sammenfatning Vi finder, at der helt overvejende er tale om fornuftige forslag, der vil fremme udviklingen af sektoren, opdatere tilsynsregler og muligheder og fremme gennemsigtighed og kundevilkår.
2 DEN FINANSIELLE SEKTOR EFTER ÅR 2000 RAPPORT Udvalgets slutrapport er netop offentliggjort. Udvalget, der er nedsat af økonomiministeren med departementchef Michael Dithmer som formand, har haft til formål at analysere og vurdere de udfordringer, som den finansielle sektor står over for i lyset af den teknologiske og markedsmæssige udvikling og i forlængelse heraf overveje behovet for ændringer i lovgivning m.v. Arbejdet er foregået i et hovedudvalg samt en række underudvalg på mere specifikke områder. Udvalget giver følgende beskrivelse af sektorens vigtigste udfordringer. Hovedudfordringer for den finansielle sektor 1. Øget international konkurrence. Finansielle virksomheder vil ofte stå over for valget mellem enten at indgå i større alliancer eller satse på lokal og/eller produktmæssig specialisering 2. Euroen vil fremme gennemsigtigheden, udviklingen af et fælles europæisk kapitalmarked og dermed den internationale konkurrence. Euroen vil medføre, at investorer vil sætte stigende fokus på andre risici end valutakursrisici. 3. Den finansielle sektor er meget informationsintensiv. Informationsteknologien vil bevirke, at større andele af arbejdsopgaverne kan "in-" eller "outsources". Indenfor især værdipapirhandel og betalingsformidling vil landenes finansielle infrastruktur blive udsat for international konkurrence. 4. Internationalt går tendensen i retning af, at store erhvervsvirksomheder i større omfang vil erstatte traditionelle banklån med udstedelse af erhvervsobligationer. Dette ændrer pengeinstitutternes rolle i kapitalformidlingen. For værdipapirhandelen vil tendensen gå i retning af, at de institutionelle investorer vil handle indbyrdes med værdipapirer på nye elektroniske markedspladser. 5. Væksten i de formuer, de institutionelle investorer forvalter, har navnlig i mindre lande skabt et øget behov for risikospredning, der går ud over de nationale grænser. De finansielle virksomheder vil få en mere international portefølje sammensætning.
3 6. Internationalisering og IT-udviklingen vil på èn gang skabe øgede muligheder for kunderne og stille større krav til gennemsigtighed. Kundeloyaliteten vil blive påvirket af de elektroniske medier, herunder Internettet. 7. Udviklingen vil stille krav til strukturen og omkostningseffektiviteten i den finansielle sektor. Kvalifikationskravene til medarbejderne vil stige, og der vil blive stillet betydelige krav til en hurtig og effektiv tilpasning af organisationen i de finansielle institutter. Den finansielle lovgivning vil skulle tilpasses, så den sikret gode rammer for markedet. Sektorens svar på disse udfordringer er blandt andet kommet til udtryk i betydelige strukturelle ændringer de senere år. Der har været en del fusioner mellem pengeinstitutter og et faldende antal filialer. Og der er i stigende grad dannet finansielle koncerner på tværs af sektoren. De finansielle koncerners andel af den samlede balance i sektoren er vokset fra knap halvdelen i 1989 til 75 procent i 1998. Disse koncerner beskæftiger ca. 65 70 procent af sektorens arbejdsstyrke. Tabel. Balancefordeling 1 i de største blandede finansielle koncerner, 1998 Koncern/mio.kr. Pengeinstitut Realkredit Livsforsikring Skadesforsikring Fondsmæglere I alt Den Danske Bank 535.162 69.933 143.584 12.978 912 762.568 Kapital Holding 172.137 382.551-177 - 554.865 Unibdanmark 371.545 80.253 63.684 19.808-535.291 Nykredit 34.182 435.554 - - 16 469.751 BRFkredit 3.352 134.371 - - - 137.723 PFA - - 132.930 104-133.034 Codan 7.110-52.411 13.782-73.304 FIH 44.306 3.352 - - - 47.658 KP 1.438-45.899 - - 47.336 Alm. Brand 10.924-7.715 11.748-30.387 Topdanmark - - 11.354 8.531-19.884 AP - - 14.251 46-14.297 Skandia - - 3.105 3.027-6.132 I alt 1.180.156 1.106.014 474.933 70.201 928 2.832.230 Sektorer i alt 2 3 1.501.320 1.220.965 962.686 108.822 1.502 3.795.295 Koncerner i pct. 78,6 90,6 49,3 64,5 61,8 74,6 Kilde: Finanstilsynet Noter: 1. Tallene er på institutniveau. Der er ikke korrigeret for internt ejerskab. 2. Tal for realkreditsektoren inkluderer DLR 3. Tal for livsforsikringssektoren inkluderer ATP
4 Det danske finansmarked er helt overvejende domineret af danskeejede selskaber. Dette kan naturligvis skyldes, at konkurrencen er så hård, at udenlandske selskaber finder markedet uinteressant. Men mindst lige så vigtig er det danske markeds begrænsede størrelse, de særlige ejerskabsforhold og evt. også de nationale administrative og skattemæssige regler, der medvirker til at gøre markedet mindre interessant for de udenlandske selskaber. Rammevilkår Udvalget formulerer følgende generelle mål for det offentliges indsats på området: Velfungerende finansielle markeder Konkurrencedygtige rammevilkår for de finansielle virksomheder Gennemsigtighed og gode kundeforhold. Udvalget finder, at disse målsætninger langt ad vejen er efterlevet, men at der er behov for nye initiativer på tre hovedområder: 1. Fremtidsorientering af det finansielle tilsyn 2. Fjernelse af barrierer for strukturtilpasning og effektive markeder 3. Sikre kunderne et kvalificeret beslutningsgrundlag. Fremtidsorientering af det finansielle tilsyn Det finansielle tilsyn er i dag splittet op i tilsyn med hver sit lovgrundlag for henholdsvis pengeinstitutter, realkreditinstitutter og forsikringsvirksomhed. Med de nye koncerndannelser er dette ikke længere hensigtsmæssigt. Anbefalede initiativer: Bedre og mere ensartet tilsyn med finansielle koncerner Ændret lovgivningsstruktur, der tager højde for udviklingen med finansielle koncerner Mere internationalt tilsynsarbejde og samarbejde Større gennemsigtighed for de professionelle aktører Mere fleksible kapitalkrav Udvalget anbefaler, at der laves en generel tilsynslov for finansielle virksomheder for at sikre en ensartet regulering og indgrebsmuligheder med henblik på at undgå, at den samlede koncern får problemer og med det formål at beskytte dens kunder. De specifikke bestemmelser for de enkelte delsektorer tænkes fastholdt i en række sektorlove.
5 Udvalget anbefaler bl.a. følgende konkrete initiativer over for de finansielle koncerner: - kapitalkrav til holdingselskaber - mulighed for, at direktører i finansielle virksomheder kan være direktører i moderselskabet - mulighed for, at Finanstilsynet kan forlange, at de finansielle virksomheder udskilles i en koncern for sig - mulighed for, at Finanstilsynet kan forlange afhændelse af kapitalandele i holdingselskaber - regler om godkendelse af holdingselskabers aktionærer - regler om krav til ledelsens (i et holdingselskab) egnethed og hæderlighed - udvidelse af adgangen til inden for samme koncern at videregive kundeoplysninger samtidig med, at modtagere af kundeoplysningen skal pålægges tavshedspligt i medfør af loven. Oplysningerne må ikke anvendes til markedsføring. Under temaet større gennemsigtighed for de professionelle aktører anbefaler udvalget, at der opbygges et sæt nøgletal, der i femårsoversigter belyser de finansielle virksomheders økonomiske styrke og risikoprofil. Den slags informationer er stadig mere udbredte i de nationale tilsyn. Strukturtilpasning og effektive kapitalmarkeder Udvalget har formuleret som målsætning at den finansielle lovgivning ikke stiller sig i vejen for strukturtilpasning i lyset af internationaliseringen, bl.a. vedr. tilpasning af ejerskabsstrukturen den finansielle regulering fremmer produktudviklingen og deltagelse på de finansielle markeder med henblik på mere effektive markeder skatteregler og offentlige støtteordninger udformes således, at de er markedsorienterede og samfundsøkonomisk velbegrundede. Udvalget har behandlet spørgsmålet om udvidelse af adgangen til at handle på Fondsbørsen. I Sverige er det lovgivningsmæssigt blevet muligt for de institutionelle investorer at handle direkte på børsen, dog kun for egen regning og ikke som investeringsservice for tredjepart. De svenske regler er ikke et påbud om, at investorerne skal kunne deltage, men en beskrivelse af betingelserne herfor, hvis Stockholm Fondsbørs finder det forsvarligt. Tilsvarende regler ventes i Norge. Udvalget anbefaler, at det nuværende forbud mod, at de institutionelle investorer (f.x. ATP og LD) kan handle direkte på Københavns Fondsbørs erstattes af et regelsæt, der minder om det svenske, hvorefter fondsbørsen skal have mulighed for at give tilladelse til direkte handel for institutionelle investorer.
6 Et effektivt finansmarked forudsætter, at også skattesystemet fungerer tilfredsstillende. For ikke at skabe unødige forvridninger af investeringsbeslutningerne, er det vigtigt, at skattesystemet i størst muligt omfang er symmetrisk. Og at det i øvrigt er overskueligt. Aktiebeskatningen hos privatpersoner er i dag relativt kompliceret. Udvalget anbefaler, at der ses nærmere på mulighederne for at gøre det mere attraktivt for mindre, private investorer at placere deres opsparing i aktier uden at der hermed åbnes for spekulation og misbrug af reglerne. I øvrigt henvises til en arbejdsgruppe i Skatteministeriet, der netop arbejder med aktieavancebeskatningen, herunder regler for private investorer. Udvalget anser det for vigtigt, at der udøves aktivt ejerskab i den finansielle sektor. Man finder det vigtigt, at virksomhederne uanset ejerskabsforhold kan tilpasse sig strukturudviklingen for at fastholde deres konkurrencedygtighed. Dette tages som en argument for, at den finansielle lovgivning ikke bør fastholde særlige ejerbarrierer. I realkreditloven findes en regulering, der indeholder stemmeretsbegrænsninger. Reglen stammer fra liberaliseringen af realkreditloven i 1989 og sikrer, at foreningen/fonden bevarer mere end halvdelen af stemmerne i realkreditaktieselskabet. Bestemmelsen var begrundet i hensynet til beskyttelsen af foreningens formue ved overgangen til drift i aktieselskabsform. Udvalget finder, at begrænsningen kan gøre det svært for fonds-/foreningsdominerede realkreditinstitutter at hente aktiekapital via børsen, og at det kan forhindre/vanskeliggøre koncerndannelser med andre finansielle virksomheder. Ved en stramning af realkreditinstitutternes valgbekendtgørelsen i 1996 blev låntagernes mulighed for indflydelse og mindretalsbeskyttelsen styrket. På den baggrund anbefaler udvalget at ophæve lovkravet om, at realkreditforeningen/fonden skal bevare mere end halvdelen af stemmerettighederne i realkeditaktieselskabet. De institutionelle investorer er underlagt en række begrænsninger i deres muligheder for at investere og have bestemmende indflydelse. Udvalget anbefaler en smidiggørelse på to punker. Dansk Industri er dog imod, at de to forslag skal gælde for ATP og LD. For det første anbefales, at institutionelle investorer (forsikringsselskaber, pensionskasser, ATP, LD) får mulighed for midlertidigt at udøve bestemmende indflydelse på anden virksomhed med henblik på
7 at sikre allerede foretagne investeringer eller medvirken ved omstrukturering. Det svarer til de gældende regler for pengeinstitutter. For det andet anbefales det at gøre det muligt for finansielle virksomheder fra samme sektor tilsammen at have bestemmende indflydelse, forudsat at virksomhederne ikke indgår i en koncern eller et administrationsfællesskab. I dag må disse virksomheder gerne have bestemmende indflydelse sammen med en anden finansiel virksomhed, blot det ikke er inden for samme delsektor. F.x. må LD i dag ikke have bestemmende indflydelse sammen med ATP, men gerne sammen med f.x. BGBank. Større gennemsigtighed og gode kundeforhold Udvalget anbefaler en række initiativer på følgende områder: Gennemsigtighed Øget offentliggørelse af nøgletal for de finansielle institutter. Finanstilsynet offentliggør periodevis en samlet oversigt over livsforsikringsselskabers flyttegebyrer (genkøbsfradrag) og indtrædelsesomkostninger. Forsikringsbranchen i samarbejde med forbrugerne finder inden udgangen af år 2000 egnede instrumenter, der forbedrer forbrugernes mulighed for information om forsikringsprodukter. Imødegåelse af interessekonflikter Etablering af pensionsforeninger og pensionsselskaber til afløsning af pengeinstitutternes puljepensioner. Der nedsættes en arbejdsgruppe under Finanstilsynet med henblik på at fastlægge den nærmere opbygning af pensionsselskabets ledende organer. Krav om, at samtlige livsforsikringsselskaber skal udarbejde konkrete retningslinier for den tilstræbte maksimale egenkapitalforrentning i selskabet, samt at selskaberne offentliggør disse retningslinier. Krav om, at livsforsikringsselskaberne udarbejder et mål for selskabernes egenkapitalforrentning i form af et nøgletal, så forsikringstagerne kan se, hvor stor en egenkapitalforrentning, der tilstræbes, og hvor stor egenkapitalforrentningen faktisk er år for år i selskaberne. Flere valgmuligheder ved skattebegunstiget opsparing Adgang til at placere etableringskonti efter de samme regler, som gælder for placering af umyndiges midler, herunder obligationer og inden for visse regler i børsnoterede aktier. Nedsættelse af en arbejdsgruppe, der skal overveje nye placeringsregler for indekskontrakter.
8 God skik-regler og effektiv klageadgang Kunderne skal sikres gode rammevilkår f.eks. ved etiske retningslinier, branchekodeks m.v. Der skal foretages en løbende vurdering af udviklingen på området også i lyset af det arbejder, der foregår i EU-regi vedrørende kundebeskyttelse ved grænseoverskridende aktiviteter. Udvalget anbefaler, at organisationerne bag de eksisterende ankenævn sammen med Økonomiministeriet og Erhvervsministeriet inden udgangen af år 2000 finder en mere hensigtsmæssig struktur. Sammenfatning Udvalgsarbejdet kan karakteriseres som et slags hovedeftersyn af den finansielle sektors situation og af reguleringen af sektoren. Sektoren er stærkt påvirket af internationaliseringen og af den teknologiske udvikling, der markant ændrer vilkårene for mange finansielle tjenesteydelser. Det er derfor naturligt, at arbejdet har fulgt de tre temaer: Fjerne barrierer for strukturtilpasning og udvikling af effektive markeder, sikre et effektivt og tidssvarende tilsyn og endelig sikre kunderne et kvalificeret beslutningsgrundlag, en aktiv konkurrence og gode kundeforhold. Udvalget har koncentreret sig om de overordnede temaer og forslag, hvor der har været høj grad af enighed. De temaer og forslag, hvor der ikke har været enighed i udvalget, er omtalt i rapporten, men oftest som forslag til videre overvejelse og uden angivelse af flertals- og mindretalsholdninger. Tilsvarende er temaer, der rækker ind på andre ressortområder i en vis udstrækning taget op. Men anbefalingerne har mere karakter af opfordringer til overvejelser af ændringer end af detaljerede forslag. Det gælder f.x. ønsket om forenkling af regler for beskatning af aktieafkast hos privatpersoner. Vi finder, at der helt overvejende er tale om fornuftige forslag, der vil fremme udviklingen af sektoren, opdatere tilsynsregler og muligheder og fremme gennemsigtighed og ordentlige kundevilkår.