Erhvervs- og Vækstministeriet Slotsholmsgade 10-12 1216 København K Mail: postmar@erst.dk Dok. ansvarlig: MOB Sekretær: ILA Sagsnr: s2015-003 Doknr: d2015-070-26.0 19. januar 2015 Høring over analyse af konkurrencen på bredbåndsmarkedet Erhvervs- og Vækstministeriet har med brev af 9. december 2014 sendt analysen Konkurrencen på bredbåndsmarkedet i høring, og Dansk Energi skal hermed afgive sine bemærkninger til analysen. Høringssvaret består af indledende generelle bemærkninger, samt mere uddybende bemærkninger til Erhvervs- og Vækstministeriets behandling af de konkurrenceforhold, som omhandler fremme af infrastrukturbaseret konkurrence og TDC s dominerende stilling på bredbåndsmarkedet samt tv-markedets betydning for bredbåndskonkurrencen. Generelle bemærkninger Dansk Energi har efterspurgt en dybdegående analyse af konkurrencesituationen på bredbåndsmarkedet og støtter derfor op om den gennemførte analyse, som har karakter af at være både omfattende og grundig. Dansk Energi stiller sig dog tvivlende overfor det generelt meget positive billede, som tegnes af danskernes adgang til bredbåndsforbindelser, herunder de i analysen anførte oplysninger om, at 70 pct. af de danske husstande og virksomheder (i 2013) skulle have mulighed for at få adgang til bredbåndsprodukter med download hastigheder på 100 Mbit/s, og at 55 pct. skulle have mulighed for at få adgang til upload hastigheder på 100 Mbit/s. Den relativt høje tilgængelighed af 100 Mbit/s tilskrives særligt opgradering af eksisterende kabel-tv net, jf. Bredbåndskortlægning 2013. Dansk Energi vurderer umiddelbart, at kortlægningen af hastigheder på kabel-tv net ikke i tilstrækkelig grad tager højde for, at bredbånd over kabel-tv net er en delt kapacitet. På kabel-tv net deler brugerne på de enkelte netværksøer i kabelnettet den down- og upstream kapacitet, der leveres via en fælles fiberforbindelse. Dermed bliver ø-størrelsen (dvs. antallet af potentielle brugere) væsentlig for, hvor meget kapacitet, der reelt er til rådighed. Gartner har i en rapport fra december 2012 til Erhvervsstyrelsen 1 om kabel-tv infrastrukturen konstateret, at 4 ud af 10 husstandene på TDC s kabel-tv net indgår i 1 Engrosadgang via kabel-tv infrastrukturen. En rapport til Erhvervsstyrelsen. Side28-29.
2 kabel-tv øer med mellem 600 og 1.000 husstande på disse kabel-tv øer skal blot 8% af husstandene, ifølge Gartner, streame HD-kanaler samtidig for at opbruge den tilgængelige netværkskapacitet. Dansk Energi mener således, at der kan stilles spørgsmålstegn ved rigtigheden i de anførte oplysninger om danskernes adgang til bredbåndsforbindelser og er derfor positiv overfor, at regeringen i sin bredbåndsplan har iværksat initiativet med den kommende interaktive bredbåndskortlægning på www.tjekditnet.dk, som vil gøre det muligt at få et mere retvisende, empirisk grundlag til vurdering af den fysiske tilgængelighed af bredbåndsinfrastruktur og de reelle bredbåndshastigheder. Dansk Energi har tidligere bemærket, at der ikke siden 2007 har været foretaget en gennemgribende analyse af konkurrenceforholdene på bredbåndsmarkedet. For at sikre, at der fremadrettet skabes et ensartet og transparent grundlag for vurdering og bedømmelse af udviklingen i konkurrenceforholdene på bredbåndsmarkedet, opfordrer Dansk Energi til, at Erhvervs- og Vækstministeriet årligt gennemfører en faktabaseret redegørelse af konkurrenceforholdene på bredbåndsmarkedet. Redegørelsen kan i store træk bygge på de faktuelle oplysninger, som Erhvervsstyrelsen allerede indsamler til brug for udarbejdelse af telestatistik m.v. Det sikrer samtidig, at barrierer for en sund konkurrence ikke overses og at udfordringerne ikke bygger sig op over tid, men at der politisk og regulatorisk kan ske en kontinuerlig og rettidig stillingtagen til konkurrencesituationen samt de værktøjer, der eventuelt viser sig behov for at bringe i spil for at fremme konkurrencen. Analysen fastslår, at investeringer er vigtige for at sikre konkurrencen på bredbåndsmarkedet ligesom konkurrence er afgørende for at sikre fortsatte investeringer. Helt centralt i analysen står derfor behovet for at sikre en fortsat udbygning af konkurrerende infrastruktur, som dermed styrker den infrastrukturbaserede konkurrence og fremmer investeringerne. Analysen fastslår ligeledes, at der på trods af en omfattende regulering af den dominerende aktør, fortsat er konkurrencemæssige udfordringer, som følge af de iboende forhold på bredbåndsmarkedet, herunder de betydelige stordriftsfordele, der er forbundet hermed. Dansk Energi er enig i, at skala- og stordriftfordele har væsentlig betydning for konkurrencen på bredbåndsmarkedet, men finder det samtidig bekymrende, at den omfattende regulering, herunder regulering af adgang til TDC s kabel-tv-net og fibernet, ikke har nævneværdig konkurrencemæssig effekt. Dansk Energi skal derfor opfordre til, at Erhvervsstyrelsen som uafhængig telemyndighed intensiverer sin indsats for at få forpligtelserne til at virke efter den iboende hensigt om konkurrencefremme. Dette for at undgå, at reguleringen får symbolsk betydning. Dansk Energi noterer sig samtidig, at regeringen, som led i Vækstplanen for digitalisering i Danmark og konkret i det aktuelle lovforslag om ændring af teleloven, vil styrke fusionskontrollen på teleområdet og derigennem søge at løse problematikken med potentielt konkurrencehæmmende opkøb på telemarkedet. Energiselskabernes investeringer fremmer infrastrukturkonkurrencen Energiselskaberne er reelt de eneste aktører, som giver forbrugerne et infrastrukturbaseret alternativ til TDC. Det fremhæves således, at på markedet for udbud af bredbånd til private
3 husstande, er energiselskaberne med fibernet de eneste større spillere, som konkurrerer med TDC med hensyn til bredbåndsinfrastruktur. Det er derfor vigtigt at den fremadrettede regulering understøtter og giver incitamenter til øget infrastrukturbaseret konkurrence. En regulering, som virker indgribende i forhold til energiselskabernes ageren i fremme af en infrastrukturbaseret konkurrence, vil ændre investeringsvilkårene bagudrettet og skabe usikkerhed om fremadrettede investeringer. Dette vil have negativ effekt for konkurrencen. Energiselskaberne har været og er i en etableringsfase Det fremgår også af analysen, at energiselskabernes investeringsgrad er 154 procent, hvilket er langt højere end for TDC og de øvrige teleselskaber, som har investeringsgrader på 11-15 pct. Analysen bør forholde sig til årsagerne hertil, i stedet for helt ukritisk at konkludere at dette tyder på, at energiselskaberne har investeret mere, end andre aktører ville have gjort. For det første har energiselskaberne befundet sig i en etableringsfase. Omvendt er de øvrige teleselskaber, herunder ikke mindst den største aktør, på et mere modent stade, hvor investeringer i højere grad sigter på reinvestering, vedligeholdelse og mindre udbygninger og derfor typisk er relativt lavere. For det andet er energiselskabernes investeringer foretaget med udgangspunkt i en situation uden en etableret kundebase og dermed uden betydelig omsætning. Derimod er hensigten at opbygge en omsætning, der over investeringernes levetid (typisk 40 år) giver en risikojusteret forrentning, der kan matche det risikojusterede afkastkrav dvs. det forventede afkast af andre investeringer med samme systematiske risiko. Omvendt er eksempelvis TDC s investeringer gennemført i en situation, hvor der allerede er en betydelig omsætning. Sammenfattende betyder de relativt store etableringsinvesteringer og den relativt lave omsætning i etableringsfasen, at energiselskaberne har haft markant højere investeringsgrader end de øvrige teleselskaber. De højere investeringsgrader for energiselskaberne sammenlignet med de øvrige selskaber i telesektoren bruges som anført i Erhvervs- og Vækstministeriets rapport og i rapporten fra Incentive, som Erhvervs- og Vækstministeriet anvender som kilde, til at konkludere, at det tyder på, at energiselskaberne har investeret mere, end andre aktører ville have gjort. Dansk Energi mener ikke, at der ud fra det fremlagte data er grundlag for at drage denne konklusion. Dansk Energi ønsker en meget mere nuanceret og dybdegående analyse, før der drages en sådan konklusion. Her er det særligt vigtigt, at der korrigeres for, at energiselskabernes befinder sig i en etableringsfase, hvor det er helt naturligt, at investeringsgraden ofte er højere end for selskaber, der befinder sig på et mere modent stadie. Dette gælder ikke mindst for investeringstunge brancher/områder, så som infrastrukturinvesteringer. Energiselskabernes egenkapital er ikke billigere end andres kapital
4 I rapporten er der fokus på energiselskabernes kapitalforhold, og det forhold, at man i 2004 i forbindelse med den såkaldte ELFOR-aftale mellem staten og elsektoren gjorde den bundne egenkapital i elnetselskaberne til en del af den frie egenkapital. Dette bruges i Erhvervs- og Vækstministeriet rapport til at konkludere, at energiselskaberne dermed fik adgang til billig finansiering af bredbåndsinfrastruktur. Dansk Energi er ikke enig i denne betragtning og konklusion. For det første skete ophævelsen af den bundne egenkapital mod at selskaberne vederlagsfrit overdrog sine andele i det overliggende transmissionsnet til staten. For det andet er det helt grundlæggende indenfor finansieringsteorien, at afkastkravet af konkrete investeringer og aktiver som udgangspunkt ses uafhængigt af den konkrete finansiering. Uanset hvordan den konkrete finansiering af bredbåndsinfrastruktur er skruet sammen, vil der i forhold til disse investeringer blive stillet et afkastkrav fra energiselskabernes side, der svarende til afkastet ved andre aktiver med samme systematiske risiko. Det er således udsigten til det forventede risikojusterede afkast ift. skyggeprisen, der er afkastet på alternative investeringer med tilsvarende systematisk risiko der bestemmer, om en investering gennemføres og dermed opfattes som attraktiv. I et investerings- og finansieringsmæssigt perspektiv er det derfor som udgangspunkt uinteressant, hvordan den konkrete finansiering er frembragt. Til energiselskabernes egenkapital stilles der, som i alle andre sektorer, krav til, at forrentningen afspejler risikoen ved de forretningsmæssige aktiviteter, hvilket ikke har noget at gøre med hvordan egenkapitalen er fremskaffet. Senest har Elreguleringsudvalget i sin rapport fra december 2014 fastslået dette 2. Her står der bl.a. på s. 32 i hovedrapporten: Distributionsnettet drives af virksomheder, der har behov for et risikojusteret afkast: Netvirksomhederne drives ud fra forretningsmæssige principper uanset ejerskab. Reguleringen må tage udgangspunkt i, at deres dispositioner grundlæggende er baseret på økonomiske afvejninger og profitmaksimerende adfærd. Sådanne virksomheder kan under ét kun tiltrække tilstrækkelig kapital til finansiering af nødvendige investeringer, hvis investeringerne kan forrentes svarende til alternative investeringer med tilsvarende risiko. Elreguleringsudvalgets konklusion betyder, at fordelagtigheden ved energiselskabernes aktiviteter skal, som i andre sektorer, vurderes ud fra en skyggeprisbetragtning, hvor kapitalomkostningerne fastlægges ud fra, hvad der kan forventes ved at investere i andre aktiviteter og aktiver med tilsvarende systematiske risiko. Elreguleringsudvalgets konklusionen indebærer endvidere også, at ejerforholdene ikke kan tilskrives som årsag til hvordan og hvor meget, der investeres og hvilket afkastkrav, som kræves af investeringerne. Det skal understreges, at det fremtidige investeringsniveau beror på selskabsspecifikke beslutninger. De regulatoriske rammebetingelser samt konkrete tiltag, som iværksættes af 2 Elreguleringsudvalget har over perioden 2012-2014 arbejdet med anbefalinger til ændring af reguleringen af den danske elsektor. Arbejdet har været ledet af formanden for Nationalbanken, Søren Bjerre-Nielsen, og udvalget afsluttede sit arbejde i december 2014 med offentliggørelse af sine anbefalinger.
5 myndigheder og politikere for at fremme en infrastrukturbaseret konkurrence, indgår som et væsentligt element i beslutningsgrundlaget. Fremme af infrastrukturbaseret konkurrence Helt centralt i analysen står behovet for at sikre en fortsat udbygning af konkurrerende infrastruktur, som dermed styrker den infrastrukturbaserede konkurrence og fremmer investeringerne. Dansk Energi er derfor positive overfor regeringens plan om at give forsikrings- og pensionsselskaber øgede muligheder for at investere på bredbåndsområdet. Dansk Energi er samtidig af den opfattelse, at et øget fokus på forhold, som kan stimulere en efterspørgselsdrevet udvikling efter højere internethastigheder kan bidrage til, at traditionelle teleselskaber og energiselskaber vil øge investeringer i bredbåndsinfrastruktur. Dansk Energi har i den forbindelse et særligt fokus på kommunerne. Dansk Energi anbefaler således, at landets kommuner får et større og mere veldefineret handlerum i forhold til at understøtte bredbåndsudviklingen lokalt. Kommunerne kan bl.a. lave intelligente bredbåndsudbud, hvor de udover at få dækket deres egne institutioner med højhastighedsbredbånd, kan stille krav til udbydere om dækning i lokalområder med ringe bredbåndsdækning. Denne klarhed over kommunernes muligheder har Erhvervsstyrelsen fået skabt, og Dansk Energi bakker fuldt op om tiltaget. Dansk Energi vil i den forbindelse dog henstille til, at der i kommunale udbud sondres mellem dækningskrav for det mobile henholdsvis fastbaserede bredbånd, henset til teknologiernes forskellige egenskaber herunder begrænsninger, således at det sikres, at de konkrete behov, som den enkelte kommune står overfor, indfries bedst muligt. Til at løfte denne opgave har kommunerne dog brug for bedre adgang til finansiering på attraktive vilkår. Den til kommunerne afsatte lånepulje på 100 millioner kr. i 2015 og 2016 er en begyndelse, men lagt fra tilstrækkelig på et område, hvor der er behov for massive investeringer i de kommende år. Incitamentet til yderligere investeringer afhænger blandt andet af den forventede forrentning (aktivernes eller egenkapitalens afkastgrad) og af klare og forudsigelige rammebetingelser. I den forbindelse kan eventuelle politiske og regulatoriske tiltag, som virker indgribende i forhold til de enkelte energiselskabers forretningsmodeller, have en negativ effekt på investeringsniveauet og således modvirke det tilsigtede politiske mål om reel infrastrukturbaseret konkurrence. Dansk Energi anser navnlig det stadigt gældende teleforlig fra 1999 som en barriere for at sikre stabile rammer på det danske bredbåndsmarked. Dansk Energi gør i den forbindelse opmærksom på, at den bredbåndspolitik, der reelt føres i Danmark, føres uden om forliget. Det ses blandt andet med bredbåndsmillionerne til Bornholm, som var del af en vækstaftale uden forankring i teleforligskredsen, og lånepuljen til kommunerne, som var en del af aftalen mellem regeringen og KL om kommunernes økonomi.
6 Det nuværende teleforlig giver således ingen svar på markedets udfordringer, hvilket omvendt skaber uro på markedet, da politisk handling har vist sig påkrævet i en række tilfælde, udover de ovenfor nævnte. Dansk Energi opfordrer derfor til, at der tages politisk initiativ til et nyt, tidssvarende bredbåndsforlig frem mod 2020. Hvad angår regulatoriske tiltag, så er det Dansk Energis klare opfattelse at ét og gerne flere bæredygtige infrastrukturbaserede alternativer til TDC vil sikre grundlaget for reel konkurrence på det danske bredbåndsmarked. Myndighedsindsatsen bør derfor koncentreres om at sikre, at de pålagte SMP-forpligtelser overfor TDC i praksis får den tilsigtede konkurrencefremmende effekt således, at der på længere sigt muliggøres en tilbagerulning af den sektorspecifikke konkurrenceregulering. Dominans på på tv- og bredbåndsmarkedet Analysen tegner et klart billede af, at det danske bredbåndsmarked er domineret af én enkelt stor spiller, og at der er begrænset konkurrence.. Som det konstateres i analysen, har det største selskab på bredbåndsmarkedet en høj og stabil markedsandel på omkring 60 pct. Det er en markedsandel på bredbånd, der er markant højere end gennemsnittet på 42 pct. for de tidligere monopolselskaber i de øvrige europæiske lande. Analysen dokumenterer samtidig, at alternative teleselskabers markedsandele er tilsvarende lave i Danmark i forhold til andre europæiske lande. For at kunne konkurrere har energiselskaberne med fibernet et afgørende behov for at få opbygget volumen i form af en tilstrækkelig stor kundebase. En yderligere uddybning af dette behov fremgår af afsnittet nedenfor vedrørende tv-markedets betydning for bredbåndskonkurrencen. Analysen fastslår, at den største aktørs ejerskab af såvel et landsdækkende kobbernet som landets største kabel-tv-net er en væsentlig udfordring for konkurrencen på det danske bredbåndsmarked. Det skyldes ifølge analysen, incitamentet til at udvise konkurrenceforvridende adfærd i relation til opgraderingen af de to net. I andre EU-lande er eksistensen af kabel-tv-net, der ejes af andre end det tidligere monopolselskab, en væsentlig faktor til et øget konkurrencepres på det tidligere monopolselskab. TDC s høje markedsandel og unikke ejerskab til tre access-infrastrukturer har stor indflydelse på konkurrencesituationen på bredbåndsmarkedet og TDC s meget store kundemasse giver samtidig selskabet markante skala- og stordriftsfordele i forhold til indkøb af tvrettigheder og distribution af tv-kanaler, hvilket gør det vanskeligt for andre selskaber at priskonkurrere med TDC om at levere tv i tillæg til bredbånd. På baggrund af TDC s dominerende stilling på bredbåndsmarkedet er selskabet bl.a. pålagt at give andre teleselskaber adgang til alle tre access infrastrukturer.
7 Erhvervsstyrelsen har således i markedsafgørelser adresseret de konkurrencemæssige udfordringer, som følger af TDC s ejerskab af et kabel-tv-net, og har herigennem forpligtet TDC til at give selskabets konkurrenter adgang til selskabets kabel-tv net. Imidlertid har ingen selskaber endnu anvendt denne adgang til at konkurrere på bredbåndsmarkedet. Tilsvarende er der åbnet op for adgang til TDC s fibernet. Kun et stærkt begrænset antal selskaber har endnu anvendt denne adgang til at konkurrere med TDC på bredbåndsmarkedet. Dansk Energi finder det bekymrende, at den i analysen omtalte omfattende regulering af TDC, herunder regulering af adgang til TDC s kabel-tv-net og fibernet, ikke har nævneværdig konkurrencemæssig effekt, og skal derfor opfordre til, at Erhvervsstyrelsen som uafhængig telemyndighed intensiverer sin indsats for at få forpligtelserne til at virke efter den iboende hensigt om konkurrencefremme. Dansk Energi noterer sig, at det fortsat er muligt, i henhold til EU-lovgivningen, at bruge en forpligtelse om funktionel separation. Da analysen fra Erhvervs- og Vækstministeriet henviser til, at spørgsmålet om funktionel separation alene er et anliggende for Erhvervsstyrelsen som uafhængig regulator, vil Dansk Energi derfor opfordre Erhvervsstyrelsen til nærmere at overveje, om der ikke bør iværksættes en særskilt analyse af emnet, som kan tilvejebringe et grundlag for en vurdering af de konkurrencemæssige konsekvenser af at bruge en sådan forpligtelse. Til brug for en sådan analyse kan der indhentes konkrete erfaringer med funktionel separation i blandt andet England, Italien og Sverige. Dansk Energi er ikke bekendt med, at danske myndigheder tidligere har tilvejebragt et grundlag for en sådan vurdering. Tv-markedets betydning for bredbåndskonkurrencen Bredbåndsmarkedet er kendetegnet ved, at de udbydere med stor kundemasse har en stor fordel i bl.a. at kunne forhandle tv-rettigheder hjem og i distributionen af flow-tv, som ingen andre bredbåndsudbydere kan matche. I den henseende står TDC med en unik, stærk position, som i realiteten skævvrider konkurrencen, idet tv-produktet, som det fastslås i analysen, udgør kerneydelsen for mange forbrugere i deres valg af bredbåndsprodukt. Dansk Energi anerkender, at Erhvervsstyrelsen inden for rammerne af den nuværende telelov og de bagvedliggende EU-direktiver ikke har mulighed for at tage initiativer, der direkte regulerer adgangen til tv-rettigheder eller andre typer af indhold på bredbåndsmarkedet. Dansk Energi opfordrer, i lyset af de konkurrencemæssige udfordringer som ligger i en ulige adgang til tv-rettigheder, til, at der ved en kommende revision af teledirektivpakken fra dansk side arbejdes for, at regulering af bredbåndsmarkedet udvides til også at omfatte regulering af tv-rettigheder. Med venlig hilsen Dansk Energi Morten Trolle