KONKURRENCESTYRELSEN Offentlige grønne indkøb - en vejledning i mulighederne for at varetage miljøhensyn i forbindelse med afholdelse af udbud 2002
Indhold 2 Kapitel 1 Indledning 3 Kapitel 2 Fastlæggelse af kontraktgenstanden 2.1 Kan man beslutte at man kun vil købe grønne produkter 4 Kapitel 3 Tekniske specifikationer 3.1 Kan miljøhensyn integreres i de tekniske specifikationer? 3.2 Kan der stilles krav til materialevalg? 3.3 Kan der stilles krav til produktionsprocessen? 3.4 Kan der refereres til miljømærker? 3.5 Hvordan kan alternative tilbud anvendes? 10 Kapitel 4 Udvælgelse af ansøgere 4.1 Hvornår kan en tilbudsgiver udelukkes af miljøhensyn? 4.2 Hvilke miljøkrav kan der stilles til en tilbudsgiver tekniske kapacitet? 4.3 Kan der stilles krav om miljøledelse? 13 Kapitel 5 Tildeling af kontrakten 5.1 Kan der tages miljøhensyn ved tildeling af kontrakten? 14 Kapitel 6 Opfyldelse af kontrakten 15 Kapitel 7 Hvilke muligheder er der for at købe grønt under tærskelværdierne?
1. Indledning Grønne indkøb har igennem de sidste år fået stigende interesse blandt ordregivere, rådgivere og leverandører samt i den offentlige debat. Et stigende antal forbrugere såvel private som offentlige køber miljørigtige varer og tjenesteydelser. Indtil nu har indkøb af miljørigtige varer og tjenesteydelser været præget af usikkerhed om retstilstanden, hvilket skyldes, at udbudsreglerne ikke indeholder udtrykkelige regler om, hvordan hensyn til miljøet kan inddrages ved offentlige indkøb. Den 4. juli 2001 fremlagde Kommissionen sin endelige fortolkningsmeddelelse om Fællesskabets bestemmelser om offentlige kontrakter og mulighederne for at integrere miljøhensyn i offentlige kontrakter (KOM(2001)274 endelig). I meddelelsen gennemgås illustreret ved en række eksempler hvordan hensyn til miljøet kan inddrages på hvert enkelt stadium af en udbudsprocedure. Med udgangspunkt i fortolkningsmeddelelsen gennemgår denne vejledning mulighederne for at varetage miljøhensyn ved offentlige indkøb. Formålet med vejledningen er at give ministerier, kommuner, amter og offentlige institutioner mulighed for at vurdere, hvilke miljøhensyn der kan tages ved indgåelse af offentlige kontrakter, og samtidig få præciseret, hvilke begrænsninger der er herfor. Det er vigtigt fordi et stort antal offentlige myndigheder har et ønske om at integrere miljøhensyn i udbudsforretninger, men usikkerhed kan afholde myndighederne herfra. Det er også vigtigt, fordi der i de senere år har været et stigende antal klager over udbudsforretninger på grund af ulovlig brug af miljøhensyn. Det er derfor også sigtet med denne vejledning af give staten, kommuner, amter m.m. mulighed for på forhånd at tilrettelægge en udbudsforretning på en sådan måde, at risikoen for klager minimeres. 2
2. Fastlæggelse af kontraktgenstanden Udbudsdirektiverne indeholder ingen regler for, hvilke varer eller ydelser den offentlige myndighed må købe. Det betyder dog ikke, at offentlige myndigheder er helt frit stillet ved fastlæggelse af, hvad der skal købes, idet EF-traktatens bestemmelser om fri bevægelighed sætter begrænsninger for, hvilke varer eller ydelser en ordregivende myndighed må efterspørge. 2.1. Kan man beslutte at man kun vil købe grønne produkter? Den første og bedste mulighed for at købe grønt findes umiddelbart forud for det stadie, der er omfattet af udbudsdirektiverne ved valget af kontraktgenstanden. Eller med andre ord: Hvad ønsker jeg som offentlig myndighed at lade udføre eller at købe?. På dette stadie har de ordregivende myndigheder rig lejlighed til at tage hensyn til miljøet og til at vælge en miljømæssigt fornuftig vare eller tjensteydelse. Det bør dog understreges, at eksisterende lovgivning, hvad enten det drejer sig om fællesskabsretten eller materiel lovgivning kan påvirke herunder begrænse valgmulighederne. Det man beslutter sig for at købe må således fx ikke udgøre en teknisk handelshindring. Et eksempel på en teknisk handelshindring er krav om, at den energi, der leveres, udelukkende skal være fremstillet af vindmøller. Da vindmølleenergi stort set udelukkende fremstilles i Danmark og Holland, vil et sådan krav udelukke virksomheder i andre medlemsstater fra at deltage i udbudet, selvom miljøet kan tilgodeses tilsvarende ved anvendelse af andre former for vedvarende energi. En teknisk handelshindring er dog i overensstemmelse med EF-traktaten, hvis den har et anerkendelsesværdigt formål og kravet er proportionalt. Miljøhensyn anses i EU-retten som et anerkendelsesværdigt formål, og ved fastlæggelse af kontraktgenstanden kan miljøhensyn derfor inddrages, uden udbudet bliver i strid med EU-retten, sålænge hensynet varetages på en måde, der ikke går længere end nødvendigt. 3
Hvordan man bedst muligt kan tage hensyn til miljøet ved fastlæggelse af kontraktgenstanden afhænger af, hvilken type kontrakt der er tale om. I bygge- og anlægskontrakter vil der kunne stilles krav til udformningen af de bygninger eller anlæg, som skal opføres. Dette kan fx ske ved at stille krav om at huse skal opføres som lavenergihuse, eller ved at stille krav om, at der skal installeres vandbesparende toiletter i bygningerne. Ved udbud af tjenesteydelseskontrakter kan miljøhensyn tilgodeses ved at stille krav til den måde, opgaven udføres på. Et eksempel kan være krav om anvendelse af rengøringsmidler, som opfylder specifikke miljøkrav. I forbindelse med indkøb af varer er selve produktet fastlagt i udbudet, og det er derfor allerede, når ordregiveren fastlægger, hvordan deres fx kørselsbehov kan dækkes, at miljøhensyn skal inddrages. Det kan ske ved fx at vælge at indkøbe cykler til arbejdspladsen frem for biler. En ordregivende myndighed kan således i vidt omfang vælge at købe grønne produkter. Myndighederne skal dog være opmærksomme på at hensynet til miljøet ikke må stille udenlandske virksomheder ringere, end hvad der er nødvendigt, for at varetage det ønskede hensyn. 3. Tekniske specifikationer For at sikre gennemsigtighed er det efter udbudsdirektiverne et krav, at de ordregivende myndigheder i udbudsmaterialet laver en præcis beskrivelse af kontraktgenstanden i form af angivelse af kontraktgenstandens tekniske specifikationer. Kontraktgenstanden kan beskrives enten ved den ønskede funktion (fx hvad en maskine skal kunne) eller ved en mere detaljeret redegørelse for den tekniske indretning i form af tekniske specifikationer. De tekniske specifikationer angiver de krav, der som minimum skal være opfyldt i et tilbud, før den ordregivende myndighed vil og må tage tilbudet i betragtning. De tekniske specifikationer skal opstilles med henvisning til europæiske standarder/specifikationer. Hvis sådanne ikke findes, kan der henvises til internationale eller nationale specifikationer. 4
3.1 Kan miljøhensyn integreres i de tekniske specifikationer? Der findes i dag meget få europæiske standarder/specifikationer, som omhandler miljømæssige præstationer for produkter og tjenesteydelser. Hvis den ordregivende myndighed skal tilgodese miljøet, er det derfor nødvendigt, at supplere de tekniske specifikationer med yderligere krav, der tilgodeser miljøet. Det er en betingelse, at de supplerende krav, der stilles til produktet, ikke medfører, at udenlandske leverandører stilles dårligere end danske. Eks. En kommune skal købe stole og borde til den lokale skole. De fastsætter de tekniske specifikationer i overensstemmelse med de gældende standarder for skolemøbler. Disse standarder omhandler alene stabilitet, styrke og holdbarhed af møblerne men ikke miljøforhold i forbindelse med produktionen. Hvis kommunen vil tilgodese miljøet, kan kommunen i udbudsmaterialet supplere de eksisterende standarder med et krav om, at møblerne skal være produceret uden brug af organiske opløsningsmidler og tungmetaller. 3.2 Kan der stilles krav til materialevalg? De tekniske specifikationer giver mulighed for at efterspørge bestemte råstoffer eller materialer. Dette åbner mulighed for, at den ordregivende myndighed kan tilgodese miljøet ved at efterspørge råstoffer, der belaster miljøet mindst muligt. Eks. En kommune, der har vedtaget en grøn indkøbspolitik, skal indkøbe madrasser. Kommunen ønsker at opstille følgende krav til madrasserne. - Madrasskummet skal være uden ozonnedbrydende stoffer (CFC) - Madrasserne skal være fri for PVC - Madrasserne skal leveres med udskifteligt betræk - Madrasbetrækket skal ikke være farvet med Azo-farvestoffer, der kan fraspalte kræftfremkaldende aminer. Ovennævnte krav er alle udtryk for tekniske specifikationer, og kravene kan derfor opregnes i udbudsmaterialet ved beskrivelse af det relevante produkt. 5
3.3 Kan der stilles krav til produktionsprocessen? Kommissionen har tidligere indtaget det standpunkt, at en ordregivende myndighed ikke kan stille særlige krav til fremstillingen af et efterspurgt produkt, da produktionsprocessen ikke afspejler sig i det endelige produkt. I miljømeddelelsen har Kommissionen ændret holdning, og det er derfor tilladt for den ordregivende myndighed at stille krav til produktionsprocessen. Det er en betingelse, at kravene ikke udformes på en måde, der virker diskriminerende mod enkelte virksomheder eller virksomheder fra enkelte lande. Det kan fx være diskriminerende at stille krav om, anvendelse af en produktionsproces, som kun findes i Danmark, hvis de samme miljøhensyn kan tilgodeses ved anvendelse af en anden fremstillingsmåde. Krav til produktionsprocessen kan omfatte alle forhold i forbindelse med fremstilling af et produkt, der kan bidrage til at beskrive det endelige produkt. Det er ikke et krav, at produktionsprocessen er synlig i det færdige produkt. Eks 1. Et amt skal beslutte hvorfra det skal have leveret energi fra årsskiftet. Amtet ønsker at fremme miljøvenlige energiformer, og stiller derfor i kontrakten krav om, at der skal være tale om energi fra vindmøller. Dette krav må ikke stilles i en kontrakt, idet der findes flere andre miljøvenlige energiformer, der fremstilles i EU. Ved at stille krav om energi fra vindmøller favoriseres producenter i Danmark og Holland på bekostning af producenter i andre EU lande, som fremstiller andre miljøvenlige energiformer. Amtet kan derimod f.eks. stille krav om, at energien skal være fremstillet af vedvarende energikilder. Eks 2. En kommunens vuggestuer ønsker som led i en grøn indkøbspolitik at købe økologiske fødevarer i de tilfælde, hvor det er muligt. Kommunens vuggestuer kan godt stille krav om, at fødevarer skal være økologisk fremstillet. Der er tale om krav til produktionsprocessen, som bidrager til beskrivelse af produktet. 6
3.4 Kan der refereres til miljømærker? Et miljømærke er en garanti for, at en vare hører til blandt de mindst belastende for miljøet. En vare kan blive miljømærket, hvis den opfylder en række krav. Kravene fastsættes ud fra en vurdering af varens samlede belastning af miljøet fra udvinding af råstoffer til bortskaffelse af produktet. Udover det nok mest kendte europæiske miljømærke Blomsten findes der en lang række nationale og private miljømærker, der alle er tildelt på frivillig basis til produkter, der opfylder en lang række kriterier, som skal tilgodese miljøet. De offentlige ordregivere må ikke stille det som en betingelse, at en vare eller ydelse er mærket med et bestemt miljømærke. Miljøhensyn kan derimod integreres i et udbud ved at udfærdige de tekniske specifikationer i overensstemmelse med kriterierne for det ønskede miljømærke og anføre at produkter, der er tildelt dette miljømærke, anses for at opfylde de tekniske specifikationer. Anden form for dokumentation end certificering af et miljømærke skal dog altid accepteres. Dokumentation for, at et produkt er miljømærket kan være en kopi af et certificeringsdokument, der autoriserer virksomheden til at anvende miljømærket. Anden dokumentation end en certificering kan være testresultater, udført af en uafhængig myndighed. Det er i Kommissionens vejledning anført, at alene de kriterier, der har karakter af tekniske specifikationer, må anføres i et udbudsmaterialet, dvs. der skal være tale om kriterier, der relaterer sig til den tekniske indretning af et produkt. I de tilfælde, hvor miljømærker indeholder kriterier, som ikke har karakter af tekniske specifikationer, vil disse ikke kunne opregnes i udbudsbetingelserne. Det kan fx være krav til løn- og arbejdsforhold hos de medarbejdere, der er ansat i virksomheden. De kriterier, som anvendes i EU s miljømærke Blomsten er egentlige tekniske specifikationer. Disse kriterier vil derfor alle kunne opregnes i et udbudsmateriale. For det nordiske miljømærke Svanen er der udarbejdet miljømærkningskriterier for en lang række produktgrupper, og tillige for to grupper af tjenesteydelser. Samtlige kriterier, der skal være opfyldt, før et produkt kan blive mærket med Svanen, er konkrete krav, der vil kunne opregnes i et udbudsmateriale som tekniske specifikationer. 7
For så vidt angår tjenesteydelser er der p.t. alene udarbejdet svanekriterier for to grupper: hoteller og bilvaskehaller. Kriterierne for hoteller indeholder bl.a. krav til miljøstyring, herunder politik og handlingsplaner. Disse krav er ikke tekniske specifikationer, og vil derfor ikke kunne opregnes i et udbudsmateriale. Kriterierne for bilvaskehaller er derimod alle konkrete krav, som vil kunne anføres i et udbudsmateriale som tekniske specifikationer. Endelig findes der en lang række private miljømærker, hvor det vil være nødvendigt at foretage en konkret vurdering af de valgte kriterier for at fastslå, om disse er tekniske specifikationer, der kan opregnes i udbudsmaterialet. Kriterierne for tildeling af det europæiske miljømærke Blomsten og det nordiske miljømærke Svanen kan findes på adressen www.ecolabel.dk Eks. Et amt har i sin grønne indkøbspolitik, bl.a. opstillet mål om, at man ved indkøb af varer og tjenesteydelser vil inddrage miljøforhold udfra en vurdering af varens samlede belastning af miljøet fra udvinding af råstoffer til bortskaffelse. I den grønne indkøbspolitik har man derfor skrevet ind, at varer der er miljømærkede eller lever op til kravene i en miljømærkningsordning skal foretrækkes. I et udbud vedrørende toiletpapir har man anført at varer, der er mærket med miljømærket Svanen skal foretrækkes. Kan kommunen stille et sådant krav i forbindelse med et EU-udbud? Kommunen kan skrive i udbudsbetingelserne, at produktet skal opfylde de specifikationer, som indgår i Svanen, og at de produkter, der er mærket med Svanen, anses for at være i overensstemmelse med udbudsbetingelserne. Kommunen skal dog også acceptere anden dokumentation end en miljømærkning. Det kan således ikke anføres, at varer der er mærket med Svanen vil blive foretrukket. 8
3.5 Hvordan anvendes alternative bud Alle direktiverne indeholder udtrykkelige og ensartede bestemmelser om adgangen til at afgive alternative bud. Alternative tilbud kan alene anvendes, hvis kriteriet for tildeling af kontrakten er det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Hvis ordregiveren ikke vil modtage alternative bud, skal dette angives i udbudsbekendtgørelsen. Kommissionens har i miljømeddelelsen indtaget det standpunkt, at det er ordregiveren, som skal beskrive, hvilke alternative tilbud der kan indgives. Tilbudsgiveren har således mulighed for at indgive to eller flere tilbud, og ordregiveren kan vælge det bedste tilbud blandt alle de indkomne ud fra en sammenligning af pris og kvalitet. Ved denne anvendelse af alternative tilbud vil ordregiveren kunne sammenligne prisen på et konventionelt fremstillet produkt med prisen på et produkt fremstillet under hensyntagen til miljøet. I Danmark har det hidtil været praksis, at ordregiveren i tilbudsmaterialet anførte, at alternative bud var velkomne. Herefter var det op til den enkelte tilbudsgiver at udforme et alternativt tilbud. Denne fremgangsmåde vil også i fremtiden kunne anvendes. I vejledningen til det europæiske miljømærke Blomsten anbefales det, at den ordregivende myndighed anvender alternative bud, når myndigheden vil efterspørge miljøvenlige produkter men er usikker på, hvilken betydning det vil få for f.eks. prisen. Udbudet anbefales udformet, så den ordregivende myndighed efterspørger et produkt, fx havemøbler, fremstillet konventionelt. I beskrivelsen af det konventionelt fremstillede produkt skal indgå de specifikationer, der som minimum skal opfyldes i de indgivne tilbud. Som alternativ efterspørges et produkt, der indeholder de samme specifikationer, som det konventionelt fremstillede produkt men som supplement hertil indeholder de krav, som miljømærket Blomsten stiller til det relevante produkt. Når den ordregivende myndighed herefter modtager tilbud, kan den vælge det økonomisk mest fordelagtige tilbud blandt de indkomne tilbud ud fra en vurdering af, hvor meget ekstra det koster at købe produktet, der er fremstillet miljøvenligt. 9
Eks. Et amt ønsker at indkøbe vaskepulver til sine hospitaler. Det har præference for vaskepulver, der er mærket med EU s miljømærke Blomsten, men ønsker at få overblik over, hvor meget ekstra det vil koste. Hvordan kan amtet bedst få overblik over dette? Amtet bør afvikle udbudet, så der bliver mulighed for at give alternative bud, hvor det produkt der ønskes indkøbt er vaskepulver fremstillet konventionelt uden speciel hensyntagen til miljøet. Derudover skal den ordregivende myndighed også efterspørge et alternativt produkt, der er vaskepulver mærket med EU s miljømærke Blomsten. Ved beskrivelse af det alternative produkt er de tekniske specifikationer fra det konventionelt fremstillede produkt suppleret med de yderligere kriterier, der skal være opfyldt for at kunne opnå miljømærkning. Amtet vil på denne måde få overblik over, hvor meget ekstra det koster at købe miljømærket vaskepulver, og vil herefter kunne foretage en vurdering af, om amtet har råd til at vælge dette. Endnu større fleksibilitet kan opnås, hvis den ordregivende myndighed angiver flere alternativer. Det kan fx være en mellemting mellem det konventionelt fremstillede produkt og det alternative produkt, der er miljømærket, hvor nogle af de kriterier, der skal være opfyldt for at opnå mærkning med Blomsten, er medtaget men ikke dem alle. 4. Udvælgelse af ansøgere Hvad enten der er tale om et offentligt udbud, hvor alle kan byde på kontrakten, eller et begrænset udbud, hvor kun de virksomheder, der i en prækvalifakation vælges til at deltage, skal der foretages en vurdering af, om virksomheden opfylder en række grundlæggende kriterier, der opstilles af den ordregivende myndighed. I denne første udvælgelse af ansøgere, sker der en frasortering af de ansøgere, som ikke er egnede til at levere varen eller ydelsen. Der sker således en frasortering af ansøgere, hvis tilbud opfylder alle de tekniske specifikationer som er opregnet i udbudsmaterialet, men som alligevel af andre grunde ikke må deltage i udbudet. 10
Direktiverne giver mulighed for at udelukke en tilbudsgiver under henvisning til dennes personlige forhold eller virksomhedens forhold. Det er endvidere i udvælgelsesproceduren muligt at stille krav til tilbudsgiverens finansielle formåen og tekniske kapacitet. 4.1 Hvornår kan en tilbudsgiver udelukkes af miljøhensyn? En tilbudsgiver, der er dømt for overtrædelse af miljølovgivningen, kan udelukkes fra deltagelse i et udbud, hvis overtrædelsen rejser tvivl om tilbudsgiverens faglige hæderlighed. Det er uklart, om overtrædelse af almindelige normer, der ikke er strafbare, også kan medføre udelukkelse fra deltagelse i et udbud. Direktiverne kræver, at der foreligger alvorlige fejl, og ikke nødvendigvis et strafbart forhold. Det vil under alle omstændigheder være et krav, at der er en tæt sammenhæng mellem fejlen og den vare eller ydelse, som skal leveres. Derudover kan en tilbudsgiver, der bevidst har afgivet forkerte oplysninger vedrørende miljømæssige forhold, udelukkes fra deltagelse i et udbud. 4.2 Hvilke krav kan der stilles til en tilbudsgivers tekniske kapacitet? Tekniske færdigheder kan være blandt de parametre, leverandører konkurrerer om at blive prækvalificeret på. Det er en betingelse, at de krav, der stilles til teknisk kapacitet, kan relateres direkte til kontraktgenstanden eller kontraktens udførelse, da det er tilbudsgiverens evne til at levere genstanden eller udføre kontrakten, der skal vurderes. Under tekniske færdigheder hører de faglige kvalifikationer og den uddannelsesmæssige baggrund hos tilbudsgivers personale. For at sikre at tilbudsgiver kan håndtere miljøhensyn tilfredsstillende, kan der f.eks. stilles krav om, at der med anmodningen om prækvalifikation indsendes dokumentation for personalets kurser i/erfaring med miljøstyring, hvis dette har betydning for den opgave, som skal udføres. Ydermere vil ordregiveren kunne forlange dokumentation for, hvorvidt tilbudsgivers værktøj, materiel og tekniske udstyr fungerer miljømæssigt forsvarligt/optimalt, i de tilfælde hvor dette har betydning for den opgave som skal udføres. 11
4.3 Kan der stilles krav om miljøledelse? Miljøledelse, som også kaldes for miljøstyring, betyder, at en virksomhed systematisk og bevidst inddrager miljøhensyn ved driften af virksomheden. En virksomhed, som inddrager miljøhensyn i driften, har bedre kontrol med brugen af råvarer og energi, med udledning til naturen og med affaldsfrembringelsen. Miljøledelse kan også omfatte miljøkrav til underleverandører samt procedurer for inddragelse af miljøhensyn i produktdesign mv. Et miljøledelsessystem kan enten etableres af virksomhedens selv eller ved certificering efter et af de to formelle systemer EMAS eller ISO 14001. Ordregivere kan alene lægge vægt på virksomhedens kompetencer indenfor miljøledelse, hvis det er relevant for kontraktgenstanden. Der kan derfor ikke stilles et generelt krav om miljøstyringssystem, men der må i hvert enkelt tilfælde foretages en konkret vurdering af, om et miljøstyringssystem vil have indflydelse på det relevante produkt eller tjenesteydelse. I de tilfælde, hvor det er relevant af stille krav om miljøledelse hos tilbudsgiverne, vil certificering efter EMAS eller ISO 14001 kunne anvendes som dokumentation for, at de stillede krav er opfyldt. Enhver anden form for dokumentation skal dog ligeledes godtages. På miljøstyrelsens hjemmeside på adressen www.mst.dk er miljøledelse og EMAS nærmere beskrevet under produkter & industri. En liste over virksomheder, der er EMAS-registrerede virksomheder, kan findes på internettet under adressen http://europa.eu.int/comm/environment/emas. Eks. En kommune ønsker i forbindelse med et udbud af rådhusets rengøring, at stille krav om, at tilbudsgiver skal være EMAS eller ISO 14001-certificeret. Kan kommunen stille et sådan krav? Kommunen skal udtrykkelig angive de (miljøtekniske) kvalifikationer, der vil blive lagt vægt på. Det kan f.eks. være, at personalet er uddannet i korrekt brug af rengøringsmidler. Kommunen kan herefter skrive i udbudsbetingelserne, at en EMAS certificering anses for at være dokumentation for disse kvalifikationer. 12
5. Tildeling af kontrakten Direktiverne angiver tildelingskriterierne. Herved menes, hvilke konkurrenceparametre en ordregiver kan bruge ved vurderingen af tilbuddene. Tildelingskriterierne er enten den laveste pris eller det økonomiske mest fordelagtige tilbud. Når ordregiver anvender tildelingskriteriet laveste pris, kan det ikke indgå i valget mellem tilbuddene, hvem der er bedst på andre områder end prisen, hvilket udelukker at miljøhensyn inddrages ved tildeling af kontrakten. Miljøhensyn kan imidlertid godt inddrages i andre faser af udbudet, fx ved fastlæggelse af kontraktgenstanden, jf. pkt. 2.1 eller i de tekniske specifikationer, jf. pkt. 3.1. 5.1 Kan der tages miljøhensyn ved tildeling af kontrakten? De delkriterier, som den ordregivende myndighed vælger at lægge vægt på, skal gå ud over de opregnede tekniske specifikationer. De tekniske specifikationer er minimumkrav, som alle tilbudsgivere skal opfylde, mens delkriterierne er de parametre, som tilbudsgiverne konkurrerer på. Direktiverne indeholder en række eksempler på, hvad der kan indgå som delkriterier, når det valgte tildelingskriterium er det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Blandt de opregnede eksempler er teknisk værdi, æstetisk og funktionsmæssig værdi, eftersalgsservice, teknisk bistand og udførelsesfrist. Da direktiverne alene opregner eksempler, vil andre delkriterier, som fx miljøforhold også kunne anvendes ved vurdering af, hvilket tilbud der er det økonomisk mest fordelagtige. Delkriterier der er direkte økonomisk målbare, vil derfor kunne anvendes ved udvælgelse af det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Det er dog altid en betingelse, at kriteriet er direkte forbundet med kontraktens genstand. Der kan således alene opstilles kriterier, som er relevante i forhold til det produkt eller den ydelse, som skal leveres. Det har derimod længe været usikkert hvorvidt delkriterier, som ikke er direkte økonomisk målbare, kan anvendes ved vurdering af, hvilket tilbud der er det økonomisk mest fordelagtige. I en nylig afsagt dom fra EF-domstolen er det dog fastslået, at kriterier, som ikke er direkte økonomisk målbare, men som tilgodeser bredere samfundsmæssige hensyn, herunder miljøet, lovligt kan anvendes til at udvælge det økonomisk mest fordelagtige tilbud. 13
Eksempler på delkriterier, der inddrager miljøforhold: - Produktets forbrug af energi og/eller vand i brugsfasen, - Frembringelse af affald, som giver ordregiveren omkostninger til bortskaffelse eller genindvinding, -Støjniveau, - Emission af giftige stoffer og - Energiforbrug i drift eller ved standby funktion. Domstolens afgørelse i sagen om de finske busser: EF-Domstolen har i sag C-513/99 haft lejlighed til at tage stilling til, hvorvidt delkriterier, som ikke er direkte økonomisk målbare kan anvendes til udvælgelse af det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Dommen var en såkaldt præjudiciel afgørelse til brug i en verserende klagesag over et konkret udbud i Finland. Helsingfors Kommune havde i henhold til tjenesteydelsesdirektivet udbudt den kollektive trafik busdrift i forskellige udbudspakker. Tildelingskriteriet var det økonomisk mest fordelagtige tilbud, og et af delkriterierne var forskellige miljøparametre i forbindelse med busmateriellet. I en af udbudsforretningerne blev kontrakten tildelt kommunens eget busselskab, hvilket affødte en klage fra en af de andre bydende, et privat busselskab. Klagen gik ud på, at delkriterierne vedrørende bussernes emission af nitrogenoxid og støjniveau var ulovligt, bl.a. fordi det ikke var af økonomisk karakter. Kommissionen støttede klageren og fremførte blandt andet, at alle kriterier skal være "snævert" forbundne med kontraktens genstand og indebære en "økonomisk fordel", der kommer udbyderen til gode. Betingelsen om, at kriterierne skal være forbundet med kontraktens genstand, betyder eksempelvis, at det ved tildeling er lovligt at tage hensyn til miljøkriterier, som vedrører forureningsgraden i relation til kontraktgenstanden, hvorimod det ikke vil være lovligt at tage hensyn til, om tilbudsgiveren i anden sammenhæng forurener mere eller mindre. Det væsentlige er, at Kommissionen ikke fik medhold i, at der kun kan opstilles kriterier, der hver for sig indebærer en økonomisk fordel, der direkte kommer udbyderen tilgode. Også kriterier, som tilgodeser bredere samfundsmæssige hensyn, herunder miljøet, er lovlige. 14
6. Opfyldelse af kontrakten Den afsluttende del af et udbud vedrører opfyldelse af kontrakten. Den ordregivende myndighed har mulighed for at opstille detaljerede kontraktbestemmelser, som i vidt omfang kan tilgodese miljøet. Direktiverne opsætter ingen rammer for, hvilke kontraktbestemmelser der må opstilles, og den ordregivende myndigheds mulighed for at integrere miljøhensyn er derfor alene begrænset af EF-traktaten. Eksempler på kontraktbestemmelser, som tilgodeser miljøet, er levering af varer i store kasser i stedet for levering som enkelt varer. Derudover kan der i kontrakten stilles krav om genanvendelse af affald produceret under eller efter brugen af en vare. Muligheden for at integrere miljøhensyn i denne del af et udbud er gode, og de ordregivende myndigheder bør være opmærksomme på dette ved udfærdigelsen af kontraktmaterialet. Det skal dog understreges, at alle krav der stilles i kontraktmaterialet skal have været tilgængeligt sammen med det øvrige udbudsmateriale. Der kan således ikke efter afholdelsen af udbudet stilles yderligere krav til tilbudsgiveren. 7. Hvilke muligheder er der for at købe grønt under tærskelværdierne? EU-retten har overladt det til medlemsstaterne at afgøre om offentlige indkøb, der ligger under tærskelværdierne, skal være reguleret. I Danmark er der alene indført regler på bygge- og anlægsområdet for kontrakter, der ligger under tærskelværdierne. Vareindkøb og indkøb af tjenesteydelser, som ikke er omfattet af EU-direktiverne, er således ikke reguleret. Ordregivende myndigheder er derfor frit stillet ved udbud af varekøb og køb af tjenesteydelser under tærskelværdierne, sålænge traktatens bestemmelser om ligebehandling og gennemsigtighed overholdes. Nationale regler for udbud af bygge- og anlægskontrakter findes i tilbudsloven. Tilbudsloven afløste i efteråret 2001 den tidligere licitationslov, og det er i loven udtrykkeligt anført, at den ikke finder anvendelse på tilbud, der er omfattet af bygge- og anlægsdirektivet. 15
Formålet med gennemførelse af tilbudsloven var at styrke konkurrencen i sektoren. Tilbudsloven bygger i vidt omfang på samme begreber, som kendes fra EU-retten, men den er mindre detaljeret end EU s udbudsdirektiver og giver herved ordregiver et større råderum ved tilrettelæggelsen af udbudet. Som ved EU-udbud er der en række muligheder for at inddrage miljøhensyn ved fastlæggelsen af kontraktgenstanden, de tekniske specifikationer og kvalifikationskravene til tilbudsgiverne. Kriterierne for tildeling af ordren i tilbudsloven er i overensstemmelse med EU s udbudsregler enten laveste pris eller det økonomiske mest fordelagtige bud. Med det mere fleksible tildelingskriterium det økonomisk mest fordelagtige bud er der åbnet op for andet end rene priskonkurrencer, og bygherren kan i den forbindelse efterspørge tilbud med de bedste forslag til beskyttelse af miljøet i byggeprocessen eller i bygningens levetid. I tilbudsloven er det udtrykkeligt anført, at der ved vurdering af, hvilket bud der er det økonomisk mest fordelagtige, kan lægges vægt på påvirkning af miljøet. Miljøhensyn kan således indgå som et tildelingskriterium, og der er derved er gode muligheder for at integrere miljøhensyn ved afholdelse af udbud efter tilbudsloven. 16
Konkurrencestyrelsen Nørregade 49 1165 København K Tel 33 17 70 00 Fax 33 32 61 44 E-post ks@ks.dk Trykt udgave ISBN: 87-7029-280-9 Online udgave ISBN: 87-7029-283-3 Schultz Grafisk Offentlige grønne indkøb 2002