Foreningsfrihedens grænser i dansk og international ret

Transkript

1 DET SAMFUNDSVIDENSKABELIGE FAKULTET KØBENHAVNS UNIVERSITET Foreningsfrihedens grænser i dansk og international ret Kan pædofilgruppen forbydes i henhold til en aktuel fortolkning af Grundlovens 78? Julie Andkjær Koch Fie Anna Aaby Hansen Nr. 118/2004 Projekt- & Karrierevejledningen

2 Projekt- & Karrierevejledningens Rapportserie Nr. 118/2004 Foreningsfrihedens grænser i dansk og international ret Kan Pædofiligruppen forbydes i henhold til en aktuel fortolkning af Grundlovens 78? Julie Andkjær Koch & Fie Aaby Hansen ISSN: ISBN: Se øvrige udgivelser i rapportserien og foretag bestillinger direkte på Projekt- & Karrierevejledningens hjemmeside. Projekt- & Karrierevejledningen Det Samfundsvidenskabelige Fakultet Københavns Universitet Center for Sundhed og Samfund Øster Farimagsgade København K pkv@samf.ku.dk

3 Indholdsfortegnelse Forord Indledning...Fejl! Bogmærke er ikke defineret. Problemformulering...Fejl! Bogmærke er ikke defineret. Metode...Fejl! Bogmærke er ikke defineret. Afgrænsning...Fejl! Bogmærke er ikke defineret. Begrebsafklaring...Fejl! Bogmærke er ikke defineret. 1. Den danske beskyttelse af foreningsfriheden...fejl! Bogmærke er ikke defineret Grundlovens frihedsrettigheder...fejl! Bogmærke er ikke defineret Begrundelsen for foreningsfrihed i Grundloven...Fejl! Bogmærke er ikke defineret Hvad er en forening?...fejl! Bogmærke er ikke defineret Definition...Fejl! Bogmærke er ikke defineret Hvem er omfattet af foreningsfriheden?...fejl! Bogmærke er ikke defineret Formel og materiel foreningsfrihed...fejl! Bogmærke er ikke defineret. 2. Muligheden i national ret for indgreb i foreningsfriheden Fejl! Bogmærke er ikke defineret Indgreb ved lov...fejl! Bogmærke er ikke defineret Hvad er lovligt øjemed?...fejl! Bogmærke er ikke defineret Grænserne for lovgivers kompetence til at begrænse borgernes materielle foreningsfrihed...fejl! Bogmærke er ikke defineret Indgreb ved dom...fejl! Bogmærke er ikke defineret Voldsbegrebet...Fejl! Bogmærke er ikke defineret Sondring mellem individet og foreningen som straffesubjekt...fejl! Bogmærke er ikke defineret lignende strafbar påvirkning af anderledes tænkende...fejl! Bogmærke er ikke defineret Bevisbedømmelse, beviskrav og bevisbyrde...fejl! Bogmærke er ikke defineret Ved regeringsforanstaltning...fejl! Bogmærke er ikke defineret Grundlovens 78, stk. 5 Retsvirkninger...Fejl! Bogmærke er ikke defineret. 3. Den internationale beskyttelse af foreningsfriheden...fejl! Bogmærke er ikke defineret Den Europæiske Menneskerettighedskonvention...Fejl! Bogmærke er ikke defineret Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 11...Fejl! Bogmærke er ikke defineret Hvad er en forening?...fejl! Bogmærke er ikke defineret Hvem er omfattet af foreningsfriheden?...fejl! Bogmærke er ikke defineret Absolut og relativ foreningsfrihed...fejl! Bogmærke er ikke defineret Muligheden for indgreb i foreningsfriheden i henhold til artikel 11 Fejl! Bogmærke er ikke defineret Beskyttelse af foreningsfriheden i Verdenserklæringen om Menneskerettighederne.. Fejl! Bogmærke er ikke defineret Beskyttelse af foreningsfriheden i FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder...fejl! Bogmærke er ikke defineret Charteret og den kommende forfatningstraktat...fejl! Bogmærke er ikke defineret Opsamling på den internationale beskyttelse af foreningsfriheden...fejl! Bogmærke er ikke defineret. 4. Den nationale og den internationale beskyttelse af børn...fejl! Bogmærke er ikke defineret. 1

4 4.1. National beskyttelse af børn Straffeloven...Fejl! Bogmærke er ikke defineret Barn ifølge Straffeloven...Fejl! Bogmærke er ikke defineret Beskyttelsen...Fejl! Bogmærke er ikke defineret International beskyttelse af børn Børnekonventionen Fejl! Bogmærke er ikke defineret Børnekonventionens definition af barn...fejl! Bogmærke er ikke defineret Beskyttelsen...Fejl! Bogmærke er ikke defineret De relevante artikler i Børnekonventionen...Fejl! Bogmærke er ikke defineret Børnekonventionens svage karakter i dansk ret...fejl! Bogmærke er ikke defineret International beskyttelse af børn Den Europæiske Menneskerettighedskonvention Fejl! Bogmærke er ikke defineret International beskyttelse af børn FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder...fejl! Bogmærke er ikke defineret. 5. Grænserne for Pædofilgruppens lovlige virke i henhold til national ret..fejl! Bogmærke er ikke defineret Er Pædofilgruppen omfattet af Grundlovens foreningsdefinition?...fejl! Bogmærke er ikke defineret Pædofilgruppens formål...fejl! Bogmærke er ikke defineret Pædofilgruppens erklærede formål...fejl! Bogmærke er ikke defineret Pædofilgruppens reelle formål...fejl! Bogmærke er ikke defineret Pædofilgruppens midler...fejl! Bogmærke er ikke defineret Virker Pædofilgruppen ved eller søger Pædofilgruppen at opnå sit mål ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning af anderledes tænkende?... Fejl! Bogmærke er ikke defineret Sondringen mellem pædofili og pædofile handlinger...fejl! Bogmærke er ikke defineret Er Pædofilgruppens øjemed ulovligt?...fejl! Bogmærke er ikke defineret At Pædofilgruppen ikke er ulovlig efter Grundlovens 78, gør dette foreningen lovlig? Inddragelsen af modstående hensyn...fejl! Bogmærke er ikke defineret. 6. Har Højesteret det sidste ord i forbindelse med en aktuel fortolkning af Grundloven? Fejl! Bogmærke er ikke defineret Internationale konventioners status i Danmark...Fejl! Bogmærke er ikke defineret Børnekonventionens status i dansk ret...fejl! Bogmærke er ikke defineret Fortolkningen af Grundloven i lyset af international ret...fejl! Bogmærke er ikke defineret Den Europæiske Menneskerettighedskonventions betydning for grundlovsfortolkningen...fejl! Bogmærke er ikke defineret Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis betydning for grundlovsfortolkningen...fejl! Bogmærke er ikke defineret Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol som 4. instans...fejl! Bogmærke er ikke defineret Betydningen af Drittwirkung for grundlovsfortolkningen...fejl! Bogmærke er ikke defineret Grundrettigheder Klassisk fortolkning...fejl! Bogmærke er ikke defineret Grundrettigheder Moderne fortolkning Statens positive forpligtelse... Fejl! Bogmærke er ikke defineret Grundrettigheder som almene retsprincipper i dansk ret...fejl! Bogmærke er ikke defineret Drittwirkung...Fejl! Bogmærke er ikke defineret. 2

5 Hvad er Drittwirkung?...Fejl! Bogmærke er ikke defineret Den Europæiske Menneskerettighedskonvention art. 17 Misbrug af menneskerettigheder...fejl! Bogmærke er ikke defineret Overvejelser om en ny definition af dansk forfatningsretfejl! Bogmærke er ikke defineret Grænserne for en forenings lovlige virke udfra en aktuel fortolkning af Grundlovens 78...Fejl! Bogmærke er ikke defineret. 7. Konklusion...Fejl! Bogmærke er ikke defineret. Engelsk resumé Litteraturliste 3

6 Indledning I efteråret 2000 blev der med en dokumentarudsendelse i TV2 sat fokus på det faktum, at der i Danmark som det eneste land i Verden eksisterer en lovlig forening for pædofile, kaldet Pædofilgruppen. Dette førte til overvejelser blandt andet i Folketinget om muligheden for at forbyde denne gruppe i Danmark. Så vidt vides er der ikke fra politiets side indledt undersøgelser af gruppen med henblik på at indhente bevis for, at foreningens aktiviteter er retsstridige. Så længe dette ikke er sket, kan foreningens lovlighed ikke anfægtes, og udgangspunktet er således, at Pædofilgruppen betragtes som enhver anden lovlig forening i Danmark. Uanset den megen fokus på Pædofilgruppen og uagtet de talrige politiske diskussioner som spørgsmålet om muligheden for et forbud har affødt, foreligger der endnu ikke et konkret svar på, hvorvidt gruppen faktisk kan forbydes efter gældende dansk ret. Problemformulering Der foretages en undersøgelse af grænserne for en forenings lovlige virke i henhold til Grundlovens 78 og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention art. 11, herunder navnlig mulighederne for at gøre indgreb i foreningsfriheden. Som konkret eksempel anvendes Pædofilgruppen. Hensynet til Pædofilgruppens ret til foreningsfrihed opstilles overfor hensynet til at beskytte børn og unges rettigheder i henholdsvis Straffeloven og Børnekonventionen. I den forbindelse analyseres betydningen af indflydelsen fra Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol på Højesterets fortolkning af Grundloven. Det undersøges, om dette fører til en ny definition af dansk forfatningsret, og hvilken betydning dette samlet har for en aktuel fortolkning af grænserne for en forenings lovlige virke i dansk ret, herunder for Pædofilgruppens lovlige virke. Metode Fremstillingen lægger i kapitel 1 ud med en undersøgelse af beskyttelsen af foreningsfriheden ifølge Grundloven 78 og fortsætter i kapitel 2 med at belyse de muligheder som national ret traditionelt giver for indgreb heri. Derefter gennemgås i kapitel 3 den internationale beskyttelse af foreningsfriheden med vægt på Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) art. 11 og adgangen til at gøre indgreb efter EMRK art. 11, 2. Da Pædofilgruppen inddrages som konkret eksempel skal denne gruppes foreningsfrihed afvejes overfor børns rettigheder, hvorfor kapitel 4 behandler den 1

7 nationale og internationale beskyttelse af børn i henholdsvis Straffeloven og Børnekonventionen. I kapitel 5 vurderes på ovenstående grundlag Pædofilgruppens lovlighed i henhold til Grundloven 78. Til brug for en konkret afvejning af gruppens foreningsfrihed overfor børns rettigheder opstilles de modstående hensyn i henholdsvis Grundloven 78 og Straffeloven. Det undersøges i kapitel 6 om Højesteret skal have det sidste ord i en aktuel fortolkning af Grundloven. Herunder inddrages internationale konventioners, navnlig Børnekonventionens, status i dansk ret, og der argumenteres for, at EMRK og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (EMD) retspraksis influerer på Højesterets grundlovsfortolkning. Det overvejes om dette giver anledning til en nydefinering af dansk forfatningsret, og endelig argumenteres der for, at den samlede indflydelse fra EMRK og Børnekonventionen rykker grænserne for foreningsfriheden i dansk ret og dermed gør det muligt at gøre indgreb i Pædofilgruppens foreningsfrihed. Afgrænsning I relation til Grundloven 78 og problemstillingen er det ikke fundet relevant at diskutere de i henhold til Grundloven 78 beskyttede personers adgang til frit at melde sig ind i og undlade at melde sig ind i foreninger, henholdsvis den positive og negative foreningsfrihed, da fremstillingen fokuserer på statens mulighed for at gøre indgreb i foreningsfriheden. Spørgsmålet om statens indgrebsmuligheder i forhold til politiske partier og en deraf følgende muligt udvidet foreningsfrihed gældende for politiske partier i Danmark vil ikke blive belyst, ligesom Grundloven 78, stk. 4 ikke vil blive behandlet, da det valgte konkrete eksempel, Pædofilgruppen, ikke lægger op til en diskussion heraf. Begrebsafklaring De rettigheder, der tilkommer borgerne i forhold til staten, betegnes traditionelt frihedsrettigheder. Det er rettigheder, som borgerne individuelt eller flere i fællesskab frit kan udøve uden statens indblanding. Med indflydelse fra statens påtagne internationale forpligtelser, herunder EMRK og Børnekonventionen, anvendes tillige begrebet menneskerettigheder. Menneskerettighedsbegrebet er primært knyttet til hvert enkelt menneske som individ. 2

8 Nedenfor vil begrebet grundrettigheder blive anvendt som samlet betegnelse for såvel nationale frihedsrettigheder som internationale menneskerettigheder Den danske beskyttelse af foreningsfriheden 1.1. Grundlovens frihedsrettigheder Frihedsrettighederne har deres oprindelse i naturretten 2, der med tiden er blevet suppleret med en demokratisk begrundelse, hvorefter frihedsrettighederne så at sige er en virkeliggørelse af demokratiet, som udtryk for respekt for menneskets moralske personlighed. 3 Demokratiet blev formelt indført i Danmark med Junigrundloven i 1849, der erstattede enevældens grundlov, Kongeloven af I 1849 var Danmark således et af de få lande med en radikal demokratisk forfatning. Grundloven, som den tager sig ud i dag, blev vedtaget i Grundloven af 1849 indeholdt et katalog af frihedsrettigheder, der er stort set identiske med dem, der er at finde i den nugældende Grundloven fra Der er således tale om et katalog af rettigheder, der i 2003, bortset fra enkelte justeringer, er 154 år gamle. Dette i sig selv har givet anledning til overvejelser, om bestemmelserne er tidssvarende, hvilket er kommet til udtryk i den aktuelle grundlovsdebat. 4 Grundlovsdebatten har på det frihedsretlige område været koncentreret om en lang række forslag til udbygning af de eksisterende rettigheder og inddragelse af helt nye rettigheder. En modernisering af Grundlovens frihedskatalog kunne grundlovssikre en lang række af de menneskerettigheder, som Danmark i medfør af EMRK er forpligtet til at respektere, men indtil videre blot har inkorporeret ved almindelig lov. 5 Disse retspolitiske overvejelser skal af pladshensyn ikke uddybes nærmere her Begrundelsen for foreningsfrihed i Grundloven 1 Begrebet anvendes af Jens Elo Rytter Grundrettigheder som almene retsprincipper, Juristen 2001 nr. 4, side Naturret er en betegnelse for en af tid og sted uafhængig, almengyldig rationel retstilstand, baseret på guddommelig befaling eller på den af mennesket iboende (evige og uforanderlige) natur, jf. Bo von Eyben og W.E. von Eyben Juridisk ordbog, 11. udg., København 1999, side Alf Ross Dansk Statsforfatningsret, 2. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1966, side 584 ff. 4 se fx 5 Jf. nærmere herom i kapitel 3. 3

9 En af de mest fundamentale af Grundlovens frihedsrettigheder er foreningsfriheden i Grundloven 78. Selvom foreningsfriheden historisk set ikke er ligeså fast forankret i den demokratiske tradition som for eksempel religionsfrihed og ytringsfrihed, var det dog allerede under den danske enevælde antaget, at foreninger med lovlige formål kunne dannes uden forudgående tilladelse. 6 I henhold til Grundloven 78 har borgerne ret til at danne foreninger uden forudgående tilladelse under forudsætning af, at foreningerne dannes i lovligt øjemed og ikke virker ved vold eller lignende strafbar påvirkning af anderledes tænkende. Bestemmelsen har følgende ordlyd: Stk. 1. Borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at danne foreninger i ethvert lovligt øjemed. Stk. 2. Foreninger, der virker ved eller søger at nå deres mål ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning af anderledes tænkende, bliver at opløse ved dom. Stk. 3. Ingen forening kan opløses ved en regeringsforanstaltning. Dog kan en forening foreløbig forbydes, men der skal da straks anlægges sag imod den til dens opløsning. Stk. 4. Sager om opløsning af politiske foreninger skal uden særlig tilladelse kunne indbringes for rigets øverste domstol. Stk. 5. Opløsningens retsvirkninger fastsættes nærmere ved lov. Foreningsfriheden, som den kommer til udtryk i Grundloven 78, tilhører en gruppe af frihedsrettigheder af væsentligt politisk tilsnit, der går ud på at sikre den frie meningsdannelse, diskussion og organisation. Dette er nødvendige forudsætninger for demokratiske valg og afstemninger samt borgernes mulighed for at give deres meninger til kende og derved bidrage til forandringen og forbedringen af samfundet. 7 I den statsretlige litteratur 8 er der bred enighed om, at foreninger har stor betydning i samfundet, og at borgerne gennem den virksomhed, der udfoldes i foreningerne, har mulighed for at opnå afgøren- 6 Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1. udgave, Gyldendal, København, 1964, side Denne indflydelse kan den enkelte borger opnå gennem aktivt medlemskab af et politisk parti eller ved at deltage i aktiviteter i diverse græsrodsbevægelser, såsom Red barnet, Amnesty, FN-forbundet, idet en række forskellige interesseorganisationer jævnligt høres i forbindelse med behandlinger af diverse lovforslag i Folketinget. 8 Poul Andersen Dansk Statsforfatningsret, 1. udgave, Gyldendal, København, 1964, side ; Alf Ross/Ole Espersen Dansk Statsforfatningsret/Grundlovens frihedsrettigheder, 3. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1986, side 732; Max Sørensen Statsforfatningsret, 2. udgave, DJØF, København 1973, side 384; Henrik Zahle Dansk forfatningsret 3 Menneskerettigheder, bind 3, 2. udgave, Christian Ejlers Forlag, København 1997, side 127 4

10 de indflydelse. 9 Denne opfattelse ligger til grund for, at man navnlig tidligere anså foreninger for at udgøre en trussel mod staten. 10 Dette førte til, at blandt andre den franske filosof Jean-Jacques Rousseau i sin Contrat Social II. 3. hævdede, at foreninger måtte bandlyses af staten. 11 På denne baggrund er det forståeligt, at borgerne altid har haft stor interesse i at kunne danne foreninger, og at staten - i hvert fald tidligere - så med mistro på dannelsen af disse farlige konkurrenter, hvorfra statsfjendtlige ideologier havde og måske stadig har 12 mulighed for at udvikle sig. I dag betragtes foreninger ikke generelt som truende konkurrenter til statsmagten. 13 Ovenstående synspunkter vedrørende foreninger og disses betydning har ført til, at foreningsfriheden indførtes i Grundloven i Der kan nævnes flere gode grunde til at danne en forening. Blandt andet må det antages, at et fælles mål styrkes væsentligt ved at opbygge en formel ramme omkring det. Dette resulterer igen i et mere struktureret arbejde, og som oftest bliver det lettere at opnå forskellige former for økonomisk støtte. 14 Fordele i øvrigt er, at en forening kan optræde som juridisk person eller en kollektiv enhed, hvilket vil sige, at foreningen retligt kan optræde på samme måde som private personer Hvad er en forening? Definition En nøjagtig definition af begrebet forening findes ikke i Grundloven. Alligevel er der ikke i den statsretlige litteratur brugt kræfter på at undersøge begrebet nærmere. De fleste forfattere konstaterer blot, at en forening er en frivillig, organiseret sammenslutning af private personer, der under 9 Eksempler på foreningers store betydning kan være arbejdsmarkedets magtfulde organisationer som arbejdsgiver- og fagforeninger. Derudover findes aktieselskaber, der ligeledes hører under Grundlovens definition af foreninger. Også politiske partier er utvivlsomt foreninger i grundlovens 78 s forstand og der kan vel næppe herske tvivl om at netop politiske partier oven i købet nyder en udvidet beskyttelse i henhold til Grundlovens 31 og Poul Andersen Dansk Statsforfatningsret, 1. udgave, Gyldendal, København, 1964, side 673 ff. Andersen henviser her til udtalelser fra tidligere finansminister Thorkil Kristensen ( og ) på Provinsbankernes møde i 1951 om organisationernes magt. 11 Poul Andersen Dansk Statsforfatningsret, 1. udgave, Gyldendal, København, 1964, side Hizb-ut-Tahrir kunne anføres som eksempel i denne sammenhæng samt det nedenstående eksempel fra EMD s praksis i Refah Partisi-dommen. 13 Poul Andersen Dansk Statsforfatningsret, 1. udgave, Gyldendal, København, 1964, side 674; Alf Ross/Ole Espersen Dansk Statsforfatningsret/Grundlovens frihedsrettigheder, 3. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1986, side 732; Max Sørensen Statsforfatningsret, 2. udgave, DJØF, København 1973, side 383 5

11 administration af en valgt ledelse, der kan handle på medlemmernes vegne, fremmer foreningens fælles formål eller interesse, der er aftalt at samarbejde om. 15 Det må derfor antages, at foreningsbegrebet i Grundlovens forstand ikke generelt 16 giver anledning til diskussion Hvem er omfattet af foreningsfriheden? Grundloven 78 gælder som udgangspunkt for borgerne. De forfatningsretlige teoretikere er enige om, at dette begreb dækker alle borgere i Danmark, herunder alle udlændinge, der opholder sig på dansk territorium på lovligt grundlag og mere end rent midlertidigt. Dette omfatter også frihedsberøvede såvel inden for som uden for strafferetsplejen Formel og materiel foreningsfrihed I Grundloven 78 må der sondres mellem formel og materiel foreningsfrihed. Den formelle foreningsfrihed fastslås i stk.1 med formuleringen uden forudgående tilladelse, hvorefter foreningsdannelsen ikke kan underkastes censur af nogen art. 18 Foreningers lovlig- 14 De fleste kommuner giver tilskud til foreninger. Fx yder Gentofte Kommune tilskud efter Gentofte-ordningen til de foreninger, som har medlemmer under 25 år. Derigennem vil man også kunne opnå tilskud til lederuddannelse og lokaletilskud. 15 Poul Andersen Dansk Statsforfatningsret, 1. udgave, Gyldendal, København, 1964 og Peter Germer Statsforfatningsret, 3. udgave, DJØF, København 2001 definerer ikke begrebet forening, mens Alf Ross/Ole Espersen Dansk Statsforfatningsret/Grundlovens frihedsrettigheder, 3. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1986, Max Sørensen Statsforfatningsret, 2. udgave, DJØF, København 1973 og Henrik Zahle Dansk forfatningsret 3 Menneskerettigheder, bind 3, 2. udgave, Christian Ejlers Forlag, København 1997 medtager en kortfattet definition. For en udførlig gennemgang af foreningsbegrebet henvises til Krenchel U.1997B I visse praktiske tilfælde har der været behov for at afgrænse foreningsbegrebet. Dette har navnlig været tilfældet i spørgsmål vedrørende muligheden for at optræde som part i retssager, jf. U Ø og U Ø Christiania, U Ø Motorcykelklub under Hells Angels. 17 De enkelte forfattere har herudover foretaget individuelle specificeringer af begrebet. Poul Andersen Dansk Statsforfatningsret, 1. udgave, Gyldendal, København, 1964 nævner, at begrebet ikke dækker danskere, som bor eller opholder sig i udlandet, ligesom Alf Ross Dansk statsforfatningsret, 2. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1966 anfører, at foreninger med sæde i udlandet formentlig ikke er beskyttet, fordi der typisk ikke vil være nogen, der kan drages til ansvar for foreningen ved de danske domstole. Henrik Zahle Dansk forfatningsret 3 Menneskerettigheder, bind 3, 2. udgave, Christian Ejlers Forlag, København 1997 og Ross er enige om, at børn også nyder foreningsfrihed, men at denne kan begrænses af forældre og skoleautoriteter. Her hører enigheden imidlertid op, idet Ross anser de voksne for berettigede til at censurere børns foreningsdannelser, mens Zahle finder det ubegrundet at karakterisere kontrollen som en censurbeføjelse. Peter Germer Statsforfatningsret, 3. udgave, DJØF, København 2001 fremhæver, at visse borgeres foreningsfrihed kan begrænses på grund af særlige hensyn gældende inden for retlige afhængighedsforhold, for eksempel offentligt ansatte og værnepligtige. Ross er ikke enig i, at tjenestemænd kan begrænses i forhold til Grundlovens 78. Ross og Zahle er imidlertid delvist enige med Germer for så vidt angår medlemmerne af forsvarsmagtens begrænsede foreningsfrihed, men anlægger en mindre restriktiv fortolkning af begrebet, idet der henvises til Grundlovens 85, jf. militær straffelov, hvorefter forsvarsministeren under ekstraordinære forhold kan forbyde, personer, der tilhører militæret, i at deltage i politiske foreninger. 18 Jf. dog Max Sørensen Statsforfatningsret, 2. udgave, DJØF, København 1973, side 386, enkeltmandsteorien, hvorefter forudgående tilladelse til foreningsvirksomhed kun kan kræves i samme omfang som til enkeltmandsvirksomheder. Konferer Peter Germer, Statsforfatningsret, 3. udgave, DJØF, København 2001, side 294, der afviser oven- 6

12 hed må dermed ikke gøres afhængig af en skønsmæssig godkendelse fra statens side. Således vil enhver forening, hvis formål er i overensstemmelse med den danske lovgivning, kunne dannes uafhængigt af statsmagtens godkendelse. Den formelle foreningsfrihed suppleres af den materielle foreningsfrihed, da udgangspunktet er, at den formelle foreningsfrihed undermineres, hvis lovgiver frit kan sætte grænser for, hvilke foreninger, der er lovlige. Beskyttelsen gælder netop alle foreninger. Alligevel anføres det ofte i den forfatningsretlige litteratur, at en materiel beskyttelse af foreningsfriheden nok har været tilsigtet i Grundloven, men at Grundloven 78 ikke i praksis beskytter den materielle foreningsfrihed, idet det er lovgivningsmagten, der trækker grænserne for, hvilke foreninger, der skal være omfattet af friheden. 19 Udgangspunktet er således, at der ikke ligesom for den formelle foreningsfrihed gælder en uindskrænket materiel foreningsfrihed. Denne problematik uddybes nærmere nedenfor i kapitel Muligheden i national ret for indgreb i foreningsfriheden Foreningsfriheden er et gode af fundamental værdi, og en retlig begrænsning heraf må foretages med forsigtighed. Retsordenen kan ikke i almindelighed sætte sig for at gennemtvinge moralske og etiske dyder i foreningerne, men må nøjes med at ramme de foreninger, der går for vidt Indgreb ved lov Hovedsigtet med Grundloven 78 er at beskytte mod uberettiget offentlig indblanding i privates foreningsdannelse og virksomhed. Udgangspunktet er, at [b]orgerne har ret til uden forudgående tilladelse at danne foreninger i ethvert lovligt øjemed, jf. Grundloven 78, stk. 1. Friheden til at danne foreninger er således ikke uindskrænket. Grundloven 78 tillader, at en forening forbydes ved lov, hvis dens øjemed er retsstridigt. Stk. 1 er fakultativ, og lovgivningsmagten kan fastsætte regler, der begrænser foreningsfriheden i materiel henseende, hvis en forening overtræder grænserstående enkeltmandsteori dels på baggrund af Lov om sommerhuse og campering mv., nr. 920 af 22/12/1989, hvorefter foreninger ikke kan erhverve fast ejendom uden miljøministerens tilladelse, hvilket ikke gælder for enkeltpersoner og dels under henvisning til, at foreningsvirksomhed er væsensforskellig fra enkeltpersoners handlinger. I lyset af den senere vedtagne lovgivning står det klart, at Max Sørensens enkeltmandsteori fra 1973 må forkastes. 19 Fortaler for denne holdning er Alf Ross/Ole Espersen Dansk Statsforfatningsret/Grundlovens frihedsrettigheder, 3. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1983, side

13 ne for lovligt virke i henhold til gældende ret. Gældende ret er de retskilder domstolene anvender, herunder lov, domspraksis, almindelige retsgrundsætninger og forholdets natur Hvad er lovligt øjemed? Grundloven 78 angiver ikke, hvad begrebet lovligt øjemed indebærer, og der kan ikke opstilles klare og let anvendelige kriterier til afgrænsning heraf. Hvad, der er lovligt, kan variere over tid og ændre sig med henvisning til de individuelle interesser eller de almene hensyn, der varetages i den pågældende tidsperiode. En forenings øjemed skal fastlægges dels udfra dens vedtægter ( det erklærede formål ) og dels udfra de midler, hvorved øjemedet søges opnået ( det reelle formål ). Det er således foreningens vedtægter sammenholdt med dens faktiske aktiviteter, der tilsammen udgør formålet. I de to eneste domme vedrørende opløsning af foreninger efter Grundloven 78 U LSH og U H spillede det reelle formål den afgørende rolle i bedømmelsen af foreningernes lovlighed. Hertil skal bemærkes, at begge domme på grund af deres alder i dag har begrænset retskildeværdi i forhold til gældende ret, men da sidstnævnte dom må fortolkes udfra sin samtids præmisser, anvendes den nedenfor i kapitel 5.5, som sammenligningsgrundlag i forbindelse med fastlæggelsen af Pædofilgruppens reelle formål. Hvis foreningens vedtægter blot må anskues som en facade til at dække over det faktum, at foreningens formål fremmes med ulovlige midler, skal dette tillægges vægt i vurderingen af foreningens lovlige eksistens. 21 Efter fastlæggelse af en forenings øjemed, både det erklærede og det reelle, vurderes lovligheden i forhold til gældende ret. Hvis øjemedet strider mod gældende ret, er det ulovligt, og foreningen kan ikke dannes eller må opløses Preben Stuer Lauridsen Retslæren, 1. udgave, Akademisk Forlag, København 1977, side 225 påpeger, at begrebet gældende ret bruges i forskellige betydninger, som mere eller mindre overlapper hinanden. Blandt andet nævnes det, at gældende ret betyder: Forfatterens understregning af, at den af ham givne retlige beskrivelse, fx i forbindelse med et bestemt retsspørgsmåls løsning, er en korrekt fremstilling de lege lata. Gældende ret kan også være betegnelsen for det standpunkt, domstolene eller andre retshåndhævende myndigheder efter forfatterens mening har indtaget til et bestemt retsspørgsmål, eller gældende ret kan betegne bestemte retsregler, der af forfatteren anvendes i en dogmatisk argumentation, ikke kan antages at være ophævet eller på anden måde sat ud af kraft. 21 Alf Ross/Ole Espersen Dansk Statsforfatningsret/Grundlovens frihedsrettigheder, 3. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1986, side 747 En forenings øjemed omfatter al den aktivitet, der må påregnes som normal, planmæssig bestanddel af foreningens virke, når forudsætningerne for en sådan aktivitet er tilstede. 8

14 Grænserne for lovgivers kompetence til at begrænse borgernes materielle foreningsfrihed Spørgsmålet om forbud mod en forening ved lov er tæt forbundet med spørgsmålet om omfanget af den materielle foreningsfrihed. Grundloven 78 opstiller ingen udtrykkelige grænser for lovgivningsmagtens kompetence til at fastlægge, hvornår en forenings formål er ulovligt. Indledningsvis skal det blot konstateres, at et forbud kan nedlægges ved forudgående såvel som efterfølgende lov i forhold til en forenings dannelse. I den forfatningsretlige teori er der stort set enighed om, at det er lovgivningsmagten, der opstiller grænserne for, hvilke foreninger, der lovligt kan virke i Danmark, og dermed sætter grænserne for den materielle foreningsfrihed. 23 Et forbud i en eksisterende lov mod en form for aktivitet kan defineres som en normering af foreningsvirksomhed gennem regler, der ikke nødvendigvis udtrykkeligt angiver at have til hensigt særligt at regulere foreninger. Som konkret eksempel kan nævnes Lov nr. 907 af 15. oktober 1996 om forbud mod ophold i bestemte ejendomme, der regulerer visse gruppers ret til at forsamle sig. Det er næppe tilfældigt, at denne lov har fået tilnavnet Rockerloven, da loven blev vedtaget blandt andet som en konsekvens af undersøgelser af rockergrupper, der ikke kunne gøres til genstand for opløsning efter Grundloven I 1 i Rockerloven bestemmes, at politiet kan forbyde en person at opholde sig i en bestemt ejendom, hvis 1) ejendommen tjener som tilholdssted for en gruppe, som den pågældende person tilhører eller har tilknytning til, og 2) den pågældendes tilstedeværelse i ejendommen og omstændighederne i øvrigt skønnes at indebære risiko for angreb, der vil være til fare for personer, der bor eller befinder sig i nærheden af ejendommen. 22 Opløsning kan udover ved lov ske ved et foreløbigt administrativt forbud, men skal snarest derefter prøves ved domstolene, jf. 78, stk. 3, der behandles nedenfor under kapitel Henrik Zahle Dansk forfatningsret 3 Menneskerettigheder, bind 3, 2. udgave, Christian Ejlers Forlag, København 1997, side 133; Max Sørensen Statsforfatningsret, 2. udgave, DJØF, København 1973, side ; Alf Ross/Ole Espersen Dansk Statsforfatningsret/Grundlovens frihedsrettigheder, 3. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1986, side 740f.; Peter Germer Statsforfatningsret, 3. udgave, DJØF, København 2001, side Notat om Rigsadvokatens redegørelse om mulighederne for at søge rockerklubberne Hells Angels og Bandidos opløst ved dom. København: Rigsadvokaturen, 27. april Folketingets Retsudvalg, L 61, bilag 6, 2. samling (1997/98) 9

15 Udover, at der kan argumenteres for, at denne lov gør indgreb i de pågældendes personlige frihed, jf. Grundloven 71, er der med loven også skabt mulighed for at regulere visse gruppers forsamlingsvirksomhed 25, selvom dette ikke udtrykkeligt ses tilkendegivet i lovteksten. 26 Det forekommer yderst sjældent, at en forenings formål erklæres retsstridigt ved lov. Et historisk eksempel på opløsning af en forening ved lov er den såkaldte Kommunistlov, Lov nr. 349 af 22. august 1941 om forbud mod kommunistiske foreninger og mod kommunistisk virksomhed. Loven blev til som følge af samarbejdspolitikken med den tyske besættelsesmagt, der stod på indtil samarbejdets sammenbrud i Udover Kommunistloven blev i øvrigt vedtaget et forsamlingsforbud, jf. Lov nr. 123 af 28. april 1934 om forbud mod visse sammenslutninger. Kommunistloven var en særlov, som blev vedtaget af Folketinget og Landstinget. Dermed skabtes et lovgrundlag for såvel allerede foretagne interneringer af danske kommunister som for en opløsning af Danmarks Kommunistiske Parti (DKP). Loven indeholdt både et forbud mod kommende kommunistiske foreninger og sammenslutninger samt grundlag for en opløsning af eksisterende kommunistiske foreninger. Af Højesteretskendelsen U H fremgår, at kommunistiske foreninger og sammenslutningers eksistens er ophørt ved lovens ikrafttræden, og at en selvstændig retssag til ophævelse af disse ikke er nødvendig. Der har siden været diskussion om, hvorvidt Kommunistloven var et brud på Grundlovens foreningsfrihedsbestemmelse. 27 Albæk Jensen 28 har gjort sig til talsmand for, at Kommunistloven ikke var grundlovsmæssig, selv ikke ud fra nødretlige betragtninger. 29 Heroverfor står Koch 30, som 25 Det betænkelige ved loven er, at adfærdsbegrænsningen retter sig imod almenheden som potentielt offer og ikke mod angriberen. Denne betænkelighed lettes dog noget ved lovens betingelse om, at begge de implicerede grupper skal indgå i et opgør med voldelige midler. Lovens forhold til EMRK s tillægsprotokol 4, der omhandler retten til at færdes frit og til frit at vælge opholdssted kan eventuel tænkes krænket ved vedtagelse af Rockerloven. Bestemmelsen om frit ophold mv., der ikke har nogen parallel i den danske Grundlov, krænkes ikke ved loven, idet den noget lettere vil kunne tilsidesættes end reglerne om foreningsfrihed. En tilsidesættelse af bestemmelsen om frit ophold mv. ville kunne ske i en situation, hvor et konkret opholdsforbud efter loven konkret kan begrundes i de hensyn, som omtales i EMRK tillægsprotokol 4, art. 2, Også andre love regulerer foreningsvirksomhed indirekte, fx Lov om sommerhuse og campering m.v., der i 8, stk. 1 bestemmer, at foreninger og andre juridiske personer ikke må erhverve fast ejendom uden miljøministerens tilladelse, medmindre ejendommen skal anvendes til helårsbeboelse eller i erhvervsøjemed. Noget tilsvarende gælder ikke for enkeltpersoner. Det er således accepteret, at der foregår en vis forudgående censur med hensyn til dannelsen af foreninger. 27 Den daværende Grundlovens Jørgen Albæk Jensen De politiske partier og den materielle foreningsfrihed, Juristen 1996 nr. 1, side Nødret er en af de få begrundelser der kan godtgøre et indgreb i en demokratisk rettighed som foreningsfriheden. Sådanne undtagelser er udtrykkeligt fastsat ved EMRK art Henning Koch Den materielle foreningsfrihed og besættelsen Juristen 1996 nr. 3, side

16 mener, at parallelbetragtninger til blandt andet EMRK art. 15 kan anføres som en legitim begrundelse for, hvorfor de danske myndigheder under den tyske besættelsesmagt gennemførte et forbud mod kommunistisk virksomhed og agitation af enhver art. Koch har i forbindelse med sin disputats Demokrati slå til! foretaget undersøgelser, der viser, at det var lovgiver, der gik ind og opstillede grænser, idet den danske stat havde en egeninteresse såvel i forbud mod som internering af kommunister. 31 Han konstaterer, at de nødvendige omstændigheder faktisk forelå for at betragte DKP og dets medlemmer som en konkret fare for den med den tyske besættelsesmagt samarbejdende danske regering, idet DKP ansås for at modtage ordrer direkte fra Moskva og således være en del af en fremmed magts efterretningsvæsen. 32 Det skal naturligvis erindres, at kommunistloven blev vedtaget under helt særlige omstændigheder, idet Danmark var besat. De samme betragtninger vil ikke kunne retfærdiggøre et indgreb i dag, hvor landet ikke er besat. Forbuddet i kommunistloven var formuleret som et direkte indgreb mod bestemte politiske synspunkter, hvor de pågældende foreninger ikke fik mulighed for at få prøvet deres sag ved domstolene. I Tvind-dommen 33, fastslog Højesteret, at et radikalt lovindgreb 34 på baggrund af faktiske oplysninger i modsætning til, hvis lovgiver havde opstillet kriterier for indgrebet 35 afskærer den enkeltes adgang til prøvelsesret ved domstolene i henhold til Grundloven 63. Højesteret anfører desuden, at Grundloven 3, 3. pkt. sætter grænser for, i hvilket omfang lovgivningsmagten kan træffe bestemmelse om enkeltpersoners retsforhold. Opløsning af en forening ved lov såvel som fratagelse af et offentligt tilskud fra en organisation som Tvind giver anledning til betænkeligheder i forhold til bestemmelsen i Grundloven 3, 3. pkt. Det fremgår klart af Højesterets bemærkninger, at afgørelsen ikke skal foretages af lovgivningsmagten men af den dømmende magt, hvorved borgernes retsgarantier tilgodeses. Lov nr. 506 af 12. juni 1996 blev derfor erklæret ugyldig som stri- 31 Henning Koch, Demokrati slå til! : statslig nødret, ordenspoliti og frihedsrettigheder , Gyldendal, København 1994, side Henning Koch, Demokrati slå til! : statslig nødret, ordenspoliti og frihedsrettigheder , Gyldendal, København 1994, side U H 34 - in casu om lukning af et stort antal skoler på grund af Undervisningsministeriets mistillid til, at modtagne offentlige tilskud anvendtes til formål, som Folketinget og regeringen ønskede at fremme med støtte. 35 Jf. Urolovene fra (henholdsvis Lov nr. 120 af 12. april 1933: Lov om Forbud mod at bære Uniform mv., Lov nr. 122 af 28. april 1934: Lov om Tilvirkning og Besiddelse af Vaaben mv., Lov nr. 123 af 28. april 1934: Lov om Forbud mod visse Sammenslutninger mm.) og ovennævnte Rockerlov (Lov nr. 907 af 15. oktober 1996 om forbud mod ophold i bestemte ejendomme), hvor forbuddene var forsøgt udformet gennem angivelse af en række kriterier, som gjorde det pågældende formål ulovligt. 11

17 dende mod Grundloven 3, 3. pkt. 36 Højesteret understregede med Tvind-dommen, at borgerne ikke må udelukkes fra at få deres sag prøvet ved domstolene, og at domstolenes hovedopgave er at være garanten for den enkeltes retssikkerhed. På dette punkt er Tvind-dommen formentlig en videreførelsen af en praksis fastslået tilbage i om domstolenes kompetence til at prøve loves grundlovsmæssighed, og det må på denne baggrund anses for yderst tvivlsomt, om det overhovedet er muligt at forbyde en forening ved lov, uden at borgernes adgang til at få prøvet deres sag ved domstolene bevares. 38 Indgriben i den materielle foreningsfrihed indebærer ifølge Zahle, Sørensen og Ross en frihed for lovgivningsmagten til at opstille forbud, der alene gælder for foreninger, navnlig fordi fælles optræden kan have en større gennemslagskraft end den enkeltes selvstændige handlinger. 39 Yderligere antages ovennævnte forfattere i varierende grad at stå inde for det synspunkt, at et hvilket som helst øjemed kan gøres ulovligt ved lovgivningsmagtens bestemmelse, uden at Grundloven 78 krænkes. 40 Zahle mener dog, at der til beskyttelse af foreningsfriheden bør kræves klar lovhjemmel, førend en forenings formål kan danne grundlag for en opløsning. 41 Germer er knapt så liberal i sin holdning, idet han er af den overbevisning, at lovgivningsmagten ikke frit kan bestemme, hvad der er lovligt øjemed. Han bemærker, at der ikke må gribes ind i foreningsfrihedens væsen, dvs. friheden til gennem foreninger at øve indflydelse på offentlige anliggender En sammenligning af Tvind-dommen med Højesterets afgørelse i U H om loven vedrørende sammenlægningen af Esbjerg Seminarium med Ribe Seminarium viser imidlertid at lovgivningsmagtens adgang til at regulere ikke er begrænset, hvis dette sker udfra fx økonomiske eller pædagogiske kriterier. 37 Efterprøvelsen af jordlovgivningens grundlovsmæssighed, U H og U H, jf. Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 2 Regering, forvaltning og dom bind. 2, København 1996, side 212f. 38 Jf. også den første Maastricht-dom, U H, om ratifikation af Maastricht-traktaten var i strid med Grundlovens Dette står i modsætning til Max Sørensens enkeltmandsteorier som nævnt i note 18, og Alf Ross/Ole Espersen Dansk Statsforfatningsret/Grundlovens frihedsrettigheder, 3. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1986, side 245, der anfører, at lovgiver kan forbyde foreninger i et hvilket som helst øjemed, men kun under forudsætning af, at samme formål gøres ulovligt også for enkeltmandsvirksomhed. 40 Alf Ross Dansk statsforfatningsret, 2. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1966, side 740f.; Max Sørensen Statsforfatningsret, 2. udgave, DJØF, København 1973, side , Henrik Zahle Dansk forfatningsret 3 Menneskerettigheder, bind 3, 2. udgave, Christian Ejlers Forlag, København 1997, side 133, som anfører, at lovgiveren ikke er bundet af nogen lov, hans opløsningsdekret er ingen retsanvendelse, men en suveræn og originær, politisk beslutning af ren diskretionær karakter. 41 Henrik Zahle Dansk forfatningsret 3 Menneskerettigheder, bind 3, 2. udgave, Christian Ejlers Forlag, København 1997, side 133. Kravet må forstås således, at en opløsning på baggrund af retsgrundsætninger eller praksis ikke kan foretages. 42 Peter Germer Statsforfatningsret, 3. udgave, DJØF, København 2001, side 297. Synspunktet finder tilslutning hos Poul Andersen Dansk Statsforfatningsret, 1. udgave, Gyldendal, København 1964, side 682f. 12

18 Som anført ovenfor i kapitel 1.5. hævdes det af Ross, at Grundloven 78 ikke beskytter den materielle foreningsfrihed, og at det således ikke er udelukket, at en forening kan forbydes ved en forudgående lov, således at loven er vedtaget forud for foreningens oprettelse. Dermed kan det lovlige formål på forhånd være fastsat af lovgiver, og en forening, der dannes i strid med en sådan lov, vil være ulovlig i henhold til Grundloven 78, stk. 1. At der ingen beskyttelse er af den materielle foreningsfrihed som hævdet af Alf Ross 43 er et synspunkt, der kan modificeres. Spørgsmålet er nok nærmere, hvor frit lovgiver står i forhold til begrænsningen af den materielle foreningsfrihed. I den forbindelse er der som ovenfor anført grund til at være opmærksom på, at også lovgiver er underlagt Grundloven. I princippet vil lovgiver ved lov kunne fratage en forening sine grundlovsfæstede rettigheder, såsom fx ejendomsrettens ukrænkelighed i Grundloven 73, den religiøse foreningsfrihed i Grundloven 67 og Grundloven 31, stk. 2 valg efter forholdstal, der forudsætter eksistensen af politiske partier, men anerkendelsen af Højesterets kompetence til at efterprøve loves grundlovsmæssighed vil kunne medføre, at en sådan lov efterfølgende vil blive underkendt af Højesteret. Der kan imidlertid anføres yderligere forhold, der begrænser lovgivningsmagten i at indskrænke den materielle foreningsfrihed. Germer anfører, at der ikke findes forfatningsretlige hensyn, der kan begrunde, at lovgivningsmagten skulle have adgang til at indskrænke den materielle foreningsfrihed efter forgodtbefindende. 44 Med forfatningsretlige hensyn må det antages, at der menes hensynet til, at lovgivningsmagten skal stå frit i forbindelse med indgreb i den materielle foreningsfrihed af hensyn til forfatningens og de politiske magtforholds beskyttelse. Zahle indfortolker en generel foreningsbeskyttelse under henvisning til EMRK art. 11 og konkluderer, at der må kunne stilles krav til lovgivningsmagten om, at stipuleringen af foreningens øjemed som ulovligt skal kunne anses som et nødvendigt skridt til opretholdelse af et demokratisk samfund. 45 Begge forfattere kan på hver deres måde ses som fortalere for, at indgreb i den materielle foreningsfrihed skal retfærdiggøres gennem lovhjemmel til beskyttelse af demokratiet, og at lovgivningsmagten ikke frit kan begrænse den materielle foreningsfrihed. 43 Alf Ross Dansk statsforfatningsret, 2. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1966side Peter Germer Statsforfatningsret, 3. udgave, DJØF, København 2001, side 295ff. 45 Henrik Zahle Dansk forfatningsret 3 Menneskerettigheder bind 3, 2. udgave, Christian Ejlers Forlag, København 1997, side 133ff. Se nærmere om EMRK art. 11 nedenfor i kapitel

19 Det kan på denne baggrund udledes, at der under alle omstændigheder eksisterer en vis grad af materiel foreningsfrihed, og at der i nogen udstrækning findes begrænsninger for lovgivningsmagtens mulighed for at forbyde en forening, idet beskyttelsen af foreningsfriheden i modsat fald gøres illusorisk. Der kan ikke opstilles klare kriterier for, hvor grænsen for lovgivningsmagtens kompetence går. Grænsen findes antageligvis et sted mellem Grundlovens relevante bestemmelser, primært 67 samt 31, stk. 2 og de forfatningsretlige hensyn, herunder indflydelsen fra EMRK på fortolkningen af Grundloven 78 som anført af henholdsvis Germer og Zahle 46, hvilket forudsætter lovgivningsmagtens grundige afvejning af foreningsfriheden og de modstående hensyn til et demokratisk samfunds virke. 47 Afslutningsvis skal det retfærdigvis konkluderes, at et indgreb i foreningsfriheden ved lov så vidt ikke er forekommet siden den ovennævnte Kommunistlov 48, og at kompetencen til opløsning hovedsagligt vil ligge hos domstolene, jf. straks nedenfor Indgreb ved dom Grundloven 78, stk. 2 medfører en yderligere begrænsning af den materielle foreningsfrihed. Bestemmelsen blev i sin nuværende form indført i Grundloven i 1953 blandt andet med den begrundelse, at voldsmentaliteten desværre ikke var forsvundet med nazismen. 49 Af Grundloven 78, stk. 2 fremgår, at [f]oreninger, der virker eller søger at opnå deres mål ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning af anderledes tænkende, bliver at opløse ved dom. Stk. 2 er udover sit materielle indhold en kompetencebestemmelse. Bestemmelsen opstiller dermed en indholdsmæssig ramme for, hvad der kan danne grundlag for skridt til opløsning af en forening, og den rummer formentlig 50 en obligatorisk pligt for staten til at gribe ind. Selv uden eksistensen af stk. 2 ville en forening, der virker ved vold, også kunne anfægtes efter Grundloven 78, stk. 1, allerede fordi voldselementet ville føre til, at foreningen havde et ulovligt øjemed. Den selvstændige betydning af Grundloven 78, stk. 2 i forhold til stk. 1 er dermed, at det 46 Peter Germer Statsforfatningsret, 3. udgave, DJØF, København 2001, side 295ff., Henrik Zahle Dansk forfatningsret 3 Menneskerettigheder bind 3, 2. udgave, Christian Ejlers Forlag, København 1997, side 133ff 47 Henrik Zahle (red.) Danmarks Riges Grundlov med kommentarer, 1. udgave, DJØF, Gentofte 1999, side Lov nr. 349 af 22.august 1941 om forbud mod kommunistiske foreninger og mod kommunistisk virksomhed. 49 Hedtoft under Folketingets behandling af forslaget til Grundloven 78, stk. 2 i , jf. U.1999B.67, Gorm Toftegaard Nielsen Grundlovens 78 og foreningsforbud, side formentlig, fordi Rigsadvokaten i Notat af 27. april 1998 om redegørelse om mulighederne for et forbud mod Hells Angels og Bandidos bestrider, at der skulle være tale om en pligt. 14

20 påhviler regeringen (anklagemyndigheden) at rejse en sag til opløsning af en sådan forening - anklagemyndigheden er ikke beføjet til at efter en konkret bedømmelse af behovet for sagen om straf og opløsning at undlade at rejse sag mod en forening omfattet af reglen. 51 Germer rejser en interessant problemstilling med hensyn til Folketingets mulighed for at pålægge justitsministeren at rejse opløsningssag i tilfælde, hvor man finder, at anklagemyndigheden har været for tilbageholdende i sin vurdering. 52 Under normale omstændigheder har anklagemyndigheden efter Grundloven 78, stk. 2 pligt til at rejse opløsningssag, men i sådant tilfælde bliver det et spørgsmål om anklagemyndigheden er bundet af en folketingsbeslutning, dvs. et spørgsmål om folketingsbeslutningers retligt bindende virkning. Det er almindeligt anerkendt, at vedtagne folketingsbeslutninger efterleves i praksis af såvel centraladministrationen som af andre myndigheder, hvorfor Folketinget reelt vil have mulighed for at beslutte, at justitsministeren rejser opløsningssag, hvor anklagemyndigheden har valgt at undlade dette. 53 Spørgsmålet om folketingsbeslutningers retligt bindende virkning falder i øvrigt uden for rammerne af denne fremstilling, og skal derfor ikke berøres yderligere. Ligesom opløsning af en forening ved lov forudsætter opløsning ved dom, at foreningen er ulovlig efter gældende ret. Ross bemærker, at opløsning ved dom er den judicielle, regelbestemte reaktion på en krænkelse af den materielle foreningsfrihed. 54 Hvis en forening således som et regelmæssigt led i foreningsvirksomheden, må antages at anvende vold eller lignende ulovlige midler til at opnå deres formål, bliver den at opløse ved dom. Germer anfører, at en forening ikke blot på det abstrakte plan, men også konkret skal bekende sig til vold og lignende for at kunne opløses. 55 Det antages således, at der skal foreligge en vis grad af bevis for en forenings virke ved vold, før dette kan medføre indgreb i foreningsfriheden, jf. nærmere om bevisbedømmelse, beviskrav og bevisbyrde nedenfor i kapitel Henrik Zahle Dansk forfatningsret 3 Menneskerettigheder, bind 3, 2. udgave, Christian Ejlers Forlag, København 1997, side Peter Germer Statsforfatningsret, 3. udgave, DJØF, København 2001, side En nærmere redegørelse for folketingsbeslutningers retlige relevans og efterlevelse findes i Henrik Zahle Dansk forfatningsret 1 Institutioner og regulering, bind 1, 2. udgave, Christian Ejlers Forlag, København 1995, side 303ff. 54 Alf Ross Dansk statsforfatningsret, 2. udgave, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, København 1966, side Peter Germer Statsforfatningsret, 3. udgave, DJØF, København 2001, side