Finanspagtens forhold til Grundlovens 20

Transkript

1 Finanspagtens forhold til Grundlovens Finanspagtens indhold og form I kølvandet på den økonomiske krise blev Finanspagten underskrevet af 25 stater 30. januar I den forbindelse har borgere og jurister stillet spørgsmålstegn ved om Finanspagtens bestemmelser er i strid med Grundlovens 20 om suverænitetsafgivelse til en anden myndighed end den danske (Messerschmidt 2012, Information). Finanspagten er udarbejdet som en mellemfolkelig aftale blandt alle EU-landene på nær Storbritannien og Tjekkiet. Aftalen kan derfor ikke betegnes som en EU-retsakt, men en folkeretlig aftale. (Udenrigsministeriet, 27.februar 2012: s. 2). Traktaten indeholder blandt andet den omstridte balanceregel artikel 3 og reglen om domstolskontrollen samt bødebestemmelsen i artikel 8 (FP, 2012, art. 3 og 8). Disse to artikler vil vi undersøge i forhold til spørgsmålet om suverænitetsafgivelse. Balancereglen indebærer blandt andet, at den kontraherende parts samlede budgetstilling på de samlede offentlige finanser skal være i balance eller udvise et overskud (FP 2012, art. 3 stk. 1 litra a). Der er desuden opstillet en nedre grænse for et strukturelt underskud på 0,5% af bruttonationalproduktet i markedspriser samt en grænse på den offentlige gæld, der skal være væsentligt under 60 % af BNP. Såfremt tilpasningsstien ikke stemmer overens med disse målsætninger, kræver finanspagten, at automatiske korrektionsmekanismer iværksættes. Balancereglen skal være inkorporeret i dansk lov senest et år efter traktatens ikrafttrædelse (FP 2012, art. 3 stk. 1 litra b, d, e samt stk. 2). Processen er allerede godt i gang i kraft af budgetlovens nuværende behandling i folketinget. Domstolskontrollen og bødebestemmelsen Europa-Kommissionen kan i følge finanspagtens artikel 8 vurdere, om den kontraherende part har inkorporeret balancereglen i national ret inden for et år efter finanstraktatens ikrafttrædelse, herunder om opretningsmekanismerne og budgetprocesserne i budgetloven findes tilstrækkelige ift. opfyldelse af balancereglen. Hvis ikke dette er tilfældet bliver sagen overført til 1

2 EU-domstolen, hvor de dømmer efter finanspagten som retskilde. 1 Finanspagten vil altså have en vis form for indvirkning på det kommende statsbudget. Grundlovens beskriver, hvilke processer finansloven skal gennemgå for at være gældende. Der foreligges en budgetvejledning, som er godkendt af finansudvalget og som er forudsætningen for, at finansloven kan udarbejdes retligt (Germer 2011: s. 176). Derfor kommer den nye balanceregel uundgåeligt til at spille en væsentlig rolle i udformningen af finansloven. 2. Grundlovens 20 Den danske stat er suveræn 2, og endvidere er statens beføjelser afgrænset over for andre stater gennem jurisdiktion (Germer 2010: s.35). I henhold til Grundlovens i 42 stk. 6 samt har den danske stat myndighed over finanslovens tilblivelse og indholdsmæssige tilrettelæggelse. Det er altså kompetencer, som lige nu ligger inden for den danske jurisdiktion. Den danske stat har ifølge Grundlovens 20 mulighed for at afgive myndighed til en mellemfolkelig instans. Dette kræver dog enten et folketingsflertal på 5/6 eller et ja ved en folkeafstemning Finanspagtens indgribende elementer og forholdet til Grundlovens 20 Tildeling af ny domstolskompetence til EU domstolen Før budgetloven var der ingen dansk lov om budgettilrettelæggelsen 4, og der var derfor ikke nogen domstolsmyndighed, der havde kompetence til at bedømme indholdet af finansloven. Med tilslutningen til finanspagten giver man en ny dømmende kompetence til EU domstolen. Man afgrænser altså den danske stats jurisdiktion til ikke at inkludere den dømmende myndighed i forhold til budgetloven og den danske stats efterlevelse af denne. 1 Hvis EU-domstolen finder, at Danmark ikke efterkommer dommen, kan man som kontraherende part blive indbragt for domstolen igen og få pålagt en tvangsbøde, der ikke må overstige 0,1% af dens bruttonationalprodukt. 2 det vil sige, at den som udgangspunkt har myndighed som grundlovens 3 tilsiger som dømmende, udøvende og lovgivende magt, dette må antages at gælde på alle områder, der ikke er nærmere specificeret. 3 Alle de myndigheder som regeringen, folketinget og domstolene har i henhold til grundloven er omfattede af Der har kun været - som førnævnt - en budgetvejledning, der er blevet godkendt af finansudvalget. De formelle procedurer er beskrevet i Grundlovens

3 Formel grundlovsstridighed En lov kan kun være gældende, hvis den både materielt og formelt er i overensstemmelse med Grundloven. Højesteret har set sig kompetent til at bedømme disse forhold (Germer 20011:s. 207). Når det kommer til finanspagten, er der ikke noget, der umiddelbart går materielt imod Grundlovens paragraffer. Der er imidlertid et spørgsmål om eventuel formel uoverensstemmelse, da Finanspagten kunne vedtages ved 20 frem for Justitsministeriet finder, at finanspagten alene er underlagt proceduren i Grundlovens 19, da de ikke ser, at Danmark overgiver væsentlige myndighedsbeføjelser. Desuden anser Justitsministeriet pagten som værende indgået i en traditionel mellemfolkelig organisation (Justitsministeriet 2012: s. 5). Her er Morten Messerschmidt er uenig, da han mener, at EUdomstolens jurisdiktion er udvidet og bygger på en ny retskilde. Messerschmidt henviser til Lissabonsagen, hvor Højesteret tilkendegav, at interinstitutionelle kompetenceændringer kan være 20-relevante. (Messerschmidt 2012, Information). Der har aldrig tidligere været ført sager ved Højesteret, der har medført annullering af en lov pga. formelle grundlovsfejl (Germer 2011:s. 208). 4. Forholdet mellem international ret og national ret Man kan anskue forholdet mellem national og international ret på grundlæggende to måder, en monistisk og dualistisk (Germer 2010:s.75). Den monistiske tilgang ser det de to som et stort retssystem, mens den dualistiske tilgang ser to adskilte retssystemer, hvor folkeretten regulerer staternes indbyrdes forhold, mens nationalretten regulerer borgerne i det enkelte lands indbyrdes forhold. I internationale relationer ses nationalret som underordnet folkeretslige forpligtelser - dette gælder også grundlove (Germer 2010:s.79). Dette kan ses som en form for monistisk ideal. Dansk retstradition tilslutter sig på den anden side et dualistisk retssystem (Germer 2010:s.82), og det er almindeligt anerkendt, at man kan tilsidesætte folkeretten til fordel for dansk lov, hvis disse er i uforenelig uoverensstemmelse (Germer 2010:s.84) vedrører regeringsprærogativet til at handle»på rigets vegne«, når det handler om det umiddelbare forhold til fremmede stater og internationale organisationer (Germer 2011: s. 231). 3

4 Budgetloven er et eksempel på folkeret, der er inkorporeret i dansk lov efter det dualistiske princip. Spørgsmålet er her, i hvor høj grad man anser finanspagten som almindelig international ret eller som overdragelse af ny myndighedsbeføjelse, der griber direkte ind i national ret. En afgørelse af dette spørgsmål vil have indvirkning på, om man anser finanspagten som gældende i den almindelige inkorporeringspraksis. 5. En sondring mellem vertikal og horisontal direkte effekt En direkte effekt er til stede, når en anden autoritet eller domstol forpligter den pågældende part til at anvende en relevant folkeretlig bestemmelse enten som lov eller anden norm i national ret og praksis (Nedergaard 2009: s. 213). Her sondrer man imidlertid mellem vertikal og horisontal direkte virkning. Justitsministeriet bruger denne sondring, når de siger, at EU- Domstolen får således efter artikel 8, stk. 1, ikke kompetence til at træffe afgørelser, der har direkte virkning for borgere (Justitsministeriet 2012, s. 23). Her tales om den horisontale direkte virkning, der defineres ved udøvelse af myndighed ift. borgere eller virksomheder indbyrdes (Nedergaard 2009: s.213). Finanspagten og myndighedsudøvelsen er en vertikal relation, da den ikke direkte regulerer borgernes adfærd. Sondringen havde dog ingen betydning, da Højesteret fældede dom i Maastricht-sagen 6 i Konklusion EU-domstolens jurisdiktionsudvidelse kan ses som suverænitetsafgivelse, da dens nye myndighed er vertikal og vil få direkte indvirkning på dansk ret. Hvis finanspagten hører under almindelig EU-ret, vil der ikke være tvivl om, hvordan man skulle indgå i pagten. Men da der er tale om en mellemfolkelig aftale, er situationen mindre klar og en vurdering af nødvendigheden af, at sagen bliver behandlet efter 20 afhænger af hvordan direkte virkning for borgerne defineres. Perspektiverende spørgsmål: 6 Maastricht sagen fra 1998, hvor de udtalte: "Anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens 20 er nødvendig i det omfang, det overlades til en international organisation at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med direkte virkning her i landet eller at udøve andre beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelse til at indgå traktater med andre stater. (Justitsministeriet 2012: s. 5) 4

5 1. Hvorledes forholder det sig med søgsmålskompetencen ved domstolsprøvelse af finanspagtens eller budgetlovens grundlovsmæssighed? 2. Hvordan spiller de europæiske menneskerettigheder ind med Grundlovens frihedsrettigheder? 3. Hvad er ministrenes retlige ansvar? Litteraturliste Danmarks riges grundlov. Lov nr. 169 af 5. juni FINANSPAGTEN, 2012 Germer, Peter (2010): Indledning til folkeretten. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Germer, Peter (2011): Statsforfatningsret. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag Justitsministeriet (2012): Notat om visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af traktaten om stabilitet, samordning og styring i den Økonomiske og Monetære Union (den såkaldte Finanspagt) vurdering_af_finanspagten DOK343657_.pdf Lokaliseret: 18. maj 2012 Messerschmidt, Morten: Justitsministeriets halve sandheder. Lokaliseret: 18. maj 2012 Nedergaard, Ulla og Ruth Nielsen (2009): EU Ret. Thomson Reuters, Udenrigsministeriet (2012): Forholdet mellem det danske euroforbehold og Finanspagten. 0/2011alm313.pdf Lokaliseret: 18. maj