De Europæiske Fællesskabers Konkurrencepolitik

Transkript

1 De Europæiske Fællesskabers Konkurrencepolitik 1998

2 De Europæiske Fællesskabers Konkurrencepolitik XXVIII Beretning om Konkurrencepolitikken 1998 Europa-Kommissionen Generaldirektorat IV Konkurrence

3 Yderligere oplysninger om EU fås på Internet via Europa-serveren ( Bibliografiske data findes bagest i denne publikation Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer, 1999 ISBN De Europæiske Fællesskaber, 1999 Eftertryk tilladt med kildeangivelse Printed in Italy TRYKT PÅ IKKE-KLORBLEGET PAPIR

4 FORORD VED KAREL VAN MIERT Konkurrencekommissær Den beretning, der blev offentliggjort sidste år, indeholdt et nyt forord, der gav mig lejlighed til at omtale en række emner, som ikke var umiddelbart aktuelle, men som indgik i de bredere konkurrencepolitiske fremtidsperspektiver. Denne fornyelse blev vel modtaget, og jeg har derfor besluttet at følge samme linje i år. På baggrund af de betænkeligheder, som Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg jævnligt giver udtryk for, vil jeg i år lægge stor vægt på vores internationale arbejde, fordi de konkurrenceregler, som Kommissionen håndhæver, får stadig større international betydning. Især vil jeg gerne understrege, hvor vigtigt det er at forbedre konkurrencemyndighedernes internationale samarbejde. Hidtil har dette samarbejde stort set været begrænset til bilaterale aftaler, som i mange tilfælde har vist sig at være meget effektive. På lang sigt mener jeg dog, at det må blive almindeligt anerkendt, at det er ønskeligt, ja endog nødvendigt, også at indføre multilaterale regler, der sikrer, at bestemte grundlæggende konkurrenceprincipper overholdes. Herved skabes der sikkerhed for, at de imponerende fremskridt, der er gjort inden for liberaliseringen af handelen i den sidste snes år, ikke ødelægges af, at det er umuligt at gribe effektivt ind, når virksomheder, der konkurrerer på internationalt plan, udviser en konkurrencebegrænsende adfærd. Globalisering og risikoen for konkurrencebegrænsende praksis Den stadig voksende verdensøkonomiske integration er ved at skabe en indbyrdes afhængighed mellem landene, som man ikke tidligere har set. I det sidste tiår er der med den tilfredsstillende afslutning af Uruguay-runden sket en acceleration i den gradvise afskaffelse af handelshindringer. Virksomhederne drager fordel af denne åbenhed, og handelen er vokset kraftigt. Inden for mange sektorer konkurrerer virksomhederne på verdensomspændende markeder og er således ved at blive større og multinationale. I det seneste år er der gennemført en række såkaldte megafusioner mellem virksomheder i forskellige verdensdele, hvorved der er skabt nye selskaber af virkelig internationale dimensioner. Hvis virksomhederne ikke i forvejen er til stede i flere lande, indgår de ofte strategiske alliancer, der giver dem mulighed for at trænge ind på udenlandske markeder sammen med internationale partnere. Dette er især tilfældet inden for højteknologisektorer, såsom telekommunikation, informationsteknologi, underholdningselektronik, luftfart og medicinalindustrien. Kommissionen har måttet holde trit med den voksende globalisering af markederne og tager derfor i stadig stigende omfang hensyn til markedsoplysninger fra tredjelande ved sine analyser af de konkurrencepolitiske problemer. Det er ikke overraskende, at de konkurrencepolitiske problemer under disse omstændigheder også er ved at blive globale. Konkurrencebegrænsende adfærd, herunder restriktive aftaler mellem virksomhederne og misbrug af markedsdominans, respekterer ikke landegrænser. Når virksomheder, der har de teknologiske midler til at operere på internationalt plan, bliver større og multinationale, medfører det en fare for, at de fristes til at træffe foranstaltninger enten individuelt eller i samarbejde med andre virksomheder som begrænser konkurrencen eller indebærer misbrug af deres markedsstyrke på disse globale markeder. Hvis ikke der sættes ind over for en sådan konkurrencebegrænsende adfærd, vil man, uden at overdrive, kunne sige, at mange af de fordele, der er opnået ved en international åbning af markederne, risikerer at forsvinde. De øgede muligheder for international markedsgennemtrængning, som liberaliseringen af handelen har medført, kan meget vel bringes alvorligt i fare ved den konkurrencebegrænsende kommercielle adfærd, som virksomhederne måske vil ty til i et forsøg på at beskytte deres traditionelle ofte nationale markeder mod udenlandske konkurrenter. 3

5 4 Behov for samarbejde Afskaffelse af de hindringer for markedsintegrationen, som en konkurrencebegrænsende kommerciel praksis medfører, er ikke noget nyt for EU. Siden 1958 har Fællesskabets konkurrenceregler været et nødvendigt redskab i bestræbelserne på at skabe et indre marked i Europa og sikre, at det er, og fortsat vil være, en realitet. Hvis ikke der blev foretaget en sådan kontrol med virksomhedernes konkurrencebegrænsende adfærd og misbrug af dominerende markedsstillinger eller kontrol med fusioner, ville de nationale markeder være langt vanskeligere at komme ind på for nye virksomheder fra såvel EU-lande som tredjelande. Når en sådan praksis finder sted uden for EU, er den dog mere kompliceret at bekæmpe. De nationale eller regionale konkurrencemyndigheder er kun i ringe grad i stand til at løse de problemer, som en kommerciel adfærd skaber uden for deres grænser. Det kan være vanskeligt at indhente oplysninger, og eventuelle beslutninger kan være umulige at håndhæve. Selv om mange lande i de senere år har indført ny konkurrencelovgivning, kan det forholde sig således, at en bestemt adfærd ikke er ulovlig i det land, hvor den finder sted, eller at myndighederne i det pågældende land ikke er indstillet på at bekæmpe den. De forskellige konkurrencemyndigheder kan også drage forskellige eller endog direkte modstridende konklusioner i en sag, hvor de begge hævder at have jurisdiktion. Dette indebærer ikke blot risiko for, at der opstår strid mellem lande eller handelsblokke, som vi så sidste år i forbindelse med uenigheden mellem USA og EU om den planlagte fusion mellem Boeing og MDD, men skaber også betydelig usikkerhed og store omkostninger for virksomheder, der opererer på internationalt plan. Det er derfor indlysende, at et samarbejde er nødvendigt for en effektiv løsning af de konkurrencepolitiske problemer, der gør sig gældende på tværs af landegrænserne. Der eksisterer i forvejen et vist bilateralt samarbejde mellem myndighederne, og der er grund til at se optimistisk på den fremtidige udvikling. Jeg er dog overbevist om, at det ud over at fastlægge de organisatoriske rammer for samarbejdet er nødvendigt også at indgå en fælles international aftale om de grundlæggende konkurrenceretlige principper, hvis samarbejdet skal være effektivt. Efter min opfattelse vil et sådant samarbejde ikke kun komme industrilandene til gode; det vil også i vidt omfang gavne udviklingslandene har været præget af uro og usikkerhed for mange af verdens nye økonomier, især i Asien. Det er den almindelige opfattelse, at en af hovedårsagerne til disse økonomiers problemer er mangelen på egentligt åbne markeder, idet konkurrencen mellem virksomhederne meget ofte blev tilsidesat gennem ugennemsigtige arrangementer (vennetjeneste), der ikke havde meget med markedskræfterne at gøre. Jeg er overbevist om, at en fast konkurrencepolitik både på nationalt og på internationalt plan kraftigt vil modvirke sådanne tendenser ved at fremme industriens konkurrenceevne, decentralisere den kommercielle beslutningstagning, fremme innovation og skabe størst mulig velfærd for forbrugerne. Disse problemer blev i 1994 behandlet af en gruppe bestående af blandt andet tre uafhængige eksperter, som jeg havde anmodet om at fremsætte en række henstillinger til EU s konkurrencepolitiske mål i perioden efter Uruguay-runden. De udarbejdede en rapport, der anbefalede, at man i fremtiden satte ind på følgende to områder: for det første en yderligere udvidelse af Kommissionens bilaterale samarbejde med tredjelande og for det andet udarbejdelse af multilaterale regler, der kunne sikre, at alle involverede lande overholdt en række grundlæggende konkurrenceregler. Bilateralt samarbejde med USA og Canada I de senere år har EU aktivt udbygget sit bilaterale konkurrencesamarbejde med sine vigtigste handelspartnere. Det bedste eksempel herpå er aftalerne med USA, hvoraf den første blev indgået i 1991 og trådte i kraft i Da denne første aftale blev indgået, stod EU og USA over for en kraftig vækst i de transatlantiske kommercielle transaktioner, samtidig med at de indså, hvilke farer der er forbundet med grænseoverskridende konkurrencebegrænsende praksis. Parterne erkendte derfor, at det var vigtigt at undgå modstridende beslutninger og at samordne håndhævelsen af reglerne i et sådant omfang, at det ville være til gensidig fordel. Aftalen gik i korte træk ud på at lette samarbejdet mellem Kommissionen på den ene side og USA s konkurrencemyndigheder på den anden. Ifølge aftalen skal den ene myndighed give den anden meddelelse, når den behandler sager, der måtte

6 FORORD VED KAREL VAN MIERT påvirke den anden parts vigtige interesser, og myndighederne kan udveksle oplysninger, der ikke er fortrolige, ligesom de kan samordne deres håndhævelse af reglerne og bistå hinanden; endelig kan den ene myndighed anmode den anden om at gribe ind (den såkaldte positive comity), ligesom den ene myndighed kan tage hensyn til den anden parts vigtige interesser i forbindelse med sin egen håndhævelse (traditional comity). EU og USA har således forpligtet sig til at samarbejde om håndhævelsen af konkurrencereglerne og ikke at handle ensidigt og eksterritorialt, medmindre mulighederne i henhold til comityproceduren er udtømt. Denne forpligtelse er blevet styrket ved den positive comity-aftale, der blev indgået med USA i 1998, og som yderligere styrkede bestemmelserne i aftalen af Den nye aftale går ud på, at parternes respektive konkurrencemyndigheder normalt vil udsætte eller indstille deres behandling af konkurrencebegrænsende praksis, der hovedsagelig foregår på eller er rettet mod den anden parts område, hvis den anden part ønsker at behandle sagen. Kommissionens erfaringer med aftalen med USA siden 1991 har vist, at et sådant samarbejde kan være særdeles effektivt, idet det i væsentligt omfang reducerer risikoen for forskellige eller modstridende afgørelser. Det hidtidige samarbejde har bidraget til at styrke tilliden mellem Kommissionen og USA s konkurrencemyndigheder og har gjort det lettere at samordne markedsanalyserne og indgrebene. I 1998 blev dette transatlantiske samarbejde styrket, jf. f.eks. de nært samordnede parallelle undersøgelser af fusionerne WorldCom/MCI og Dresser/Haliburton. Kommissionen har færdigbehandlet en aftale med den canadiske regering, der stort set svarer til aftalen mellem EU og USA af Det forventes, at denne aftale vil blive indgået i løbet af Det skal bemærkes, at der også findes tilsvarende samarbejdsarrangementer mellem en række andre lande, f.eks. mellem USA og Canada og mellem Australien og New Zealand. Bilateralt samarbejde med henblik på udvidelsen EU har indgået bilaterale konkurrenceaftaler af en noget anden art med de central- og østeuropæiske lande. Østblokkens opløsning har givet os en enestående lejlighed til at udjævne forskellene i Europa og bistå ved overgangen fra plan- til markedsøkonomi, hvor et vigtigt aspekt også er indførelsen af en funktionel konkurrencepolitik. Fællesskabet har siden udviklet nære forbindelser med de central- og østeuropæiske lande, herunder de baltiske lande, og de såkaldte Europaaftaler tager sigte på at bane vej for deres fremtidige medlemskab af EU. Det samme gælder Cypern og Malta, der har ansøgt om medlemskab, og som EU har indgået associeringsaftaler med. Harmoniseringen af konkurrencereglerne, herunder statsstøttereglerne, er en vigtig del af disse aftaler og dermed af Fællesskabets strategi for perioden indtil disse landes optagelse. Der forventes også oprettet konkurrencemyndigheder. Af samme årsager som inden for Fællesskabet anses konkurrencereglerne for at være nødvendige for, at afskaffelsen af handelshindringerne mellem landene ikke omgås af en konkurrencebegrænsende kommerciel adfærd og statsforanstaltninger med samme virkninger. Udviklingen med hensyn til vedtagelse af kartelog monopolregler og oprettelse af konkurrencemyndigheder er efter min opfattelse lovende. Der venter dog stadig et stort arbejde med indførelsen af tilstrækkelige regler for kontrol med statsstøtte. Der er også indgået udførlige samarbejdsaftaler mellem Kommissionen og de forskellige konkurrencemyndigheder. Der er nu indledt formelle optagelsesforhandlinger med Polen, Ungarn, Tjekkiet, Estland, Slovenien og Cypern. Bilateralt samarbejde med andre lande Toldunionsaftalen med Tyrkiet i 1995 er et af de bedste eksempler i de senere år på en bilateral aftale, der indeholder udførlige bestemmelser om konkurrence og statsstøtte. Frihandelsaftaler mellem Fællesskabet og tredjelande, som f.eks. de associeringsaftaler, der i de seneste par år er indgået med flere Middelhavslande, indeholder normalt også sådanne bestemmelser. Fællesskabet har for nylig indgået en række såkaldte partnerskabs- og samarbejdsaftaler med Rusland, Ukraine og flere andre stater i det tidligere Sovjetunionen. Disse aftaler, der ganske vist er mindre ambitiøse end Europaaftalerne, indeholder dog en forpligtelse for disse lande til gradvis at tilnærme deres konkurrence- og statsstøttelovgivning til Fællesskabets. Der foreligger endnu ingen formelle bilaterale aftaler om Fællesskabets konkurrencesamarbejde med de øvrige vigtige handelspartnere, især Japan. Ikke desto mindre føres der regelmæssige kontakter mellem 5

7 6 Kommissionen og de japanske konkurrencemyndigheder, idet der bl.a. holdes et årligt bilateralt møde på højt niveau, og parterne underretter hinanden om sager, der påvirker hinandens vigtige interesser. Multilateralt samarbejde behov for nye verdensomspændende regler På trods af de betydelige bilaterale fremskridt må det dog understreges, at aftaler om internationalt konkurrencepolitisk samarbejde, der kun er bilaterale, medfører store ulemper. Det er indlysende, at det bilaterale samarbejde kun tager hensyn til de involverede landes interesser, og at tredjelandes interesser sandsynligvis derfor vil blive tilsidesat. Desuden har mange lande stadig ingen konkurrencelovgivning. Til trods for en stærkt øget interesse for indførelsen af konkurrenceregler i de sidste ti år, er det stadig kun ca. halvdelen af Verdenshandelsorganisationens (WTO) medlemslande, der har en konkurrencelovgivning. Der er også betydelig forskel på konkurrencereglernes indhold og den effektivitet, hvormed de håndhæves i de forskellige lande. OECD s henstilling af 1995 om konkurrencesamarbejde og den henstilling om hardcore-karteller, der blev vedtaget tidligere i år, er vigtige retningslinjer for, hvilken form det bilaterale samarbejde bør antage, især når flere medlemsstater kæmper med truslen fra et internationalt kartel. Henstillingerne er dog kun rettet til OECD s medlemslande og er ikke engang bindende for dem. WTO s nuværende regler er heller ikke tilstrækkelige til at løse konkurrencemæssige problemer, hvilket klart illustreres af WTO-panelets afgørelse af april 1998 i striden mellem USA og Japan, der bl.a. omfattede påstande om, at Fuji havde udvist konkurrencebegrænsende adfærd for at forhindre sin amerikanske konkurrent, Kodak, i at få adgang til det japanske marked for fotografiske film og fotopapir. Jeg er derfor overbevist om, at der som et nødvendigt supplement til liberaliseringen af handelen må indgås en verdensomspændende, multilateral aftale om anvendelse af fælles grundlæggende konkurrenceregler. Da handel og konkurrencepolitik hører sammen, bør en sådan aftale indgås inden for rammerne af WTO, der er den internationale organisation, der er mest velegnet hertil. Tanken om en overnational struktur af denne art blev behandlet i en kommissionsmeddelelse til Rådet i 1996, hvor det blev foreslået, at WTO skulle nedsætte en arbejdsgruppe til at undersøge, om dette var ønskeligt. Dette forslag, som Rådet godkendte, var grundlaget for den ministerielle beslutning, der blev truffet i Singapore i december 1996 om at nedsætte en arbejdsgruppe under WTO til at undersøge samspillet mellem handel og konkurrencepolitik. Denne gruppe har allerede holdt en række møder og vil fortsætte sine drøftelser i Selv om den interesse, som både industri- og udviklingslande (herunder en række lande, der ikke selv har nogen konkurrencelovgivning) har vist, er meget opmuntrende, er det for tidligt at udtale sig om, hvorvidt drøftelserne i sidste instans vil føre til, at der indledes formelle forhandlinger mellem WTO s medlemmer. Det er dog i høj grad mit håb, at dette vil ske som led i den næste multilaterale forhandlingsrunde. Disse forhandlinger kunne fokusere på følgende fire forslag til en eventuel aftale: For det første kan medlemmerne vedtage, at de hver især vil indføre nationale konkurrenceregler og oprette konkurrencemyndigheder. Dette vil betyde fastlæggelse af grundlæggende regler for behandling af konkurrencebegrænsende praksis, misbrug af markedsstyrke og fusionskontrol, indførelse af tilstrækkelige håndhævelsesbestemmelser samt virksomhedernes ret til at få adgang til konkurrencemyndighederne og domstolene. For det andet kan medlemmerne samtidig vedtage en række fælles grundprincipper for bekæmpelse af konkurrencebegrænsende praksis af international dimension. I begyndelsen vil det være rimeligt, at man koncentrerer sig om den praksis, hvis skadelige virkninger er almindeligt kendt især horisontale begrænsninger, såsom fastsættelse af priser og produktion, markedsdeling, manipulering af tilbud og eksportkarteller. Det kan være vanskeligere at opnå enighed om andre former for praksis, såsom misbrug af markedsstyrke og vertikale begrænsninger, men det kunne være en målsætning på længere sigt. For det tredje kunne der udarbejdes et multilateralt samarbejdsinstrument. Dette skal tage sigte på at lette samarbejdet mellem konkurrencemyndighederne og kunne omfatte regler for konsultation, forhindring af konflikter, udveksling af oplysninger, der ikke er fortrolige, gensidig underretning og comity. Endelig ville det også være logisk at indføre en ordning for bilæggelse af uoverensstemmelser under nærmere angivne omstændigheder. Dette kunne indebære en tilpasning af WTO s nuværende forligsordning ved f.eks. at sikre, at

8 FORORD VED KAREL VAN MIERT der indføres regler for håndhævelse af konkurrenceregler, der påvirker handelen mellem medlemsstaterne. Det ville dog ikke være hensigtsmæssigt at udvide en sådan forligsordning til at omfatte individuelle tilfælde. Disse forslag skal ikke opfattes som en opfordring til at etablere en ny international organisation med egne undersøgelses- og håndhævelsesbeføjelser. De er tænkt som grundlag for etablering af en ny multilateral aftale med det formål at styrke verdenshandelssystemet, således at liberalisering og adgang til markedet ikke omgås af konkurrencebegrænsende kommerciel praksis. Med denne målsætning for øje mener jeg, at forslagene er beskedne, men rimelige og logiske, og at de vil kunne vise sig effektive i forbindelse med en af de største udfordringer, som verdensøkonomierne står over for, nu hvor årtusindskiftet nærmer sig. 7

9

10 XXVIII Beretning om Konkurrencepolitikken 1998 (udgivet i tilslutning til den almindelige beretning om Den Europæiske Unions virksomhed 1998) SEK(1999) 743 endelig udg.

11 Bemærkning til læseren Amsterdam-traktaten trådte i kraft den 1. maj Denne traktat redegør for re-nummereringen af artiklerne i både traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. Skønt nærværende beretning først og fremmest omhandler året 1998, anvender den dog det nye nummereringssystem. Der henvises imidlertid stadig til den gamle nummerering, når der refereres fra titler på lovsamlinger vedtaget før ændringen af nummereringen, eller når der refereres fra dokumenter udfærdiget før den 1. maj For at henlede læserens opmærksomhed på disse ændringer, fremstår alle referencer efter den gamle nummerering i kursiv. Nyt nummer Gammelt nummer Artikel 37 Artikel 31 Artikel 85 Artikel 81 Artikel 86 Artikel 82 Artikel 89 Artikel 85 Artikel 90 Artikel 86 Artikel 92 Artikel 87 Artikel 93 Artikel 88 Artikel 94 Artikel 89 Artikel 100A Artikel 95 Artikel 173 Artikel 230 Artikel 175 Artikel 232 Artikel 177 Artikel 234 Artikel 190 Artikel

12 INDHOLDSFORTEGNELSE Indledning Konkurrencepolitikken som middel til at beskytte og styrke det indre marked Den fortsatte modernisering af konkurrenceretten Liberaliseringsprocessen Boks 1: Euroen og konkurrencen I Konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af dominerende stillinger Artikel 81 og 82 Statsmonopoler og monopolrettigheder Artikel 31 og A Modernisering af lovgivningen og fortolkningspraksis De foreløbige resultater af den mere målrettede indsats Meddelelsen om anvendelse af EU s konkurrenceregler på vertikale begrænsninger Revision af konkurrencepolitikken vedrørende horisontale aftaler Revision af procedurereglerne B Konsolidering af det indre marked Karteller Åbning af markeder Virksomheder med en dominerende stilling Boks 2: Forhandling af motorkøretøjer en politik til fordel for forbrugerne C Sektorspecifikke politikker Telekommunikation Boks 3: Kommissionens bødepolitik Posttjenester Medier Transport Boks 4: Den europæiske konkurrencepolitik og lufthavnene Forsikringssektoren Energi Konkurrence og miljø Boks 5: Globalisering af markederne og analyse af konkurrencesituationen D Statistikker II Fusionskontrol A Indledning B. Hovedlinjer i udviklingen Markedsdefinitionen Boks 6: Revision af fusionskontrolreglerne Dominerende stilling Løsning af påviste konkurrenceproblemer Henvisning af sager til medlemsstater Regler og procedurer Boks 7: Anvendelsen af den nye artikel 2, stk. 4, i fusionsforordningen NB: I denne beretning har Kommissionen indføjet adskillige bokse, hvor den behandler emner af generel interesse eller særlige områder, for at gøre læsningen lettere og mere behagelig. Det bemærkes desuden, at alle beløbsangivelser for 1998 er udtrykt i ecu, eftersom euroen først blev indført pr. 1. januar

13 C Statistikker III Statsstøtte A Generel politik Forbedring af effektiviteten af kontrollen med statsstøtte Gruppefritagelser for statsstøtte Procedureforordning Statsstøtte indeholdt i skatteordninger B Statsstøttebegrebet Fordel for en eller flere virksomheder Midlernes oprindelse Specificitetskravet Konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen i EU C Undersøgelse af støttens forenelighed med fællesmarkedet Horisontal støtte Regionalstøtte Støtte til direkte investeringer i tredjelande Sektorstøtte D Procedurer Tredjemands rettigheder Tilbagesøgning af støtte Konsekvenser af et annullationssøgsmål De nationale domstoles anvendelse af statsstøttereglerne E Statistikker IV Internationalt samarbejde A Udvidelsen Førtiltrædelse Tiltrædelsesforhandlinger B Bilateralt samarbejde Nordamerika Andre lande C Multilateralt samarbejde WTO: handel og konkurrence OECD, UNCTAD V Udsigterne for Lovgivnings- og forskriftsmæssig aktivitet Internationalt Kontrolaktiviteter Bilag Sager omhandlet i beretningen

14 INDLEDNING 1. I 1998, der satte skellet for EU s overgang til den fælles valuta, måtte Kommissionen sætte alle kræfter ind på at sikre, at euroen blev indført i et sundt og dynamisk erhvervsklima. Konkurrencepolitikken har også bidraget hertil på alle måder og med alle midler. Kommissionen har i denne forbindelse prioriteret følgende to vigtige områder: Den har styrket det indre marked ved at påvirke markedernes struktur og ved strengt at forfølge konkurrencebegrænsende praksis for at give Den Økonomiske og Monetære Union et solidt og sundt grundlag og har samtidigt gjort en målrettet indsats for at modernisere Fællesskabets konkurrenceret. Sidst i september vedtog Kommissionen således en meddelelse om revision af politikken vedrørende vertikale konkurrencebegrænsninger, der udgør et egentligt vendepunkt i dens vurdering af konkurrencebegrænsende praksis. Desuden skal det understreges, at der i november blev opnået politisk enighed i Rådet om en ny procedureforordning på statsstøtteområdet, der skulle blive formelt vedtaget i løbet af Endelig har Kommissionen i de seneste måneder gjort en så ihærdig indsats for at styrke forbindelserne med konkurrencemyndighederne i tredjelande, at dens daglige arbejdsområde nu er blevet internationalt ( 1 ). 1. Konkurrencepolitikken som middel til at beskytte og styrke det indre marked 2. Kommissionen har i 1998 opnået meget tilfredsstillende resultater på det konkurrencepolitiske område, hvilket vidner om dens vilje til at anvende konkurrencepolitikken som et middel til at beskytte og styrke det indre marked som led i indførelsen af Den Økonomiske og Monetære Union. For det første har Kommissionen i en række sager pålagt strenge sanktioner, der kunne betegnes som præventive. For det andet har den taget de første skridt til en omlægning af kontrolvirksomheden, således at dens tjenestegrene kun behandler sager, der klart er af interesse for Fællesskabet Effektivisering af det indre marked 3. Kommissionen har ønsket at styrke det indre marked ved at forhindre de økonomiske aktørers forsøg på kunstigt at fastlægge vilkårene for dets udvikling. ( 1 ) For så vidt som det internationale samarbejde behandles i kommissær Karel Van Mierts forord, omtales det ikke i indledningen. Den har specielt været opmærksom på markedsafskærmende praksis. Den pålagde således bilfabrikanten Volkswagen en bøde på 102 mio. ECU for at have forhindret samhandelen inden for Fællesskabet ved at forbyde sine italienske forhandlere at sælge biler af mærket Volkswagen og Audi til udenlandske kunder. Den iværksatte ligeledes sanktioner over for Amministrazione Autonoma dei Monopoli dello Stato, der havde misbrugt sin dominerende stilling ved at begunstige sin egen cigaretproduktion til skade for cigaretter af udenlandsk oprindelse. Kommissionen har også bekæmpet priskarteller for at hindre deres inflationistiske virkninger og garantere en effektiv konkurrence. Den har således forbudt flere karteller og pålagt de deltagende virksomheder store bøder. Dette var tilfældet inden for sektorerne for rustfrit stål, sukker, fjernvarmerør og søtransport. Diskriminerende misbrug af en dominerende stilling er ligeledes en praksis, der svækker det indre marked, fordi den hindrer udfoldelsesmulighederne for virksomheder, der befinder sig i et afhængighedsforhold, eller som søger at trænge ind på et marked, især i forbindelse med liberaliseringen af netværksindustrierne. Kommissionen har flere gange iværksat sanktioner over for et sådant misbrug, især inden for luft- og søfarten. Når man vil styrke det indre marked, må man også sikre, at dets strukturer fortsat er smidige og åbne, således at konkurrencen er så effektiv som mulig. Kommissionen forbød derfor fusionerne mellem Bertelsmann, Kirch og Première og mellem Deutsche Telekom og BetaResearch, fordi disse to fusioner ville have medført, at de forskellige parter opnåede dominans, ja endog monopol, på flere markeder i Tyskland for digitalt tv. Desuden gjorde Kommissionen sin godkendelse af en række fusioner betinget af, at virksomhederne overholdt en række tilsagn, der skulle sikre tilstrækkelig konkurrence på de berørte markeder. Endelig bidrager kontrollen med statsstøtte i betydeligt omfang til styrkelsen af det indre marked. Kommissionen er af den opfattelse, at uberettiget statsstøtte fører til fordrejninger på markedet og til en ineffektiv ressourceallokering. Dette betyder, at handelshindringerne forøges, og dermed at fordelene ved det indre marked bringes i fare. De fortsat store forskelle i støtteniveauet i medlemsstaterne indebærer også risiko for, at 13

15 man ikke kan opnå den tilsigtede økonomiske og sociale samhørighed. Kommissionen har derfor fortsat ført streng kontrol med statsstøtte, og selv om det antal sager, den har måttet tage stilling til, er faldet, er det desværre fortsat meget højt. For en stor dels vedkommende, ca. 20 %, var der tale om, at medlemsstaterne ikke havde overholdt deres forpligtelse til at anmelde nye støtteforanstaltninger til Kommissionen. Dette bekræftede Kommissionens opfattelse af, at det er nødvendigt konsekvent at kræve tilbagebetaling af uanmeldt støtte, der er uforenelig med traktaten, da medlemsstaterne ellers ikke er tilstrækkelig indstillet på at overholde deres proceduremæssige forpligtelser. Blandt endnu ikke afsluttede sager skal nævnes supplerende støtte til Crédit Lyonnais på 15 mia. ECU eller støttepakken til anlæg af jernbaneforbindelsen til og fra Kanaltunnelen (Channel Tunnel Rail Link). Denne sag er et mønstereksempel på behandlingen af implikationerne af private investorers anlæg og levering af transportinfrastruktur. Disse kommissionsbeslutninger er alle rettet mod det samme mål, nemlig at bidrage til styrkelsen af det indre marked, der er grundlaget for Den Økonomiske og Monetære Union. Dette forholdsvis dystre resultat af kontrolarbejdet må dog ikke overskygge det faktum, at der blev truffet positive beslutninger om langt størstedelen af de aftaler, fusioner eller støtteforanstaltninger, der blev anmeldt til Kommissionen i er således sket et betydeligt fald på i alt 134 sager i forhold til 1997, hvilket især skyldes et fald i antallet af statsstøttesager. Kommissionen bemærker, at antallet af anmeldelser af traditionelle konkurrencesager, såsom karteller og monopoler, er ved at blive stabiliseret, og dette er en meget opmuntrende udvikling, der til dels skyldes den nye bagatelmeddelelse. Kommissionen modtager derimod stadig et stort antal klager. På fusionsområdet må Kommissionen konstatere, at det samlede antal anmeldelser i henhold til forordning (EØF) nr. 4064/89 (fusionsforordningen) er steget med 36 %, dvs. 5 point mere end i 1997 (31 %), men ændringen af fusionsforordningen, og især Kommissionens nye kompetence i forbindelse med bestemte grænseoverskridende transaktioner, har ikke medført den eksplosion i anmeldelserne, som Kommissionen havde ventet. Stigningen skyldes, at de internationale konjunkturforhold er fusionsfremmende, og at markederne forberedes til Den Økonomiske og Monetære Union. Endelig er det samlede antal nye statsstøttesager, der blev registreret i årets løb, gået kraftigt tilbage i forhold til 1997 ( 32 %) og generelt også i forhold til de sidste tre år. Der blev i årets løb afsluttet sager, heraf 581 i henhold til artikel 81 og 82, 238 fusionssager og 460 statsstøttesager, og dette er en stigning på 119 sager i forhold til Disse tal er udtryk for Kommissionens vilje til at fremskynde sagsbehandlingen mest muligt Begrænsning af kontrolvirksomheden 4. Et af hovedformålene med moderniseringen af konkurrenceretten og Kommissionens praksis på området er at koncentrere kontrolaktiviteterne om sager af klar interesse for Fællesskabet. Dette formål blev klart tilkendegivet i 1997 i forbindelse med den første regelpakke (meddelelse om aftaler af ringe betydning (Bagatelmeddelelsen) og meddelelse om samarbejdet med de nationale konkurrencemyndigheder). Resultaterne ved udgangen af 1998 er opmuntrende, om end fortsat alt for små har på ny været præget af en intens kontrolaktivitet på alle områder. Der blev i 1998 registreret i alt nye sager, herunder 509 i henhold til artikel 81, 82 og 86, 245 ( 1 ) vedrørende fusioner og 444 sager vedrørende statsstøtte. Der 14 ( 1 ) Herunder 10 EKSF-beslutninger. 2. Den fortsatte modernisering af konkurrenceretten 6. I 1998 indledte Kommissionen en ny etape i sin moderniseringspolitik med offentliggørelsen af en meddelelse om vertikale konkurrencebegrænsninger. På statsstøtteområdet vedtog Rådet (industriministrene) den 16. november en forordning, der bemyndiger Kommissionen til at udstede gruppefritagelsesforordninger for bestemte former for støtte, ligesom der blev opnået politisk enighed om procedureforordningen Politikken på kartel- og monopolområdet 7. Meddelelsen af 30. september 1998 om anvendelsen af Fællesskabets konkurrenceregler på vertikale begrænsninger må i mange henseender betragtes som en vigtig nyskabelse i Kommissionens politik på kartel- og monopolområ-

16 INDLEDNING det. Den bryder med den traditionelle metode for sektor- og gruppefritagelse, der var særdeles kompliceret. Den er baseret på en fremgangsmåde, der i højere grad fokuserer på en økonomisk analyse af de vertikale begrænsningers virkninger ved at knytte fritagelsen sammen med virksomhedernes markedsstyrke. De grundlæggende principper, som Kommissionen har anvendt i sin nye politik, og som fortsat skal anvendes i de kommende måneder, er, at procedurerne skal forenkles, at analyserne skal være realistiske, og at de nationale domstole og konkurrencemyndigheder skal involveres i højere grad. 8. Det er tanken at indføre en enkelt og meget vidtrækkende gruppefritagelsesforordning, der skal omfatte alle vertikale konkurrencebegrænsninger vedrørende mellemprodukter, færdigvarer og tjenesteydelser. Den skal dog ikke omfatte et mindre antal begrænsninger, som f.eks. prisaftaler. Der er således tale om et system, som er baseret på de såkaldte sortlistede bestemmelser, dvs. bestemmelser, der ikke kan fritages ved forordningen. Det nævnes ikke, hvilke bestemmelser der kan fritages, således som det er tilfældet med de nugældende gruppefritagelsesforordninger, og dette betyder en øjeblikkelig afskaffelse af den spændetrøjeeffekt, som er forbundet med de såkaldte hvidlistede bestemmelser, der tvinger virksomhederne til at tilpasse deres aftaler efter gruppefritagelsesforordningen. 9. Hovedformålet med denne vidtrækkende og fleksible fritagelsesforordning er at skabe frihed og retssikkerhed for virksomheder, der ikke har nogen markedsmagt, hvilket i virkeligheden er tilfældet for mange virksomheder. Inden for disse grænser behøver virksomhederne ikke længere at vurdere, om deres aftaler er gyldige efter fællesskabsretten. For at bevare konkurrencen på markederne og begrænse denne fritagelse til kun at gælde for virksomheder uden væsentlig markedsmagt, indeholder forordningen en række tærskler for markedsandele, der ikke må overskrides, hvis gruppefritagelsen skal kunne anvendes. Dette betyder dog ikke, at de pågældende aftaler er ulovlige, hvis disse tærskler overskrides, men at de skal undersøges individuelt, for at det kan fastslås, om de er lovlige. 10. For at virksomhederne bedre kan analysere, om deres aftaler er forenelige med artikel 81, stk. 1 og 3, vil Kommissionen udstede retningslinjer som supplement til det retsgrundlag, der fastlægges ved den fremtidige fritagelsesforordning. 11. For at kunne iværksætte sin nye politik må Kommissionen have nye lovgivningsmæssige beføjelser af Rådet. Rådet har således fået forelagt et forslag om ændring af Rådets forordning 19/65/EØF af 2. marts 1965 om bemyndigelse af Kommissionen til at vedtage den nye type gruppefritagelsesforordning. Desuden har Kommissionen sideløbende hermed vedtaget et forslag om ændring af Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, for at udvide anmeldelsesfritagelsen i artikel 4, stk Statsstøtte 12. I 1998 arbejdede Kommissionen videre med det initiativ til omlægning og modernisering af kontrollen med statsstøtte, som den havde taget i efteråret Formålet hermed er at forbedre gennemsigtigheden og retssikkerheden ved at forenkle og klarlægge procedurereglerne for at gøre kontrollen med statsstøtte mere effektiv i forbindelse med mindre vigtige sager. I betragtning af det store antal støttesager, som Kommissionen skal vurdere, må den nødvendigvis koncentrere sig om de vigtigste sager, der omfatter store støttebeløb eller nye retsspørgsmål. Nødvendigheden heraf understreges især af det voksende antal ad hoc-foranstaltninger, der ofte indebærer særlig stor støtteintensitet. 13. Som et vigtigt led i moderniseringen af kontrollen med statsstøtte blev der i Rådet opnået politisk enighed om Kommissionens forslag til en procedureforordning, inden Europa-Parlamentets udtalelse forelå. Denne forordning vil klart fastlægge, hvilke proceduremæssige skridt Kommissionen og medlemsstaterne skal tage ved anvendelsen af traktatens artikel 88, især med hensyn til tidsfrister, påbud og tilbagesøgning af støtte, der er uforenelig med fællesmarkedet. Desuden vedtog Rådet formelt et forslag til en forordning, der giver Kommissionen mulighed for at fritage visse kategorier af horisontal statsstøtte fra anmeldelseskravet. De fremtidige fritagelsesforordninger skal forenkle procedurerne ved at fritage Kommissionen for vurderingen af en lang række støttesager, hvor der ikke er nogen større risiko for konkurrencefordrejninger. 14. Kommissionen tog også andre skridt til at klargøre sin vurdering af støtteforanstaltninger. De multisektorale rammebestemmelser for regi- 15

17 16 onalstøtte til store investeringsprojekter trådte i kraft den 1. september. Kommissionen vedtog rammebestemmelser for uddannelsesstøtte. Det blev nødvendigt at udstede en ny forordning om støtte til skibsbygning som erstatning for det syvende direktiv om støtte til skibsbygning, da USA stadig ikke har ratificeret OECD-aftalen om skibsbygning. Endelig redegjorde Kommissionen i en meddelelse for sin nye politik for vurdering af eventuelle støtteelementer i medlemsstaternes direkte selskabsbeskatning. Dette sker parallelt med medlemsstaternes arbejde i gruppen for en adfærdskodeks med henblik på at standse skadelig skattekonkurrence. 3. Liberaliseringsprocessen 15. Den fortsatte liberalisering af de tidligere offentligt monopoliserede netindustrier indgår også i politikken for konsolidering af det indre marked. Åbningen af sektorer, der er forbundet med informationssamfundet eller energiproduktion og -distribution, er nemlig afgørende for den europæiske industris konkurrenceevne og dermed for et dynamisk indre marked. Den medfører blandt andet udvikling af teknologisk innovation og fremmer oprettelsen af nye stabile og varige arbejdspladser Telekommunikation 16. Som led i den fuldstændige liberalisering af telesektoren den 1. januar 1998 har Kommissionen truffet mange foranstaltninger inden for denne sektor. 17. I årets første måneder har Kommissionen færdiggjort fortolkningsbestemmelserne med vedtagelse af en meddelelse om taletelefoniens status på Internet og en meddelelse om anvendelse af konkurrencereglerne på aftaler om adgang til telesektoren. I sidstnævnte meddelelse giver Kommissionen blandt andet udtryk for sit ønske om, at medlemsstaternes regulerende myndigheder og eventuelt de nationale konkurrencemyndigheder behandler størstedelen af sagerne, og at Kommissionen kun griber ind, hvis det er nødvendigt. 18. Kommissionen har nedsat en opfølgningsgruppe bestående af repræsentanter for de generaldirektorater, der beskæftiger sig med henholdsvis konkurrence og telekommunikation. Den udsendte i årets løb to rapporter om medlemsstaternes gennemførelse af liberaliseringsog harmoniseringsdirektiverne på teleområdet. Disse rapporter giver alt i alt et opmuntrende billede af den proces, der er indledt i EU. I samtlige medlemsstater (undtagen Portugal og Grækenland, der er fritaget indtil år 2000) har nye operatører fået tilladelse til at levere taletelefonitjenester eller til at etablere eller udnytte offentlige telenet i konkurrence med den eksisterende operatør. Kommissionen må dog konstatere, at situationen endnu ikke er tilfredsstillende. I begyndelsen af 1998 var der 35 overtrædelsesprocedurer i gang, men Kommissionen har indstillet flere af dem, efter at de pågældende medlemsstater havde meddelt, at de havde truffet de nødvendige foranstaltninger. 19. Kommissionen er fortsat meget opmærksom på de nationale foranstaltninger vedrørende netsammenkobling, begrebet universel tjeneste, betingelserne for omkostningsberegning og -finansiering og endelig procedurerne og betingelserne for udstedelse af tilladelser, for at disse nationale foranstaltninger ikke skal hindre nye operatørers adgang til markedet. 20. Alle disse foranstaltninger sigter mod en vellykket liberaliseringsproces, der ligefrem har skabt begejstring blandt virksomhederne. Sidst i februar var der i hele EU udstedt over 500 tilladelser til adgang til lokalnet. Den opsigtsvækkende udvikling inden for mobiltelefoner, der er blevet fremmet af den frie konkurrence, fornægter sig ikke. Kommissionen må støtte denne udvikling, idet kombinationen af mobiltelefoni, satellit- og internetforbindelser virker lovende for den fremtidige vækst Energi 21. Rådet (Industriministrene) vedtog den 11. maj direktivet om åbning af det indre marked for naturgas som afslutning på liberaliseringsprocessen inden for energisektoren, der blev påbegyndt med direktivet om det indre marked for elektricitet. Direktivet indeholder fælles regler for transport, distribution, levering og oplagring af naturgas; det indeholder også bestemmelser om adgang til markedet, udnyttelse af nettene samt kriterier og procedurer for udstedelse af tilladelser til opførelse og udnyttelse af naturgasanlæg. 22. I gennemsnit vil den minimale åbning af de nationale markeder være på 20 % af det årlige gasforbrug, når direktivet er gennemført i natio-

18 INDLEDNING nal lovgivning (dvs. senest i 2000); dette minimum stiger til 28 % efter 5 år og til 33 % efter 10 år. Sideløbende hermed vil der ske en gradvis udvidelse af den kategori af naturgasforbrugere, der selv kan forhandle leveringskontrakter med de leverandører, de ønsker. Medlemsstaterne kan vælge at tilrettelægge adgangen til nettet efter to metoder: forhandlet adgang eller lovfæstet adgang. I begge tilfælde gælder det, at der skal anvendes objektive og gennemsigtige kriterier, der ikke må medføre forskelsbehandling. Principielt skal gasledningerne i det foregående omsætningsled også åbnes, men på betingelser, der fastsættes af medlemsstaterne. 23. Kommissionen kan indrømme undtagelser, hvis nogle operatører, der er bundet af forsyningskontrakter (take-or-pay-kontrakter) støder på vanskeligheder på grund af liberaliseringen. Direktivet indeholder også en undtagelse for de medlemsstater, der ikke er direkte bundet til et gasnet i en anden medlemsstat, og som kun har én udenlandsk leverandør, samt en række undtagelser for de nye markeder og regioner i Grækenland og Portugal og for de geografiske områder, hvor gasinfrastrukturen er under udvikling. Boks 1: Euroen og konkurrencen I 1998 blev forberedelserne til lanceringen af euroen afsluttet. Indførelsen af euroen vil få kraftig indvirkning på konkurrenceforholdene i Europa. Generelt vil Den Europæiske Monetære Union (ØMU) skærpe konkurrencen af følgende tre årsager: For det første vil den forstærke de positive virkninger, som programmet for det indre marked har haft. Det indre marked har virket konkurrencefremmende ved at integrere markederne effektivt og ved at gøre de relevante markeder større. Euroen skulle øge denne virkning, fordi den i forbindelse med handelen mellem de deltagende medlemsstater vil fjerne valutakursrisikoen og de transaktionsomkostninger, der er forbundet med omregning fra en valuta til en anden. Som følge heraf vil handelsstrømmene sandsynligvis vokse. Medens programmet for det indre marked fortrinsvis indvirkede på visse fremstillingssektorer, der hidtil havde været beskyttet af høje handelshindringer (bortset fra told), vil euroen kunne påvirke en lang række sektorer, herunder finansielle tjenester og distribution. Især vil markederne for mange finansielle tjenester, der for øjeblikket er nationale på grund af de forskellige valutaer, gradvis blive udvidet til at omfatte hele euroområdet. Udvidelsen af de geografiske markeder giver nye muligheder for at udnytte stordriftsfordelene og vil føre til flere fusioner og virksomhedsovertagelser. Dette vil især være tilfældet med industrier, hvor salgsnettene tidligere stort set har været nationale, og hvor virksomhederne øjner chancer for betydelige omkostningsbesparelser ved at udvide disse net til at omfatte hele EU. På den anden side vil konkurrencen gøre mindre effektive virksomheder stærkt udsatte for overtagelsestilbud. Generelt set vil den omstrukturering, som ØMU medfører, ikke skabe konkurrencemæssige problemer, men gøre Fællesskabets økonomi mere effektiv. Hvis der er let adgang til markedet, skulle faldet i det samlede antal virksomheder ikke skabe større konkurrencemæssige problemer, idet de ineffektive virksomheder vil forsvinde og de mere effektive vil ekspandere. Selv om antallet af indenlandske leverandører på et givet lokalt marked skulle falde, vil det samlede antal faktiske eller potentielle konkurrenter på dette marked stige, når det kommer til at indgå i et større geografisk marked. For det andet vil ØMU øge prisgennemsigtigheden. Efter indførelsen af euroen vil det blive meget lettere at sammenligne priserne i de forskellige lande, hvilket hovedsagelig vil påvirke de sektorer, hvor der er store prisforskelle mellem medlemsstaterne, der ikke skyldes strukturbestemte forhold, såsom forskelle i forbrugernes smag og den indirekte beskatning, men virksomhedernes markedssegmenteringsstrategi. En række sektorer for varige forbrugsgoder, såsom motorkøretøjer, vil sandsynligvis blive særlig stærkt påvirket af den øgede prisgennemsigtighed, da det enkelte køb tegner sig for en stor andel af forbrugerens samlede udgifter. I forbindelse med sådanne produkter vil de potentielle besparelser, som forbrugerne kan opnå ved køb på tværs af grænserne, let kunne opveje de ekstraomkostninger, de pådrager sig. 17

19 For det tredje vil euroens indvirkning på markedet for selskabskapital slå igennem på konkurrencen om produkter og tjenester. ØMU vil nedbringe kapitalomkostningerne, hvilket kan medføre en stigning i antallet af fusioner. Nye finansieringsmetoder og markeder vil stå til rådighed for en ny generation af EU-virksomheder og dermed føre til, at flere virksomheder kommer ind på markedet. I princippet vil ændringen på kapitalmarkedet derfor yderligere øge ØMU s konkurrencefremmende virkninger. I forbindelse med ØMU s generelle konkurrencefremmende virkninger spiller konkurrencepolitikken en vigtig rolle i relation til at bevare eller forbedre fleksibiliteten på markederne for varer og tjenester. Virksomheder, der gennem konkurrencebegrænsende adfærd kan beskytte sig mod et konkurrencemæssigt pres, vil sandsynligvis være mindre effektive og innovative og dermed i mindre grad i stand til at tilpasse sig i tilfælde af makroøkonomiske chokvirkninger. Nogle virksomheder vil uvægerligt støde på vanskeligheder som følge af skærpet konkurrence. Medlemsstaterne vil derfor blive udsat for et stærkt pres for at beskytte disse virksomheder ved hjælp af statsstøtte, især støtte til redning og omstrukturering af virksomheder. Støtte af denne art kan medføre betydelige konkurrencefordrejninger på bekostning af de mere effektive virksomheder. Truslen om en potentiel forøgelse af konkurrencen kan også medføre, at virksomhederne forsøger at finde muligheder for at begrænse den faktiske konkurrence. For eksempel vil øget prisgennemsigtighed skabe yderligere incitamenter til parallelhandel, men det vil også gøre det mere fristende for virksomhederne at skabe nye hindringer for arbitrage. På tilsvarende måde kan nye konkurrencemæssige trusler som følge af ØMU anspore virksomhederne til dels at indgå vertikale eller horisontale aftaler med det formål at hindre konkurrenternes markedsadgang, dels at søge om statsstøtte. Endelig kan den forventede stigning i fusioner og virksomhedsovertagelser på længere sigt skabe oligopoler inden for visse industrier. Virksomheder inden for disse industrier kunne blive fristet til at mindske konkurrencepresset enten gennem stiltiende aftaler eller gennem karteldannelser. Dette vil blive lettere, efterhånden som den øgede prisgennemsigtighed letter overvågningen af konkurrenternes priser. Det vil også blive vanskeligere at afvige fra de aftalte priser og skjule dette bag valutakursudsving. Der må derfor fortsat føres en streng konkurrencepolitik, der sikrer, at euroens fordele kan udnyttes fuldt ud. Både Fællesskabets og medlemsstaternes konkurrencepolitik er af stor betydning for, at vare- og tjenestemarkederne er fleksible, således at den fælles valuta bliver til gavn for de europæiske forbrugere. 18