Notat vedr. administrationsgrundlag

Transkript

1 Indenrigs- og Sundhedsministeriet Enhed: Sygehuspolitik/ Sundhedsøkonomi/ Koncernøkonomi/Kommunaløkonomi Sagsbeh.:SUMHBG/SUMSAA/SUMGBR/DEPNOU Sags nr.: Dok. Nr.: Dato: 14. juni 2011 Notat vedr. administrationsgrundlag Indledning Regeringen har med kvalitetsfonden afsat i alt 25 mia. kr. (09-PL) til statslige tilskud til sygehusbyggerier med henblik på udvikling af en ny sygehusstruktur, hvoraf 250 mio. kr. er prioriteret til en udbygning af akutindsatsen i områder med lange afstande til nærmeste akutsygehus. Der er således i alt 24,75 mia. kr. (09-PL) til rådighed til statslig kvalitetsfondsstøtte til sygehusbyggerier. Om de økonomiske rammer for regionernes drifts- og anlægsvirksomhed gælder generelt, at disse fastlægges i økonomiaftaler mellem regeringen og Danske Regioner. Økonomiaftalerne gælder for regionerne under ét og tillader dermed regionerne samlet set at tilpasse deres udgifter til lokale præferencer og behov. Modsat regionernes bloktilskud, der har en generel karakter, er støtten fra kvalitetsfonden til sygehusbyggerierne udformet som et specifikt statsligt tilskud. Tilskuddet er derfor omfattet af reglerne om tilskudsadministration på det statslige område, jf. Budgetvejledning 2011, punkt Tilskud samt Økonomistyrelsens Vejledning om effektiv tilskudsforvaltning af 9. juli Rammerne for statens tilsyn i forhold til støtte fra kvalitetsfonden til sygehusinvesteringerne følger således heraf. Sygehusbyggerierne er et regionalt ansvar. Det er således regionernes ansvar at gennemføre sygehusbyggerierne, herunder sikre, at projekterne gennemføres inden for en bindende investeringsramme.. Det er derfor regionsrådene, som sikrer, at byggerierne har en tilstrækkelig fremdrift, og at byggerierne overholder de fastlagte investeringsrammer og øvrige forudsætninger og vilkår. Regionerne modtager statsligt tilskud fra kvalitetsfonden til sygehusbyggerierne. Med dette administrationsgrundlag tilsigtes gennemsigtighed om den statslige administration af kvalitetsfondsmidlerne. Som grundlag herfor beskrives arbejdsdelingen mellem regionerne og staten vedr. sygehusinvesteringerne. Det skal dog bemærkes, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet ikke har instruktionsbeføjelser i forhold til regionerne, og at det derfor bl.a. er understreget i tilsagnsbrevene, at det er regionens ansvar at sikre, at projektet gennemføres inden for den fastlagte investeringsramme. Endvidere beskrives Indenrigs- og Sundhedsministeriets opgaver og den statslige indsats i forhold til at sikre en målrettet og effektiv anvendelse af støttemidlerne. Herom gælder, at Indenrigs- og Sundhedsministeriets tilsyn har som væsentligste formål at følge op på, at de statslige midler fra kvalitetsfonden anvendes til formålet og i overensstemmelse med betingelserne for tilsagnene om tilskud til de enkelte projekter. Indenrigs- og Sundhedsministeriet vil i sit tilsyn skulle basere sig på de indberetninger, der modtages fra regionerne og regionernes rådgivere.

2 Side 2 Sikring af tæt regional styring regionalt ansvar Regionsrådene er som bygherrer ansvarlige i forhold til at realisere de konkrete byggerier i henhold til de fastlagte vilkår for de statslige tilsagn herunder at den fastlagte investeringsramme skal overholdes. Det har derfor været et kernepunkt i tilrettelæggelsen af proces mv. for sygehusinvesteringerne at sikre, at det projekt, der igangsættes, også i praksis kan realiseres inden for rammen, og at setup et for den løbende regionale styring er det bedst mulige i forhold til at sikre tæt styring og nødvendige korrektioner i tide. Tilsagnsgivningen er opdelt i to faser for at sikre et gennemarbejdet grundlag ved afgivelsen af endeligt tilsagn. Der afgives først et foreløbigt tilsagn, som fastlægger investeringsrammen og projektets overordnede karakter. På det grundlag udarbejder regionen et mere detaljeret projekt (der forudsættes et detaljeringsniveau omkring det niveau, der opnås i byggeprogramfasen, idet denne fase dog ikke behøver at være endeligt afsluttet). Det er dette endelige projekt, der risikovurderes og danner grundlag for et endeligt tilsagn fra regeringen på baggrund af en indstilling fra ekspertpanelet. Risikovurdering udarbejdet af en ekstern part eller påtegnet af en uvildig controllingenhed skal vedlægges som grundlag for et endeligt tilsagn. Vurderingen skal omfatte risiko i forhold til tid og økonomi. Projektøkonomien skal være inklusiv anslået risiko. Risikovurderingen vurderes af Deloitte i forbindelse med ekspertpanelets behandling af sagen. Regionen skal endvidere redegøre for den konkrete projektorganisering samt fastlagte proces for den løbende opfølgning og styring i regionerne, som grundlag for et endeligt tilsagn. Revisionsfirmaet KPMG har i den forbindelse til brug for regionerne udarbejdet en manual for regional økonomisk styring af sygehusbyggerier. Det fastlagte set-up gennemgås og vurderes af Deloitte i forbindelse med ekspertpanelets behandling af sagen. Der er i regeringens endelige tilsagn fastsat krav om inddragelse af uvildige, eksterne eksperter med særlig viden om styring af større byggeprojekter og revisionsmæssige kompetencer. Der er i regeringens endelige tilsagn fastsat krav om regional udarbejdelse af et besluttet og prioriteret katalog over de projekttilpasninger, der gennemføres, hvis der opstår budgetproblemer. Det skal sikre, at nødvendige tilpasninger kan realiseres hurtigt, uden at der først skal indledes en politisk drøftelse af mulighederne herfor. Der er fastlagt et lukket finansieringskredsløb for finansieringen af de enkelte projekter. Der er i den regionale kontoplan oprettet projektspecifikke konti, der

3 Side 3 er ledsaget af deponeringskrav for såvel statslige udbetalinger som regional egenfinansiering og låneoptagelse. Det skal sikre, at den nødvendige finansiering er til stede, og ikke anvendes til andre formål. Løbende statslig opfølgning/tilsyn Staten/Indenrigs- og Sundhedsministeriets tilsyn har som væsentligste sigte at kontrollere og følge op på, at de statslige midler fra kvalitetsfonden anvendes til formålet og i overensstemmelse med tilsagnsbetingelserne, hvilket bl.a. omfatter tilsyn med: Fremdrift ift. tidsplan Overholdelse af investeringsrammen, herunder: - Tilsyn med faktisk udgiftsudvikling, dvs. at midlerne anvendes som forudsat (herunder til IT/apparatur) og iht. den forudsatte investeringsprofil, samt kontrol af afløb af kvalitetsfondsmidler, egenfinansiering og meddelelser om lånedispensationer fra regioner, så der ikke opsamles større beløb i regionerne. - Kontrol med, at regionerne deponerer i overensstemmelse med det forudsatte, og at anlægsregnskaber på de enkelte projekter kan afstemmes med regionernes revisionspåtegnede regnskaber. - Løbende kontrol af, at byggeriets færdiggørelsesgrad modsvares af et tilsvarende relativt forbrug af den økonomiske ramme. (Mulighed) for realisering af effektiviseringskrav. Opfølgning ift., om projekterne kan opfylde de forudsatte funktioner i den ny sygehusstruktur. Regionerne forudsættes løbende at levere grundlaget for Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfølgning/tilsyn dette bl.a. som forudsætning for udbetaling af tilskud. Det er i forbindelse med ØA 2012 aftalt, at der for de enkelte projekter udarbejdes kvartalsvise, revisionspåtegnede redegørelser til regionsrådene, som også danner grundlag for Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfølgning. Regionerne udarbejder senest ultimo august 2011 oplæg til standardiserede regionale indberetninger, hvori der redegøres for fremdriften i byggeriet mv., som danner grundlag for drøftelse med Indenrigs- og Sundhedsministeriet med henblik på fastsættelse af en endelig redegørelses-/indberetningsform. Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfølgning/tilsyn vil på den baggrund gennemføres ved: a) Regionerne kvartalsvist udarbejder opdaterede rapporter med tilhørende opdaterede risikovurderinger med uvildig attestation, b) At der føres tilsyn og kontrol med, at rapporterne lever op til de specifikke krav til indholdet af regioners rapporter/ udbetalingsgrundlag via en påtegningfra regionernes revisorer. c) At gennemlæse rapporter fra regioner og påtegningen heraf fra revisorer ift. om de lever op til tilsagnsbetingelser samt følge op herpå - evt. m. inddragelse af ekspertbistand - i form af supplerende spørgsmål til regioner, anmodning om supplerende tilpasningsplan og godkendelse heraf, gennemførelse af sanktioner m.v.

4 Side 4 Indholdet i tilsynet vedrørende de 3 punkter a)-c) er nærmere beskrevet nedenfor og planlægges udfoldet nærmere i en sagsbehandlervejledning, der kan danne basis for en ensartet og systematisk sagsbehandling. Ad A) At regionerne løbende udarbejder rapporter og tilhørende risikovurderinger. Der lægges i det følgende et normalforløb til grund, hvor regionen hver 3. måned og for hvert projekt skal udarbejder en opdateret rapport med tilhørende opdaterede risikovurderinger med uvildig attestation (jf. ØA 2012). Det svarer til den kadence, som ovennævnte KPMG-rapport anbefaler ift. regionernes interne rapportering til regionsrådene. Det forudsættes således at være regionsrådene, der som tilskudsmodtager er afsendere af rapporterne til Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Pligten til at indsende rapporter med intervaller på 3 måneder indtræder senest med virkning fra det tidspunkt, hvor der sker den første udbetaling af midler fra kvalitetsfonden. Indsendelse af rapporterne sker dermed også med samme frekvens, som regionen kan trække midler fra deponeringskontiene på baggrund af det forudsatte forbrug. Indenrigs- og Sundhedsministeriet vil føre tilsyn med, at regionerne løbende indsender rapporterne. Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan gøre brug af én eller flere af de reaktioner/sanktioner, som er beskrevet i afsnittet reaktioner/sanktioner nedenfor, såfremt regionen ikke indsender rapporterne. Det er bl.a. en forudsætning for udbetaling af midler, at regionerne indsender rapporterne. Ad B) At rapporterne lever op til de specifikke krav til indholdet af regionernes rapporter/ udbetalingsgrundlag via påtegningen Indenrigs- og Sundhedsministeriet kontrollerer, hvorvidt det af regionen fremsendte materiale lever op til de specifikke krav til indholdet af regionernes rapporter/udbetalingsgrundlag ved at kontrollere, at regionernes revisorer har kunnet godkende, at de indholdsmæssige krav til rapporterne er opfyldt. Såfremt materialet ikke indeholder en godkendelse fra regionernes revisorer, kan Indenrigs- og Sundhedsministeriet ikke godtage materialet. Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan i så fald benytte sig af én af forskellige reaktioner/sanktioner, f.eks. sætte udbetalingen i bero indtil regionen fremsender materiale, som er revisionsmæssigt godkendt, jf. ndf. Regionerne udarbejder senest ultimo august 2011 oplæg til standardiserede regionale indberetninger, hvori der redegøres for fremdriften i byggeriet mv., som danner grundlag for drøftelse med Indenrigs- og Sundhedsministeriet med henblik på fastsættelse af en endelig redegørelses-/indberetningsform. Rapporteringsmodellen vil samtidig udgøre en del af grundlaget for en af ministeriet udarbejdet regnskabs- og revisionsinstruks, som vil fastlægge kravene til regionerne og disses revisorer ift. rapporteringerne. Rigsrevisionen forudsættes at få udkast til instrukser i høring. Ift. at adressere formålet med statens tilsyn, jf. ovf., vil rapporterne kunne omfatte følgende elementer:

5 Side 5 (1) Fremdrift ift. tidsplan Dette vedrører eksempelvis fremdrift sammenholdt med tids- og projektplan, dokumentation af realiserede milepæle, evt. revideret (fremadrettet) tidsplan m. væsentlige (fremtidige) milepæle. (2) Økonomiopfølgning Regionerne forudsættes i de kvartalsvise indberetninger at skulle redegøre for sammenhængen mellem de afholdte udgifter og det tilhørende træk på deponeringskonti. Ved evt. afvigelser skal regionen redegøre for baggrunden herfor, og hvorledes der vil blive korrigeret herfor. Regionen skal endvidere redegøre for evt. afvigelser, der måtte kunne få betydning for fordelingen mellem på den ene side udgifter til byggeriet og på den anden side udgifter til IT, udstyr mv. Rapporterne skal derfor indeholde en redegørelse for: Realiseret forbrug, disponeret forbrug samt forventet forbrug på forskellige udgiftstyper og delprojekter/projektfaser som minimum på følgende elementer: o bygningsrelaterede udgifter og udgifter til udstyr, o inventar, IT og apparatur mv. o reviderede udgiftsprofiler, inkl. afværgeforanstaltninger fra risikovurdering, samt estimeret samlet slutforbrug. Oversigt over deponering på 3 deponeringskonti omfattende realiseret ift. forventet afløb af deponerede midler Regionerne skal som led i den løbende rapportering oplyse: færdiggørelsesgraden, dvs. om byggeriets færdiggørelsesgrad modsvares af et tilsvarende relativt forbrug af den økonomiske ramme. Regionerne er i tilsagnsbrevene blevet anmodet om at udarbejde et katalog over mulige tilpasninger af projektet i tilfælde af væsentlige afvigelser fra det forudsatte ( change requests ). I tilfælde af uoverensstemmelser med det forudsatte er det således et vilkår, at regionen skal foretage fornødne tilpasninger for at sikre overholdelse af budgetrammen. Regionen har i den forbindelse pligt til at indsende: En redegørelse for regionsrådets evt. konkret besluttede tilpasninger af projektet mhp. overholdelse af investeringsramme. (3) Status ift. ny sygehusstruktur Regionernes skal eksempelvis redegøre for evt. tilpasningers betydning for projektets forudsatte funktioner ift. ny sygehusstruktur. (4) Opstilling og opfølgning på mål vedr. kvalitet m.v. I forbindelse med ØA 2012 er det aftalt, at der i processen med etablering af de nye sygehuse skal være fokus på at realisere de overordnede nationale mål med kvalitetsfondsprojekterne. Sygehusbyggerierne skal bidrage til at opfylde de af Sundhedsstyrelsen forudsatte funktioner i den ny sygehusstruktur. Regionerne skal følge op på de realiserede strukturændringer i forhold til produktivitetsgevinster, kapacitetsudnyttelse, forbedrede arbejdsgange og ambulant behandling, der hvor projekterne er så fremskredne, at det er relevant.

6 Side 6 Ved færdiggørelsen af de enkelte projekter udarbejdes en evalueringsrapport i forhold til effektiviseringskrav samt bedre kapacitetsudnyttelse og bedre patientforløb mv., som også kan omfatte opfølgning på de projektspecifikke mål, som regionerne har opstillet for det enkelte projekt. Den statslige opfølgningsforpligtelse i forhold til tilskudsmidlerne er overvejende af økonomisk karakter. Endvidere vil Indenrigs- og Sundhedsministeriet i takt med realiseringen af projekterne foretage en vurdering af, hvordan projekterne samlet set bidrager til at udvikle den nye sygehusstruktur. I denne opfølgning vil der blandt andet være fokus på, i hvilket omfang Sundhedsstyrelsens anbefalinger i forhold til sikring af sundhedsfaglige kvalitet følges, samt i hvilket omfang samlingen af den specialiserede behandling og reduktionen i antallet af sygehuse med fælles akutmodtagelse realiseres. (5) Opdateret risikovurdering Opdateret risikovurdering - med uvildig påtegning - ift. tid (tidsplan), økonomi (investeringsramme), indhold (ny sygehusstruktur) samt effektiviseringskrav (mulighed for realisering heraf) Ad C) Gennemlæsning af redegørelser fra regioner/revisionsinstitutter og opfølgning herpå evt. med inddragelse af ekspertbistand i form af supplerende spørgsmål til regioner, anmodning om supplerende tilpasningsplan og godkendelse heraf, gennemførelse af sanktioner mv. Indenrigs- og Sundhedsministeriet vil skulle gennemgå og vurdere de påtegnede rapporter ift., om de enkelte projekter lever op til tilskudsbetingelserne. Der kan i den forbindelse evt. blive behov for at inddrage eksterne rådgivere, eksempelvis ift. at vurdere evt. tilpasningers betydning ift. den forudsatte sygehusstruktur. Såfremt rapporterne med påtegninger ikke kan betrygge Indenrigs- og Sundhedsministeriet i, at projekterne lever op til formålet og opfylder tilsagnsbetingelserne, vil ministeriet skulle overveje nedenstående reaktioner/sanktioner. Mulige statslige reaktioner/sanktioner: Det skal understreges, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet ingen instruktionsbeføjelser har overfor regionerne. Ministeriets tilsyn baserer sig på materiale påtegnet af den enkelte regions revision. Såfremt Indenrigs- og Sundhedsministeriet bliver bekendt med problemer i forhold til udgiftsstyringen inden for den fastlagte investeringsramme, og/eller at midler ikke anvendes til formål el.lign., vil der med det samme blive taget kontakt til den pågældende region med henblik på at få forholdene udredt og bragt i orden (fjernet revisionens anmærkninger). Indledningsvist vil Indenrigs- og Sundhedsministeriet tage følgende skridt: (1) Krav om fyldestgørende rapportering på punkter, hvor dette ikke er tilfældet (eksempelvis manglende redegørelse for tilpasningsplaner), og at dette sker inden

7 Side 7 1 måned før udgangen af pågældende kvartal mhp. mulighed for evt. at stille udbetaling i bero, revidere lånesager m.v., såfremt krav ikke opfyldes. Hvis det ikke fører til tilfredsstillende resultater, kan Indenrigs- og Sundhedsminiteriet gøre brug af én eller flere af nedenstående handlemuligheder/sanktioner. Hvilke handlemuligheder/sanktioner, der anvendes, vil bero på en konkret og individuel vurdering. I vurderingen vil bl.a. kunne indgå projektets størrelse, hidtidige projektforløb, hvor i projektets tidsplan projektet er mv. (2) Der kan ske en ændring af udbetalingsprofilen og/eller krav om tilbagebetaling af midler, såfremt regionens oplysninger giver anledning hertil. Udbetalingsprofilen vil blive ændret af Indenrigs- og Sundhedsministeriet, hvis der konstateres væsentlige afvigelser mellem faktisk og forudsat afløb, eller i øvrigt konstateres problemer i forhold til de fastlagte vilkår for tilsagnet. Krav om tilbagebetaling af midler vil eksempelvis være relevant, hvis det konstateres, at midlerne ikke er anvendt til formålet. Det kan ligeledes være relevant, hvis der ikke er et tilstrækkeligt afløb af kvalitetsfondsmidler og således sker en ophobning af kvalitetsfondsmidler. (3.a.) Udbetalinger sættes midlertidigt i bero, indtil regioner og rådgivere har kunnet betrygge Indenrigs- og Sundhedsministeriet i, at tilsagnsbetingelser, herunder overholdelse af investeringsramme, kan opfyldes. (3.b.) Revidere lånesager ift. at fratage/tildele lånedispensation samt mulighed for at stille behandling af anmodninger om lånedisposition i bero. (4.) Overgang til skærpet tilsyn med krav om månedlig eller ad hoc rapportering udover den kvartalsvise rapportering - på udvalgte områder (bl.a. ud fra risikovurdering) samt overgang til månedlige udbetalinger mhp. evt. hurtigere opbremsning af udbetalinger el. andre sanktioner. Skærpet tilsyn kan udover som sanktion også benyttes i relation til særligt udgiftskrævende/risikable faser i de enkelte projekter. Evaluering: Evaluering af de enkelte projekter: Regionerne skal følge op på de realiserede strukturændringer i forhold til produktivitetsgevinster, kapacitetsudnyttelse, forbedrede arbejdsgange og ambulant behandling, der hvor projekterne er så fremskredne, at det er relevant. Ved færdiggørelsen af de enkelte projekter udarbejdes en evalueringsrapport i forhold til effektiviseringskrav samt bedre kapacitetsudnyttelse og bedre patientforløb mv., som også kan omfatte opfølgning på de projektspecifikke mål, som regionerne har opstillet for det enkelte projekt. Samlet evaluering af projekterne: Indenrigs- og Sundhedsministeriet vil i takt med realiseringen af projekterne foretage en vurdering af, hvordan projekterne samlet set bidrager til at udvikle den nye sygehusstruktur. I denne opfølgning vil der blandt andet være fokus på, i hvilket omfang Sundhedsstyrelsens anbefalinger i forhold til sikring af sundhedsfaglige kvalitet følges, samt i hvilket omfang samlingen af den specialiserede behandling og reduktionen i antallet af sygehuse med fælles akutmodtagelse realiseres. Det lægges til grund for denne undersøgelse, at Sundhedsstyrelsens anbefalinger er udtryk for sundhedsfaglig kvalitet.

8 Side 8 Læring Det er politisk besluttet, at udmøntningen af kvalitetsfondsmidlerne er sket ad to omgange, men at sygehusbyggerierne i de enkelte regioner kan løbe parallelt. Dette giver naturligvis nogle begrænsninger i forhold til mulighederne for læring og løbende erfaringsopsamling, men der er fortsat mulighed for at lære på tværs af regionerne. Her spiller både Danske Regioner og Indenrigs- og Sundhedsministeriet en vigtig rolle. Regeringen og Danske Regioner er enige om, at læring, videnopsamling og videndeling på tværs af regionerne vedrørende sygehusbyggeri er et afgørende element i forhold til at sikre innovative, rationelle løsninger i sygehusbyggeriet og at etablere fremtidssikrede moderne sygehuse. Danske Regioner har iværksat et projekt over en tre-årig periode, der skal sikre en systematisk videnopsamling og -deling for centrale elementer af sygehusbyggeriet, herunder med inddragelse af erfaringer fra udlandet ligesom muligheder for standardiserede løsninger inddrages. Rigsrevisionen har primo 2011 igangsat en undersøgelse af regionernes sygehusbyggerier. Undersøgelsen vil bl.a. fokusere på, hvordan den enkelte region opsætter mål og strategier for kvalitetsfondsbyggerierne, samt hvordan den enkelte region omsætter og implementerer de hovedprincipper, om styring, som regionerne har vedtaget, i de konkrete byggeprojekter, Undersøgelsen vil endvidere omhandle Indenrigs- og Sundhedsministeriets tilskudsadministration. Rigsrevisionens undersøgelse og afrapportering af undersøgelsens resultater til Statsrevisorerne forventes således at medvirke til læring inden for de nævnte områder. Organisering i ISM Ovenstående tilsynsforpligtelse vil stille krav til organiseringen i Indenrigs- og Sundhedsministeriet, herunder i forhold til inddragelse af eksterne rådgivere. Der henvises endvidere til notatet af 26. januar 2011 vedr. allerede besluttede statslige tiltag mht. administrationen af kvalitetsfondsmidlerne på sygehusområdet.