DeMap/DeMars. Fra stabskultur til managementkultur

Transkript

1 DeMap/DeMars Fra stabskultur til managementkultur Dansk Forsvars Managementprojekt [DeMap] er et fortløbende udviklingsprojekt med henblik på en omstrukturering af forsvarets organisation og styringsprincipper. Projektet tog sin begyndelse i Grundtanken bag projektet var at skabe sammenhæng i og overblik over forsvarets økonomi, ressourcer, aktiviteter, og resultater, for derved at give forsvarets ledelse et bedre grundlag for styring og planlægning. Dette skulle ske ved gradvist at indføre nye styringsprincipper baseret på privat virksomhedsledelse og managementkultur. Teknisk set betød dette en omlægning af forsvarets økonomistyring til totalomkostningsprincippet. Begrebet totalomkostningsprincip skal forstås på den måde, at forsvarets ledere, gennem nye styringsprincipper forankret i en moderne Tløsning, skulle sættes i stand til at danne sig et overblik over de relevante totalomkostninger. Eksempelvis den totale omkostning ved uddannelse af et kompagni værnepligtige soldater eller den samlede omkostning ved udsendelse af en operativ enhed til en international opgave. Baggrunden for DeMapilleMars. deologisk set udspringer DeMap af to konvergerende strømninger. For det første opstod der i slutningen af 198erne og begyndelsen af 199erne et generelt politisk ønske om modernisering af den offentlige sektor, der blev opfattet som hierarkisk, bureaukratisk og ufleksibel. Denne strømning var ikke kun begrænset til forsvaret, og bl.a. det danske sundhedsvæsen har været igennem en lignende udvikling. Samlet set går denne administrative tendens under betegnelse New Public Management, og har haft betydelig politisk medvind i ikke bare Danmark, men i store dele af den vestlige verden; specielt i de angle-saksiske og nordiske lande. New Public Management dækker over to generelle tendenser indenfor den offentlige sektor. Dels en række administrative reformer såsom decentralisering af ledelsesansvar, målstyring, brug af T i sagsbehandlingen, og fokus på resultater. Dels en række institutionelle reformer såsom opsplitning i mindre enheder, inddragelse af private virksomheder gennem udlicitering, dannelse af statslige aktieselskaber og privatiseringer. Den anden strømning var en for forsvaret intern beslutning i 197erne om at fremme unge talentfulde officerers indsigt i resultat- og driftsorienterede styringsprincipper fra forretningsverdenen. 1 begyndelsen af 199 erne havde disse management-officerer opnået en betydelig indflydelse internt i forsvaret. Som eksponent for denne gruppe af officerer kan nævnes tidligere Forsvarschef ( , General Christian Hvidt, der spillede en betydelig rolle i udformningen af DeMap/DeMars projektet. Den direkte årsag til påbegyndelsen af DeMap skal findes i en række kritiske beretninger og bemærkninger fra Rigsrevisionen i perioden Denne kritik ses bedst udtrykt i en række beretninger fra Rigsrevisionen omkring Forsvarets overordnede økonomistyring [Nøgledokument 1 Se eksempelvis: Rigsrevisionens beretning Forsvarets højere uddannelse. Økonomi og rationaliseringsmæssige aspekter. 1

2 nr. ], og hærens opgavevaretagelse og økonomistyring. [Nøgledokument nr. ] Disse sager lå Forsvarsministeriet til byrde som en slags økonomisk hængedynd, der indskrænkede ministeriets politiske råderum. Sagerne medførte desuden, at der i visse politiske kredse opstod skepsis og mistanke om at Forsvaret spildte sine økonomiske ressourcer. Den politiske kritik, i form af Finansministeriet og Rigsrevisionens pres på Forsvarsministeriet, samt management-officerernes interne indflydelse i forsvaret medførte, at der i 1995 blev nedsat en Koordinationsgruppe vedrørende forsvarets økonomistyring (KG/ØKOSTYR. Repræsenteret i koordinationsgruppen var Forsvarskommandoen, Forsvarsministeriets departement, Forsvarets regnskabssekretariat, Økonomistyrelsen og Rigsrevisionen. juni 1995 afleverede koordinationsgruppen "Redegørelse vedrørende forsvarets økonomistyring" [Nøgledokument nr. ], og anbefalingerne i denne redegørelse kom til at danne grundlag for DeMap. forlængelse af koordinationsgruppens arbejde udarbejdede Forsvarsministeriet i 1995 nye styringsprincipper for forsvarets virksomhed, for derved at omlægge forsvarets økonomistyring. Som følge af koordinationsgruppens arbejde blev en række nye opgaver integreret i projektet i Disse omfattede: styring af den operative virksomhed, personelstyring, materielstyring, etablissementsstyring samt informatikstyring. forbindelse med integreringen af de nye opgaver blev det desuden besluttet, at der til projektet skulle tilknyttes en T-platform, der skulle omfatte størstedelen af myndighederne under Forsvarsministeriets område. Det var ved denne lejlighed, at projektet blev døbt Dansk Forsvars Managementprojekt [DeMap], og T-platformen fik navnet Dansk Forsvars Management- og Ressourcestyringssystem [DeMars]. Dansk Forsvars Management- og Ressourcestyringssystem [DeMars] En helt afgørende del af DeMap-projektet er implementeringen af T-platformen DeMars. DeMars er et administrativt system, der omfatter næsten alle institutioner på Forsvarsministeriets område. Undtaget er dog Lodsvæsenet, Beredskabsstyrelsen og Militærnægteradministrationen, der anvender Navision. DeMars administrerer således nettoudgifterne til Forsvarskommandoen, der i 24 omfattede 87 % af ministeriets samlede udgifter på ca. 18,2 mia. kr. Hensigten med DeMars var at lette planlægning, gennemførsel og opfølgning på forsvarets projekter, og som forsvarets øverste administrative enhed blev Forsvarskommandoen ansvarlig for projektarbejdet omkring DeMars, dog med ekstern konsulenthjælp. De indledende undersøgelser gik på at bestemme, i hvilket omfang man kunne modernisere og tilpasse de eksisterende edbsystemer til DeMap, eller hvorvidt det var mere hensigtsmæssigt at benytte et allerede udviklet standardprodukt. Den sidste løsning blev anset som mest hensigtsmæssige i forhold til funktionalitet og driftsøkonomi. DeMars er således baseret på det kommercielle virksomhedsstyringssystem SAP R/3, der består af en række moduler til behandling af data vedrørende økonomi, personel, projektstyring, kvalitetskontrol mv. forbindelse med implementeringen af DeMars blev 7 T-systemer udskiftet, og i alt 24 T-systemer blev berørt af implementeringen afdemars. 2

3 r-.. PM SAP R/3 S Økonomiområdet Finansområdet (F nternt Regnskab (CO Kasseregnskab (TR Virksomhed-controlling (EC nvesteringsstyring (JM Anlægsaktive (AM Materielomrlldet Salg og distribution (SD Materialestyring (MM Produktion (PP Kvalitetsstyring (QM Vedligeholdelse (PM Personaleområdet Personale (HR Brancheløsninger (S Work Flow (WF Projektstyring (PS De farvede moduler repræsenterer de moduler forsvaret har taget i brug. ( Kilde: "Beretning om forsvarets anskaffelse og ibrugtagning af it-systemet DeMars.", Rigsrevisionen, 25. Danmark var pioner blandt NATO-landene i benyttelsen af SAP, men også andre lande bruger SAP til økonomistyring i forsvaret: Holland - vedligeholdelse og logistik i flyvevåbnet. Tyskland - overvågning og vedligeholdelse af kampvogne. Schweiz - indgår i forsvarets logistiksystem. New Zealand - logistik og personale. Canada - økonomi og personale. Af andre offentlige institutioner i Danmark, der benytter SAP, kan bl.a. nævnes Vejdirektoratet, forskningscentret Risø og DSB. mplementeringen af DeMap/DeMars. DeMars projektet blev sendt i offentligt udbud i 1997, men i begyndelsen af 1998 stillede Finansministeriet sig pludselig kritisk overfor projektet, og Folketingets Finansudvalg slog pludselig bremserne i over for, hvad der blev kaldte et "højrisiko-projekt". Baggrunden for den politiske skepsis var en række T-skandaler andre steder i den offentlige forvaltning. På et ekstraordinært møde i styregruppen den 6. januar konkluderede gruppens formand, generalmajor K.L. Axelsen (KAX, at, hvis projektet blev stoppet enten midlertidigt eller permanent, ville forsvarets personel miste troen på projektet, og desuden ville offentlige udbud i almindelighed miste troværdighed på T-markedet. de samme uger arbejdede forsvaret på højtryk i samarbejde med BM Danmark, for at få tilpasset forsvarets krav til SAP R/3. På trods af den politiske uro omkring projektet blev implementering af DeMars godkendt, da Finansudvalget slutteligt tiltrådte Forsvarsministeriets anmodning om omlægning af forsvarets økonomistyring ved aktstykke nr. 14 af 25. februar [Nøgledokument nr. ] Ved aktstykkets tiltrædelse, anmodede Finansudvalget Forsvarsministeriet om udarbejdelse af halvårlige staturapporteringer med henblik på løbende redegørelse for projektet udvikling. Den 22. maj skrev forsvaret under på den endelige kontrakt med BM Danmark, om levering af DeMars systemet. Det blev fastlagt, at DeMars skulle implementeres i 6 faser eller versioner, med levering af første version den 31. marts 1999, og forventet levering af sidste version 1. april 24. 3

4 Nedenfor ses en samlet oversigtsplan over implementeringen for DeMap/DeMars. j.. ~BS t,nna-.8navn 199S i a 1s99J :! 123 2Ll(4 12; UCCYBNNG AF STRNGS- OG VRKSOMHECSMOCELLEN 2 UDVKLNG AF OPGAVEAN\SNNGER ~ 3 UDVKLNG AF NØGLETAL 4 FASTlÆGGeLSE AF OVERORDNET NFORMATONSBEHOV 5 TLPASNNG AF KONTQPLANER i.. 6 TLPASNNG AF CEN LANGSGTEDE PLANLÆGNNG. 1 TLPASNNG AF SEl<SÅRSPLANEN 8 TLPASNNG AF ÅRSPROGRAMMET TLPASNNG AF ORFASTATUSRAPPORTERNGEN. 1 TLPASNNG AF \flrksomhedsoversgter, REGNSKABER. 11 UDDYBNNG AF STYRNGSOPGAVERNE 12 KRAV TU. OG VA.LG AF SYSTEM (DEMARSJ 13 ETABLERNG AF RESUL TATCElfTRE 14 TLPASNNG AF FORVALTNNGEN 1S TltPASNNG AF UDDANNELSERNE ~ : ~ 18 UOVKL1NG AF DEMARS 17 FORANKRNG AF NYE STYRNGSPRNCPPER FSV l. Økonomien omkring implementeringen af DeMars. Budgettet, jævnfør aktstykke nr. 14. af 25/2 1998, anviste en samlet pris på 993 mio. kr. Dette beløb blev i forbindelse med Forsvarsudvalgets 7. statusrapport (november 21 opjusteret til mio. kr. Den samlede pris for projektet endte på mio.kr., hvilket er et merforbrug på 156 mio.kr. (15,7 % i forhold til det oprindelige aktstykke, og et merforbrug på 35 mio. kr. (3,1 % i forhold til det reviderede budget af november 21. (alle tal er i prisniveau Det skal her nævnes, at udgifterne til DeMars er afholdt indenfor forsvarets ordinære bevillinger, og at der ikke er givet ekstrabevillinger til projektet.. Årsagen til opjusteringerne af budgettet skal først og fremmest findes i merudgifter til interne resurser fra forsvaret, og at driften af eksisterende T-systemer blev dyrere end forventet. statusnotaterne fra april 2 og november 21 gør Forsvarskommandoen det klart, at opgavens omfang og kompleksitet gjorde, at forsvaret havde været nødsaget til at købe sig til ekstra ekstern konsulentbistand. Rigsrevisionen udarbejdede i perioden fire statusnotater omkring projektets økonomiske udvikling. Notat nr. 4 er vedlagt som nøgledokument, og indeholder en gennemgang af de foregående notater, samt status for projektets økonomi pr. 31. december 22. [Nøgledokument nr. ]. En samlet regnskabsopgørelse og økonomisk vurdering af projektet findes i Rigsrevisionens "Beretning om forsvarets anskaffelse og ibrugtagning af T-systemet DeMars." 3/25. [Nøgledokument nr. ] Set i relation til at DeMars er det mest omfattende og dyreste T-projekt i den offentlige forvaltning til dato, må dets implementering, trods budgetoverskridelser, betragtes som et af de mest økonomisk effektivt styrede offentlige T-projekter i Danmark. Rigsrevisionens beretning 3/25 vurderes det da også, at implementeringen af DeMars forløb økonomisk tilfredsstillende. 4

5 ( ntern og ekstern kritik af DeMars Der kan ikke herske tvivl om at implementeringen af DeMars skabte en del turbulens i forsvaret, og internt i forsvaret mødte DeMars en næsten forventelig modstand fra især yngre officerer med ledelsesansvar på mellemniveau. Forsvarschefen og hovedarkitekt bag projektet, General Christian Hvidt, undsagde dog skarpt den interne kritik og gjorde det i flere omgange klart at DeMars skulle være en succes. Forsvarschefens afvisning af intern kritik blev formidlet som et krav om ubetinget støtte til projektet, og gav anledning til udtrykket "en befalet succes". Trods den relativt effektive økonomiske styring af DeMars projektet set i forhold til andre offentlige T- projekter, fik DeMars i perioder en betydelig opmærksomhed i pressen. sær en række kritiske artikler af journalist Mads Stenstrup, bragt i Jyllandsposten i 22 og 23. Den politiske uro affødt af pressens kritik af projektet, gjorde at forsvarets ledelse så sig nødsaget til at tage til genmæle. Forløbet kulminerede i et indlæg af chefen for DeMars, kommandørkaptajn Axel Knudsen, bragt i Jyllandsposten den 1. juni. 23. [Nøgledokument ] Problemstillinger omkring DeMap/DeMars At implementering forløb økonomisk effektivt, garanterer dog ikke at investeringen medfører tilsvarende gevinster i form af en reel effektivisering af forsvarets økonomi. Hvor stor en del af den interne og eksterne kritik af projektet, og hvorvidt denne kritik har været berettiget er dog svært at vurdere på nuværende tidspunkt. Dog synes det muligt at identificere en række gennemgående problemstillinger, der må løses for at forsvaret kan høste en økonomisk gevinst afdemars. ( _ For det første er kvaliteten af de data der lægges ind i DeMars afgørende - det der puttes ind, er også det der kommer ud. Dette må anses som en af de mest centrale problemstillinger omkring New Public Management projekter som DeMap/DeMars. Problemet ligger i at få "oversat" koncepter som produktion og nøgletal til en brugbar størrelse i en offentlig forvaltning. en produktionsvirksomhed er det nemt at definere et produkt der skal afsættes, men hvad er det forsvaret producerer? Hvordan beregner man et "overskud", og, hvilke nøgletal er det forsvarets ledelse har brug for, og gavn af? En hensigtsmæssig løsning på denne problemstilling har afgørende betydning for dataindsamling i DeMars. forbindelse med overgangen fra stabskultur til managementkultur har et af de mest af gørende paradigmeskift været, at officerskorpset har været nødsaget til at erhverve sig viden om økonomistyring og moderne styringsprincipper. Dette har næsten uundgåeligt medført en konflikt mellem krigeren og manageren. Således har det været og vil også i fremtiden være en betydelig udfordring for forsvarets ledelse at kommunikere og bygge bro mellem disse to forskellige opfattelser af soldatens virke..j 5

6 Referencer Rigsrevisionens beretning nr. 9/1991: "Forsvarets overordnede økonomistyring (Forsvarsministeriet og Forsvarskommandoen" Rigsrevisionens beretning nr. 15/1992: "En undersøgelse af hærens opgavevaretage/se og økonomistyring" Koordinationsgruppe vedrørende forsvarets økonomistyring, "Redegørelse vedrørende forsvarets økonomistyring",juni Finansudvalget: Aktstykke nr. 14 af 25. februar Rigsrevisionen. "Udvidet notat (nr. 4 til statsrevisorerne om forsvarets DeMars-projekt. 4. juni 23. Rigsrevisionens beretning nr. 3/25: "Beretning om forsvarets anskaffelse og ibrugtagning af T ( systemet DeMars." (En generel liste over dag- og fagbladsartikler om DeMars er vedlagt som bilag til denne emnevejledning. Listen dækker perioden frem til 26, men vil blive løbende opdateret MT 6