anbefaler anbefaler anbefaler anbefales anbefaler anbefaler anbefaler indstiller anbefaler

Transkript

1 5.1 Indledning Den offentlige sektors opgavefordeling og organisation skal sikre den højest mulige omkostningseffektivitet og kvalitet i myndigheds- og serviceydelser. Man kan anskue omkostningseffektiviteten ud fra to synsvinkler: 1. Der afsættes et antal kroner, og så gennemfører forvaltningen det, der kan lade sig gøre 2. Der opstilles nogle resultatkrav, og så må omkostningerne reguleres til at opnå dette mål Det er samtidigt vigtigt, at forvaltningen er åben og gennemskuelig, og at den giver borgere og virksomheder mulighed for at stille politikere og myndigheder til ansvar. Lov om Sagsbehandling og Lov om Offentlig forvaltning åbner mulighed for, at borgeren kan få indblik. Men man kan sætte spørgsmålstegn ved, om der i praksis leves op til intentionerne i lovgivningen. Endelig gives borgeren en klageinstans via Ombudsmandsinstitutionen. Arbejdsgruppen anbefaler, at der gennemføres en omlægning af den offentlige sektor. Omlægningen skal sikre spredning af kompetence og ansvar til regionerne. Det er samtidigt arbejdsgruppens opfattelse, at skal der sikres en reel kompetencespredning, så skal der medfølge ressourcer. Men decentralisering rummer også muligheden for nye problemer. Blandt andet kan de decentrale instanser mangle tilstrækkelig kapacitet og kompetence til at sikre kvalitet og omkostningseffektivitet i opgaveløsningen. Kompetencespredningen øger derfor koordinationsbehovet hos de landsdækkende myndigheder. Derfor anbefaler arbejdsgruppen, at der etableres en rammelovgivning for kommunernes forvaltning, hvor rammerne fastsættes fra centralt hold. Rammelovgivningen skal bl.a. sikre det centrale niveau sanktionsmuligheder, hvis ikke kommunerne overholder rammebetingelserne. En revalisering mellem lokale og centrale myndigheder vil altid være en del af den demokratiske proces. Begge parter vil altid forsøge at blive involveret i beslutningsprocesser og forsøge at få den største mulige kompetence for både landsdækkende og lokale spørgsmål. Omlægningen skal samtidigt sikre en væsentlig reduktion af den offentlige sektor i hjemmestyret og i kommunerne. Decentralisering i forbindelse med spredning af kompetence og ansvar kan indebære både fordele og ulemper. Decentraliseringen forkorter afstanden mellem myndigheder, politikere og borgere. Dette giver bedre muligheder for et levende demokrati og en lydhør forvaltning. Derfor anbefaler arbejdsgruppen, at der sker sammenlægning af kommuner i regionerne, og hvor der er tale om eksisterende kommuner isoleret på kysten og i yderdistrikterne anbefales samarbejdsaftaler mellem en større kommune og en til flere små kommuner. En spredning af kompetence og ansvar vil gøre økonomien i den offentlige sektor mere gennemskuelig for borgerne. Borgerne skal mere direkte være med til at fastlægge den mest effektive og formålstjenlige måde, hvorpå hjemmestyret og kommunerne tilrettelægger den service, som borgerne efterspørger. Gennemskueligheden skal sikre en mere direkte sammenhæng mellem serviceudbud og den pris, som borgerne skal betale i form af skat eller brugerbetaling. Borgerne har et naturligt krav om et tilpasset servicetilbud til en pris, de mener, er fornuftig at betale. Arbejdsgruppen finder det afgørende, at princippet om udviklingen af en selvbærende økonomi bliver en hjørnesten for, hvordan den offentlige sektor videreudvikles. Dette skal ske ved, at hver enkelt kommunalbestyrelse og hver enkelt bygdebestyrelse føler et medansvar for udviklingen af en selvbærende økonomi. 5.2 Forskellige former for decentralisering Ligesom de fleste andre organisationer, kræves der af hjemmestyret og kommunerne en fortsat udvikling, således at de så effektivt som muligt kan imødekomme fremtidige udfordringer. Både hjemmestyrets og kommunernes opgaver ændrer sig over tid. Forudsætninger og krav forandres inden for de forskellige ressortområder. Der skal således være parathed til forandring hvad angår fremgangsmåden ved løsning af opgaverne. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at den centrale og decentrale offentlige sektor kan forbedres væsentligt, hvis samarbejdet organiseres på en ny måde. Arbejdsgruppen anbefaler således et nærhedsprincip. Nærhedsprincippet indebærer, at såfremt en opgave kan udføres af kommunerne, så skal det udføres af kommunerne, fordi borgernes indsigt, deltagelse og indflydelse dermed forøges. Nærhedsprincippet sikrer, at den offentlige myndighed og de offentlige udviklingsopgaver udføres så tæt på borgerne som muligt. Arbejdsgruppen anbefaler, at de eksisterende planer om spredning af kompetence fra centrale myndigheder til regionale myndigheder under hjemmestyret erstattes af forøget delegation af kompetence og ansvar til kommunerne. Der skal være tale om en reel spredning af kompetence til kommunerne. Derfor anbefaler arbejdsgruppen, at beføjelser vedrørende delegation af opgaver inden for f.eks. trafik, telekommunikation, energiforsyning m.v. videreføres i kommunalt regi, således at det kommunale selvstyre får fuld beføjelse til at sikre servicering af borgerne. Men arbejdsgruppen indstiller, at denne decentralisering kun gennemføres under betingelse af, at de eksisterende kommuner finder sammen i nyt samarbejde, således at f.eks. antallet af kommuner mindskes betydeligt. Arbejdsgruppen forventer ikke, at denne nyorganisering af kommunerne vil ske gnidningsløst, hvorfor arbejdsgruppen anbefaler, at kommunerne får seks år til denne proces. Herefter foreslås den nye organisering af kommunerne fastsat ved lov. 5.3 Formålet med en offentlig sektor Den løbende politiske debat berører ofte spørgsmål om, hvordan samspillet skal være mellem den offentlige sektor og det private erhvervsliv. Her i landet er der et relativ stort offentligt engagement i erhvervslivet. For det første er den offentlige sektor forholdsvis stor her i landet. Vi taler her om statens, hjemmestyrets og kommunernes samlede offentlige sektor. For det andet ejer den offentlige sektor en betragtelig del af erhvervslivet i form af offentligt ejede aktieselskaber m.v. For det tredje andrager offentlige subsidier til grønlandske virksomheder næsten en tiendedel af de samlede

2 offentlige udgifter (9,1 pct.). I Danmark er den tilsvarende andel på kun 4,1 pct. (Note: Grønlands Statistik: Grønlands Offentlige finanser Offentlige finanser 2002:1, side 10.) Umiddelbart skulle man tro, at der ikke var brug for en offentlig sektor i et land, der baserer sig på markedsøkonomi. Men en ureguleret markedsøkonomi fører ofte til resultater, der er uheldige set fra en samfundsøkonomisk synsvinkel og dermed fra en politisk vinkel. Den offentlige sektors væsentligste opgave er således at sikre den helhed, som befolkningen og deres politikere finder vigtig at bibeholde eller at udvikle. Økonomisk set kan man på denne baggrund tale om tre målsætninger for en offentlig sektor: 1) Effektiv sikring af forskellige produktionsfaktorer 2) Sikring af en rimelig indkomstfordeling 3) Sikre konjunkturregulering I det følgende vil de grundlæggende principper for disse tre målsætninger kort blive introduceret som grundlag for diskussionen om den fremtidige udvikling af den offentlige sektor Effektiv sikring af produktionsfaktorer Ligesom i andre lande sikrer markedsmekanismen ikke en optimal produktion i en lang række tilfælde her i landet. De offentlige goder For det første er der de offentlige goder, som vi alle bruger mere eller mindre. De kan kun teoretisk set prisfastsættes og dermed give anledning til markedsdannelse. Dette gælder f.eks. brugen af veje. De offentlige goder omfatter også aktiviteter, der vil være usædvanlige at overlade til den private sektor. Dette gælder f.eks. forsvar, politi og retsvæsen. Tilskuds- og afgiftspolitik Politikerne kan også vælge at anvende tilskuds- og afgiftspolitik. Her vælger politikerne at give et gode en anden værdi, end forbrugerne selv giver værdien. Afgifter kan f.eks. være afgifter på tobak og spiritus. Tilskud kan f.eks. være tilskud til kulturarrangementer og lignende. Markedsmekanismen giver således i denne sammenhæng en begrænset betydning for den pris, en given varer tildeles. Indgreb mod eksterne effekter Et andet behov for indgreb er i forhold til uheldige eksterne effekter af produktion eller forbrug af goder. F.eks. medfører en ureguleret fiskerisektor ofte overfiskning og dermed ødelæggelse af samfundets naturressourcer. Derfor finansierer den offentlige sektor forskning om bæredygtig ressourceanvendelse og fiskeriinspektion. Det parakdoksale er, at det offentlige på denne måde sikrer fiskerierhvervet mod sig selv ved at etablere kvoter m.v. Et andet eksempel er, at det er en betydelig samfundsmæssig gevinst, hvis der forefindes en veluddannet arbejdsstyrke. Derfor justerer det offentlige markedsmekanismer inden for arbejdsmarkedsområdet ved at give tilskud til uddannelse m.v. En veluddannet arbejdsstyrke giver en værdifuld ekstern effekt i form af forøget produktivitet og værditilvækst i erhvervslivet. Det samme gælder et velfungerende social- og sundhedssystem. Monopoler Et andet område, hvor det offentlige kan reparere på markedsmekanismerne, er, hvis der skal produceres et gode i relativ stor skala, for at få fornuftige lave omkostninger. Her er der måske kun plads til en eller nogle få producenter, og der opstår monopoler. Hvis der kun er plads til en enkelt producent, hvis der skal produceres til laveste mulige omkostninger, er der tale om et naturligt monopol. Denne grænse opnås oftere i lande som Grønland med små befolkninger med en spredt bosætning. Monopolet vil ofte sætte prisen for høj. Således vil monopolet true andre dele af samfundet og erhvervslivet, fordi de aktiviteter, der er afhængige af monopolets produktion, dermed også bliver for omkostningstunge i forhold til f.eks. konkurrencen på verdensmarkedet. For at undgå at monopoler blot maksimerer profitten, kan det offentlige oprette koncessionerede virksomheder, der inden for en given målsætning løser samfundsopgaver. Ved naturlige monopoler og monopoler i øvrigt kan den offentlige sektor ofte med fordel selv, direkte eller indirekte via offentligt ejede selskaber, stå for produktionen. Dette sker i Grønland på en lang række områder inden for energiforsyning, transport, telekommunikation m.v. Markedets manglende gennemsigtighed Et andet problem, som ofte kræver regulering af markedsmekanismerne er markedets manglende gennemsigtighed. Hvis forbrugeren ikke er i besiddelse af tilstrækkelige og rigtige informationer om varer, kan forbrugeren vildledes til forkerte indkøb. Inden for en lang række områder må der derfor ske regulering, så det offentlige kan sikre forbrugeren mod vildledende oplysninger og dårlige, måske sundhedsskadelige produkter Sikring af en rimelig indkomstfordeling Markedsmekanismen fører ofte til en skæv indkomstfordeling i befolkningen. Der må fastsættes en grænse for, hvor skæv indkomstfordelingen kan være, og det offentlige må således gribe ind og gennemføre en omfordeling ved hjælp af skatter og offentlige udgifter til befolkningsgrupper, der ikke markedsmæssigt kan opnå en rimelig personlig indkomst. Der er dog økonomisk set også en grænse for, hvor udjævnet en indkomstfordeling må blive. Hvis en omfordeling går ud over såvel den stærke som den svage parts lyst til at udføre et arbejde, vil den samlede indkomst falde væsentligt. Det er en almen iagttagelse, at der til stadighed skal sikres et incitament til ikke blot at finde et job med en god løn, men også til stadighed sikre, at den enkelte forsøger at forbedre sine kvalifikationer til at varetage jobfunktioner med større kompetence og ansvar til en endnu bedre løn. Kun en politisk proces kan sikre den bedst mulige balance mellem markedsmekanismerne og fordelingsprincippet Sikre konjunkturregulering

3 For alle lande og ikke mindst lande med en relativ lille befolkning er det nødvendig med en offentlig sektor, der kan gennemføre konjunkturregulering. Under en konjunkturnedgang vil der være formindsket skatteindtægter samtidig med at de offentlige udgifter forøges, f.eks. i forbindelse med udbetaling af arbejdsløshedsunderstøttelse. Her kan det offentlige forøge sine investeringer og på anden måde via finanspolitik stimulere til fornyede aktiviteter. Modsat vil der være behov for at sætte loft på en konjunkturopgang for at undgå eller dæmpe inflation Arbejdsgruppens indstillinger vedr. formålet for den offentlige sektors indsats I den udstrækning, at der forefindes velfungerende markedsmekanismer inden for de områder, der i dag forvaltes af den offentlige sektor, herunder de offentligt ejede selskaber, er det arbejdsgruppens opfattelse, at opgaverne med fordel kan overføres til det private erhvervsliv. Interesseorganisationer skal spille en mere aktiv rolle Det er samtidigt arbejdsgruppens opfattelse, at interesseorganisationer i langt højere grad end nu bør tage del i ansvaret for samfundsudviklingen. F.eks. bør arbejdsmarkedets parter i højere grad end nu tage ansvaret for en videreudvikling af arbejdsmarkeds- og uddannelsesforholdene. Fiskeriets organisationer bør på samme måde i højere grad end nu selv være ansvarlige for udviklingen af et bæredygtigt, produktivt fiskeri. Ligesom i andre lande bør fiskeriet f.eks. i det mindste selv medvirke i kontrolfunktioner i stedet for at gøre hjemmestyrets politiske og administrative niveau eneansvarlig i bestræbelserne på at udvikle et velfungerende fiskeri ved Grønland. Rettigheder skal tilpasses landets og lokalområdets økonomiske formåen Det er samtidigt arbejdsgruppens opfattelse, at der skal sikres en stringent incitamentstruktur, der honorerer den enkeltes bestræbelser på fortsat at være aktiv på arbejdsmarkedet og til stadighed være villig til at opkvalificere sig til de nye udfordringer, som teknologiudvikling og erhvervsstruktur-udvikling udpeger. Det er i denne sammenhæng nødvendigt, at den enkelte direkte eller via interesseorganisationer gør sig klart, at samfundets regler for rettigheder og pligter ikke er naturlove med evig gyldighed, men derimod er regler, som til stadighed skal tilpasses landets eller lokalområdets egen økonomiske formåen. Retfærdighed og bureaukrati Arbejdsgruppen finder det afgørende, at lovgivning i forbindelse med regulering af offentlige goder samt afgifter og tilskud forenkles. Der er ofte en tendens til, at der fra politisk side ønskes en millimeter retfærdighed, der kræver mange ressourcer fra de myndigheder, der skal udmønte pågældende lovgivning, således at en alt for stor del af bevillingerne ædes op af administration, i stedet for at pengene tilgår de personer, pengene oprindeligt var tiltænkt at hjælpe. Begrænsning af monopolers aktiviteter Arbejdsgruppen erkender, at det på flere områder fortsat kan være nødvendigt at bibeholde naturlige monopoler, hvor helt eller delvist offentligt ejede selskaber varetager produktion og service. I den udstrækning disse monopoler bibeholdes, ønsker arbejdsgruppen disse selskabers aktiviteter begrænset til deres kerneopgaver. I dag fremtræder disse selskaber som selskaber, der har overtaget en lang række produktions- og serviceaktiviteter, som private selskaber i konkurrence langt bedre kunne påtage sig. Endvidere anbefaler arbejdsgruppen, at disse selskabers servicekontrakter og lignende ikke længere gennemføres med hjemmestyrets centralforvaltning. I forbindelse med ovennævnte betragtninger og ønske om gennemskuelighed og spredning af kompetence og ansvar, ønsker arbejdsgruppen disse kontrakter forhandlet af de nye kommunale samarbejdsorganisationer, som arbejdsgruppen anbefaler etableret. Forbedrede vilkår for konjunkturindgreb Arbejdsgruppen indstiller, at der etableres en strukturovervågning, således at det politiske niveau kan gennemføre konjunkturregulering. Med en meget åben økonomi, der bygger på konjunkturfølsomme erhverv som f.eks. fiskeri og turisme, er det vigtigt, at økonomien løbende kan reguleres ved hjælp af en aktiv finanspolitik. Finanspolitikken skal ikke blot imødekomme udsving i økonomien år for år, men også inden for det enkelte år være et redskab til at udligne de store sæsonudsving i beskæftigelsen inden for hovederhvervene. 5.4 Den offentlige sektors omfang Den ovenstående beskrivelse af den offentlige sektors målsætninger viser, at en aktiv offentlig sektor er afgørende for, at markedsøkonomien kan fungere optimalt. Den offentlige sektors omfang må nødvendigvis bero på et politisk skøn og afgøres i en politisk proces. Den offentlige sektor i Grønland har udvist en betydelig vækst siden indførelsen af hjemmestyreordningen. Dette skyldes primært en løbende hjemtagelse af nye sagsområder fra staten. I forbindelse med overførsel af opgaver fra stat til hjemmestyret og kommunerne, har hjemmestyret og kommunerne samtidigt brugt forholdsvis flere ressourcer til videreførelsen af disse opgaver. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at den offentlige sektor er blevet for stor. Især beslaglæggelsen af næsten halvdelen af arbejdsstyrken giver et alvorligt strukturproblem for landets økonomi. Opgørelser fra 1998 fra Grønlands Statistik viser, at der var ansatte i den offentlige sektor. Dette betød, at der dette år blev udbetalt ca. 2,2 milliarder kroner i lønsum til ansatte i hjemmestyret og i kommunerne. I Figur 4 er beskæftigelsen i den offentlige sektor, excl. statens ansatte, fordelt på forskellige funktionsområder for året Figur 4. Beskæftigelsen i den offentlige sektor fordelt på hovedformål, 1996

4 Kilde: Grønlands Statistik: Arbejdsmarked, 1997:7. Udover de beskæftigelsesmæssige problemer bliver det også vanskeligere og vanskeligere at finansiere den offentlige sektor. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at hvis der skal skabes en mere selvbærende økonomi, skal der ske en betydelig reduktion af den offentlige sektor. Fokus på kerneopgaver Et centralt spørgsmål i debatten om den offentlige sektors omfang er, hvad denne sektor egentligt skal beskæftige sig med, jf. afsnittet om målsætningen for den offentlige sektor. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at den offentlige sektor skal begrænse sine aktiviteter til udelukkende at forvalte de enkelte kerneområder, hvor markedsmekanismer fortsat ikke forventes at kunne sikre en acceptabel samfundsmæssig arbejdsdeling mellem erhvervslivet og det offentlige. Dette betyder konkret, at de enkelte forvaltningsområder i højere grad end nu skal fokusere på deres kerneopgaver. F.eks. skal sundhedsområdet fokusere på forebyggelse og behandling. Institutionernes drift med hensyn til f.eks. bespisning af personale og klienter, rengøring, vaskeri m.v. bør overlades til private virksomheder. Sundhedsområdet havde i 1999 ca ansatte. Halvdelen af disse er såkaldte varme hænder, hvis arbejde direkte er målrettet patienten, mens de kolde hænder, der bærer den samlede logistik, med fordel i stor udstrækning kan overlades til eksisterende eller nye virksomheder på markedsvilkår. Forøget gennemskuelighed Arbejdsgruppen anbefaler, at de offentlige budgetter i højere grad gøres gennemskuelige, således at offentligheden får større indsigt i, hvad de offentlige midler bruges til. F.eks. bør der i budgetpraksis sikres fokus på, hvilke typer udgifter, der er produktivitetsfremmende eller som kan opfattes som investeringer i fremtiden. På sigt kan der på denne måde skabes fokus på f.eks. uddannelse og forebyggelse frem for udgifter, der udelukkende midlertidigt, via f.eks. tilskud, reparerer på samfundsmæssige strukturproblemer. Mål- og resultatstyring Det har været hævdet, at der forefindes en manglende omkostningsbevidst adfærd hos de offentligt ansatte. Den offentlige sektor er ikke som private virksomheder udsat for et stadigt konkurrencepres. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at der via indførelse af mål- og resultatstyring kan sikres en mere stringent styring af den offentlige sektors udgiftsside. Mål- og resultatstyring betyder, at der opstilles mål og resultatkrav for de offentlige institutioner. I dag fremgår den overordnede målsætning af f.eks. Landstingets finanslov. Ved anvendelse af mål- og resultatstyring skal denne overordnede målsætning operationaliseres til konkrete resultatkrav for de enkelte institutioner. Mål og resultatkrav for den enkelte institution kan opstilles i en dialog mellem direktorat/kommune og institutionen i f.eks. en resultatkontrakt. Mål- og resultatstyring giver det politiske niveau og borgerne mulighed for at få besvarelse på spørgsmål som hvad får vi for pengene?, får vi nok for pengene? og får vi det rigtige for pengene? Brugerbetaling og privatisering En mulighed for at nedbringe de offentlige udgifter er at indføre brugerbetaling eller at gennemføre privatisering. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at brugerbetaling og privatisering (udover den ovennævnte fokus på forvaltningsområdernes kernekompetence) kun kan finde begrænset anvendelse inden for de fleste områder. Fuld brugerbetaling til f.eks. børneinstitutioner, alderdomshjem, uddannelse mv. vil ud fra en fordelingspolitisk synsvinkel være uheldig. Arbejdsgruppen anbefaler imidlertid, at der så vidt muligt skabes forsikringsordninger, således at den enkelte borger overtager et større ansvar for sit eget liv. Forsikringsordninger kan f.eks. omfatte forsikring i forhold til sygdom, pensionsopsparing m.v. Privatisering af kerneområder inden for f.eks. uddannelsesområdet, socialområdet og sundhedsområdet finder arbejdsgruppen ikke hensigtsmæssig. Fordelen ved privatisering er, at en privat virksomhed normalt vil blive drevet mere rationelt end i en offentlig institution. Men privatisering kræver, at markedsmekanismerne fungerer, således at det offentlige ikke står tilbage med en mindre og nu dyrere restfunktion i forbindelse med videreførelse af de mindre fordelagtige aktiviteter. Dette kan f.eks. gælde servicering af yderdistrikterne. Internationale empiriske undersøgelser viser, at privat ejendomsret medfører en mere effektiv produktion end offentlig ejendomsret på områder, hvor der ikke er væsentlige markedssvigt. Er der derimod tale om markedssvigt, er forskellen i effektivitet beskeden. Og her vil offentlig virksomhed endvidere have den fordel, at det politiske niveau har større kontrol med serviceringen af borgerne, end det vil være tilfældet ved afhængighed af private virksomheder. Under alle omstændigheder er det afgørende ikke at erstatte offentlige monopoler med private monopoler. I de senere år er der sket en betydelig omstrukturering af den offentlige sektor i Grønland. Således er der etableret en række offentligt ejede selskaber, der i dag udbyder service på en lang række områder. Arbejdsgruppens vurdering af disse selskabers virke vil nærmere blive behandlet i kapitel Den offentlige sektor i dag Den eksisterende offentlige sektor omfatter myndigheder og institutioner, der primært producerer ikke-markedsmæssige offentlige tjenester til kollektivt forbrug. Forvaltningen foretager omfordeling af samfundets indkomster og formuer og forsøger samtidigt at fremme den økonomiske udvikling. Den offentlige sektor kan opdeles i tre delsektorer: Statens aktiviteter i Grønland Hjemmestyrets aktiviteter

5 Kommunerne Herudover varetages en række serviceopgaver af virksomheder. Disse virksomheder kan opdeles i de virksomheder, der er en del af den offentlige sektor, i offentlige kvasi-selskaber samt andre virksomheder. Virksomheder, der opfattes som en del af forvaltninger er her defineret til virksomheder, hvor mindre end 50 pct. af de løbende driftsudgifter dækkes gennem salg af varer og tjenesteydelser på markedsmæssige vilkår. Dette gælder f.eks. Asiaq og KNR. (Note: Grønlands Statistik: Grønlands Offentlige finanser Offentlige finanser 2002:1.) Offentlige kvasi-selskaber er offentlige nettostyrede virksomheder, hvor mere end 50 pct. af de løbende driftsudgifter dækkes gennem salg af varer og tjenesteydelser på markedsmæssige vilkår. Dette gælder f.eks. Nukissiorfiit og Mittarfeqarfiit. Andre virksomheder er primært virksomheder, som er organiseret som aktieselskaber. Dette gælder f.eks. Nuka A/S, Royal Greenland A/S, Tele Greenland A/S, Royal Arctic Line A/S, Air Greenland A/S og Great Greenland A/S Den økonomiske planlægning Grønlands Hjemmestyre består efter hjemmestyreloven af en folkevalgt forsamling og en forvaltning, der ledes af landsstyret. Forvaltningen i denne del af den offentlige sektor er behandlet i kapitlet vedrørende den centrale, indre styrelsesordning. Kommunerne (Note: Beskrivelsen af kommunernes eksisterende placering i opgave- og byrdefordelingen er hentet fra Grønlands Statistik: Statistisk årbog , side 21.) Det kommunale selvstyre er af væsentligt ældre dato end hjemmestyreordningen. Således fik kommunerne allerede i 1975 den grad af selvstændighed, de har i dag. Kommunerne opnåede blandt andet ret til at udskrive skatter. Efter hjemmestyrets indførelse i 1979 er driften af en lang række tidligere statsopgaver, navnlig inden for det tekniske område, kultur og undervisning og det sociale område, i meget betydeligt omfang blevet delegeret fra hjemmestyret til kommunerne, som nu er borgernes vigtigste kontaktled til hele den offentlige sektor. Den øgede økonomiske og politiske bevidsthed i befolkningen har samtidig ansporet hjemmestyret og kommunerne til i de seneste år at igangsætte en lang række reformer, som har til formål at effektivisere, modernisere og forenkle det kommunale system. Landstinget vedtog på efterårssamlingen 1994 at følge anbefalingerne fra Landstingets Kommunalreform Kommission om en række vidtgående reformer i det grønlandske kommunestyre. Således er der i de senere år gennemført omfattende ændringer i opgave- og byrdefordelingen mellem hjemmestyret og kommunerne, som blandt andet tilgodeser større borgerservice, en mere gennemskuelig administration og større lokal kompetence. Samtidig er bloktilskudssystemet via en omlægning gjort mere smidigt. Bloktilskuddet indeholder fem elementer og består nu af et socialt bloktilskud, tilskud til kultur- og undervisningsområdet, tilskud til de øvrige områder, et grundtilskud og et strukturtilskud. Størstedelen af bloktilskuddet fordeles efter kommunernes relative indbyggerantal. Staten Staten varetager fortsat en række opgaver i det grønlandske samfund. Først og fremmest finansierer staten en væsentlig del af den offentlige økonomi med et bloktilskud, der i år 2001 var på 2,8 milliarder kroner. Bloktilskuddet svarer til 51 pct. af Landskassens samlede indtægter dette år. Bloktilskuddet forhandles mellem staten og hjemmestyret for en treårig periode, dog toårig for den igangværende periode. Statens udgifter, i forbindelse med statslige institutioner og myndigheders varetagelse af opgaver i Grønland, omfattede ca. 3,4 milliarder kroner i år Udover bloktilskuddet var de største poster udgifter til fiskeriinspektionen, til politi, retsvæsen og kriminalforsorg samt energi-, miljø- og råstofaktiviteter. Statens udgifter til Grønland svarede i år 2001 til 0,8 pct. af statens samlede udgifter De offentlige finanser De offentlige sektorers indtægter i realøkonomisk sammenhæng er beregnet i Tabel 4. Tabel 4. Statens, hjemmestyrets og kommunernes indtægter, realøkonomisk opdelt år 2000 Indtægt Mio.kr. Staten (1) Hjemmestyret Kommunerne Samlet Bruttorestindkomst (2) - 126,9 174,5 317,3 Udtræk af indkomst fra kvasi-selskaber - 19,4 40,9 60,3 Renter samt udbytter - 239,8 47,4 290,5 Indtægter fra jord og rettigheder Produktions- og importskatter - 686,8-686,8 Løbende indkomst- og formueskatter - 865, , ,3 Andre løbende overførsler (3) , , ,1 Kapitalindtægter ,6 0,0 I alt , , ,3

6 Note: Staten, hjemmestyret og kommunernes samlede indtægter er ikke en simpel sum af de tre kolonner, idet der sker overførsler mellem f.eks. hjemmestyret og kommunerne inden for og mellem de enkelte funktionsområder. 1) Den statslige sektor antages at være direkte indtægtsdækket af den danske stat uden særskilte indtægter. 2) Bruttorestindkomsten er den del af bruttofaktorindkomsten ved produktionen af offentlige ydelser, der tilfalder den offentlige forvaltning. 3) Herunder fra EU, bloktilskud fra staten og refusioner fra staten m.v. Se i øvrigt i kilde vedrørende metode for opgørelse. Kilde: Grønlands Statistik: Offentlige finanser 2002:1. Grønlands Offentlige finanser Tabel 4 viser, at 51 pct. af de offentlige indtægter er udefrakommende overførsler fra staten og fra EU s betaling for fiskerirettigheder. Indkomstbeskatningen dækker 30 pct. af de offentlige indtægter, mens produktions- og importbeskatningen giver en indtægt på næsten 10 pct. Landets samlede offentlige forvaltning og servicesektor afholdt i 2000 udgifter for 6,8 milliarder kroner. I Tabel 5 er udgifterne fordelt på funktionsområder samt på udgiftsbærer, henholdsvis staten, hjemmestyret og kommunerne. Tabel 5. Statens, hjemmestyrets og kommunernes udgifter, funktionelt opdelt år 2000 Funktion Mio.kr. Staten Hjemme-styret Kom- muner Samlet Generelle offentlige tjenester 9,8 293,8 430,5 734,1 Forsvar m.m. 260,2 0,0 0,0 260,2 Offentlig orden & sikkerhed 140,1 0,0 30,3 170,4 Undervisning 0,0 929,8 528, ,6 Sundhedsvæsen 0,0 792,1 0,0 792,1 Social tryghed & velfærd 0, , , ,8 Boligforhold m.v. 0,0 325,7 105,5 351,2 Religiøse, rekreative & kulturelle tjen. 0,0 183,3 82,7 249,8 Energiforsyning 3,7 104,3 2,0 110,0 Fiskeri & fangst, landbrug m.v. 29,2 133,3 4,6 167,0 Råstofudv., industri samt bygge- & anlæg 32,6 138,5 74,7 242,6 Samfærdsel & kommunikation 32,6 198,4 74,7 302,7 Handel & service, turisme m.v. 19,8 285,7 43,3 339,2 Ikke funktionsfordelte udgifter 16,1 443,3 183,9 332,1 I alt 544, , , ,7 Note: Staten, hjemmestyret og kommunernes samlede udgifter er ikke en simpel sum af de tre kolonner, idet der sker overførsler mellem f.eks. hjemmestyret og kommunerne inden for og mellem de enkelte funktionsområder. Statens udgifter omfatter udelukkende udgifter i eller ved Grønland, og ikke udgifter vedrørende Grønland, afholdt i Danmark, f.eks. bloktilskuddet. Se i øvrigt i kilde vedrørende metode for opgørelse. Kilde: Grønlands Statistik: Offentlige finanser 2002:1. Grønlands Offentlige finanser Tabellen belyser, hvor meget henholdsvis staten, hjemmestyret og kommunerne bruger på de enkelte funktionsområder. De offentlige udgifter er med denne beregningsform fordelt således, at staten betaler 8 pct. af de samlede offentlige udgifter, når der vel at mærke udelukkende tales om udgifter i eller ved Grønland, og ikke udgifter vedrørende Grønland, afholdt i Danmark (incl. bloktilskuddet). 5.6 Hovedprincipper for omlægning af den offentlige sektor En omlægning af den offentlige sektor må tage sit udgangspunkt i besvarelsen af følgende hovedspørgsmål: For det første er der spørgsmål om, hvilken servicering borgerne ønsker fra den offentlige sektor: Er der nogen form for service, der kan begrænses eller helt undværes? Og er der efterspørgsel efter offentlig service, der ikke bliver indfriet i dag? For det andet er der spørgsmål om, hvem der bør have ansvaret for serviceringen på de enkelte områder. Vil serviceringen af borgerne bedst kunne varetages fra centralt hold, eller kan servicering udbydes lokalt tæt på borgeren? Er der nogen form for servicering, der ville blive forbedret, hvis den blev udbudt fra den private sektor? For det tredje er der spørgsmålet om, hvordan serviceringen skal finansieres. Skal finansieringen ske centralt fra for at sikre ens vilkår for landets befolkning uanset bosted? Eller skal finansieringen findes lokalt, således at borgeren så vidt muligt selv både vælger serviceniveau samt selv er medansvarlig for at finde finansiering af den udbudte service? Udviklingen af den offentlige sektor er således en kompliceret proces. Arbejdsgruppen har valgt at tage udgangspunkt i

7 to hovedprincipper: 1. Arbejdsgruppen finder det afgørende, at der sikres en spredning af kompetence og ansvar i forhold til den eksisterende arbejdsdeling i den offentlige sektor. Hermed sikres samtidigt, at ansvaret for etablering af en selvbærende økonomi bliver et fælles anliggende, der skal løses så tæt på den enkelte borger som muligt. 2. Det er samtidigt arbejdsgruppens opfattelse, at den eksisterende kommunale sektor kan forbedres ved at udviklingen af flere service-opgaver forankres i fælleskommunalt regi på regionalt niveau. 5.7 Behov for forandring Omlægningen til en selvbærende økonomi vil få stor betydning for udviklingen af den offentlige forvaltning i kommunerne. Vi må stille spørgsmålet: Er kommunerne i deres nuværende opbygning i den bedst mulige position til at gennemføre strategisk planlægning, regulere omkostninger og sikre bedst mulig effektivitet i serviceudbuddet? Den eksisterende kommunestruktur har nu efterhånden eksisteret i nogle årtier uden større forandringer. Arbejdsgruppen mener, at de små enheder i den kommunale forvaltning, der hidtil har serviceret lokalområderne godt, ikke længere har en optimal størrelse til at sikre den fremtidige service i det moderne samfund. Koordinering og planlægning En selvbærende økonomi er ikke umiddelbart inden for rækkevidde i nogen af de eksisterende kommuner. Alle kommuner får over halvdelen af deres indtægter udefra. Otte kommuner har endog et så ringe indtægtsgrundlag, at mere end 60 pct. af udgiftsdækningen skabes for tilførte midler. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at kommunestrukturen i dag kun i begrænset omfang formår at opstille og realisere strategisk planlægning. Nogle konkluderer på denne baggrund, at den eneste løsning på disse forhold er en centralisering, hvor forandringer i lokalområderne skal ske i centrale fora. Fora, hvor der er den fornødne kompetence til at udvikle landet mod en selvbærende økonomi. Dette er ikke arbejdsgruppens opfattelse. Arbejdsgruppen mener, at kun en spredning af kompetence og ansvar kan sikre udvikling i lokalområderne. Arbejdsgruppens stillingtagen tager sit udgangspunkt i identiske principper, som der blev grundlaget for udviklingen af idéen om hjemmestyre. Hjemmestyreudvalgets delbetænkning, der var den direkte anledning til, at Hjemmestyrekommissionen blev nedsat, redegjorde for seks vigtige grunde til forslaget om indførelse af hjemmestyre. Her skal citeres to af disse grunde: Kommunikationsvanskelighederne i forbindelse med et politisk og administrativt system, som medfører, at alle egentlige beslutninger af en vis betydning træffes i København, giver let den grønlandske politiker en følelse af afmagt, en følelses af at stå udenfor, når beslutningerne skal træffes. og Den menige grønlænder har en følelse af at stå uden for, at være tilskuer til en enorm udvikling, som han savner forudsætninger for at forstå og som den grønlandske politiker ikke har tilstrækkelig mulighed for at præge. Herved er opstået en uheldig passivitet i politisk henseende, som (hjemmestyreudvalget) finder kun kan overvindes ved, at man i langt højere grad end i dag lægger beslutningsprocesser til Grønland under de folkevalgte grønlandske politikeres ansvar. (Note: Her fra Hjemmestyre i Grønland. Bind 1 Hjemmestyreordningen. Betænkning afgivet af Kommissionen om Hjemmestyre i Grønland, april 1978, side 13, pkt. 3 og 6.) Næsten tre årtier senere står vi i en lignende situation. Den samme afmagt kan spores lokalt, men nu mod beslutninger, der tages i hjemmestyret i Nuuk eller i de store offentligt ejede selskaber. Ønsket om selvstyre kan i sin grundsubstans oversættes til ønsket om at få reel del i kompetence og ansvar lokalt. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at en koordinerende og planlæggende funktion i de nye større kommuner vil være et afgørende instrument for lokalbefolkningen til at få en central placering i udviklingen af sin egen økonomi og erhvervspolitik. Det vil være muligt for disse kommuner at give et reelt modspil til de udfordringer udviklingen af en selvbærende økonomi giver. Der kan også gives et reelt modspil til den centrale styring fra Nuuk og til de virksomheder m.v., der forsyner eller på anden måde servicerer lokalområderne. Lokalbefolkningen kan med andre ord via indflydelsen i de sammenlagte kommuner i højere grad end nu være med til at præge sin egen udvikling. I afsnit 5.6 fastsatte arbejdsgruppen to hovedprincipper, der skulle danne baggrunden for den fremtidige udvikling af den offentlige sektor. Det første hovedprincip omhandlede ønsket om en yderligere spredning af kompetence og ansvar, således at ansvaret for etableringen af en selvbærende økonomi bliver et fælles anliggende, der skal løses så tæt på den enkelte borger som muligt. Det andet hovedprincip omhandlede behovet for en forbedring af servicering af borgerne ved at forankre flere service-opgaver i kommunerne på regionalt niveau. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at ansvar og finansiering skal følges ad. Derfor foreslår arbejdsgruppen, at en kommende nyorientering af de økonomiske ordninger mellem hjemmestyret og kommunerne, som hovedprincip lægger det økonomiske ansvar og dermed finansieringsopgaverne i kommunalt regi, således at kommunerne så vidt muligt selv skal varetage den fulde opgave i forbindelse med udvikling af en selvbærende økonomi. Det afgørende er, at princippet om gennemførelse af en selvbærende økonomi danner basis for alle regioner og enkeltkommuner. Efter en overgangsfase skal de økonomiske zoner som hovedprincip være selvbærende. Kun mellemudligninger på grund af en skæv koncentration af centrale institutioner mellem de enkelte zoner bør komme på tale. Befolkningen i den enkelte kommune skal som hovedprincip selv betale for al den service, den modtager. Arbejdsgruppen anbefaler som tidligere nævnt, at det fælleskommunale samarbejde videreudvikles til egentlig kommunesammenlægning i regionerne, samt at nye større kommuner gives større kompetence end i dag. Kommunerne skal sikres større indflydelse på en række nye områder, f.eks. fordelingspolitik, skattepolitik, forsyningspolitik m.v.

8 Der er således tale om både at omlægge den eksisterende kommunale forvaltning og omlægge denne forvaltnings sammenspil med de centrale myndigheder i hjemmestyret. Det synes dog klart, at hvor et fælleskommunalt samarbejde er en god løsning i f.eks. Diskobugt-området og i Sydgrønland, så er det en mindre god idé andre steder i Grønland. Det regionale aspekt kræver, at kommunerne også geografisk kan få funktionelle fordele i forbindelse med samarbejde om servicering af borgerne. Nogle kommuner består af bosætninger, som i kraft af deres lokalisering som kystby og -bygder, ikke har nogen naturlig tilknytning til nabokommunerne. Disse kommuner kan kun i begrænset omfang få fordel af regionaliseringen. Dette gælder f.eks. yderdistrikterne. Som tidligere nævnt foreslås der etableret samarbejdsaftaler mellem en større kommune og disse små kommuner. Hidtil har der været fastholdt en relativ streng ensretning af kommunernes opbygning. De fremstår i dag som tro kopier af hinanden, selv om der er relativt store forskelle i f.eks. størrelse og erhvervsgrundlag. Denne ensretning bør fjernes, således at kommunerne bedre kan indrette sig på at planlægge i forhold til deres konkrete befolkningsmæssige og fysiske miljø. En fjernelse af ensretning er dog ikke ensbetydende med, at de grundlæggende rettigheder og pligter, som borgerne har, så vidt muligt skal være identiske for alle landets borgere ligegyldigt, hvor de bor i landet. Det kan f.eks. være rettigheder til folkeskole, rettigheder vedrørende arbejdsløshedsunderstøttelse o.a. Visse rettigheder og pligter skal være ens, mens der i andre sammenhæng må accepteres forskelle. Forskelle kan accepteres, hvor konkrete befolkningsmæssige forhold og det fysiske miljø ikke giver mulighed for visse serviceydelser. Et eksempel for forskelle kan være adgangen til vidtgående specialundervisning i folkeskolen, hvor en eller ganske få elever skal bruge en eller to lærer med specialviden inden for et snævert pædagogisk defineret område. 5.8 Kompetence og ansvar skal følges ad Der opstår ofte den misforståelse, at regionalisering og kommunesammenlægning vil forringe service på det lokale niveau. Dette er ikke hensigten. Hensigten er tværtimod at skabe en bedre service på lokalt niveau i byerne og bygderne. Denne bedre service kan sikres ved regionalt at understøtte kompetenceniveauet i de nye store kommuner. Bedre service sikres også ved at frigøre økonomiske midler, således at flere skattekroner går direkte tilbage til borgeren uden for en stor dels vedkommende at blive opslugt i en lille kompetencesvag lokal kommuneadministration. Kommunerne og hjemmestyret er allerede på vej. Der er nye tiltag til at regionalisere visse af hjemmestyrets servicering af borgerne, og flere kommuner har opstartet initiativer til i fællesskab at løfte de byrder, der er dem pålagt. Alligevel er der lang vej tilbage. Arbejdsgruppen finder, at den offentlige sektor radikalt bør lægges om, hvis der skal sikres en selvbærende økonomi her i landet. På denne baggrund understøtter arbejdsgruppen princippet om, at den lokale befolkning i så stor udstrækning som overhovedet muligt bidrager til de samlede omkostninger, som det koster at servicere lokalområderne. Kompetence og ansvar skal følges ad, hvad enten det drejer om landets ønske om selvstyre eller om lokalområdernes ønske om at skabe en fremtid. Problemerne Der er nogle grundlæggende problemer i forbindelse med den offentlige administration, som gang på gang har været debatteret: For det første, at den offentlige sektor, herunder især den kommunale administration, er for stor og for dyr. For det andet debatteres det ofte, at bosætningen umuliggør stordriftsfordele og dermed en selvbærende økonomi. For det tredje finder nogen, at de store offentligt ejede aktieselskaber ikke lever op til den servicering, som borgerne ønsker lokalt. Løsningen af disse tre grundlæggende problemer ønsker arbejdsgruppen at finde ved at nedbryde den eksisterende centrale kompetenceudbygning, hvor der i alt for lille udstrækning tages udgangspunkt i de lokale behov og ønsker. Arbejdsgruppen ønsker en kompetencespredning, der også omfatter nogle af de strukturpolitiske opgaver, som i dag varetages af landsstyret og dets direktorater, således at de nye store kommuner bliver i stand til at gennemføre strategi og koordination af deres samlede økonomi. Det økonomiske ansvar for, at borgerne i de enkelte bosætninger får den service, som de ønsker fra kommunerne og fra den regionale forsyning, skal gives til kommunalbestyrelsen, som bosætningerne hver især vælger repræsentanter til. 5.9 Decentralisering af hjemmestyrets forvaltning Samtidigt skal hjemmestyrets centrale forvaltning formindskes. Dens primære fremtidige arbejdsopgaver bør være at udvikle de overordnede rammer for udviklingen i hele landet. Centraladministrationen skal omlægges fra i stor udstrækning at udføre driftsopgaver til at udføre departementale opgaver. Ved etablering af større kommuner opnås ønsket om, at beslutninger om servicering og andet, der berører borgeren, flyttes tættere på den enkelte. Det er samtidigt afgørende, at disse kommuner hver især på sigt opnår at være økonomisk selvbærende. Kommunerne får den fulde kompetence til at opnå dette mål, hvad enten det drejer sig om forandring af bosætningsmønster ved etablering af centrale vækstcentre, eller ved forenkling af forsyningen og servicering af de mindre byer eller bygder o.lign. Arbejdsgruppen forventer, at ressourcerne i form af embedsmænd og kompetence kan sikres ved overflytning fra den eksisterende centraladministration i hjemmestyret Målsætning Den konkrete målsætning for arbejdsgruppens strategi på det overordnede økonomiske niveau er, at den offentlige beskæftigelse skal formindskes med ansatte, idet ansatte over en periode på f.eks. 15 år primært afgår ved

9 naturlig afgang (alderspensionering) eller overflyttes via omskoling m.v. til nye væksterhverv. En reduktion af den offentlige beskæftigelse med ansatte kan således i sig selv betyde en offentlig lønbesparelse på over en halv milliard kroner om året. Hvis målsætningen om at flytte personerne til nye væksterhverv opnås, betyder dette samtidigt, at der udover besparelse i de offentlige budgetter også sker en betydelig forøgelse af værditilvæksten i nye erhverv. I dette kapitel gøres kun overvejelser om processen med overflytning af de offentligt ansatte til nye væksterhverv. I kapitel 7 gives der et konkret bud på, hvilke erhverv, der skal opbygges og hvordan. <>< div=""><> Sidst opdateret den 25. oktober 2005