Foranalyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi. 11. juni 2012

Transkript

1 Foranalyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 11. juni 2012

2 Indholdsfortegnelse 1. Resume Fokus og datagrundlag Gennemgang af barrierer 2 2. Introduktion Sådan har vi gjort Metode og dataramme Tolkning af kvantitative og kvalitative data Rapportskrivning og afsluttende workshop Kapitel- og læsevejledning Generelle rammevilkår for velfærdsteknologi Introduktion Økonomiske rammevilkår og lånefinansiering Kommunernes udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder Specifikke juridiske rammer Introduktion Udbudsformatet skræmmer leverandørerne væk Udbudsreglerne nedsætter forhandlingsstyrken Kompleksiteten fører til høje transaktionsomkostninger Udbredelse af konkurrencepræget dialog Prækommercielle løsninger Indkøbsfællesskaber/kontraktsamarbejder Transaktionsomkostninger på grund af klagenævnet Tærskelværdier og annonceringspligt Ændring i samtykkereglerne Organisationens forandringsevne Introduktion Ny velfærdsteknologi gennem organisatorisk udvikling Datadeling i snitfladen mellem kommuner, regioner og praksissektoren Business cases med fokus på organisatorisk forandring Tværgående samarbejder Ildsjæle som nuværende driver for organisatorisk forandringsevne Fagprofessionelles parathed Introduktion Jobnervøsitet Ændring af arbejdsprocesser Brugernes parathed Introduktion Brugerdreven innovation Brugerinddragelse og frit leverandørvalg Lighedsprincippet Empowerment 40

3 8. Velfærdsteknologi på socialområdet Introduktion Uddannelse og kompetencer Øvrige barrierer og opmærksomhedspunkter Velfærdsteknologi på undervisningsområdet Introduktion It-understøttelsen på undervisningsområdet Deregulering af folkeskolen It i læreruddannelsen og i efteruddannelsen Kvalitetssikring af e-undervisningsmidler Velfærdsteknologi på sundhedsområdet Introduktion Incitamentsstrukturen og afregningssystemet Tilgængelighed af telemedicinsk udstyr Mangel på evidens og opbakning til fagligheden For mange telemedicinske projekter og for lidt standard Leverandørerne mangler forståelse for behandlingsforløb 62

4 1. Resume 1.1 Fokus og datagrundlag Denne analyse har karakter af en foranalyse, der fokuserer på at identificere de centrale barrierer for udvikling og implementering af velfærdsteknologi/velfærdsløsninger i den offentlige sektor. Der fokuseres på velfærdsteknologi inden for både social-, sundheds- og undervisningsområdet, hvor det for det sidstnævnte område gælder, at det primære fokus er it i folkeskolen. I analysen fokuseres på en række rammebetingelser for kommuners og regioners muligheder for at fremme brugen af velfærdsteknologiske løsninger. Gennem fokus på rammebetingelser søges barrierer for at udvikle og implementere velfærdsteknologi kortlagt. Barriererne kan være oplevede og/eller dokumenterede. Ofte er grænsen mellem en oplevet eller dokumenteret barriere uklar, idet ledelsen og medarbejderne i kommuner og regioner agerer ud fra barriererne, uanset om de er dokumenterede eller ej. Analysen forholder sig ikke til eventuelle løsninger på barriererne. I stedet kortlægges barriererne og der formuleres opmærksomhedspunkter i forhold til disse. Barriererne analyseres med udgangspunkt i fem hovedtemaer: 1. Generelle rammevilkår for udvikling og implementering af velfærdsteknologi 2. Specifikke juridiske rammer 3. Organisationens forandringsevne 4. De fagprofessionelles parathed 5. Brugernes parathed Analysen er gennemført i perioden ultimo februar til medio april Identifikation af potentielle barrierer under de fem temaer er sket gennem et kombineret webbaseret survey og telefoninterview med ledelsen i kommunerne og regionerne. Alle regioner og 90 ud af 98 kommuner har deltaget, svarende til en besvarelsesprocent for kommunerne på 92. På baggrund af det gennemførte surveys identifikation af barrierer for velfærdsteknologi er der gennemført interviews i alle regioner og i 14 kommuner. De personlige interviews er fortrinsvist gennemført med ledelse/direktionsmedlemmer, sekundært med faglige medarbejdere, fx projektledere inden for velfærdsteknologi. Desuden er der afholdt 4 workshops med deltagelse af 33 kommuner. Deltagerne har været afdelingsledere, projektledere og konsulenter med ansvar for velfærdsteknologi og innovation. På denne måde er sikret, at såvel ledere som faglige medarbejdere er inddraget. Endelig er der afholdt en række ekspertinterviews, primært med fokus på sundhedsområdet. Ud fra denne kombination af datakilder (survey, personlige interview og workshop) er der sikret et solidt grundlag for at identificere barriererne. Barrierer såvel som tilknyttede opmærksomhedspunkter præsenteres i foranalysen. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 1

5 1.2 Gennemgang af barrierer Den generelle vurdering hos kommuner og regioner er, at de identificerede barrierer i vidt omfang kan overvindes, hvis der kunne ske en modernisering af regulerings- og styringstankegangen i den offentlige sektor. Den statslige regulering bør kun fastholdes, hvis der kan føres bevis for, at reguleringen har en positiv kvalitativ effekt i den regulerede ydelse, frem for at det er de regulerede kommuner og regioner, der skal føre bevis for reguleringens irrelevans. Der er en markant enighed om i kommuner og regioner, at der eksisterer et generelt behov for mindre statslig regulering og mindre procesindblanding, eksempelvis i forhold til praksis i forbindelse med udbud med henblik på at fremme udvikling og implementering af velfærdsteknologier. Kommuner og regioner fremhæver det som en barriere, at der ikke systematisk følges op på de mange velfærdsteknologiske projekter, så man ved hvad, der virker, og hvad, der ikke virker blandt velfærdsløsningerne. Som opmærksomhedspunkt peges der følgelig på, at der kunne etableres en national enhed, som både certificerer og demonstrerer dokumenterede velfærdsløsninger. Her har staten en rolle, der er underspillet i dag. Nedenfor gennemgås centrale barrierer for hvert af de fem temaer De generelle rammevilkår De eksisterende låneregler opfattes af en del kommuner som en barriere i relation til implementering af velfærdsteknologi, idet investeringer i velfærdsteknologi ikke i tilstrækkelig grad kan lånefinansieres. Væsentlige investeringer i ny velfærdsteknologi kræver budgetter større end hvad en del kommuner kan tilsidesætte, og kommunerne argumenterer på den baggrund for, at investeringer i velfærdsløsninger hæmmes af oplevelsen af manglende muligheder til at kunne spare op af driftsbudgettet via årlige budgetoverførsler. Kommuner med en stærk økonomi finder gennemgående ikke, at de oplever disse manglende muligheder. Det kan konstateres, at kommunernes oplevelse af denne barriere i vidt omfang afhænger af, om de er en rig eller fattig kommune. Det er generelt set opfattelsen, at der er for lidt fokus på investeringsaspektet i forhold til at reducere driftsudgifterne på sigt. En række kommuner opfatter det som vanskeligt at manøvrere i forhold til puljer og fonde. Det er vurderingen, at der er for mange lånepuljer og fonde, og at formål med puljer og fonde ikke er klare og koncise nok. Regelsættet vedrørende kommuners muligheder for at udføre opgaver for andre offentlige myndigheder opfattes af en del kommuner som en barriere for implementering af velfærdsteknologiske løsninger. En række kommuner på tværs af størrelse samt økonomisk og finansiel formåen har således understreget de ikke uvæsentlige udfordringer ved at skabe en tilstrækkelig volumen og kritisk masse i forhold til at høste en forventet gevinst. Kommunerne opfatter det som vanskeligt at skabe disse stordriftsfordele De juridiske rammer Barriererne inden for de juridiske rammer nævnes generelt af de fleste kommuner og regioner. Der er dokumenteret væsentlige juridiske barrierer for at udvikle og implementere velfærdsteknlogi/velfærdsløsninger. Dette skyldes i høj grad den praksis, som håndhæves i Danmark med høje transaktionsomkostninger ved udbud og relativ lille gevinst for de offentlige kunder til følge, specielt ved en række innovative udbud af velfærdsløsninger. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 2

6 Generelt er det opfattelsen, at udbudsreglerne nedsætter og ikke gavner den offentlige sektors forhandlingsstyrke. Opfattelsen er endvidere, at der vil kunne indfries betydelige rabatter til den offentlige sektor, hvis transaktionsomkostningerne ved udbud blev omsat til lavere priser. Særligt store kommuner fremhæver, at udbudsreglerne forhindrer kommunerne i at bruge deres forhandlingsstyrke. De juridiske barrierer kommer i særdeleshed til udtryk i forhold til at få et tilstrækkeligt antal private leverandører til at deltage i udviklingen/tilpasningen af velfærdsteknologi, idet: Den periodemæssige adskillelse af udvikling og drift er uhensigtsmæssig De mangler en garanti for efterfølgende salg, når løsningen skal opskaleres Hovedparten finder de gældende udbudsformer svære at benytte til innovative processer, særligt på grund af en høj kompleksitet og mangel på kompetente ressourcer. Det tyder endvidere på, at konkurrencepræget dialog og funktionsudbud ikke benyttes i tilstrækkelig grad, fordi kommunerne har for lidt kendskab og tilgængelige kompetencer, og det kræver for meget tid og for mange ressourcer at gennemføre. Mange nævner, at klagenævnets regler påfører dem et betydeligt tids- og ressourceforbrug alene på grund af frygten for at havne i en klagesag. Samtykkereglerne (borgerne skal give tilladelse til at data indhentet i én offentlig enhed kan videndeles med én anden enhed) sætter ifølge hovedparten af kommunerne betydelige grænser for 1) at få installeret velfærdsteknologi hos brugerne, og 2) at udveksle data på tværs af sundhedssystemet Organisationens forandringsevne Hovedparten af kommuner og regioner anfører, at der ikke arbejdes systematisk med evaluering i forbindelse med velfærdsteknologiske projekter. Det bliver ikke i tilstrækkelig grad registreret, hvad der virker, og hvad der ikke virker. En del kommuner anfører endvidere som barriere, at udbredelsen af tværkommunale fællesskaber, som skaber stordriftsfordele og styrker den kritiske masse, er utilstrækkelig. Det er en barriere, at en del business cases ikke tager højde for, hvilke organisatoriske følger de velfærdsteknologiske løsninger vil medføre. Det anføres i en del kommuner og regioner, at det primært er ildsjæle i organisationen, som er drivende i udviklingsprocessen af velfærdsteknologiske løsninger, og at de derved er den primære driver for organisationernes forandringsevne. Endelig ses det som en barriere, at der i kommuner og regioner gennemgående tænkes i velfærdsteknologiske enkeltprodukter i stedet for systemer og arbejdsprocesser. Hermed går der potentialer tabt i forhold til at udbrede velfærdsteknologiske løsninger. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 3

7 1.2.4 Fagprofessionelles forandringsparathed Hovedparten af kommunerne og regionerne finder, at følgende tre barrierer er fremherskende: Den nuværende kultur i de interne organisationer fremmer ikke tilstrækkeligt udviklingen af nye arbejdsprocesser og implementering af velfærdsteknologiske løsninger De fagprofessionelle er ikke i tilstrækkelig grad medspillere i udviklingen og implementeringen af velfærdsteknologiske løsninger De fagprofessionelles uddannelser fokuserer ikke i tilstrækkelig grad på at give elever/studerende redskaber og begreber til at fremme og indgå i innovative processer i jobbet Brugernes parathed Servicelovens bestemmelser om brugerinddragelse og brugernes medbestemmelsesret i forhold til valg af leverandører ses af nogle af kommunerne som en barriere for at udbrede velfærdsteknologi. Hvis en kommune ønsker at udvikle velfærdsteknologiske løsninger med anvendelse af nye velfærdsteknologier, så har brugeren ret til at gå til private leverandører, som eventuelt ikke tilbyder at levere denne ydelse med de nye produkter, idet de ikke kontraktligt har aftalt dette med kommunen. På denne måde bliver brugernes medbestemmelsesret utilsigtet en barriere for at udvikle velfærdsydelserne gennem nye teknologier. Nogle kommuner har endvidere anført, at de forstår lighedsprincippet i sagsbehandlingen som en hindring for afprøvning af nye velfærdsteknologiske løsninger. Som et eksempel er anført, at der bevilges en gruppe af ældre særlige forbrugsgoder i forbindelse med udvikling af nye metoder til genoptræning og forebyggelse, som andre grupper af ældre ikke får bevilget. I sådanne tilfælde vil en del kommuner opgive at gennemføre de nye metoder. En del kommuner peger endvidere på, at der ikke i tilstrækkelig grad fokuseres på at styrke brugernes empowerment som følge af velfærdsteknologiske løsninger. Dermed udnyttes potentialerne ved nye velfærdsteknologier ikke fuldt ud Velfærdsteknologi socialområdet Hovedparten af kommuner og regioner fremhæver det som en barriere, at de fagprofessionelle har utilstrækkelige kompetencer til at medvirke i udarbejdelsen af retvisende business cases. Det opfattes som væsentligt for udbredelsen af velfærdsteknologiske løsninger, at de offentlige aktører har det rette grundlag at træffe beslutninger ud fra. Derfor ønskes entydig dokumentation for værdien af indførelsen af velfærdsteknologi, og det er således blandt andet på socialområdet, at dette er anført. Dette forventes at fremme eksekveringslysten og -modet i relation til implementering af velfærdsteknologi. For så vidt angår uddannelse er der blandt hovedparten af specielt kommunerne et ønske om, at de praksisnære elementer arbejdes langt mere konkret ind i professionsuddannelserne. Som det er nu vurderes kandidaterne ikke at være tilstrækkelig gearet i forhold til den teknologiske udvikling. Det opfattes derfor som en barriere for udvikling og implementering af velfærdsteknologi/velfærdsløsninger, at de fagprofessionelles kompetencer ikke i tilstrækkelig grad matcher de reelle udfordringer på det velfærdsteknologiske område. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 4

8 1.2.7 Velfærdsteknologi undervisningsområdet Velfærdsteknologi på undervisningsområdet består primært af it-understøttede læringssystemer i folkeskolen. Sekundært omfatter velfærdsteknologien på undervisningsområdet e- læringsløsninger til dagtilbudsområdet og til specialområdet. Fagidentitet og traditioner hos de fagprofessionelle opleves af hovedparten af kommunerne som en barriere for at udvikle og implementere velfærdsteknologi. Barrieren kommer til udtryk ved en professionsfastlåsthed, som hæmmer udvikling af nye roller og ansvar samt nye samarbejdsformer med øvrige faggrupper og borgerne. I stedet holder medarbejderne fast i professionen og den oprindelige faglighed. Dette gælder eksempelvis blandt fagprofessionelle grupper som lærere og pædagoger. En opprioritering af den fagdidaktiske anvendelse af it i uddannelserne (fx lærere og pædagoguddannelsen) samt opprioritering af efteruddannelsens fokus på fagdidaktisk anvendelse af it, forventes at styrke kandidaternes motivation og kendskab til it-understøttede læringssystemer, hvilket vil mindske barriererne for at tage sådanne løsninger i brug, når kandidaterne efter uddannelsen er (tilbage) i jobbet. Folkeskoleloven ses i nogle af kommunerne som en barriere for implementering af it-baserede læringssystemer. Blandt de kommuner, hvor der er interviewet specifikt i relation til folkeskoleområdet gives som eksempel på barrierer bestemmelsen i folkeskoleloven om et maksimalt antal elever i en klasse samt restriktioner i forhold til holddannelse. Barriererne består således i, at folkeskolelovens rammeskabende bestemmelser opleves at skabe ufleksibilitet i undervisningens tilrettelæggelse, hvilket skaber barrierer i forhold til udbredelse af ny velfærdsteknologier, som netop kan folde sig ud gennem undervisning på flere lokaliteter og i større hold. Det fremhæves af flere kommuner, at mindre regulering af processer og rammer vil øge mulighederne for eksempelvis at anvende to-lærerordninger i specifikke forløb, hvor itunderstøttet læring tænkes ind i en helhed. Det anføres endvidere som en barriere, at den centrale erfaringsopsamling vedrørende itunderstøttede læringssystemer på tværs af kommunerne er utilstrækkelig, i særdeleshed i forhold til at dokumentere og beskrive specifikke løsninger Velfærdsteknologi sundhedsområdet På sundhedsområdet peges der i forhold til barrierer især på manglen på incitamenter, uklar evidens samt mange, små projekter uden forbindelse til en overordnet proces. Det er en særlig stor barriere for implementering af velfærdsløsninger på tværs af kommuner og regioner, at der ikke eksisterer en sammenhængende governancestruktur på tværs af stat, regioner og kommuner. Et samarbejde på tværs af kommuner og regioner sker i stedet via enkeltstående projekter og frivillighed, hvorfor et stort potentiale går tabt. Der er bred enighed blandt de adspurgte om, at årsagerne til manglen på økonomiske incitamenter skal findes i, at de overordnede takstafregningsprincipper mellem praktiserende læger, region og kommuner ikke tilskynder tilstrækkeligt til behandlinger uden for klinikkerne og hospitalsvæsenet, og at indførslen af nye takster halter bagefter udviklingsbehovet. Endelig fastholder manglen på takstdifferentiering af patienterne tilsyneladende behandlingerne på hospitalerne og hos de praktiserende læger. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 5

9 De faglige områder oplever, at reglerne om de kliniske evidenskrav er uklare. De medicinske teknologivurderinger bakker op om at forstærke den sundhedsfaglige dokumentation, men mangler fokus på de tværgående behandlingsforløb og synergi med en national klinisk evidensdokumentation. Der er endvidere uklarhed om finansieringen til tilvejebringelsen af telemedicinsk udstyr, herunder opleves det som en barriere, at private lægers udgifter til telemedicin ikke kan ikke finansieres tilstrækkeligt. Det tværgående samarbejde på tværs af fagsektorerne er svagt udfoldet, da både incitamentsstrukturer, faglige karrierer og leverandørernes manglende tværgående tænkning gør, at løsningerne på telemedicin kun sjældent tænkes på tværs af kommunernes øvrige borgerrettede indsatser. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 6

10 2. Introduktion Denne rapport analyserer barriererne for velfærdsteknologi i den offentlige sektor i Danmark, gennem fokus på rammevilkår. Analysen har karakter af en foranalyse, og skal indgå i det samlede, forberedende arbejde til en digitaliseringsreform. I foranalysen ses på en række rammebetingelser for kommuners og regioners muligheder for at udvikle og implementere velfærdsteknologiske løsninger. Ved denne fokus på rammebetingelser søges identificeret barrierer for at udvikle og implementere velfærdsteknologi/velfærdsløsninger. Med henblik på at kortlægge de generelle erfaringer med udvikling og implementering af velfærdsteknologi fokuseres bredt på alle kommuners og regioners erfaringer. Der fokuseres på, hvilke barrierer kommunerne bredt ser som fremtrædende, samtidig med at der også tages højde for de store kommuners og regioners opfattelse og vurderinger, idet disse repræsenterer en relativ stor del af befolkningen, og dermed en stor del af den potentielle efterspørgsel efter nye velfærdsteknologier og velfærdsløsninger. Vurderingen af barriererne hos disse er derfor interessant særskilt. Samtidig lægges der naturligvis vægt på også at inddrage både mellemstore og små kommuners vurderinger, med henblik på at analysere, om de mindre kommuner har særlige udfordringer. I forlængelse heraf vurderes, om der er forskelle i barrierevurderingen blandt økonomisk stærke kommuner (kaldet rige kommuner), sammenlignet med økonomisk svage kommuner (kaldet de fattige kommuner). I de tilfælde, hvor der ikke eksplicit fokuseres på store/små kommuner eller økonomisk stærke/svage kommuner skyldes det, at der ikke kan konstateres en forskel i vurderingen af barriererne. 2.1 Sådan har vi gjort Nedenfor præsenteres foranalysens faser og datamateriale. Endvidere beskrives principperne for vurdering af kvantitative og kvalitative data beskrives nærmere. Foranalysen er blevet gennemført som illustreret nedenfor: Foranalysens faser De væsentligste aspekter for hver fase skal kommenteres således: Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 7

11 Fase 0: Opstart Foranalysen er baseret på en række hypoteser og analysespørgsmål fordelt på de fem emner: 1. Generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 2. Specifikke juridiske rammer 3. Organisationers forandringsevne 4. Fagprofessionelles parathed 5. Brugernes parathed I den indledende del af foranalysen blev mere end 20 hypoteser og analysespørgsmål gennemgået i samarbejde med Økonomi- og Indenrigsministeriet. Gennemgangen resulterede i en konkretisering og prioritering i forhold til det videre analyseforløb, således at den efterfølgende datafangst blev så operationel som muligt. Fase 1 og 2: Datafangst I-II: Survey og personlige interview Foranalysens setup indebærer en kombination af kvantitative og kvalitative undersøgelsesmetoder i relation til den primære respondentmålgruppe kommuner og regioner. Den kombinerede metodetilgang kan karakteriseres som en summativ metode, hvor såvel kvantitative som kvalitative metoder anvendes med henblik på at afdække kommuners og regioners rammer for velfærdsteknologi. Tilgangen indebærer en klassisk datatriangulering, hvor der både anvendes webbaseret survey, telefoniske interview og feltarbejde /besøg/workshops. Udfordringen for metodetriangulationens forklaringskraft er at indfri, at de ud fra analyserne udarbejdede konklusioner og anbefalinger stemmer overens, uanset om de hviler på forskellige kilder, forskellige informationstyper og forskellige fortolkere. Det webbaserede survey er udgangspunktet for foranalysen; en breddeanalyse, hvor samtlige 98 kommuner og 5 regioner er blevet kontaktet med henblik på at afdække vurderinger og holdninger omkring rammebetingelser. Informanterne var typisk medlemmer af direktionen, som dækker de 3 områder. Som supplement til de kvantitative data (baseret på det webbaserede survey) er der gennemført såvel telefoniske interview som personlige interview. Denne første del af datafangsten gav en omfattende afdækning af erfaringerne i kommuner og regioner med velfærdsteknologi inden for de fem opstillede emner. Herefter gennemførtes hypotese-loop 1. Dette loop sikrede, at de indledningsvis formulerede hypoteser og analysespørgsmål blev vurderet og for visse aspekters vedkommende udvidet med forhold af betydning for kommunernes og regionernes prioritering af velfærdsteknologi. Et loop skal i denne sammenhæng ses som en analytisk læringsproces, hvor ideer og input indgår i en opdaterings- og justeringsproces, hvor midlertidige resultater evalueres og eventuelt justeres/udvikles. Efter det webbaserede survey, de telefoniske interview og det gennemførte hypotese-loop 1 blev der iværksat yderligere dataindsamlingsaktiviteter. Kommunernes og regionernes velfærdsteknologiske erfaringer blev kategoriseret efter område: Social-, sundheds- og undervisningsområdet. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 8

12 Der blev gennemført 25 personlige interviews i 14 kommuner og 5 regioner. På denne måde opnåedes en kvalificerende og uddybende dataindsamling, hvor aktørernes erfaringer med velfærdsteknologi dels afdækkes efter erfaring, dels efter fagområde (social, sundhed og undervisning), dels (på tværs af) type af rammebetingelse (generelle rammevilkår for velfærdsteknologi, specifikke juridiske rammer, organisationers forandringsevne, fagprofessionelles parathed og brugernes parathed). Det andet hypotese-loop gennemførtes på lignende vis som hypotese-loop 1, dvs. i tæt samarbejde med opdragsgiver - i denne del af foranalysen. Resultatet heraf indgik i de efterfølgende workshops. Fase 3: Datafangst III: Workshops Den sidste del af datafangsten, hvor oplysninger om mere komplekse problemstillinger for kommunernes og regionernes rammevilkår blev indhentet, blev gennemført via i alt fire regionale workshops: Én i hovedstadsområdet, én i Midtjylland, én i Syd- og Sønderjylland og én på Sjælland. Alle kommuner og regioner blev inviteret til at deltage. Hensigten med disse workshops var at give mulighed for videregående og uddybende nuancering af problemstillinger og udfordringer relateret til kommunernes og regionernes rammevilkår. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 9

13 2.2 Metode og dataramme Ovenstående metode og dataramme, herunder informanter, er samlet i nedenstående tabel: Tabel 1 Metode og dataramme Metode Formål Informanter Survey Fastlæggelse af temaer 90 kommuner og 5 regioner Metode Formål Personlige interview 19 enheder 25 interviews Workshop Repræsentanter fra 33 kommuner Informanter ekspertinterviews Interviews og workshop Uddybning af temaer Albertslund Kommune Aarhus Kommune Esbjerg Kommune Fredericia Kommune Frederiksberg Kommune Frederikshavns Kommune Gentofte Kommune Gladsaxe Kommune Hvidovre Kommune Høje-Taastrup Kommune Københavns Kommune Køge Kommune Lolland Kommune Odense Kommune Region Hovedstaden Region Midtjylland Region Nordjylland Region Sjælland Region Syddanmark Aarhus Kommune Ballerup Kommune Fredensborg Kommune Fredericia Kommune Frederiksberg Kommune Furesø Kommune Gentofte Kommune Gladsaxe Kommune Greve Kommune Halsnæs Kommune Herning Kommune Hillerød Kommune Holstebro Kommune Hvidovre Kommune Hørsholm Kommune Ikast-Brande Kommune Køge Kommune Lejre Kommune Lyngby-Taarbæk Kommune Mariagerfjord Kommune Nordfyns Kommune Odense Kommune Randers Kommune Ringkøbing-Skjern Kommune Roskilde Kommune Skanderborg Kommune Solrød Kommune Sorø Kommune Svendborg Kommune Syddjurs Kommune Vallensbæk Kommune Vejle Kommune Viborg Kommune Ministeriet for Børn og Undervisning Hospitaler Praktiserende Lægers Organisation Aalborg Universitet Udarbejdelse af barrierebeskrivelse og opmærksomhedspunkter Ved Brøndum & Fliess Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 10

14 2.3 Tolkning af kvantitative og kvalitative data De kvantitative data fra det gennemførte survey vil overvejende indgå i analysen med angivelse af procentandele. Datagrundlaget er solidt, grundet den høje besvarelsesprocent. Derimod vil det ikke være meningsfyldt at operere med procentandele i forhold til udsagn, som fremkommer gennem vore 25 personlige interviews og 4 workshops med deltagelse af de anførte 33 kommuner. I stedet vil terminologien typisk være følgende: Når termen hovedparten af kommunerne anfører anvendes i forhold til en given barriere, betyder det, at over 10 af kommunerne i personligt interviews og workshop har bekræftet barrieren. Dette selv sagt i forskellige betoninger, men i tilstrækkelig grad til, at kommunerne på overbevisende måde har beskrevet barrieren som eksisterende. Der kan forekomme kommuner, som ikke er enige i barrieren, men det vil være relativt få og under 4. Typisk vil det gælde, at et mindretal af kommunerne har forholdt sig neutral til problemstillingen, eksempelvis fordi den pågældende informant ikke har mulighed for at vurdere barrieren. Termen generelt finder kommunerne betyder, at over 10 af de personligt interviewede kommuner har givet udtryk for det skitserede udsagn, og at de resterende typisk ikke har forholdt sig til problemstillingen, dvs. der eksisterer ikke kommuner, som har udtryk uenighed i udsagnet om barrieren. En række kommuner dækker over minimum 5 af de personligt interviewede kommuner, nogle kommuner indebærer 3-4 kommuner, hvilket også gør sig gældende for antallet af kommuner, når der skrives flere kommuner. Brugen af nogle henholdsvis flere skyldes primært et ønske om en sproglig variation i teksten. Enkelte kommuner er typisk 2 kommuner. Hvis der er forskellige kvalitative vurderinger af en given barriere, søges dette beskrevet med anvendelse af ovenstående termer. Ved termerne hovedparten og generelt er der taget højde for de store kommuners vurderinger, som således bakker op om udsagnet, selv om dette ikke eksplicit skrives. De 5 største kommuner er i særlig grad i fokus i forhold til identifikation af barriererne, og hvor det er relevant sammenholdes udsagnene med de 5 regioners vurderinger. I nogle tilfælde angiver vi et præcist antal kommuner, fx at 4 kommuner anfører en given problemstilling som en barriere. Baggrunden herfor er, at barrieren er relativ specifik, hvorfor hovedparten af de øvrige kommuners informanter ikke har været i stand til at vurdere barrieren. Dette betyder følgelig, at selv om, der kun er 4 kommuner, som har dette synspunkt, så er det en barriere, som fortjener en videre analyse, idet der ikke i de øvrige interview er fremført vurderinger, som er i modstrid med det relativt lille antal kommuners vurdering. Endelig er der i den afsluttende fase af analysen ført dialog med både interviewede kommuner og deltagende kommuner på vore workshops med henblik på at præcisere vurderingen af barrierer. I denne dialog har 20 kommuner og én region deltaget. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 11

15 2.4 Rapportskrivning og afsluttende workshop Rapportskrivningen er foregået løbende i april med input fra kommuner, regioner og eksperter. Et udkast til rapport er drøftet med opdragsgiver den 22. april 2012, hvorefter der er udarbejdet et nyt udkast. I den oprindelige procesplan opereredes med en afsluttende workshop, hvor barrierer og opmærksomhedspunkter drøftes med en bred kreds af interessenter fra ministerier, regioner og kommuner. Denne workshop er endnu ikke afholdt. 2.5 Kapitel- og læsevejledning I det efterfølgende afsnit 3 er de generelle rammevilkår for velfærdsteknologi beskrevet, de specifikke juridiske rammer gennemgås i afsnit 4, mens kommunernes/regionernes vurdering af organisationens forandringsevne samt fagprofessionelles og brugernes parathed gennemgås i afsnittene 5-7. I afsnittene 8-10 gennemgås velfærdsteknologi på socialområdet, undervisningsområdet og sundhedsområdet. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 12

16 3. Generelle rammevilkår for velfærdsteknologi Faktaboks 1 Barrierer og opmærksomhedspunkter De eksisterende låneregler opfattes af kommunerne som barriere i relation til implementering af velfærdsteknologi, idet det er vurderingen, at investeringer i velfærdsteknologi ikke i tilstrækkelig grad kan lånefinansieres Væsentlige investeringer i ny velfærdsteknologi kræver budgetter større end hvad en række kommuner kan tilsidesætte, og disse kommuner argumenterer på den baggrund for, at investeringerne i velfærdsteknologi hæmmes af manglende muligheder for at kunne spare op af driftsbudgettet via årlige budgetoverførsler Generelt har kommunerne på tværs af størrelse samt økonomisk og finansiel formåen anført i forhold til det velfærdsteknologiske område, at vanskelighederne ved at skabe en tilstrækkelig volumen og kritisk masse i forhold til at høste en forventet gevinst er en barriere Flere kommuner opfatter det som vanskeligt at håndtere nogle af de lovgivningsmæssige formuleringer i lov nr. 548 af 8. juni 2006 om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber. De oplevede barrierer besværliggør opnåelsen af storskalafordele 3.1 Introduktion Generelle rammevilkår for velfærdsteknologi omfatter i denne foranalyse en vurdering af, hvorvidt kommunernes og regionernes beslutninger eller overvejelser om indførelse af velfærdsteknologi er påvirket af: Den generelle økonomi i de velfærdsteknologiske løsninger og mulighederne for at dokumentere gevinster ved investeringer Vanskeligheder ved at finansiere velfærdsteknologiske løsninger Låneadgangen til investeringer Samarbejdet med private virksomheder om udarbejdelse af business cases Organisationens kendskab til velfærdsteknologiske løsninger og produkter Det gennemførte surveys resultater vedrørende generelle rammevilkår for velfærdsteknologi fremgår af figuren neden for: Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 13

17 Figur 1 Faktorer, der påvirker indførelsen af velfærdsteknologi Organisationens kendskab til velfærdsteknologiske løsninger og produkter 47% 34% 19% Samarbejdet med private virksomheder om udarbejdelse af business case (der viser, hvad der totalt set kan spares i kommunen/regionen ved at indføre velfærdsteknologiske løsninger) 23% 32% 45% Låneadgangen til investeringer 25% 30% 45% Vanskeligheder ved at finansiere velfærdsteknologiske løsninger 30% 43% 27% Den generelle økonomi i de velfærdsteknologiske løsninger og særligt mulighederne for at dokumentere gevinster ved investeringer 75% 20% 5% 0% 20% 40% 60% 80% 100% I meget høj grad/i høj grad I middel grad I ringe grad/ I meget ringe grad 90 ud af 98 kommuner har besvaret foranalysens survey vedrørende generelle rammevilkår for velfærdsteknologi. Følgende aspekter skal særligt bemærkes: 3 ud af 4 adspurgte kommuner har på tværs af størrelse og geografi anført, at de økonomiske forhold forbundet med de velfærdsteknologiske løsninger og særligt mulighederne for at dokumentere gevinsterne ved investeringer i særlig høj grad påvirker indførelsen af velfærdsteknologi I tillæg hertil mener mere end halvdelen af kommunerne, at udarbejdelsen af business cases i samarbejde med private leverandører er en betydende faktor for implementeringen af velfærdsteknologi Mere end halvdelen af de i alt 90 kommuner er af den opfattelse, at den nuværende låneadgang til investeringer i velfærdsteknologi er en afgørende faktor, som påvirker indførelsen af velfærdsteknologi Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 14

18 Kommunernes kendskab til løsninger og produkter på området er ligeledes en faktor, der spiller ind i forhold til udbredelsen af velfærdsteknologiske løsninger og produkter. Således mener omkring halvdelen af kommunerne, at dette i særlig grad er en faktor, der påvirker indførelsen af velfærdsteknologi På baggrund af det gennemførte survey kan det konstateres, at de generelle økonomiske forhold og dokumentationskrav opfattes som barrierer. Dette underbygges af, at primært mindre finansielt robuste og økonomisk sårbare kommuner i forbindelse med de gennemførte personlige interviews har påpeget, at de økonomiske rammevilkår opleves som er en konkret barriere for implementeringen af velfærdsteknologiske løsninger. Gennemgang af forhold vedrørende business cases, der tager højde for de organisationsmæssige følger af velfærdsteknologi, beskrives nærmere i afsnit 5. Mere end 70 % af de adspurgte kommuner har i det gennemførte survey anført, at finansiering spiller en ikke uvæsentlig rolle i forbindelse med indførelsen af velfærdsteknologiske løsninger. Hertil kommer, at ca. halvdelen af kommunerne er af den opfattelse, at den nuværende låneadgang til investeringer i velfærdsteknologi er en afgørende faktor i forhold til at påvirke indførelsen af velfærdsteknologi. I forbindelse med de efterfølgende personlige interviews er lånefinansiering og eksisterende låneregler hyppigt blevet nævnt som opfattet barriere af hovedparten af kommunerne i relation til velfærdsteknologi. De pågældende kommuner opfatter det generelt set som en barriere, at investeringer i velfærdsteknologi ikke i tilstrækkelig grad kan lånefinansieres. I tillæg hertil oplyser nogle af kommunerne, at velfærdsteknologiske projekter ofte fravælges, idet driftsbesparelsen først opnås på længere sigt. På baggrund heraf belyses følgende opfattede barrierer i dette afsnit: Barrierer relateret til økonomiske rammevilkår, herunder adgang til lånefinansiering af velfærdsteknologi Barrierer relateret til kommunernes udførelse af opgave for andre offentlige myndigheder 3.2 Økonomiske rammevilkår og lånefinansiering Surveyresultatet omkring det forhold, at det opleves vanskeligt at finansiere velfærdsteknologiske løsninger, er i henhold til ovenstående blevet bekræftet både via gennemførte interviews og på de afholdte workshops. De eksisterende låneregler opfattes af kommunerne som barriere i relation til implementering af velfærdsteknologi, idet investeringer i velfærdsteknologi ikke i tilstrækkelig grad kan lånefinansieres. Kommunernes muligheder for økonomisk forvaltning, herunder adgang til kommunal og regional låntagning mv. fremgår primært/overordnet set af følgende regelsæt mv.: 1 1 Der henvises endvidere til Økonomi- og Indenrigsministeriets budget- og regnskabssystem for kommuner og regioner, herunder bevillingsregler samt sondringen mellem drifts- og anlægsudgifter. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 15

19 Bekendtgørelse af lov nr af 1. november 2010 om kommunernes styrelse, herunder især afsnit om kommunens økonomiske forvaltning og bekendtgørelse af lov nr af 1. november 2010 om regioner Kommunestyrelsesloven indeholder regler omkring kommunalbestyrelsen, udvalg, økonomisk forvaltning mv. I forhold til kommunernes økonomiske forvaltning omfatter lovbekendtgørelsen bestemmelser vedrørende bl.a. bevillingsmyndighed, regnskabsår, årsbudget og flerårige budgetoverslag, overførselsmuligheder, optagelse af lån og påtagelse af garantiforpligtelser mv. Regionsloven indeholder i vidt omfang tilsvarende regulering af regionernes forhold. Bekendtgørelse nr af 15. december 2011 om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier mv. Bekendtgørelse nr af 15. december 2011 om regionernes låntagning og meddelelse af garantier mv. Lånebekendtgørelserne, der er udstedt med hjemmel i den kommunale styrelseslov samt regionsloven er overordnet begrundet af samfundsmæssige styringshensyn, der tilsiger statslig regulering af kommunernes og regionernes anlægsaktiviteter. Lånebegrænsningen er desuden begrundet i hensynet til de folkevalgtes fremtidige dispositionsfrihed, idet begrænsningen indebærer, at det fremtidige lokal- og regionalpolitiske råderum ikke i uhensigtsmæssig omfang undergives finansielle bindinger som følge af aktuelle lokal- og regionalpolitiske beslutninger. Den tilladte låneadgang benævnes låneramme. Låneberettigede formål uden behov for ministeriets dispensation benævnes som den automatiske låneadgang. Den automatiske låneadgang vedrører udelukkende anlægsudgifter på forsyningsområdet og enkelte områder på det skattefinansierede område, herunder bl.a. kollektive varmeforsyningsanlæg, energibesparende foranstaltninger, installation af el- og varmeproducerende anlæg, kommunal jordforsyning, regionale privatbaner og kommunale havne mv. Driftsudgifter kan ikke lånefinansieres. Lånebegrænsningen medfører således, at øvrig låneadgang kræver ministeriets dispensation, som typisk meddeles fra en eller flere formålsopdelte lånepuljer. Lånepuljerne danner således en ramme for den samlede låntagning på prioriterede områder. Lånepuljernes formål og omfang aftales ved forhandlingerne om kommunernes og regionernes årlige økonomi og evt. i forbindelse med aftaler om Finansloven. Bekendtgørelsen behandler også lån optaget af kommunale fællesskaber og selskaber med kommunal og regional deltagelse og aftaler om benyttelse af anlægsaktiver, ejendomme, lokaler m.v., herunder leje- og leasingaftaler eller driftsaftaler som opfattes som lån og derfor henregnes til kommunernes og regionernes låntagning, idet disse erstatter en skattefinansieret anlægsudgift. Henregning kan dog neutraliseres ved at deponere et beløb svarende til lånets eller garantiens størrelse og det lejedes værdi. Som supplement til bl.a. lånebekendtgørelsen har Økonomi- og Indenrigsministeriet tillige en lånevejledning nr om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v. af 19. februar Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 16

20 Det skal i forhold til ovenstående nævnes, at der i 2006 og 2007 blev afsat lånepuljer til kommuner og regioner til visse it-engangsomkostninger i forbindelse med kommunalreformen, ligesom der i forbindelse med fordeling af lånepuljer og via tilskud fra kvalitetsfonden kan gives midler til visse velfærdsteknologiske it-investeringer som kan sidestilles med en kommunal anlægsudgift. Det er primært kommuner, som i mindre grad er finansielt robuste og dermed økonomisk sårbare, som har anført, at de oplever barrierer i forhold til de økonomiske rammevilkår, herunder lånefinansiering af velfærdsteknologi. Væsentlige investeringer i ny velfærdsteknologi kræver budgetter større end hvad disse kommuner kan tilsidesætte, og kommunerne argumenterer på den baggrund for, at investeringerne i velfærdsteknologi/velfærdsløsninger hæmmes af oplevelsen af manglende muligheder for at kunne spare op af driftsbudgettet via årlige budgetoverførsler. Opfattelsen hos de pågældende kommuner er, at eksisterende regler og tilgængelige midler til låneoptag i sidste ende hæmmer investeringer, selv med et højt gevinstmæssigt potentiale og lav risiko. 3.3 Kommunernes udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder I forbindelse med de gennemførte interviews har flere kommuner oplyst, at regelsættet vedrørende kommuners muligheder for at udføre opgaver for andre offentlige myndigheder opfattes som en barriere for implementering af velfærdsteknologiske løsninger. Flere kommuner på tværs af størrelse samt økonomisk og finansiel formåen har i forhold til det velfærdsteknologiske område understreget de ikke uvæsentlige udfordringer ved at skabe en tilstrækkelig volumen og kritisk masse i forhold til at høste en forventet gevinst. Kommunerne opfatter det som vanskeligt at skabe disse stordriftsfordele og efterspørger større volumen for derved at gøre køb af velfærdsydelser mere rentabelt. I afsnit 5 om organisationens forandringsevne beskrives to måder til at opnå stordriftsfordele og styrke den kritiske masse: Driftsfællesskaber og tværkommunale samarbejder. En tredje måde kommuner kan søge at opnå storskalafordele på, er at udføre velfærdsteknologiske opgaver for andre kommuner eller offentlige myndigheder. Her er det opfattelsen hos de pågældende kommuner, at der er to primære barrierer: For det første opfatter de det som vanskeligt at håndtere nogle af de lovgivningsmæssige formuleringer i lov nr. 548 af 8. juni 2006 om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber. De oplevede barrierer i forhold til at udføre velfærdsteknologiske opgaver for andre kommuner - og derved opnå stordriftsfordele vedrører primært følgende: o o At kommunerne ikke kan udføre de pågældende opgaver, såfremt opgavens værdi overstiger gældende tærskelværdi for offentlige tjenesteydelser At kommunerne kun kan udføre opgaverne efter de har været udbudt På baggrund af de gennemførte interviews med disse kommuner er der på den baggrund formuleret et opmærksomhedspunkt omkring en regelforenkling af loven med henblik på at gøre det samlede regelkompleks mindre restriktivt og mere vidtgående. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 17

21 For det andet opfatter de pågældende kommuner tolkningen og praksis i forhold til kommunalfuldmagtsreglerne som en barriere. Kommunalfuldmagtsreglerne 2 er en samlet betegnelse for de uskrevne regler om kommunernes ulovbestemte opgaver. Hvis en kommunal opgavevaretagelse er reguleret i den skrevne lovgivning skal opgavevaretagelsen ikke også vurderes i forhold til kommunalfuldmagtsreglerne. Kommunalfuldmagtsreglerne viger således for den skrevne lovgivning. For så vidt angår kommunalfuldmagten er det således disse kommuners vurdering, at kommunalfuldmagten i nogen grad forhindrer, at en kommune dækker behov og udfører velfærdsteknologiske opgaver hos andre kommuner, regioner eller staten. 2 Se Økonomi- og Indenrigsministeriets hjemmeside: Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 18

22 4. Specifikke juridiske rammer Faktaboks 2 Barrierer og opmærksomhedspunkter Generelt peger kommunerne på, at de gældende regler for udbud hindrer realiseringen af det innovationspotentiale der er ved ny velfærdsteknologi Det er svært at få et tilstrækkeligt antal private leverandører til at deltage i udbud der omhandler udvikling og tilpasning af velfærdsteknologi på grund af: o o o Den periodemæssige adskillelse af udvikling og drift i den offentlige budgettering betyder at udbud til udviklingen adskilles fra udbuddet til indkøbet Der mangler en garanti for efterfølgende salg, når løsningen skal opskaleres Der er generelt kun få leverandører, der reelt kan byde på opgaverne Konkurrencepræget dialog og funktionsudbud benyttes ikke i tilstrækkelig grad, fordi kommunerne har for lidt kendskab hertil og for få tilgængelige kompetencer, og det kræver for meget tid og for mange ressourcer at gennemføre Klagenævnets regler påfører et betydeligt tids- og ressourceforbrug alene på grund af frygten for at havne i en klagesag Værdien af konkurrenceudsættelsen opvejes ofte af den ekstra tid og juridiske assistance det kræver Samtykkereglerne sætter betydelige grænser for 1) at få installeret velfærdsteknologi hos brugerne, og 2) at udveksle data på tværs af sundhedssystemet På det velfærdsteknologiske område hæmmes relevansen af SKI-udbud endvidere af, at den teknologiske udvikling foregår så hastigt, at nye virksomheder med nye løsninger ikke nødvendigvis er SKI-godkendte 4.1 Introduktion De juridiske rammer er i de gennemførte interviews generelt fremhævet som en afgørende barriere for at fremme velfærdsteknologiske løsninger og høste en produktivitetsgevinst gennem nye velfærdsteknologiske løsninger. Kommunernes praksis ved udbud beskrives af dem selv som kompleks og den lovkrævede konkurrenceudsættelse opleves ofte mere som en barriere end en fordel i forhold til at igangsætte løsninger, som omfatter innovative processer og efterfølgende udmønter sig i idriftsættelsen af velfærdsteknologi, herunder opskalering. Især peges der på problemet med at få gennemført udbud for de potentielle banebrydende løsninger, som er svære at identificere fra projektstart, men først kan identificeres senere i innovationsforløb. I marts 2012 udsendte KL 3 et oplæg om OPS. På grund af undersøgelsens tidsmæssige sammenfald har oplægget sandsynligvis inspireret kommunerne i deres besvarelser, hvilket flere af de interviewede også påpegede. 3 KL: Bedre rammer for offentlig-privat samspil, marts Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 19

23 KL har i relation til kvalitetsreformen peget på en række faktorer, der skal være med til at nedbryde barriererne for offentligt-private udviklingssamarbejder. Der peges på en håndtering af bl.a. manglende tro på gevinster ved samarbejdet, komplekse regelsæt, divergerende målsætninger, politiske risici, risikovillighed osv. I det gennemførte survey har vi fokuseret på en række juridiske problemstillinger, der hæmmer udbredelse af velfærdsteknologi/velfærdsløsninger: Figur 2 Juridiske rammer, som hæmmer kommuners indkøb af velfærdsteknologiske ydelser Den tværorganisatoriske anvendelse og deling af data, på grund af det gældende lovsæt (fx forvaltningslov, persondatalov og retssikkerhedslov) 14% 45% 41% Risiko for klager fra leverandører (hvilket afholder organisationen fra at afprøve nye og mere smidige udbudsformer) 11% 18% 71% Organisationens manglende kompetencer til at anvende funktionsudbud, konkurrencepræget dialog og/eller prækommercielle indkøb 37% 30% 33% Indkøbsorganisationens overblik over det indkøbsmæssige regel- og lovsæt, herunder kompetencer til at tolke og agere ud fra de juridiske rammer 15% 31% 54% De gældende regler for udbud 25% 37% 38% 0% 20% 40% 60% 80% 100% I meget høj grad/i høj grad I middel grad I ringe grad/i meget ringe grad Det gennemførte survey understreger, at udbudsprocesserne opleves som et dyrt forhindringsforløb i kommunerne, både på grund af de gældende regler, men også fordi kompetencerne til at administrere og styre projektudbuddene ikke imødekommer behovet. Regler for udbud opleves af 62 % af kommunerne som forhindringer i udbredelsen af velfærdsteknologi, herunder 25 % i høj grad. 67 % angiver, heraf omtrent halvdelen i høj grad, at indkøb af velfærdsteknologiske ydelser hæmmes af mangelfulde kompetencer til at anvende funktionsudbud, konkurrencepræget dialog og/eller prækommercielle indkøb. 46 % peger også på, at indkøbsorganisationens overblik indvirker på udbredelsen af velfærdsteknologi. De juridiske regler opfattes af 59 % at stå i vejen for det tværsektorielle samarbejde, dog finder kun 14 % at dette i høj grad er tilfældet. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 20

24 Selvom risikoen for klager fra leverandørerne rangerer lavest i det gennemførte survey, så er der næsten 30 % af kommunerne, der vurderer at det afholder dem fra at afprøve nye og mere smidige udbudsformer. Omvendt er der over 70 % som ikke finder, at dette er et problem. 4.2 Udbudsformatet skræmmer leverandørerne væk Dette afsnit behandler en af de hyppigst anførte barrierer for udviklingen og udbredelsen af velfærdsteknologisk innovation i både survey, workshops og interviews, nemlig de restriktive regler for udbud, herunder principperne om ligebehandling og ikke-forskelsbehandling 4. Særligt nævnes problemet med overhovedet at få leverandører identificeret og komme på banen med tilbud. I det følgende opstilles de hyppigst nævnte årsager til at få et tilstrækkeligt antal private leverandører til at deltage i udbud, der omhandler udvikling og tilpasning af velfærdsteknologi. Adskillelsen mellem udvikling og drift Generelt understreger de personlige interviews, at en væsentlig barriere for at få flere leverandører til at byde på opgaverne opleves at være kommunernes budgetmæssige adskillelse mellem udvikling og drift. Idriftsættelsen kan først budgetteres og dermed først indkøbes - i det år hvor driften rent faktisk sker. Det er derfor ikke ualmindeligt, at der er flere interne budgetprocesser, der tilsammen fører til den samlede økonomi for implementeringen af en ny velfærdsteknologi. Teknologien, som udvikles i et innovativt samarbejde, er ifølge mange ofte så nært forbundet med leverandøren, at det ikke giver mening at udvikle processen med én leverandør, hvorefter man entrerer driften med en anden. For begge parters vedkommende er der derfor tale om, at der er vidensmæssige og teknologiske hindringer forbundet med at skifte leverandør fra projektudviklingsfasen til idriftsættelsen. Når kommunerne som oftest ikke har en godkendt driftsbevilling samtidig med afsættelsen af udviklingsmidlerne, vil en tillægsopgave, med de gældende principper for ligebehandling i udbudsdirektivet, ofte medføre at et driftsindkøb sendes i nyt udbud. De begrænsede genforhandlingsmuligheder betyder, at kommunerne ikke kan forsikre en leverandør om, at innovationsarbejdet vil resultere i salg, når driftsopgaven skal opskaleres. Den periodemæssige adskillelse af udvikling og drift resulterer derfor i at mange leverandører ikke kan få garanti om indtægter, der modsvarer leverandørens omkostninger i udviklingsprocessen. Adskillelsen af udvikling og drift og med fraværet af garantier for senere salg, får derfor den konsekvens for leverandører (der deltager i innovationsforløb indenfor velfærdsteknologi), at udviklingsomkostninger alene kan faktureres i projektudviklingsfasen. Det betyder forholdsvist dyre udviklingsforløb for den enkelte kommune. Denne udviklingsbyrde er særligt udbredt inden for offentligt udbud af velfærdsteknologi, da produkterne og tjenesteydelserne, der udvikles typisk er så tilpassede offentlige arbejdsgange, at de kun finder anvendelse på det offentlige marked. Ikke mange leverandører på markedet Det er et gennemgående tema i undersøgelsen, at markedet for velfærdsteknologier er ganske begrænset. Der er forholdsvist få tilgængelige leverandører, på grund af specialiseringsgraden inden for velfærdsteknologiske løsninger. Årsagen er ikke kun den teknologiske kapacitet hos leverandørerne, men som det fremhæves af flere større kommuner lige så meget kravet til at forstå de offentlige sags- og arbejdsgange. 4 Svarende til blandt andet artikel 2 og 3 i udbudsdirektivet. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 21

25 Det fremhæves endvidere i flere interviews, at kommunerne oplever at det potentielle leverandørfelt yderligere indsnævres, når udbuddet foregår gennem SKI-kontrakter, hvor virksomheden skal være prækvalificeret. Årsagen er, at på markedet for velfærdsteknologiske løsninger er der et forholdsvist stort antal opstartsvirksomheder, som er så nye at de ikke har opnået prækvalifikation, selv om de er teknologisk kvalificerede til leverancen. Nogle kommuner, heriblandt flere af de største oplyser, at de ikke sjældent oplever at ansøgerfeltet bliver så snævert, at yderligere stramme krav til udbudsprocesserne ofte helt fjerner motivationen hos de få tilgængelige virksomheder, der i realiteten kan byde på opgaven. Konsekvensen er, som det uddybes af hovedparten af kommunerne, at der i dag er konkrete projekter som ikke har kunnet finde tilbudsgivere, enten fordi udviklingsomkostningerne er for dyre for en enkelt kommune, hvis de skal finansieres over udviklingsbudgetterne, eller fordi de oplever, at leverandørerne ikke tør byde på projekter, hvor de senere hen kan blive fravalgt til driftsleverancer, på grund af at konkurrencereglerne i de eksisterende regelsæt. Skift i de traditionelle udbyder-/leverandørroller Flere interviewede kommuner og regioner fremhæver, at de innovative udviklingssamarbejder inden for velfærdsteknologi ofte er kendetegnet ved, at rollen mellem aktørerne udviskes, idet de offentlige aktører langt fra altid er traditionelle indkøbere og virksomhederne ikke traditionelle sælgere. Begge parter indgår i et partnerskab om et udviklingsforløb, som har potentialet til at give et salg til andre kommuner/regioner på lang sigt. Kommunens viden kommer derfor også leverandøren til gode og kvalificerer denne til dette fremtidige salg. Problemet, som det fremstilles i flere af de gennemførte interviews, opstår fordi de gældende udbudsformer i udbudsdirektivet ikke er fleksible i forhold til at lade løbende forhandling indgå som en del af udviklingsprocessen. Der benyttes ikke udbud efter forhandling fordi reglerne opleves som undtagelsesparagraffer, der kun kan anvendes i særlige tilfælde. Der efterlyses derfor mere agilitet i processerne og hvor kommunens udviklingsindsats kommer kommunen til gode, enten i form af rabatter i den endelige løsning eller andel af salg til andre kommuner. Hovedparten af kommunerne/regionerne har i de personlige interviews fremhævet behovet for at få indført en ny form for udbud som kan tage hensyn til: At kunne garantere leverandører der deltager i tunge udviklingsforløb et vist niveau af salg, så leverandøren kan flytte nogle af udviklingsomkostningerne over på salget efter idriftsættelsen eller opskaleringen At innovative velfærdsteknologiske løsninger ændrer så fundamentalt på de måder man i dag løser opgaverne på, at selve løsningens omfang ikke kan beskrives fra start hverken opgavemæssigt eller funktionsmæssigt men først afklares i løbet af udviklingsfasen 4.3 Udbudsreglerne nedsætter forhandlingsstyrken Generelt er det opfattelsen, at udbudsreglerne nedsætter og ikke gavner at den offentlige sektor kan bruge sin forhandlingsstyrke. I stedet betales høje transaktionsomkostninger, som også belaster virksomhederne. Særligt store kommuner fremhæver, at udbudsreglerne forhindrer kommunerne i at bruge deres forhandlingsstyrke. Et eksempel på en mistet forhandlingsmulighed blev fremhævet af en stor kommune, der i forbindelse med et større it-udbud havde beregnet de ekstra transaktionsomkostninger der kunne henføres til selve udbudsprocessen og den efterfølgende pris. Beregningen var mulig fordi kommunen på forhånd havde fået tilbudt den samme løsning af en af de to tilbudsgivere. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 22

26 Den reelle konkurrence i det konkrete udbud stod alene mellem to af de største udbydere på it-området. Beregningerne viste, at udbuddet medførte en ca. 70 % dyrere løsning, svarende til et betydeligt tocifret millionbeløb i transaktionsomkostninger, hvoraf over 10 mio. kroner alene var honorar til eksterne firmaer. 4.4 Kompleksiteten fører til høje transaktionsomkostninger Udbudsbeskrivelser og kontraktformulering i længerevarende innovationsforløb gennemføres af de juridiske og faglige eksperter. Fire interviews blandt de kommunale ledere peger på, at den påkrævede faglige kompleksitet kræver en tung administrativ håndtering, fordi opgaven skal opdeles personalemæssigt i forhold til projektplanlægning, finansiering og kontraktindgåelse med leverandøren. Adskillelsen er altså i sig selv et problem, fordi det markant øger transaktionsomkostningerne for udbud, især fordi der forud for udbuddet også er foregået en tung politisk eller administrativ godkendelse af projektet og dets økonomi internt hos myndigheden. 4.5 Udbredelse af konkurrencepræget dialog Udbudsformen konkurrencepræget dialog opdeler udbudsprocessen i to faser, dialogfasen og en fase for den egentlige tilbudsgivning. Formen opfordrer alle interesserede leverandører til at deltage, hvorefter en prækvalifikation udvælger et antal tilbudsgivere, som udbyder ønsker at indgå i dialog med. Formålet er at udvikle og identificere de løsninger, som kan opfylde udbyders behov. Konkurrencepræget dialog kan kun anvendes ved særligt komplekse kontrakter. Det er fortolket ret indskrænkende hvad der skal forstås som særligt kompleks kontrakt. Eksemplevis er bygningen af det nye rigsarkiv, hvor der var behov for intelligente løsninger til hentning af arkivalier, krav om bestemt temperatur mv. udbudt som en særligt kompleks kontrakt. Udbudsformen adskiller sig derfor fra et offentligt og et begrænset udbud ved at have et ekstra led nemlig dialogfasen - mellem prækvalifikationen og tilbudsafgivelsen. Fordelen er, at det giver plads til den konkrete innovative dialog. Ifølge Udbudsrådet 5 benyttes konkurrencepræget dialog kun af 0,2 % af de indgåede kontrakter i Danmark. Et ganske stort flertal af kommunerne fremhæver, at netop denne form ville kunne sikre en større gennemsigtighed for både leverandør og udbudsgiver, men at de generelt mangler kompetencer og ressourcer til at benytte formen. Kommunerne forklarer samstemmende, at de afholder sig fra udbudsformen, især på grund af manglende kompetencer og dermed risikoen for at der indledes klagesager. Det er dog også en barriere, at udbudsformen kræver mere tid og ressourcer at gennemføre. 4.6 Prækommercielle løsninger Prækommercielle indkøb er en fremgangsmåde til indkøb af forsknings- og udviklingsydelser som er undtaget fra udbudsdirektivets procedurebestemmelser. Det betyder, at gennemførelse af prækommercielle indkøb alene skal overholde EU-traktatens principper om ligebehandling og gennemsigtighed. En offentlig myndighed, som gennemfører et prækommercielt indkøb har ikke eneret til den udviklede ydelse, og myndigheden må dermed acceptere en resultat- og risikodeling i projektet. Problemet ved prækommercielle indkøb er, at myndigheden skal dele resultatet af det prækommercielle indkøb med andre offentlige myndigheder og med industrien gennem offentliggørelse og standardisering. Det betyder, at der vil være adskillige leverandører, som med afsæt i resultaterne vil kunne levere de efterspugte varer eller ydelser. Det vil således ikke være muligt at love driftsydelserne til den leverandør man oprindeligt samarbejdede med. 5 Udbudsrådet, En sammenlignende analyse af offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige, Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 23

27 Indkøb af prækommercielle løsninger er eksempelvis udforskning af løsninger og design, fremstilling af prototyper samt nyudvikling af et begrænset antal førstegangsprodukter som en prøveserie. Det omfatter ikke kommercielt rettede aktiviteter som serieproduktion, leverancer for at sikre kommerciel levedygtighed, tilpasning eller produktjusteringer 6. I Danmark er gennemførelse af prækommercielle indkøb af velfærdsteknologiske løsninger støttet af bl.a. Fornyelsesfonden. Flere kommuner og regioner har fremhævet, at netop denne form bør bruges langt mere offensivt, og særligt i forbindelse med udvikling af velfærdsteknologiske løsninger drevet af fælleskommunale driftsfællesskaber. Der gives flere begrundelser for, hvorfor udbredelsen halter, herunder at kommunerne decideret holder sig tilbage i frygt for at blive indklaget for Klagenævnet for udbud på grund af deres manglende erfaring med sådanne løsninger. De føler sig ikke tilstrækkeligt klædt på til at gennemføre udbud med et prækommercielt indhold. Det nævnes også, at det prækommercielle indhold ikke løser det grundlæggende problem med at binde udvikling og drift sammen, så der undgås adskilte udbudsprocesser, hvor man risikerer at leverandøren falder fra. 4.7 Indkøbsfællesskaber/kontraktsamarbejder Tre store kommuner og en region mener samstemmende, at SKI bør bidrage mere aktivt til at nedsætte transaktionsomkostningerne i innovationsprojekter, så som velfærdsteknologi. Selve det indbyggede motivationssystem i SKI har fokus på organisationens interne økonomi, og har ikke efter en række kommuners vurdering tilstrækkeligt øje for at servicere deres kunder (myndighederne) i forhold til at nedsætte transaktionsomkostninger og forstærke det innovative element i udbudsprocessen, så som den konkurrenceprægede dialog. På det velfærdsteknologiske område hæmmes relevansen af SKI endvidere af, at den teknologiske udvikling foregår så hastigt, at nye virksomheder med nye løsninger ikke nødvendigvis er SKI-godkendte. På denne baggrund finder kommunerne, at SKI i forhold til innovative velfærdsløsninger ofte ikke er velegnet. Opsummerende er det et opmærksomhedspunkt, at kendskabet til at bruge prækommercielle indkøb øges, blandt andet ved at staten, evt. i samarbejde med KL, udarbejder vejledninger og opsamler og videregiver erfaringer fra myndighederne. Erhvervsinteresseorganisationerne bør i forlængelse heraf benyttes til at udbrede kendskabet til formen i virksomhederne. Det foreslås endvidere, at mulighederne for at indbygge incitamenter til innovation og nedsættelse af transaktionsomkostningerne i SKI s resultatkontrakt fremmes, således at organisationen honoreres efter evnen til at nedbringe transaktionsomkostningerne og fremme innovation for kommunerne. 4.8 Transaktionsomkostninger på grund af klagenævnet I det gennemførte survey fandt 29 %, at risikoen for leverandørernes klager i nogen eller høj grad fraholdt dem for at afprøve nye og mere smidige udbudsformer. 71 % fandt på den anden side at dette ikke i sig selv var et problem. De personlige interviews understreger, at langt de fleste kommuner og regioner oplever, at klagenævnets regler påfører dem et betydeligt tids- og ressourceforbrug, alene på grund af frygten for at havne i en klagesag. Dette billede bekræftes også af Udbudsrådets seneste undersøgelse 7 om klagenævnets rolle, hvor det konkluderes, at frygt for aktindsigt og klagesager medfører, at der benyttes unødigt mange ressourcer på at dobbelttjekke og kvalitetssikre udbudsmaterialet. 6 Se side 3 øverst i Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - Prækommercielle indkøb: vedvarende høj kvalitet i offentlige tjenester i Europa gennem øget innovation; 12, Udbudsrådet: Analyse af transaktionsomkostninger ved udbud, december Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 24

28 Et af resultaterne herfra var også, at transaktionsomkostningerne for både aktindsigt og klageprocesserne ofte betyder, at den besparelse som ordregiverne kalkulerer med ikke indvindes på grund af advokatomkostninger og administrationens arbejde med at sikre den korrekte udbudsproces og dens materiale en konklusion som også blev bekræftet i interviewene. Fem regioner/kommuner forklarer samstemmende, at den danske forvaltning af EU s udbudsdirektiv er mere restriktiv end de øvrige EU-landes håndtering. To kommuner samt deltagere på én af de afholdte workshops fremhæver den engelske og svenske fortolkning som kontrast hertil, hvor klagemulighederne for leverandørerne er begrænsede. Fem kommuner fremhæver tillige, at også funktionsudbud i innovative projekter ville blive brugt i højere grad, hvis ikke det var fordi transaktionsomkostningerne i potentielle klagesager holder mange tilbage for at eksperimentere med indholdsbeskrivelsen. Flere kommuner udtalte direkte, at Klagenævnet for Udbud i sig selv ikke bibragte nogen værdi til processen, og at brugen af det almindelige retssystem var en mere fair byrdefordeling mellem myndighed og de leverandører der som nogle opfattede det syntes at bruge klagesystemet alene fordi omkostningerne var for lave, og indholdet mere drejede sig om udbudstekniske finesser, som i sidste ende ikke ville have ændret på tilbudsgivers valg af leverandør. Opsummerende og generelt kan det konstateres, at såvel regioner som kommuner oplever, at den danske håndtering af klagesager ofte påfører myndighederne betydelige transaktionsomkostninger i forbindelse med udbud af innovative projekter med teknologiske løsninger, og konsekvensen ofte er at udbud skrives bredere end det egentligt har været intentionen og dermed undlader at gennemføre de mest fordelagtige kontraktforløb. Nogle vælger ligefrem at opgive projekterne, eller selv at være tovholdere på projekterne, selvom de mente at leverandørerne bedre kunne udføre projektlederopgaven. 4.9 Tærskelværdier og annonceringspligt Det er en udbredt opfattelse blandt de offentlige tilbudsgivere, at både den nationale annonceringspligt og EU s tærskelværdier er så lave, at omkostningerne ved at forberede og sende leverancen i udbud langt overgår gevinsten, og at den oprindelige europæiske konkurrenceudsættelse i realiteten ikke fungerer for mindre projekter. Selv om reglerne for tærskelværdierne er over 1,5 mio. kr. for udbud, der er relevante for anskaffelsen af velfærdsteknologi, så medfører tilbudslovens annonceringspligt for kontrakter om indkøb af varer eller tjenesteydelser, at der skal ske annoncering, når den anslåede værdi overstiger kr. Hovedparten af kommunerne fortæller, at de oplever at udbud af mindre velfærdsteknologiske indkøb og tjenesteydelser forøger transaktionsomkostningerne i en sådan grad, at gevinsten ved konkurrence modvirkes med mere end omkostningerne ved udbuddet. Gevinsten ved udbud er oftest ikke stor nok på grund af en manglende konkurrence på velfærdsteknologiområdet. Særligt de små udbud under 1,5 mio. nævnes i denne sammenhæng. Det fremhæves, at små tærskelværdier også begrænser konkurrencen, fordi de mindre leverandører gerne fraholder sig fra at afgive bud, alene på grund af kompleksiteten og de påkrævede kompetencer til at formulere tilbud, der lever op til EU s lovsæt. Annonceringspligten, forklares det i flere interviews, har yderligere den bivirkning, at udbud, som formuleres i kommunerne efter tilbudslovens annonceringspligt, ofte ender med at blive forberedt og udført, som om opgaverne skulle i rigtigt EU-udbud, selv når opgaven i kraft af sit opgavefelt begrænser bud til lokale udbydere. Transaktionsomkostningerne ved at sende velfærdsteknologi i udbud for projekter under 1,5 mio. kr. er derfor så høje, at de opleves højere end den gevinst som konkurrenceudsættelsen skulle give for kommunen. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 25

29 Det er således generelt opfattelsen, at annonceringspligten principielt bør lægges der, hvor der må forventes at være en gennemsnitlig gevinst, og der samtidig er tale om en realistisk chance for konkurrence. Især for velfærdsteknologiprojekterne viser erfaringerne, at kommunerne ikke henter gevinster hjem ved at udsætte opgaverne for udbud for mindre leverancer Ændring i samtykkereglerne Flere kommuner og regioner oplever, at de gældende regler for samtykke er en barriere for at implementere ny velfærdsteknologi. Der er særligt to områder, hvor samtykke fremhæves hos kommunerne: I hjemmeplejen, hvor samtykke til installation og anvendelse af udstyr skal gives af borgeren Videregivelse af personoplysninger - Sundhedsloven (lovbekendtgørelse nr. 913 af 13. juni 2010) Kommunen kan i dag ikke installere fx alarmer eller ældre- og handicapvenlige vasketoiletter som en del af hjemmeplejen, uden samtykke hos borgeren. Der skal gives samtykke skriftligt eller mundtligt. Det betyder, at udbredelsen af teknologi begrænses hos dem, der ikke ønsker eller evner at give samtykke. Sidstnævnte gruppe er et problem blandt de borgere, der er særligt svage, herunder demente og diffuse, som tilmed også er den største gruppe i hjemmeplejen. Administrationen og begrænsningerne af samtykke opleves af nogle kommuner som begrænsning, især når der er tale om meget arbejdskraftbesparende teknologier. Normalt kan patientdata videregives uden konkret samtykke fra patienten, når det er nødvendigt for det aktuelle behandlingsforløb. Men der må ikke automatisk sendes udskrivningsbreve til praktiserende læge. Det kan kun ske uden samtykke, når patienten skal fortsætte den aktuelle behandling hos lægen. Patienten kan på ethvert tidspunkt af behandlingen frabede sig, at oplysninger videregives, selvom de er relevante for den videre behandling. Hvis ikke patienten ønsker det, kommer data fra hospitalets behandling og undersøgelser ikke videre til patientens egen læge. To regioner peger på, at konsekvensen er, at hver læges registrerede data kun videresendes i form af resumeer af deres undersøgelser, og ikke fuld indsigt i for eksempel patientens medicinhistorik, dvs. der skabes ikke hos patienten et samlet dokumentationssystem, hvor hele journalens data og hændelser kan ses. Disse barrierer for at dele data betyder, at den elektroniske informationsdeling mellem kommuner, sygehus og praktiserende læger ikke sker i større omfang. Borgerne er generelt set, endnu ikke koblet op på dette system. Flere kommuner og regioner peger på, at muligheden for at få reglerne om samtykkeerklæringer lempet bør overvejes, så indhentningen af samtykkeerklæringer ikke blokerer for udbredelsen af ny teknologi i de tilfælde, hvor teknologien erstatter eksisterende funktioner, der i dag udføres manuelt. Endvidere opfordrer de til at undersøge om samtykkereglerne kan ændres, så samtykket til udveksling af data tildeles funktionsområder, i stedet for specifikke myndigheder, enheder eller personer. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 26

30 5. Organisationens forandringsevne Faktaboks 3 Barrierer og opmærksomhedspunkter Kommuner/regioner fremhæver generelt, at der ikke systematisk arbejdes med opfølgning og evaluering i forbindelse med velfærdsteknologiske projekter. Der bliver således ikke arbejdet med systematisk at registrere, hvad der virker, og hvad der ikke virker Flere kommuner fremhæver, at der er mangel på tværkommunale fællesskaber, som skaber stordriftsfordele og styrker den kritiske masse Flere kommuner anser det for at være en stor barriere, at business cases ikke tager højde for, hvilke organisatoriske følger de velfærdsteknologiske løsninger vil medføre Det er en udfordring, at der gennemgående i kommuner og regioner tænkes i velfærdsteknologiske enkeltprodukter i stedet for systemer og arbejdsprocesser Det fremhæves generelt i kommuner/regioner, at det primært er ildsjæle i organisationen, som er drivende i udviklingsprocessen af velfærdsteknologiske løsninger, og at de derved er den primære driver for organisationernes forandringsevne 5.1 Introduktion Det gennemførte survey, de personlige interviews og workshops bekræfter tesen om, at en høj grad af organisatorisk forandringsevne fremmer implementering af velfærdsteknologi/velfærdsløsninger. Det er et gennemgående svar på tværs af sundheds-, social- og undervisningsområdet, at nye velfærdsløsninger forudsætter nye roller og ansvarsområder for medarbejdere/ledere i organisationen, ofte skabt gennem en organisatorisk forandringsproces. Både kortlægningen af velfærdsteknologi/velfærdsløsninger i Danmark, som Brøndum & Fliess har gennemført for DI, samt tidligere analyse for Undervisningsministeriet af de pædagogiske og sundhedsrettede erhvervsuddannelsers bidrag til bruger- og medarbejderdreven offentlig innovation, peger på en række kompetenceudfordringer i den offentlige sektor. Disse kompetenceudfordringer er tillige bekræftet i hovedtræk af kommunerne/regioner i analysens interviewdel. Der er således en relativ sikker og entydig vurdering af udfordringerne og de kompetencebehov, som disse udfordringer rejser. 5.2 Ny velfærdsteknologi gennem organisatorisk udvikling Grundlæggende er der enighed i både kommuner og regioner om, at den organisatoriske forandringsevne på tværs af enhederne og faglige domæner har behov for at blive styrket. I særdeleshed er der brug for øget forandringsevne, når der er et behov for at forny roller og ansvarsområder, placering af nye arbejdsopgaver, nyt samarbejde med kolleger, anden kontakt og dialog med borger mv. Fra både leder- og medarbejderside er der således en erkendelse af, at forandringsparatheden kan blive langt mere udtalt og konsekvent udfoldet i størstedelen af enhederne i kommuner/regioner. I det gennemførte survey er kommunerne blevet bedt om at angive, hvilke faktorer der især skal fremmes for, at potentialerne ved ny velfærdsteknologi/-løsninger vil blive indfriet. Her ses forandringsevnen i egen organisation som en væsentlig forudsætning for udbredelsen af velfærdsteknologi. Over halvdelen (55 %) af kommunerne mener, at der skal fokuseres på den organisatoriske forandringsevne, når velfærdsteknologien skal indføres i organisationen: Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 27

31 Figur 3 Faktorer, som indfrier potentialerne ved ny velfærdsteknologi/-løsninger Business cases for velfærdsteknologiske løsninger, der tager højde for de organisationsmæssige følger af velfærdsteknologi 70% 27% 3% Flere kommunale/regionale driftsfællesskaber 23% 26% 51% Samarbejdet med private virksomheder 26% 46% 28% Det tværkommunale/tværregionale samarbejde om finansiering og udbud af nye velfærdsteknologiske løsninger 44% 31% 26% Samarbejdet på tværs af forvaltninger/enheder 55% 36% 9% Forandringsevnen i min egen organisation (direktionsområde) (fx ved nye roller og ansvarsområder, nye arbejdsopgaver, nyt samarbejde med kolleger, anden kontakt og dialog med borger) 55% 36% 9% N=90 0% 20% 40% 60% 80% 100% I meget høj grad/i høj grad I middel grad I ringe grad/i meget ringe grad Der er enighed om, at forandringsevnen skal styrkes ved at fokusere på de fagprofessionelles selvforståelse. Der er behov for at fremme en proces for de fagprofessionelle, hvor de selvkritisk stiller skarpt på egen vilje til at påtage sig nye ansvarsområder og andet jobindhold. Endvidere er der behov for, at de fagprofessionelle aktivt tager del i at fremme processer, som stimulerer til et udfoldet samarbejde på tværs af faggrupperne, blandt andet med henblik på at sætte borgeren i centrum samt sikre fleksibilitet i opgavevaretagelsen. I ovenstående figur ses det, at 55 % af kommunerne i høj grad mener, at samarbejde på tværs af forvaltninger/enheder er en forudsætning for implementeringen af velfærdsteknologiske løsninger. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 28

32 En fælles erfaring er således, at de fagprofessionelle både rummer problemet og løsningen. I forhold til løsningen er det centralt, at de fagprofessionelle inddrages mere markant i udviklingen af velfærdsløsninger, for at sikre at de tager ejerskab og ansvar, og deltager hyppigere i nye former for samarbejde på tværs af faggrupperne. Denne løsning forventes også at bidrage til løsning af problemet, idet en inddragelse af de fagprofessionelle vil sikre en øget (selv)erkendelse. De fagprofessionelle skal kompetencemæssigt bringes til at arbejde for, at nogle af faggrænserne bliver nedbrudt. Målet er, at de fagprofessionelle kommer til en erkendelse af, at jobindhold og samarbejdsrelationer har behov for at blive ændret. Dermed skabes en fælles holdning til, hvad der er problem, mål, handlingsplan mv. De fagprofessionelle som frontmedarbejderne, så som lærere, sygeplejersker og social- og sundhedsassistenter, skal således have nye kompetencer for at kunne håndtere de organisatoriske udfordringer, og herigennem bliver det muligt at styrke både egen og organisationens forandringsparathed. En uddybelse af behovet for de fagprofessionelles kompetenceudvikling ses i afsnit Datadeling i snitfladen mellem kommuner, regioner og praksissektoren I flere interviews fremhæves det, at datadeling på tværs af enhederne (kommuner, regioner og praksissektoren) er en driver for organisatorisk forandring. Det ses som en væsentlig problemstilling, at der imidlertid ikke er en konkret løsning på at udvikle et fælles informationssystem. Den organisatoriske forandringsevne hæmmes af en ufuldkommen datadeling i snitfladen mellem kommuner, regioner og praksissektor. I dag spiller deres informationssystemer ikke sammen, hvilket i flere interviews bliver fremhævet som en væsentlig barriere. Med informationssystem menes it-baserede systemer, der indeholder data om borgerne, eksempelvis om borgerne modtager hjemmehjælp eller hjælp til genoptræning og rehabilitering. Den manglende fælles kommunikationsplatform medfører både besvær for borgeren og ineffektive processer i det offentlige. Borgeren skal ved hver enkel enhed fortælle sin historie, da de forskellige enheder ikke har en fælles database, de kan trække informationer om borgeren fra. Eksempelvis skal en borger, der henvises til sygehuset af sin praktiserende læge, genfortælle sin historie hér, da sygehuset ikke har adgang til den praktiserende læges journaler. Modtager denne borger hjemmepleje af kommunen, kan det yderlige medføre et problem hos kommunen, da praksis viser, at kommunerne ofte ikke får besked om en indlæggelse, da der ikke er en fælles kommunikationsplatform. Hjemmeplejen kører derfor ofte forgæves, fordi borgere er blevet indlagt på et hospital uden at kommunen har modtaget besked herom. Der forekommer således meget spild i den nuværende kommunikationsproces, hvilket også fremhæves i flere interviews. Da der ikke er et fælles informationssystem for kommuner, regioner og praksissektoren bliver de nuværende velfærdsteknologiske løsninger udviklet til at kommunikere med hvert sit system. Nogle løsninger kommunikerer med de praktiserende læger og andre med sygehusene. Hver velfærdsteknologisk ydelse har altså hver sin måde at informere på. Eksempelvis benyttes blodtryksmålere i større omfang i de private hjem, hvilket medfører en ekstra dimension til et fælles informationssystem. Det vil sige, at når borgerne i eget hjem måler eget blodtryk leveres denne information ikke til både sygehuset og de praktiserende læger, men kun til informationssystemet ved den enhed som blodtryksmåleren er udviklet til at kommunikere med. Således skal eksempelvis sygehuset selv kommunikere resultaterne videre til den praktiserende læge, hvilket i flere interviews fremhæves som en ineffektiv kommunikationsproces. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 29

33 Flere regioner og kommuner peger på, at Det Fælles Medicinkort er et skridt på vejen til at skabe et fælles informationssystem for de forskellige enheder. Det Fælles Medicinkort skal være med til at forhindre fejlmedicinering, så som for lidt eller for meget medicin eller at forskellige typer medicin, som ikke bør bruges samtidigt, ordineres til borgeren. Hovedformålet med et fælles medicinregister er at forhindre fejlmedicineringer. Medicinkortet kan derfor forbedre sikkerheden og kvaliteten af behandlingen med medicin. Det er imidlertid ikke ligetil at folde dette fælles informationssystem ud i hele landet. Det elektroniske medicinkort skulle oprindeligt være rullet ud i hele landet inden udgangen af 2011, men i dag er kun to ud af fem regioner koblet på det Fælles Medicinkort. Dette skyldes primært, at der inden for hver region opereres med flere forskellige systemer, og processen med at få disse store databaser koblet over på samme database er meget ressourcekrævende. Det skal sikres, at der ikke opstår fejl i dataoverleveringen. Det er et system som Det Fælles Medicinkort der efterspørges i de forskellige interviews. Der efterspørges et system, der skal fungere som en central database, der giver et overblik over borgernes aktuelle og historiske forløb både på sundhedsområdet og det sociale område. Da det forventes at en sådan fælles database både vil kunne effektivisere kommunikationsprocessen imellem de forskellige enheder og herunder minimere risikoen for fejlinformation samtidigt med, at borgerne oplever en bedre service ved ikke at skulle gentage sin historie, forventes det i flere interviews, at et fælles informationssystem kan være en driver for organisationernes forandringsvilje. Datadeling kan medføre større kvalitet i sundheds- og socialydelserne, og det vil derfor kunne medføre en større vilje hos de fagprofessionelle til at indtage nye roller og ansvarsområder. Et fælles informationssystem vil imidlertid bryde med den nuværende persondatalov og sundhedslov (dette er uddybet i afsnittet om de juridiske rammer), der angiver, at borgerne skal godkende informationsdeling af personfølsomme oplysninger. Det fremhæves i en del interviews, at der sjældent opstår tilfælde, hvor borgerne ikke vil godkende en sådan informationsdeling, men at selve den manuelle proces vedrørende samtykkeerklæringer er ressourcekrævende og ineffektiv. I interviewene påpeges det, at samtykkeerklæringer bør vige til fordel for et sammenhængende informationssystem mellem kommuner, regioner og praksissektoren. Det vil i givet fald kræve en lovændring. 5.4 Business cases med fokus på organisatorisk forandring Det er ifølge hovedparten af kommunerne en barriere, at der er relativt få positive business cases på det velfærdsteknologiske område. Dette er ofte fordi, at det økonomisk ikke kan betale sig at investere i velfærdsteknologiske løsninger i enkeltkommuner, da volumen ikke er stor nok. Derudover udarbejdes der ofte ikke business cases i forbindelse med velfærdsteknologiske løsninger, og det er derfor svært at se, hvilken værdi løsningerne bidrager med. Over halvdelen af de danske leverandører på det velfærdsteknologiske marked udarbejder ikke business cases. Dette angiver de i en landsdækkende kortlægning 8, hvor der er spurgt ind til, om de har udarbejdet økonomiske beregninger i samarbejde med en offentlig aktør, der viser, hvad der totalt set kan spares i den offentlige sektor ved at anvende virksomhedens velfærdsteknologiske løsninger. I de business cases, som bliver udarbejdet, er der ofte ikke en tilstrækkelig analyse af, hvad de organisatoriske følger vil være ved indførelsen af de velfærdsteknologiske løsninger. Dette opleves som en stor barriere, da det er en af de mest betydningsfulde faktorer i forbindelse med at indfri potentialerne ved ny velfærdsteknologi/-løsninger. 8 Brøndum & Fliess i samarbejde med DI: Kortlægning af velfærdsteknologi i Danmark, Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 30

34 I det gennemførte survey blev kommunerne bedt om at angive, hvilke faktorer der skal fremmes for at indfri potentialerne ved ny velfærdsteknologi/-løsninger. 70 % af kommunerne mener, at business cases for velfærdsteknologiske løsninger, der tager højde for de organisatoriske følger af velfærdsteknologi, i høj grad fremmer indfrielsen af potentialerne ved ny velfærdsteknologi/-løsninger. Det er dermed ikke ment, at disse kommuner aldrig udarbejder business cases, der tager højde for de organisatoriske følger af at implementere velfærdsteknologiske løsninger, men at det er væsentligt at inddrage dette aspekt i de forskellige business cases. I hovedparten af de personlige interviews fremhæves det imidlertid, at der i utilstrækkeligt omfang tages højde for det organisatoriske aspekt i de udarbejdede business cases. Hovedparten af kommunerne og regionerne har endvidere fremhævet, at der ikke systematisk arbejdes med opfølgning og evaluering i forbindelse med velfærdsteknologiske projekter. Der bliver således ikke arbejdet med systematisk at registrere, hvad der virker, og hvad der ikke virker. Flere kommuner og regioner fremhæver i den forbindelse, at det er væsentligt, at der kommer til at foregå en mere systematisk opfølgning på de forskellige velfærdsteknologiske projekter, især hvad angår nye organisationsformer, der kommer som følge af de nye velfærdsteknologiske løsninger. Der bør være et større fokus på organisationsforskningsdelen af sundhedstjenesteforskningen. Sundhedstjenesteforskning er bred, anvendelsesorienteret forskning i sundheds- og socialvæsenets ydelser, økonomi, organisation og funktion. Forskningen har fokus på, hvordan sundheds- og socialvæsenets ydelser og organisering kan forbedres. Det fremhæves endvidere som en barriere i flere interviews, at der ikke formuleres målkrav om innovation i en sammenhængende governancestruktur. Det er en udfordring, at der ikke er etableret et fælles, overordnet styringssystem på tværs af kommuner, regioner og stat. Systemet kunne sikre, at implementering af velfærdsteknologi lettes og effektiviseres. Herunder fremhæves det, at der ikke er etableret et sammenhængende kontraktsystem på velfærdsområdet, hvor stat, regioner, kommuner og helt ned til de respektive enheder på institutions- /virksomhedsniveau har et styrings- og målesystem, der hænger sammen. I enkelte interviews fremhæves det som en barriere, at der eksempelvis ikke er en statslig certificering af de velfærdsteknologiske løsninger, der afhjælper den udfordring, som det i praksis viser sig at være for de offentlige aktører at holde styr på hvilke løsninger, der virker, og hvilke, der ikke virker. Da der ikke findes en sådan statslig certificering kan det medføre en risikoaversion i de offentlige organisationer mod at investere i nye løsninger, da man uden et certifikat ikke altid tør stole på, at man køber en løsning med værdi. 5.5 Tværgående samarbejder I nedenstående figur ses det, at kommunernes viden om velfærdsteknologiske løsninger primært stammer fra andre kommuner/regioner. Det fremhæves i flere interviews, at dette samarbejde imidlertid ikke i høj nok grad systematiseres af ledelsen gennem den tværgående organisering. Dette gælder både i samarbejdet mellem offentlige enheder og samarbejdet mellem leverandører og det offentlige. Lederne i de tværgående samarbejder, er ikke tydelige nok i målfastlæggelsen, fremhæver flere i de personlige interviews, og der er således for mange digitale projekter, der initieres uden præcist mål. Der bliver ikke i tilstrækkelig grad tænkt i bedre servicemindethed og i keep-it-simple -løsninger. Det udtrykkes yderligere i flere interviews med kommuner, at det er en barriere, at der i dag ikke findes et centralt, landsdækkende test- og demonstrationscenter, hvor kommuner og regioner kan dele deres erfaringer med anvendelsen af forskellige velfærdsteknologiske løsninger. Det er en udfordring, at de offentlige aktører ikke har et sådan center til at kunne afprøve velfærdsteknologien for at se, hvordan den virker, og hvordan de forskellige løsninger kan spille sammen på tværs. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 31

35 En kommune oplever, at det er en barriere, at der fra statslig side ikke er igangsat systematiske projekter med afprøvning af velfærdsteknologi, der kunne sikre tilstrækkelig dokumentation for effekterne. Dette betyder, at statslige midler kunne være anvendt mere strategisk til efterfølgende at give kommuner støtte til implementering af de teknologier, der havde den bedste effekt. Kommunen er af den opfattelse, at der har været iværksat alt for differentierede og små forsøg med teknologier (især i ABT-fondsregi), der ikke kan bruges i en større sammenhæng. Hermed høstes der ingen større og sammenhængende gevinst. Det opfattes generelt - som en betydelig barriere, at der ikke foregår nok videndeling mellem kommunerne, trods det forhold, at 52 % af dem angiver, at deres viden om velfærdsteknologiske løsninger primært kommer fra andre kommuner/regioner. Det kunne medvirke til en afmystificering af begrebet velfærdsteknologi og dermed give de fagprofessionelle større mod på en organisationsforandring, hvis de offentlige aktører i højere grad får mulighed for at teste og afprøve de velfærdsteknologiske løsninger. Figur 4 Viden om velfærdsteknologiske løsninger kommer primært fra følgende aktører Andre kommuner/regioner 52% 37% 11% Private virksomheder (leverandører) 30% 51% 19% Os selv - (vi skaber selv løsningerne) 24% 47% 29% N=90 0% 20% 40% 60% 80% 100% I meget høj grad/i høj grad I middel grad I ringe grad/i meget ringe grad Enkelte kommuner fremhæver det endvidere som en barriere, at der ikke er nok fokus på forpligtende driftsfællesskaber, der kunne høste de reelle gevinster ved velfærdsteknologi. Flere samarbejder på tværs af kommunerne vil skabe stordriftsfordele, styrke den kritiske masse og samtidig gøre køb af velfærdsydelser mere rentabelt ved at kunne efterspørge større volumen. Derudover er det en udfordring, at hovedparten af kommunerne er for små til selv at teste de større kapitaltunge løsninger, og hovedparten af kommunerne fremhæver derfor, at relevante og brugbare erfaringer i sådanne projekter bedst indhentes i fællesskab med andre kommuner. Der er brug for fælles indkøb og organisering i forhold til ydelser, der går på tværs af region og kommune. Et eksempel på et tværgående samarbejde, blandt 17 sjællandske kommuner. Dette tværkommunale samarbejde er påbegyndt i januar 2011 og har til formål at fremme afprøvning, udvikling samt implementering af velfærdsteknologier blandt de deltagende kommuner og derigennem sikre en effektivisering. Der er blevet opstillet 16 afprøvningsprojekter, hvor de 17 kommuner har mulighed for at tilkendegive, hvilke af disse afprøvningsprojekter de har interesse i at deltage i. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 32

36 De kommuner, der vælger at deltage i projektet, binder sig for en 3-årig periode, hvor de forpligter sig til at medfinansiere to medarbejdere, der fungerer som projektledere. Derudover organiseres projektet ved at have en strategisk styregruppe, der knytter sig til hele den 3- årige periode samt operationelle styregrupper, som knytter sig til de enkelte afprøvningsprojekter. Der er således eksempler på tværkommunale samarbejder, men flere af især de mindre kommuner efterlyser kompetencer/ressourcer til at gennemføre projektudviklingsprocessen. Problemet i forhold til de tværgående samarbejder, er, at der fortsat er behov for de solide administrative og juridiske kompetencer i den enkelte kommune, for at kunne indgå i det tværgående samarbejde. Det fremstilles endvidere af enkelte kommuner som en barriere, at tværgående samarbejder blandt kommuner eller mellem kommuner og regioner ikke inddrager leverandørerne i et større omfang. Leverandørerne samarbejder således ikke med kommunerne/regionerne om at tilbyde leverancer, der tilsammen erstatter hele arbejdsprocesser. Eksempelvis er det ikke nok alene at fokusere på omkostningerne ved nye toiletter med automatisk vask etc., da der stadig skal afsættes personale til at hjælpe borgeren hen til dette toilet. Der er brug for, at det er tænkt sammen med, hvordan borgeren kommer hen til toilettet, så at teknologien for alvor kan få en effekt for det samlede kommunale ressourceforbrug. Erfaringerne med robotstøvsugerne og automatiske toiletter har bekræftet kommunerne i, at det er arbejdsprocesserne, der skal fokuseres på for at kunne erstatte arbejdskraft med teknologien. Hvis ikke leverandørerne inddrages mere i samarbejderne om, hvordan deres løsninger kan medvirke til at ændre de fagprofessionelles arbejdsprocesser, udtrykker flere kommuner det som en udfordring at opnå en organisatorisk gevinst ved de velfærdsteknologiske løsninger. Hvis ikke teknologien kan ændre arbejdsprocesserne kan det være svært for de fagprofessionelle at se værdien og derved hæmme motivationen for at indtage nye roller og ansvarsområder. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 33

37 5.6 Ildsjæle som nuværende driver for organisatorisk forandringsevne Det er især ildsjæle, som tager initiativ og er drivende i innovationen af velfærdsteknologi. Dette fremgår af nedenstående figur. 61 % af kommunerne har svaret, at det i høj grad er ildsjæle i organisationen, som tager initiativ til nye velfærdsteknologiske løsninger: Figur 5 Initiativet til innovation af velfærdsteknologi/-løsninger kommer primært fra følgende aktører Brugerne selv (evt. gennem samarbejde med institutionernes medarbejdere) 7% 34% 60% Ildsjæle, som tager initiativet og er drivende i innovationen af velfærdsteknologi 61% 33% 6% Medarbejderne på institutionerne 13% 43% 44% Ledelsen på institutioner, der går forrest ved udvikling af nye velfærdsløsninger 33% 49% 18% Forvaltningen/regionen 51% 33% 16% N=90 0% 20% 40% 60% 80% 100% I meget høj grad/i høj grad I middel grad I ringe grad/i meget ringe grad Det er værd at bemærke, at initiativerne til innovation af ny velfærdsteknologi/-løsninger kun i ringe grad stammer fra brugerne selv og medarbejderne på institutionerne. Dette er tankevækkende, da det primært er disse aktører, der kommer til at benytte de velfærdsteknologiske løsninger. Ovenstående figur fortolkes således som udtryk for, at der er potentialer for at øge forandringsevnen i organisationerne, idet medarbejderne og ledelsen kan tage over, så det ikke kun er enkelte ildsjæle, som skubber på for at udvikle velfærdsteknologien. I flere interviews bliver det i forlængelse af ovenstående fremhævet, at det er en væsentlig barriere, at medarbejderne ikke i tilstrækkelig grad bliver inddraget i hele udviklingsprocessen, hvilket påvirker medarbejdernes ejerskabsfølelse over for de nye løsninger. Hvis ikke medarbejderne er med fra start, er der en risiko for, at de ikke kommer til at føle ejerskab over den nye teknologi. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 34

38 6. Fagprofessionelles parathed Faktaboks 4 Barrierer og opmærksomhedspunkter Den nuværende kultur i organisationen fremmer ikke tilstrækkeligt udviklingen af nye arbejdsprocesser og implementering af velfærdsteknologiske løsninger Det er en udfordring, at de fagprofessionelle ikke i tilstrækkelig grad er medspillere i udviklingen og implementeringen af velfærdsteknologiske løsninger Uddannelserne støtter ikke i høj nok grad innovationstankegangen hos elever/studerende 6.1 Introduktion I det gennemførte survey er der spurgt ind til, hvorvidt fremme af de fagprofessionelles parathed ses som en forudsætning for at øge anvendelsen af velfærdsteknologiske løsninger. Herunder fokuseres på, hvorvidt der er behov for, at de fagprofessionelle skal udvikle nye kompetencer og inddrages mere i udviklingen af velfærdsløsninger. Med udgangspunkt i surveyresultaterne er der i workshops og interviews fulgt op på de skitserede problemstillinger. Hovedresultaterne præsenteres i dette kapitel. 6.2 Jobnervøsitet Flere kommuner har anført, at den demografiske udvikling og det stigende antal kronikere ikke harmonerer med kommunernes nedskæringer på området. Dette dilemma kan afhjælpes med velfærdsteknologi, anfører kommunerne, og det er dette, der skal være fokus på i debatten om brugen af velfærdsteknologiske løsninger. I flere interviews med kommuner fremhæves det, at velfærdsteknologi ofte benyttes i flere meninger, hvilket medfører forvirring. Velfærdsteknologi kan defineres ud fra, hvad det er, der bringer borgeren mere kvalitetsmæssig velfærd hvad der hjælper dem til et bedre liv. Teknologi, der alene bibringer besparelser og effektiviseringer, kaldes ikke nødvendigvis velfærdsteknologi. I hovedparten af de gennemførte interviews fremhæves det imidlertid, at kommunerne/regionerne opererer med den tilgang, at velfærdsteknologi både sparer ressourcer og samtidig som minimum fastholder kvalitetsniveauet. Ved at anvende denne dobbelte tilgang til velfærdsteknologi, sikres at der kan etableres en god faglig dialog med borgerne og medarbejderne, fordi kultur og historisk mistænksomhed (forårsaget af tidligere fyringer, forringelse af service) dermed ikke fremmes gennem den anvendte terminologi. Hermed styrkes udbredelsen af nye velfærdsløsninger, mener hovedparten af de interviewede kommuner og regioner. I flere af de gennemførte interviews fremhæves det, at medarbejderne frygter, at indførelsen af velfærdsteknologi især inden for sundhedssektoren og på socialområdet vil medføre fyringer. Dette medfører en hæmmende effekt for udviklingen af velfærdsteknologi, da medarbejdere, der frygter for deres job, vil modarbejde implementering af velfærdsteknologiske løsninger. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 35

39 Det er således en barriere, at der ikke i høj nok grad udarbejdes overordnede business cases, som sætter fokus på, hvad fremtiden vil bringe af udfordringer, fremhæver flere kommuner. Medarbejderne har derved sværere ved at se, at der er vægtige økonomiske såvel som faglige argumenter for innovation og implementering af velfærdsteknologi/velfærdsløsninger. Der mangler flere steder at blive etableret en brændende platform, så de fagprofessionelle kan se meningen med at indføre velfærdsteknologi inden for deres fagområder. Det hæmmer dermed deres samarbejdsvillighed, fremhæves det i interviews. Flere kommuner vurderer generelt, at der mangler fokus på, hvordan anvendelsen af velfærdsteknologiske løsninger kan flytte hænder fra nuværende administrative opgaver over til andre egentlige kerneopgaver, og at teknologien derfor ikke nødvendigvis vil medføre en nedsættelse af antal beskæftigede. Generelt fremhæves endvidere, at det er en barriere, at der ikke italesættes et behov for kulturændring hos medarbejderne, så der er fokus på at frigøre ressourcer til andre, mere centrale kerneopgaver. Der bliver således ikke i tilstrækkelig grad fokuseret på at oparbejde en vilje hos de fagprofessionelle om at indtage nye roller. 6.3 Ændring af arbejdsprocesser Hovedparten af de interviewede kommuner ser det som en barriere, at der ikke i tilstrækkelig grad tænkes i ændring af arbejdsprocesser, når der tales om velfærdsteknologi. Der tænkes for lidt i, at de velfærdsteknologiske løsninger i højere grad skal ses som et redskab, der både kan frigøre ressourcer fra nuværende arbejdsprocesser og tilføre større kvalitet for borgerne. Et eksempel som bliver fremhævet i interviews, er anvendelsen af telemedicin, hvor kommunikationen mellem borger og den offentlige sektor kan foregå over store distancer uden de nuværende transportomkostninger. Telemedicin kan således spare ressourcer til transport, som både er til gavn for det offentlige og borgeren. Den offentlige sektor sparer transportomkostninger, og borgeren kan undgå at skulle forlade sit hjem og transportere sig selv over lange distancer for at få den nødvendige rådgivning/behandling. Det har væsentlig betydning, at medarbejderne har stor viden om de eksisterende arbejdsopgaver i de interne organisationsprocesser, og deltager som eksperter i udvikling, forenkling og fornyelse. Dette anses som den væsentligste forudsætning i forbindelse med de fagprofessionelles parathed til at øge anvendelsen af velfærdsteknologiske løsninger. 84 % af kommunerne mener, at det i høj grad er vigtigt, at de fagprofessionelle skal inddrages mere i udviklingen af velfærdsløsninger, for at sikre at de tager ejerskab og ansvar, jf. nedenstående figur. Inddragelse af de fagprofessionelle i udviklingsprocessen vil også øge deres vilje til at deltage i nye former for samarbejde på tværs af faggrupperne. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 36

40 Figur 6 Forudsætninger for at øge anvendelsen af velfærdsteknologiske løsninger i forhold til fagprofessionelles parathed Nedbrydelse af flere faggrænser blandt de fagprofessionelle er nødvendig 55% 30% 15% "Frontmedarbejderne", så som lærere, sygeplejersker og social- og sundhedsassistenter, skal have nye kompetencer 70% 25% 6% Fagprofessionelle skal inddrages mere i udviklingen af velfærdsløsninger, for at sikre at de tager ejerskab og ansvar, og deltager i nye former for samarbejde på tværs af faggrupperne 84% 16% Fagprofessionelles selvforståelse (vilje til nye ansvarsområder, andet jobindhold, udfoldet samarbejde på tværs af faggrupper, øget fleksibilitet i opgavevaretagelse) bør ændres 51% 38% 11% N=90 0% 20% 40% 60% 80% 100% I meget høj grad/i høj grad I middel grad I ringe grad/i meget ringe grad Ideen om at innovation er placeret i en udviklingsafdeling er synligt på retur, og i stedet tages afsæt i medarbejderne, uanset hvor de er placeret i organisationen. De faglærte på gulvet kommer således bedre i fokus. Fælles for mange medarbejdere er dog, at der ikke er meget dedikeret tid til udvikling og forandring, da kerneopgaven (pleje og omsorg) fylder meget i hverdagen. Det bør derfor overvejes, hvordan lederne kan sætte rammen for medarbejderdreven innovation. Ved at inddrage medarbejderne tidligt i processen, vil de fagprofessionelle i højere grad føle ejerskab over de nye roller og vil derfor ikke modarbejde forandringen. Det er en udfordring, at der ikke i høj nok grad fokuseres på at gøre de fagprofessionelle til medspillere i implementeringen af velfærdsteknologiske løsninger, så de bliver drivkræfterne bag udbredelsen af velfærdsteknologi. For så vidt angår uddannelser og kompetencer er der blandt et repræsentativt udsnit af specielt kommuner et ønske om, at de praksisnære elementer arbejdes langt mere konkret ind i professionsuddannelserne, ligesom det er ønsket, at der fokuseres mere på efter- /videreuddannelse med henblik på at mindske de fagprofessionelles professionsfastlåshed. Forhold vedrørende uddannelse og kompetencer er nærmere beskrevet i afsnit 8 om velfærdsteknologi på socialområdet. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 37

41 7. Brugernes parathed Faktaboks 5 Barrierer og opmærksomhedspunkter Servicelovens bestemmelser om brugerinddragelse og brugernes medbestemmelsesret i forhold til valg af leverandører kan virke begrænsende for udbredelsen af velfærdsteknologi Lighedsprincippet kan være en barriere i forhold til at afprøve nye velfærdsteknologiske løsninger Der er ikke i tilstrækkelig grad fokus på at italesætte brugernes styrkede empowerment som følge af velfærdsteknologiske løsninger 7.1 Introduktion Kommunerne og regionerne fremhæver, at brugernes parathed til at bruge velfærdsteknologien naturligvis er af stor betydning for udviklingen og implementeringen af nye velfærdsløsninger. Erfaringen er, at de nye velfærdsløsninger forudsætter nye måder at servicere brugerne på, hvilket lettere lader sig implementere, hvis brugerne, ligesom de fagprofessionelle, bliver inddraget i udviklingsprocessen. I det gennemførte survey er der således spurgt ind til, hvorvidt indsigt i brugernes behov og parathed fremmer de fagprofessionelles vilje til at indgå i nye velfærdsteknologiske løsninger, og om der skal være mere fokus på brugernes mestring af eget forløb/behandling/læring. Med udgangspunkt i resultaterne i det gennemførte survey, er der gennem uddybende personlige interviews fulgt op på disse problemstillinger. 7.2 Brugerdreven innovation For at få den fulde værdi af de velfærdsteknologiske løsninger, er brugerinddragelse en afgørende parameter. Brugerne inddrages imidlertid ofte for sent i udviklingsprocessen, fremhæves det i flere interviews. Dette eksemplificeres ved en kommunes fokus på en styrkedragt, som er udviklet i udlandet. Styrkedragten er oprindeligt udviklet til en anden brugergruppe end den, kommunen havde tænkt sig at anvende den til. Kommunen afprøver således ikke dragten i forhold til en afgrænset brugergruppe, men gennemfører et langstrakt projekt, uden at produktet systematisk afprøves til den påtænkte brugergruppe, som eksempelvis er spastikere og bevægelseshæmmede. Det viser sig efter lang tid, at dragten ikke virker, men det kunne efter kommunens udsagn - være undersøgt langt hurtigere, uden at der var brugt så mange ressourcer. Dette eksempel understreger, at ressourcerne i en del projekter bruges forkert, da projekterne er for lange og uigennemtænkte, og mange projekter bliver derfor ufokuserede. Det er en udfordring, at brugerne ikke i tilstrækkelig grad bliver inddraget tidligt i udviklingsprocessen, da indsigt i brugernes behov og parathed i høj grad fremmer de fagprofessionelles vilje til at indgå i nye velfærdsteknologiske løsninger samt vilje til at indgå i nye roller og i et nyt samspil med andre faggrupper. Hele 91 % af kommunerne vurderer, at indsigt i brugernes behov og parathed er en væsentlig parameter for fagprofessionelles engagement. Brugernes parathed har således en væsentlig indflydelse på de fagprofessionelles parathed til at tage velfærdsteknologien i ed, hvilket understøtter barrieren omkring, at brugerne ikke i tilstrækkelig grad inddrages i udviklingen af de velfærdsteknologiske løsninger. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 38

42 Figur 7 Forudsætninger for at øge anvendelsen af velfærdsteknologiske løsninger i forhold til brugernes parathed Indsigt i brugernes behov og parathed fremmer de fagprofessionelles vilje til at indgå i nye velfærdsteknologiske løsninger samt vilje til at fungere i nye roller og i et nyt samspil med andre faggrupper 91% 9% Brugernes parathed er ikke en neutral størrelse 84% 13% 2% Der skal være fokus på brugernes mestring af eget forløb/behandling/læring (empowerment) 92% 7% 1% N=90 0% 20% 40% 60% 80% 100% I meget høj grad/i høj grad I middel grad I ringe grad/i meget ringe grad 7.3 Brugerinddragelse og frit leverandørvalg Flere kommuner har i de gennemførte workshops givet udtryk for, at dele af serviceloven kan virke som en barriere, hvis man ønsker at opnå de økonomiske fordele ved at rulle fælles velfærdsteknologiske løsninger ud. I en af de gennemførte workshops med kommunerne blev der fokuseret på, at det frie leverandørvalg i forbindelse med hjælpemidler kan hæmme implementeringen af velfærdsteknologiske løsninger. Der blev direkte peget på Servicelovens 112, stk. 3, hvor der står: Ansøgeren kan vælge leverandør af hjælpemidler, jf. dog stk. 4. Hvis kommunalbestyrelsen har indgået en leverandøraftale og ansøgeren ønsker at benytte en anden leverandør end den, som kommunalbestyrelsen har indgået leverandøraftale med, indkøber ansøgeren selv hjælpemidlet og får udgifterne hertil refunderet, dog højst med et beløb svarende til den pris, kommunen kunne have erhvervet hjælpemidlet til hos sin leverandør. Har kommunalbestyrelsen ikke indgået leverandøraftale, kan ansøgeren vælge leverandør, og støtten ydes efter regning, dog højst med et beløb svarende til prisen på det bedst egnede og billigste hjælpemiddel. Da brugeren således kan vælge en anden leverandør, end den kommunen har udvalgt, kan det blive en barriere for at rulle en bestemt velfærdsteknologi ud i hele kommunen. Det er derfor risikofyldt for en kommune at udvikle en bestemt løsning, da brugerne sandsynligvis har mulighed for at fravælge denne i forhold til en anden løsning. Servicelovens 112, stk. 4 siger imidlertid, at ovenstående stk. 3 ikke er gældende, hvis kommunalbestyrelsen kan stille et hjælpemiddel til rådighed, som er fuldstændig identisk med det hjælpemiddel, som ansøgeren ønsker at anskaffe fra en anden leverandør. Men selv om kommunen i visse tilfælde således kan vælge, hvilken leverandør der skal anvendes, kan det være svært at definere, hvad fuldstændig identisk betyder. Denne diskussion kan være ressourcekrævende for kommunen og anses derfor også som en barriere for at indføre velfærdsteknologiske løsninger. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 39

43 Derudover kan Servicelovens bestemmelser om frit leverandørvalg af personlig hjælp, omsorg og pleje også medføre ressourceomkostninger for kommunen og hindre implementeringen af velfærdsteknologiske løsninger. Servicelovens 91 angiver, at kommunalbestyrelsen har pligt til at skabe grundlag for, at modtagere af sociale ydelser kan vælge mellem forskellige leverandører til at udføre hjælpen. Desuden kan brugeren via Servicelovens 94-94b vælge selv at udpege en person til at udføre opgaverne. Den udpegede person skal godkendes af kommunalbestyrelsen, som herefter skal indgå kontrakt med den pågældende om omfang og indhold af opgaverne samt leverancesikkerhed. Brugere, der modtager hjælp af social karakter, kan vælge en helt eller delvis anden hjælp end den, der ellers er truffet afgørelse om. Ellers kan brugeren vælge et servicebevis, hvis kommunalbestyrelsen har etableret en sådan ordning, der giver anledning til, at den pågældende bruger selv ansætter en person eller indgår aftale med en virksomhed om at udføre opgaverne. 7.4 Lighedsprincippet Det almindelige forvaltningsretlige lighedsprincip sikrer brugernes ret til at blive behandlet lige, da lige sager skal behandles lige. I flere kommuner opleves lighedsprincippet som en væsentlig barriere i forbindelse med afprøvning af velfærdsteknologiske løsninger. Udfordringen opstår, når kommunerne vil afprøve velfærdsteknologi inden for en delmængde af en større brugergruppe. Det kan eksempelvis være i forbindelse med et forsøg med anvendelsen af telemedicin hos ældre borgere. Lighedsprincippet ligger til grund for de standarder, der opereres med i kommunen om, at borgere med de samme behov skal have samme muligheder. En kommune kan således ikke uden videre tilbyde ældre i et bestemt distrikt en bedre internetopkobling, som kan være påkrævet for at afprøve den telemedicinske løsning, da det bryder med princippet om, at borgere med samme behov skal behandles ens. Dette opleves i enkelte kommuner som et brud med lighedsprincippet, og det medfører derved en udfordring i forbindelse med at afprøve velfærdsteknologien. Lighedsprincippet kan med andre ord virke som bremseklods for udviklingen af velfærdsteknologiske løsninger, da kommunerne ikke har mulighed for at afprøve dem i mindre skala, med mindre at afprøvningen er frivillig, og det risikerer derved at blive for omkostningstungt at afprøve løsningerne. Et opmærksomhedspunkt er således ønsket om en mere fleksibel tolkning af lighedsprincippet. Flere kommuner efterspørger i forlængelse heraf en generel diskussion om, hvordan lighedsprincippet skal tolkes i forbindelse med tildelingen af velfærdsteknologiske løsninger. 7.5 Empowerment Brugernes parathed er selvsagt ikke en neutral størrelse, hvilket også ses i ovenstående figur. Der er således forskel på, hvor parate de forskellige brugere er til at benytte velfærdsteknologiske løsninger. Brugernes parathed kan opdeles i to faktorer: En teknologisk parathed og en psykologisk parathed. Den teknologiske parathed omhandler brugernes teknologiske kompetencer, og hvordan disse stemmer overens med de velfærdsteknologiske løsningers teknologiske kompleksitet. Der er fokus på, at løsningerne skal være simple og dermed intuitive for brugerne at betjene. I tilfælde af sådanne velfærdsteknologiske løsninger ses brugernes teknologiske parathed ikke som en barriere for at indføre velfærdsteknologi. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 40

44 Imidlertid kan det godt give udfordringer, når det kommer til brugernes psykologiske parathed til at anvende velfærdsteknologi. Det er forskelligt fra brugergruppe til brugergruppe, hvordan velfærdsteknologien bliver opfattet. Velfærdsteknologiske løsninger bliver hos nogle brugergrupper anset som en forringelse af kvaliteten, og brugerne foretrækker i flere tilfælde de varme hænder frem for eksempelvis en robot, der kører rundt i dagligstuen. I hovedparten af de gennemførte interviews fremhæves det, at brugerne stiller voksende krav til service og ydelser i den offentlige velfærdssektor. Disse krav vil imidlertid blive svære at indfri uden inddragelsen af velfærdsteknologi, da der ikke er nok medarbejdere til at løfte opgaven. Det er således en barriere, at der ikke i en tilstrækkelig grad fokuseres på, hvordan de velfærdsteknologiske løsninger kan styrke brugernes mestring af eget liv. Eksempelvis kan installeringen af et vasketoilet medvirke til, at brugerens intimsfære ikke bliver overskredet, da plejepersonalet overlader det til brugeren at gennemføre toiletbesøget. Ved at fokusere på, hvordan eksempelvis spiserobotter kan give brugeren mulighed for selv at bestemme, hvornår de vil have mad, og hvornår der skal tændes for robotstøvsugeren, kan betyde, at brugerne kan få støvsuget, så ofte de vil. Herved fokuseres der på, hvordan brugerne i højere grad kan blive herre i eget hjem. Der skal altså fokuseres på, hvordan velfærdsteknologi kan styrke brugernes empowerment. Teknologien handler ikke kun om teknik, men i høj grad om mennesker, og hvordan teknologien kan gøre brugerne mere selvhjulpne, så de kan opretholde en mere uafhængig livsførelse. Det er derfor en udfordring, at der ofte fokuseres på, om velfærdsteknologien kan erstatte den menneskelige kontakt mellem eksempelvis plejepersonale og bruger, og ikke så meget om hvordan teknologien kan bidrage til at afhjælpe de behov, der fremkommer i forbindelse med brugere, som har behov for pleje og omsorg. Denne fokus på teknologiens mulighed for at gøre brugerne selvhjulpne og herre i eget liv, er ifølge kommunerne en forudsætning for at øge anvendelsen af velfærdsteknologiske løsninger. Næsten alle kommuner (92 %) har i det gennemførte survey angivet, at fokus på brugernes empowerment er en forudsætning for, at velfærdsteknologien vil blive udbredt. Generelt er det holdningen i både interviews og de afholdte workshops, at der således er brug for en kulturændring både hvad angår fagprofessionelles tilgang til velfærdsteknologi og brugernes opfattelse af, hvad de velfærdsteknologiske løsninger bidrager med af værdi for deres mulighed for at leve et mere uafhængigt liv. Uanset brugergruppe og behov bør tilgangen være Jeg - brugeren - kan selv! Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 41

45 8. Velfærdsteknologi på socialområdet Faktaboks 6 Barrierer og opmærksomhedspunkter For så vidt angår kompetencer og uddannelse relateret til de fagprofessionelle medarbejdere er der blandt hovedparten af specielt kommunerne et ønske om, at de praksisnære elementer arbejdes langt mere konkret ind i professionsuddannelserne Det opfattes som en barriere for udvikling og implementering af velfærdsteknologi og -løsninger, at de fagprofessionelles kompetencer ikke i tilstrækkelig grad matcher de reelle udfordringer på det velfærdsteknologiske område På den baggrund er der formuleret følgende opmærksomhedspunkter: Der er brug for efter-/videreuddannelse med henblik på at mindske de fagprofessionelles professionsfastlåshed. Fokus på kompetencer inden for netværk og relationsdannelse Kompetencer inden for velfærdsteknologi bør udbredes på relevante uddannelsesinstitutioner, som ligeledes bør styrke innovationstankegangen i uddannelserne 8.1 Introduktion Velfærdsteknologiske løsninger og produkter på det sociale område dækker jf. erfaringerne i Fonden for Velfærdsteknologi over et bredt spektrum af projekttyper og områder: Almen sagsbehandling, herunder bl.a. talegenkendelse (tale-til-tekst) Ældreområdet, herunder bl.a. online velfærdssystemer, robotstøvsugere, løftepudeteknik, teknologier til forflytning og vending Handicapområdet, herunder bl.a. spiserobotter Ældre og handicap, herunder bl.a. nye organisations- og samarbejdsformer i forhold til tildeling af hjælpemidler og implementering af nye arbejdsgange Institutionsområdet, herunder bl.a. online velfærdssystemer, robotstøvsugere, løftepude-teknikken, teknologier til forflytning og vending Af ABT-analysen fra januar 2012 fremgår, at teknologier til automatisering af serviceydelser, hvor hele arbejdsgange kan erstattes [ ] er særligt succesfuldt. [ ] Analysen peger også på lovende teknologier, der kun erstatter dele af arbejdsgange med teknologi, uden at opgaverne som helhed bortfalder. Analysen viser, at den slags projekter også kan være forbundet med store potentialer, men kræver særligt fokus på omlægning af arbejdsgange for at sikre gevinstrealisering. Derudover er der lovende ABT-projekter, der viser, at gevinstrealisering ikke alene er knyttet til teknologiske løsninger, men at store gevinster vil kunne realiseres ved omlægning af arbejdsgange. Dataindsamlingen i forbindelse med denne foranalyse peger på en række grundlæggende barrierer i forhold til udbredelsen af velfærdsteknologiske løsninger og produkter på socialområdet; barrierer, som erfaringerne fra Fonden for Velfærdsteknologi også delvist har identificeret. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 42

46 Nedenfor fremgår de væsentligste aspekter: Kulturelle barrierer fx kræver omlægning af arbejdsgange at personalet - medarbejdere og ledere - bryder med etablerede rutiner og metoder til opgaveløsning Ledelsesmæssige forhold fx kræves ledelsesmæssig forankring og prioritering i forhold til at sikre blivende forandringer Umoden teknologi fx vurderes megen teknologi på socialområdet endnu at være umoden og ustabil, hvilket mindsker realiseringen af relevante projekter Uddannelse og kompetenceudvikling fx manglende kompetenceudvikling af medarbejderne til at sikre effektiv implementering Datadeling og takstafregning 9 dels vurderes eksisterende lovgivning i forhold til datadeling og samtykke at være en betydelig barriere for at kunne opnå ikke ubetydelige effektiviseringsgevinster, dels hæmmer takstafregning optimalt samarbejde på tværs af kommunegrænser eller mellem kommune og region På baggrund af ovenstående - herunder det forhold, at aspekter vedrørende datadeling, takstafregning, offentligt-private samarbejder mv. er beskrevet i andre af rapportens afsnit - beskrives især forhold vedrørende uddannelse og kompetencer 10 i dette afsnit. Inden en gennemgang af ovenstående punkter belyses det gennemførte surveys emner vedrørende velfærdsteknologi på socialområdet. Hovedparten af kommunerne har besvaret foranalysens survey vedrørende velfærdsteknologi på det sociale område. En lang række af de resultater, der er gennemgået i forbindelse med generelle rammevilkår for velfærdsteknologi, specifikke juridiske rammer, organisationers forandringsevne, fagprofessionelles parathed samt brugernes parathed er også gældende, når det sociale område betragtes isoleret. I den efterfølgende figur fremgår fagprofessionelles parathed med henblik på forudsætninger for at øge anvendelsen af velfærdsteknologiske løsninger: 9 Barrierer forbundet med datadeling og samtykkeregler gennemgås i afsnit 5 om organisationers forandringsevne, mens barrierer vedrørende takstafregning gennemgås i afsnit 10 om sundhedsområdet. 10 Dette er ikke kun gældende for det sociale område. Det gælder for alle områder. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 43

47 Figur 8 Fagprofessionelles parathed - forudsætninger for at øge anvendelsen af velfærdsteknologiske løsninger Nedbrydelse af flere faggrænser blandt de fagprofessionelle er nødvendig 54% 33% 13% "Frontmedarbejderne", så som lærere, sygeplejersker og social- og sundhedsassistenter, skal have nye kompetencer 69% 30% Fagprofessionelle skal inddrages mere i udviklingen af velfærdsløsninger, for at sikre at de tager ejerskab og ansvar, og deltager i nye former for samarbejde på tværs af faggrupperne 83% 17% Fagprofessionelles selvforståelse (vilje til nye ansvarsområder, andet jobindhold, udfoldet samarbejde på tværs af faggrupper, øget fleksibilitet i opgavevaretagelse) bør ændres 46% 40% 14% 0% 20% 40% 60% 80% 100% I meget høj grad/i høj grad I middel grad I ringe grad/i meget ringe grad Figuren understreger vigtigheden af, at der løbende bør fokuseres på nedbrydelse af faggrænser, undgåelse af professionsfastlåsthed, inddragelse af frontmedarbejdere og fagprofessionelle i udviklingen af velfærdsløsninger samt behov for kompetenceopbygning og uddannelse. I afsnit 6 om fagprofessionelles parathed er barriererne i forhold til arbejdsprocesser og inddragelse af fagprofessionelle i udviklingen og implementeringen af velfærdsteknologiske løsninger beskrevet. I dette afsnit fokuseres der derfor på uddannelse og kompetencer. Omkring 70 % af de adspurgte kommuner er således af den opfattelse, at det i høj eller meget høj grad er en afgørende forudsætning for at øge anvendelsen af velfærdsteknologiske løsninger, at der sker en kompetenceopbygning hos de fagprofessionelle medarbejdere. 8.2 Uddannelse og kompetencer Det gennemførte survey indikerer tydeligt, at en primær forudsætning for at øge anvendelsen af velfærdsteknologiske løsninger er, at frontmedarbejderne/de fagprofessionelle skal have opbygget nye kompetencer. Hovedparten af kommuner angiver, at det i høj grad er vigtigt, at disse medarbejdere - så som lærere, sygeplejersker og social- og sundhedsassistenter - skal udvikle nye kompetencer for, at velfærdsteknologi kan blive mere udbredt. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 44

48 Dette understøttes af de dybdegående interviews, der er foretaget i udvalgte regioner og kommuner. Et forhold der fremhæves i størstedelen af de gennemførte interviews er, at de fagprofessionelle bør have de rette kompetencer til at medvirke i udarbejdelsen af retvisende business cases. Det opfattes som væsentligt for udbredelsen af velfærdsteknologiske løsninger, at de offentlige aktører har det rette grundlag at træffe beslutninger ud fra. Derfor ønskes entydig dokumentation for værdien af indførelsen af velfærdsteknologi. Dette forventes at fremme eksekveringslysten og -modet i relation til implementering af velfærdsteknologi. Størstedelen af kommunerne (70 %) vurderer i henhold til afsnit 5, at det er af afgørende betydning for den samlede vurderings- og implementeringsproces, at de udarbejdede business cases inddrager de organisatoriske følger ved implementeringen af velfærdsteknologi. I den forbindelse ses de fagprofessionelle som centrale aktører, med den fornødne viden om, hvad de velfærdsteknologiske løsninger vil betyde for organisering samt arbejdsprocesser. Imidlertid er de ikke via deres uddannelse opdraget til at tænke i business cases, hvorfor dette er en kompetence, som bør udvikles ved hjælp at efter-/videreuddannelse. For så vidt angår uddannelse er der blandt hovedparten af specielt kommunerne et ønske om, at de praksisnære elementer arbejdes langt mere konkret ind i professionsuddannelserne. Som det er nu vurderes kandidaterne ikke at være tilstrækkelig gearet i forhold til den teknologiske udvikling. Det opfattes derfor som en barriere for udvikling og implementering af velfærdsteknologi/velfærdsløsninger, at de fagprofessionelles kompetencer ikke i tilstrækkelig grad matcher de reelle udfordringer på det velfærdsteknologiske område. På baggrund af de gennemførte interviews med kommunerne er der formuleret følgende opmærksomhedspunkter vedrørende grunduddannelserne: Grunduddannelserne bør tilrettelægges, så de udvikler praksis parallelt med uddannelsesforløbet. Uddannelserne bør fokusere på at sætte brugere i centrum frem for, at brugeren skal indordne behov under de definitioner og strukturer, som velfærdsydelsens system er baseret på Uddannelserne bør gennem teori og etablering af netværksgrupper have fokus på brugeren og gennem fokus på relation og netværksarbejde fremme en forståelse af, hvordan indsatsen på tværs af kommune og region kan fremmes. Grunduddannelserne bør fokusere på at udvikle velfærdskompetencer hos fagprofessionelle inden for to områder: o o Nye samarbejds- og netværkskompetencer bør bidrage til udviklingen af nye og holdbare løsninger for at honorere fremtidens krav til velfærdssektoren (innovationsperspektivet) Udvikling af nye kompetencer og samspilsformer bør understøtte den fortsatte udvikling af aktive og deltagende borgere (lærings- og empowermentperspektivet) Gennem uddannelserne bør de studerende opnå fortrolighed med at udvikle og indarbejde nye samspilsformer og netværksdannelse med både brugere/borgere og samarbejdspartnere kombineret med tilegnelse af nødvendig viden, færdigheder og kompetencer. Denne kombination understøtter udvikling af nye samarbejdsorienterede mind sets og løsninger med sigte på at imødekomme krav til velfærdssektoren. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 45

49 Grunduddannelserne (samt efter-/videreuddannelserne) bør ikke længere udelukkende se kompetenceudvikling som et resultat af det afgrænsede uddannelsesforløb. Kompetenceudvikling bør derimod ses som en kombination mellem formelle læringsforløb og deltagelse i udviklingsprojekter, hvor udvikling af praksis medtænker organisationsforandring og uddannelse gennem praksisfællesskaber. Praksisfællesskaber bliver derved omdrejningspunkt i forhold til at sikre netværksdannelse, interaktion og samarbejde mellem eksperimenterende institutioner og uddannelsesinstitutioner. Netværks- og relationskompetence bør blive et centralt fokuspunkt i den fremtidige kompetenceudvikling, da de velfærdsteknologiske løsninger skal udvikles i samarbejde mellem de fagprofessionelle på tværs af faggrænser og mellem fagprofessionelle og brugerne. Der er endvidere formuleret opmærksomhedspunkter vedrørende de fagprofessionelles innovative tankegang samt professionsfastlåsthed: Det bør overvejes, hvordan man kan styrke innovationen i uddannelserne. 11 I enkelte interviews med kommunerne bliver det således fremhævet, at entreprenørskabsundervisning i uddannelsessystemet ikke i tilstrækkelig grad er udfoldet, hvorfor der bør tænkes i, hvordan man kan udvikle denne i grunduddannelserne samt efter- /videreuddannelserne. Den af flere kommuner opfattede professionsfastlåsthed blandt de fagprofessionelle medarbejdere bør erstattes af nye roller og ansvar og en ny arbejdsdeling, hvor der opbygges fælles måder at udrette arbejdet på. På den baggrund opbygges et fælles sprog og fælles historier i de involverede enheder. Et praksisfællesskabs repertoire omfatter fx rutiner, ord, værktøjer, måder at gøre ting på, historier, gestus, handlinger og begreber, som fællesskabet har produceret og/eller absorberet. Det fælles repertoire skaber mening og giver rum for tolkning, der igen giver mulighed for, at fællesskabet kan udvikle sig. Uddannelsesforløbet bør understøtte denne proces, hvor der lægges vægt på, at medarbejderne gennem formidling af repertoiret får organisationens værdier og løsningsmåder ind under huden, idet disse ofte er skjulte for medarbejderne inden uddannelsesstart. Værdier og løsningsmåder ønskes efterfølgende gjort synlige og udfordret under uddannelsesforløbet, idet de netop udfordres af anderledes synspunkter. Særligt nyansatte medarbejdere kan bidrage til at udfordre eksisterende processer og løsningsmåder med innovation som potentielt resultat. 11 Region Midtjylland har eksempelvis gennemført en analyse/kortlægning af, hvor idéer til innovation og velfærdsteknologi stammer fra. Resultatet er blandt andet, at de innovative idéer kun i mindre grad stammer fra medarbejdere og fagprofessionelle. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 46

50 Afslutningsvis er følgende opmærksomhedspunkt vedrørende e-learning formuleret: Flere kommuner fremhæver, at uddannelserne i højere grad bør tænke e-learning ind i undervisningen, da disse systemer i større og større grad anvendes på arbejdsmarkedet. Imidlertid er det en udfordring for grunduddannelserne at undervise i dette, da undervisererne mangler kompetencer inden for e-learning. Det er derved ikke kun de fagprofessionelles kompetencer, der bør udvikles til at håndtere de velfærdsteknologiske løsninger, men underviserne på uddannelserne bør ligeledes have udviklet kompetencer inden for den nye teknologi. 8.3 Øvrige barrierer og opmærksomhedspunkter En række af de større kommuner er af den opfattelse, at offentlig-private innovationssamarbejder 12 hhv. offentlig-private selskabskonstruktioner ikke i tilstrækkelig grad er blevet en integreret del i forhold til det velfærdsteknologiske område, og at kompetencerne ikke i tilstrækkelig grad er til stede i kommunerne. Dette opfattes som en barriere for udvikling og implementering af velfærdsteknologi/velfærdsløsninger. På baggrund heraf er der formuleret følgende opmærksomhedspunkter: o o Der bør generelt set arbejdes for, at staten styrker offentlig-private innovationssamarbejder med henblik på udbredelse af velfærdsteknologiske ydelser og løsninger på socialområdet Der bør arbejdes for, at standardløsninger og ydelser mindskes i relation til velfærdsteknologi. I den sammenhæng bør der sikres bedre rammer for private leverandører, således at leverandørerne dels får bedre vilkår i relation til brugerdialog, dels at der sikres et vist marked, når produktet er udviklet og produceret I forbindelse med de gennemførte interviews har enkelte kommuner oplyst, at manglende entydige retningslinjer og regler for brug af velfærdsteknologi, herunder manglende klare retningslinjer for, hvor langt en kommune må gå i forhold til indførelse af velfærdsteknologi opfattes som en barriere for udvikling og implementering af velfærdsteknologi/velfærdsløsninger. På baggrund heraf er der formuleret et opmærksomhedspunkt, som vedrører kommunernes ønske om i højere grad at have mulighed for selvstændigt under hensyntagen til brugerens behov - at definere velfærdsteknologiske produkter som forbrugsgoder eller arbejdsredskaber. Kommunerne bør således i højere grad have mulighed for at forudsætte, at en borger skal anvende et velfærdsteknologisk produkt eller løsning, såfremt brugeren/borgeren fortsat vil modtage praktisk hjælp. 12 Forhold vedrørende offentlig-private samarbejder og agile udbudsformer mv. er gennemgået i afsnit 4 om specifikke juridiske rammer. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 47

51 9. Velfærdsteknologi på undervisningsområdet Faktaboks 7 Barrierer og opmærksomhedspunkter Fagidentitet og traditioner hos de fagprofessionelle opleves af hovedparten af kommunerne som en barriere. Der er dog stor forskel på, hvor stor denne barriere opleves, men flertallet af kommunerne anfører, at der er tale om en barriere, som mange kommuner på børn- og ungeområdet har stor opmærksomhed på. En mindre grad af professionsfastlåsthed, fx i gennem større åbenhed blandt medarbejderne overfor nye roller og ansvar i forhold til kolleger og borgere, forventes at fremme anvendelsen af velfærdsteknologi. Dette gælder eksempelvis blandt fagprofessionelle grupper som lærerne, pædagoger og sygeplejersker En opprioritering af den fagdidaktiske anvendelse af it i uddannelserne (fx lærere og pædagoguddannelsen) samt opprioritering af efteruddannelsens fokus på fagdidaktisk anvendelse af it, forventes at styrke kandidaternes motivation og kendskab til itunderstøttede læringssystemer, hvilket vil mindske barriererne for at tage sådanne løsninger i brug, når kandidaterne efter (efter-)uddannelsen er (tilbage) i job Flere kommuner anfører, at der findes en del overbevisende eksempler på strategier og implementering på enkelte folkeskoler, men at disse løsninger derimod ikke i særlig høj grad er rullet koordineret ud, eksempelvis på alle skoler i en kommune. I stedet sker der en udvikling, baseret på ildsjæle og frivillighed. Denne manglende koordination opleves som en barriere Folkeskoleloven ses i nogle af kommunerne som en barriere for implementering af itbaserede læringssystemer. Blandt de kommuner, hvor der er interviewet specifikt i relation til folkeskoleområdet (4 kommuner med interview af forvaltningsledelse, skoleleder m.fl.) gives som eksempel på barrierer bestemmelsen i folkeskoleloven om et maksimalt antal elever i en klasse samt restriktioner i forhold til holddannelse. Dette skyldes at folkeskolelovens rammeskabende bestemmelser bidrager til ufleksibilitet i undervisningens tilrettelæggelse, hvilket skaber en barriere i forhold til udbredelse af nye velfærdsteknologier, som netop kan folde sig ud gennem undervisning på flere lokaliteter og i større hold. I nogle tilfælde vil forelæsninger på tværs af klasser samt holdundervisning baseret på nye it-læringssystemer kunne omfatte et betydeligt større antal elever, hvis folkeskolelovens ikke regulerede på de anførte områder. Folkeskolens rammebestemmelser for skolernes virke hæmmer på den baggrund skolernes mulighed for at efterspørge nye innovative løsninger. Det fremhæves endvidere af flere kommuner, at mindre regulering af processer og rammer, vil øge mulighederne for eksempelvis at anvende to-lærerordninger i specifikke forløb, hvor it-understøttet læring tænkes ind i en helhed Det er en barriere, at den centrale erfaringsopsamling vedrørende it-understøttede læringssystemer på tværs af kommunerne ikke eksisterer i større omfang, i særdeleshed i forhold til at dokumentere og beskrive specifikke løsninger Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 48

52 9.1 Introduktion På undervisningsområdet fokuserer kommunerne i høj grad på velfærdsteknologier, der understøtter it-understøttet læring i folkeskolen. Sekundært fokuseres på velfærdsteknologier, der kan anvendes inden for dagtilbudsområdet i forbindelse med læringsprocesser for børn. På dagtilbudsområdet er der en række initiativer i gang i forhold til pasning (fx en elektronisk vuggeanordning, som vugger børnene, når de skal sove til middag), men da fokus i dette afsnit er undervisning, ses der bort fra sådanne løsninger. Endvidere anfører en række kommuner, at de overvejer ibrugtagning af kendt teknologi på en række lærings- og rådgivningsområder: Eksempelvis i relation til sundhedsplejerskernes dialog med ressourcestærke familier, som påtænkes gennemført via Skype-baserede videomøder. På folkeskoleområdet er velfærdsteknologi relevant såvel på normalområdet (undervisning i normalklasser) som på specialområdet. Specialområdet omfatter dels it-understøttet specialundervisning i enkelttimer, dels undervisning i specialklasser, dels undervisning på specialskoler. Kommunerne fremhæver generelt, at de ønsker at fremme it i undervisningen ved at udvikle de fagprofessionelle medarbejderes kompetencer (lærerne såvel som pædagoger). På undervisningsområdet er der ifølge det gennemførte survey i høj grad rum for at styrke de fagprofessionelles erfaring og lyst til at arbejde pædagogisk med it. Udviklingspotentialerne opleves således på undervisningsområdet lige så store som de udviklingspotentialer, der generelt er gældende for de fagprofessionelle inden for både sundheds- og socialområdet. Desuden fremgår det af det gennemførte survey, at forvaltningsledelsen på børn- og ungeområdet i endnu højere grad, sammenlignet med sundheds- og socialområdet, prioriterer at udvikle og fremme forandringsevnen bredt i egen organisation. Det gælder både i forhold til nye roller og ansvarsområder for medarbejderne, placering af nye opgaver og etablering af nye rammer for samarbejde med kollegerne. Som eksempel på nye roller og ansvarsområder har en kommune givet det eksempel, at nye samarbejdsformer mellem lærere og pædagoger om fælles læringsforløb, blandt andet i indskolingen, er prioriteret i betydelig grad. Sådanne nye samarbejdsmodeller forventes at befordre en øget anvendelse af it-understøttede læringsmiljøer, hvor forskellige fagligheder kan komme i spil. Velfærdsteknologi inden for undervisningsområdet er endvidere, ifølge det gennemførte survey, kendetegnet af følgende: Der anvendes i mindre grad business cases, da løsningerne generelt ikke kræver investeringer der rammer EU s udbudsgrænser. Det anføres, at når der ikke kræves et EUudbud, er incitamentet til at udarbejde en business case mindre. Heraf følger endvidere, at der i mindre grad er samarbejde om finansiering af nye løsninger gennem et tværkommunalt samarbejde. 50 % fremhæver betydning af business cases på undervisningsområdet i forhold til at fremme velfærdsløsninger, sammenlignet med 70 % på tværs af områderne sundhed, social og undervisning Der er ikke tradition for at samarbejde om udvikling af nye it-undervisningssystemer på tværs af kommuner Der er endvidere i mindre grad tradition for at samarbejde med private virksomheder om nye it-løsninger i undervisningen Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 49

53 Interviews med kommunerne understreger generelt, at der er betydelige forventninger fra kommunernes side til Ministeriet for Børn og Undervisnings afsættelse af 500 mio. kroner til digitalisering af folkeskolerne. Det forventes, at disse midler vil bidrage til at stimulere efterspørgslen efter it-understøttede læringsmidler. Efterspørgselsstimuleringen vil i særlig grad kunne virke positivt i forhold til at stimulere en it-understøttet undervisningskultur, herunder fokusere på at fremme indfrielse af de faglige mål gennem øget undervisningsdifferentiering. Nye teknologiske løsninger, med anvendelse af it, ses således som et centralt bidrag til at gennemføre undervisningsdifferentiering i den enkelte klasse. Tilmed har de kommuner, hvor der i interviewet specifikt er fokuseret på undervisningsområdet, alle fremhævet, at de nye teknologiske e-løsninger muliggør en involvering af flere klasser, hvor undervisningsdifferentieringen kan målrettes eleverne på tværs af klasser, blandt andet gennem holddannelse. Som eksempel anfører flere kommuner, at en lærer kan undervise flere klasser i matematik eller engelsk, hvor efter der følges op med, at flere tilknyttede lærere gennemfører individuel læring og evaluering af elevernes præstationer. It ses således af disse kommuner som en faktor, der kan øge fleksibiliteten og undervisningsdifferentieringen på en mere fleksibel, målrettet og økonomisk effektiv måde. Som eksempel har en kommune angivet det eksempel, at it-understøttelsen kan bringes i spil af både pædagoger og lærere, således at teknologien fremmer situationer, hvor faggrænserne bliver mere udflydende, samtidig med at lærernes og pædagogernes spidskompetencer og faglige identitet fastholdes. It-understøttelsen muliggør, at der kan undervises på tværs af spor og årgange, herunder kan der ske en øget anvendelse af to-lærerordning i udvalgte dele af forløbet. Teknologien giver således en fleksibilitet, som både stimulerer undervisningsdifferentiering samt kan fremme en fokus i undervisningen på elevernes faglige interesser. I den fælleskommunale digitaliseringsstrategi vil kommunerne afsætte 1 mia. kroner til itinfrastruktur i folkeskolen. Formålet hermed er, at alle folkeskoler i løbet af få år opnår en stabil og effektiv infrastruktur. Denne investering i it-infrastruktur ses også som et vigtigt skridt i forhold til at stimulere efterspørgslen efter flere it-understøttede læringssystemer. På undervisningsområdet handler det meget om at anvende de teknologier, der eksisterer, og så sætte disse ind i en organisatorisk kontekst. Generelt fremhæver kommunerne, at Skype kan bruges til fjernkonsultation mellem sagsbehandler og borger. Det kan ske som en del af kommunens behandling inden for psykiatrien, sundhedspleje og skole-hjem-samarbejde. Enkelte kommuner har peget på potentialerne i, at videotolkning fremmer kommunikationen i skole-hjem samtaler, hvor der måtte være sproglige barrierer mellem forældre og skole. App s på ipad kan bruges til eksempelvis sprogstimulering på specialområdet. Af øvrige eksempler på e-læringsområdet har nogle kommuner anført følgende projekter: Online psykolog og socialrådgiverhjælp Borger-til-borger forsøg, idet daginstitutionerne i stigende grad oplever, at mødre henvender sig til dem med børnerelaterede problemer (ammebesvær etc.). I stedet tilbydes borgere en mulighed for at kunne møde en anden borger, der præcist matcher dette behov. Sådanne e-læringsløsninger har tætte relationer over til det sociale område. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 50

54 9.2 It-understøttelsen på undervisningsområdet Interviews med kommunerne understreger generelt de meget positive forventninger til en øget it-teknologisk understøttelse af undervisningsområdet. De positive forventninger har flere udgangspunkter. For det første er der en teknologisk fokus på at effektivisere de administrative, kommunikative processer gennem øget anvendelse af it på skoleområdet. Omdrejningspunktet er eksempelvis skoleintra, som understøtter den daglige kommunikation mellem skole og forældre. På mange skoler foregår der stort set ikke papirbaseret kommunikation. I andre skoler, hvor forældrene tilhører socioøkonomiske svagere grupper, eller hvor it ikke er prioriteret, er der fortsat en overvejende papirbaseret kommunikation. I forhold til de interne administrative processer, der understøtter undervisningsområdet, satses på at effektivisere processerne ved at fremme en øget dataintegration på tværs af kommunen (fx gennem udbredelse af ESDH-system til institutioner) med henblik på at smidiggøre deling af data på tværs af de enkelte enheder. Ofte er der ikke tale om velfærdsteknologi, men om itsystemer, der generelt effektiviserer processerne i kommuner og regioner. For det andet satses på it-understøttelse på skolerne og i dagtilbud, idet der fokuseres på at implementere systemer til undervisning og læring. En række kommuner anfører i den forbindelse, at de ønsker at satse på at implementere decentrale løsninger med henblik på at sikre, at skolerne både kan styre udviklingen og samtidig sikre ejerskab hos medarbejderne. Det kan endvidere være udtryk for et bevidst valg om at vælge en teknologisk platform, som ikke involverer kommunens it-afdeling med henblik på at sikre en hurtigere og mere smidig implementering. Sådanne valg kan ske i god forståelse med it-afdelingen, der typisk er placeret på rådhuset og som ikke har viden eller kapacitet til at understøtte decentrale løsninger på skolerne. Flere kommuner anfører, at der på de skoler, hvor der satses på decentrale løsninger, udvises stor entusiasme, fordi skolerne har både ejerskab, styring og visioner på området. Den decentrale udvikling er typisk ikke alene drevet af ildsjæle, men tillige af en skoleledelse, som ser perspektiverne i at anvende it integreret med alle fag, herunder ipad og bærbare computere, som stilles til rådighed for eleverne og/eller eleverne opfordres til selv at tage en bærbar med i skolen. Den teknologiske udvikling på undervisningsområdet går tilmed så stærkt, hvorfor investeringer kan risikere at være et fejlskud. Investering i Smart Board vurderes kritisk på nogle skoler, set i forhold til andre teknologiske veje. Nogle kommuner har fremhævet, at de i deres interne evaluering overvejer, om de skal vente på at andre kommuner/skoler gør deres erfaringer, med henblik på ikke at risikere at fejlinvestere som first mover. Der er eksempler på, at skoler, som i høj grad hylder en decentral teknologisk udvikling anvender cloud-løsninger, hvor serverkapacitet og server back up sker eksternt, fx i USA. På disse skoler, hvor der satses på at knytte an til de hastigt udviklende teknologiske muligheder, herunder hjemtage systemer på nettet og bruge dem aktivt i undervisningen, ses betydelige dynamikker til fordel for en hurtig og enkel introduktion af it-understøttede læringsmidler i skolen. It-systemerne tages i anvendelse, ofte initieret af ildsjæle og gradvist på tværs af medarbejdergrupper og fagprofessioner. Der eksisterer en egendynamik, som bliver drevet frem af, at der ikke eksisterer teknologiske eller infrastrukturelle snubletråde. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 51

55 Sammenfattende er det den generelle holdning blandt de interviewede kommuner, at nogle skoler er nået langt, men at de fleste skoler halter bagud ud i forhold til de teknologiske muligheder på trods af, at børnene/eleverne er parate til at anvende it-teknologien i undervisningen. Folkeskolen set under et - er præget af, at der findes overbevisende eksempler på strategier og implementering på enkelte folkeskoler, men at løsningerne ikke i særlig høj grad er rullet koordineret ud på hele området. De decentrale løsninger synes som anført at have den største dynamik. Udsagn fra kommunerne både ledere og fagprofessionelle tyder ikke på, at der er lovgivningsmæssige barrierer (vedr. rettigheder og markedsføring) for at tage de it-understøtte læringssystemer i brug. Nogle kommuner har anført, at de ej heller ser problemer i at anvende cloud-løsninger, idet skolerne typisk ikke i læringssammenhæng har behov for at registrere data, hvor personoplysninger indgår. Én kommune har tilmed anført, at hvis der eventuelt måtte vise sig behov for at anvende persondata i forbindelse med undervisningssystemerne, vil det være muligt at gå til en udbyder af cloud-løsninger, som kan garantere, at disse data behandles med fuld diskretion. På denne måde kan cloud-løsninger, ifølge kommunen, håndtere kravene til it-sikkerhed. Flere kommuner peger på, at skolerne teknologisk har vægtet decentrale løsninger, hvor der ikke er større it-sikkerhedsmæssige eller teknologiske barrierer. Der er valgt eksterne leverandører til support og dataopbevaring hos både nationale og internationale leverandører. I de tilfælde, hvor skolerne er relativt langt fremme, fremhæves det i interview fra både forvaltning og skolerne, at skolelederne har en overordentlig central rolle i forhold til at integrere it i undervisningen. Uden en proaktiv og vedholdende skoleledelse, sker der ikke for alvor en udvikling af it i undervisningen. 9.3 Deregulering af folkeskolen En del af de kommuner og skoler, hvor der specifikt er gennemført interviews om undervisning og velfærdsteknologi, fremhæver, at folkeskoleloven hæmmer udviklingen af it-understøttede løsninger. Dette skyldes, at folkeskoleloven er en rammelov, som regulerer undervisningen i folkeskolen på en sådan måde, at it-understøttede læringssystemer får vanskeligere ved at folde sig ud. Interviews med både repræsentanter for direktion og skoleledere understreger således, at folkeskolelovens rammebestemmelser er en barriere for at udbrede it-understøttede læringssystemer: Enkelte kommuner har anført, at det er en barriere for implementering af e-læringsløsninger på tværs af kommunens skoler, at folkeskoleloven giver skolelederen en særlig ledelsesmæssig selvstændighed, som er unik, sammenlignet med øvrige kommunale enheder. Den enkelte skoleleder har i henhold til folkeskolelovens 2, stk. 2 ansvaret for undervisningens kvalitet i henhold til folkeskolelovens formål, og fastlægger undervisningens organisering og tilrettelæggelse. Udfyldelsen af rammerne for undervisningen og detailkompetencen ligger således hos den enkelte skoles leder, som dermed har frihed til at organisere undervisningen på den mest hensigtsmæssige måde efter skolelederens vurdering. Selv om skolelederen skal lede skolen inden for rammerne af lovgivningen, politikernes og skolebestyrelsens beslutninger, vil nye initiativer ikke blot kunne rulles ud fra forvaltningens side, uden at tage skolelederen og skolebestyrelsen med på råd. Skolelederen og skolebestyrelsen skal inddrages og høres. Skolelederne er således både forudsætningen for at udvikling og innovation lykkes, men kan også være en forhindring for, at løsningerne bredes ud i den takt, som forvaltningen ønsker. Sammenlignet med eksempelvis styrings- og innovationstiltag i forhold til daginstitutioner i kommunerne, er det betydeligt vanskeligere at rulle fælles løsninger ud i folkeskolerne. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 52

56 En kommune fremhæver, at skolelederen gennem folkeskoleloven har en status som ansvarlig for pædagogikken, og medarbejderne har udstrakt metodefrihed i klasselokalet. Der bør derfor overvejes, om der er behov for en præcisering af, at lærerne fortsat har metodefrihed inden for nogle veldefinerede pædagogiske og fagdidaktiske rammer, men at kommunerne skal have mulighed for at rulle nye it-understøttede læringssystemer ud og forudsætte, at disse læringsmidler tages i brug af lærerne efter hensigten. I givet fald vil skolerne i højere grad kunne efterspørge it-understøttede læringsløsninger mere offensivt, og en digital strategi på undervisningsområdet vil lettere kunne folde sig ud. Øget kvalificeret efterspørgsel og et tilsvarende øget kvalificeret udbud forventes at blive resultatet. It-understøttede læringssystemer kræver endvidere en større organisatorisk fleksibilitet for i højere grad at blive udbredte. En konsekvens af ønsket om øget fleksibilitet er, at reguleringen af antallet af elever i den enkelte normalklasse ikke er hensigtsmæssig. Ifølge 17 i folkeskoleloven må elevtallet i grundskolens klasser normalt ikke overstige 28. Det er foreslået under vore interviews, at denne regel udgår og i stedet formuleres som en hensigtserklæring, hvis antallet af elever i en klasse overhovedet skal fastlægges. Argumentet er, at det bør være skolelederen, der fastlægger antallet af elever i en klasse, under hensyntagen til sit ansvar for, at folkeskolelovens fællesmål og trinmål indfris. Følgelig er det ikke en opgave at fastlægge procesvilkårene i forhold til at nå dette mål. Eksempelvis kan der være pædagogiske argumenter for, at udskolingsklasser baserer sig på klasseundervisning, hvor elevantallet er højere end 28 elever, eller hvor undervisningen på en årgang ikke baseres på klasser, men på undervisning i større enheder. Anvendelsen af auditorieundervisning på flere matrikler eller undervisning af flere klasser med mange elever i nogle timer og færre elever i andre timer, kan således gennemføres lettere ved it-understøttede undervisningsforløb. Der kræver en øget fleksibilitet i forhold til de nuværende regler i folkeskoleloven for klassedannelse. Skolen skal i stedet alene styres efter de faglige resultater, herunder resultaterne i 9. klasses afgangsprøve; ikke på rammerne. Et andet eksempel på, hvordan der kan skabes øget fleksibilitet gennem deregulering til fordel for it-understøttede læringssystemer er ved at fremme skolernes adgang til holddannelse i undervisningsforløbet på tværs af spor og årgange. I henhold til 25 i folkeskoleloven skal holddannelsen ske inden for det enkelte fag tidligst efter skoleårets begyndelse og kun omfatte dele af det enkelte fags stofområder samt kun ske på kortere kurser. Flere kommuner har peget på, at en opblødning af denne bestemmelse vil mindske barriererne for at udnytte potentialerne ved en it-understøttet undervisning, hvor der veksles mellem virtuel undervisning af mange hold, kombineret med lærerbaseret undervisning i mindre grupper. Hvis skolerne får adgang til i nogle skoleår at undervise i betydeligt omfang i hold og på tværs af klasser, vil dette fremme it-understøttede e-læringssystemer og skabe større fleksibilitet i ressourceanvendelsen. Hvis adgangen til holddannelse blev øget, er det således forventningen hos nogle af de interviewede kommuner, at udbredelsen af e-læringsløsninger vil øges markant, idet skolerne dermed fik adgang til at gennemføre e-læring under de rette organisatoriske løsninger. En del e-læringssystemer er engelsksprogede, hvorfor e-læring på fremmedsprog er et oplagt indsatsområde i skolerne. Der vil tillige være mulighed for i højere grad at vælge mellem mange forskellige læringssystemer, hvis sproget i undervisningen er engelsk, selv om faget ikke er engelsk. Lærerne kan således gennem auditorieundervisning, kombineret med et virtuelt perspektiv, undervise mange klasser, herunder kombinere eksempelvis undervisning i fysik og engelsk på én og samme gang og lade undervisningen understøtte af elevøvelser gennem e- læring. Adgangen til at undervise på engelsk, på tværs af fag, kræver imidlertid dispensation i forhold til folkeskolelovens bestemmelser. Dette dispensationskrav hæmmer ifølge nogle af kommunerne udbredelsen af e-løsninger. En lærer, som kombinerer e-læring og undervisning på engelsk vil således kunne gennemføre en undervisningsdifferentiering, som i dag kræver dispensation. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 53

57 9.4 It i læreruddannelsen og i efteruddannelsen De gennemførte interviews understreger generelt, at enhver barriere for at udvikle læreruddannelsen, således at it bliver endnu mere integreret del af kundskabsopbygningen og læringen i alle fag, bør mindskes mest muligt. En række kommuner anfører, at en konkret barriere i forhold til at fremme it i undervisningen er, at læreruddannelsen ikke har tilstrækkeligt eksplicitte mål for, hvad de kommende lærere skal kunne i forhold til at integrere it-læringssystemer i undervisningen og være uddannet i, hvordan it-systemerne bruges til undervisningsdifferentiering, herunder holddannelse på tværs af antal spor og antal årgange. Nogle kommuner finder, at det er en barriere, at de nyuddannede lærere ikke har de fornødne it-mæssige kompetencer. Undervisningen på læreruddannelserne udnytter ikke i tilstrækkelig grad, at de lærerstuderende har taget it til sig gennem praksis og i ungdomsuddannelserne. Der er fremført flere opmærksomhedspunkter i forhold til, hvordan it kan fremmes i læreruddannelsen: Øget fokus på, hvordan de studerende i højere grad arbejder med digitale læringsprincipper under uddannelsen, således at de opnår fortrolighed med, hvordan it kan understøtte det faglige og didaktiske læring gennem hele uddannelsesforløbet. De studerende bør opnå et begrebsapparat til digital læring, uanset hvilket linjefag, de måtte vælge. Fremme af et overordnet it-pædagogisk begrebsapparat, der kan medvirke til, at de studerende gennem hele uddannelsesforløbet opnår indsigt i, hvordan it kan indgå i undervisningen. I det omfang, hvor it-understøttet læring er en større del af læreruddannelsen, vil de kommende lærere have markant lettere ved selv at tage modellerne med sig ud i klasserne. Opprioritering af it i pædagoguddannelsen. Pædagogerne bør få en ny rolle både på normal- og specialområdet, hvor de gennem nye praksisfællesskaber skal kunne anvende it-understøttede læringssystemer i større udstrækning. Det gælder både i folkeskolen og på specialområdet, eksempelvis i forhold til psykisk og fysisk udviklingshæmmede. Derfor er det lige så relevant for pædagogerne som for lærerne. På efteruddannelsesområdet er der ifølge samme kommuner et behov for at mindske de oplevede barrierer. Efteruddannelsen kan tillige gøre mere målrettet ved at tage udgangspunkt i kompetenceudviklingsbehov på den enkelte skole, dagtilbud eller bosted. 9.5 Kvalitetssikring af e-undervisningsmidler Nogle kommuner har tillige påpeget et behov for en landsdækkende erfaringsopsamling vedr. skolernes erfaringer med og praksisanvendelse af it-understøttede læringssystemer. Denne opsamling vil indebære en udbygning af EMU.dk, som kunne være en platform for en sådan systematisk evaluering og dokumentation af de e-læringsbaserede systemer og tiltag. Samme kommuner fremhæver, at de pt. oplever, at der ikke i tilstrækkeligt omfang eksisterer en systematisk opsamling af konkrete it-understøttede læringssystemer, som eksempelvis relaterer sig til de enkelte fag på de enkelte årgange, eller har et omfang, som muliggør, at der kan ske en erfaringsopsamling med udgangspunkt i fagbeskrivelserne på de enkelte trin. Udviklingsmønstret for velfærdsteknologi inden for undervisningsområdet er præget af, at der typisk gennemføres projekter decentralt, hvorfor der i ringe grad sker en koordinering eller tværorganisatorisk læring og videndeling. Denne manglende koordinering er en barriere. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 54

58 10. Velfærdsteknologi på sundhedsområdet Faktaboks 8 Barrierer og opmærksomhedspunkter Der er enighed blandt respondenterne om, at der mangler økonomiske incitamenter på tværs af sundhedssystemet til at fremme telemedicinsbehandling i hjemmene. Årsagerne er tredelte: o o o Overordnede takstafregningsprincipper mellem praktiserende læger, region og kommuner tilskynder ikke tilstrækkeligt til behandlinger uden for klinikkerne og hospitalsvæsenet Indførslen af nye takster halter bagefter udviklingsbehovet (manglende drive) Manglen på takstdifferentiering af patienterne i forhold til behandlingsbehovet fastholder behandlingerne på hospitalerne og hos de praktiserende læger Der er uklarhed om finansieringen til tilvejebringelsen af telemedicinsk udstyr, herunder opleves det som en barriere at private lægers udgifter til telemedicin ikke kan finansieres tilstrækkeligt Der er uklare regler om de kliniske evidenskrav, som går på tværs af sundhedssektorens institutioner. De medicinske teknologivurderinger bakker op om at forstærke den sundhedsfaglige dokumentation, men mangler fokus på de tværgående behandlingsforløb og synergi med den nationale kliniske evidensdokumentation Der er for mange telemedicinske projekter og for få standarder Det tværgående samarbejde på tværs af fagsektorer er svagt udfoldet, da både incitamentsstrukturer, faglige karrierer og leverandørernes manglende tværgående tænkning gør, at løsningerne på telemedicin kun sjældent tænkes på tværs af andre borgerrettede indsatser (fx brug af tryghedsskabende kommunikation til pleje- og omsorg) eller andre henvendelser fra myndighederne Myndighederne har vanskeligheder ved at identificere anvendelige telemedicinske løsninger. Der er hverken et centralt sted, hvor løsningerne anbefales, ej heller en enhed som fortæller om, hvor forsøg har fundet sted og hvilke resultater man er kommet frem til 10.1 Introduktion Dette kapitel har fokus på barriererne i forhold til udvikling af velfærdsteknologi på sundhedsområdet, herunder særligt telemedicin (hjemmemonitorering med videokonferencemuligheder), telekommunikation og behandling i forbindelse med kroniske sygdomme/rehabiliteringsforløb mv. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 55

59 Bag udbredelsen findes der stærke samfundsøkonomiske argumenter om at få nedsat antallet af indlæggelsesdage og transporttid mellem hjem, kommunale sundhedscentre, de praktiserende læger og hospitalerne. Den økonomiske argumentation er suppleret med kvalitetsmæssige formål så som at forstærke forebyggelses- og rehabiliteringsprocesser samt forbedre patientovervågningen generelt, og i højere grad aktivere patientens egne ressourcer i forbindelse med behandling, forebyggelse og rehabilitering for dermed at højne sundhedstilstanden. Argumentation for de enkelte teknologier er, at videokonferencer kan frigøre tid, da mødet mellem klinikere eller mellem kliniker og patient, kan foregå virtuelt og dermed elimineres unødvendig transporttid. Billedudvekslingen kan strømline samarbejdet mellem sundhedssektorens parter og dermed sikre bedre sammenhæng i patientforløbene. Hjemmemonitorering kan spare sengedage og dermed frigøre specialistressourcer på hospitalerne. I kapitlet gennemgås en række temaer, som vi gennem vores interviews og det gennemførte survey har vurderet berører velfærdsteknologien på sundhedsområdet Incitamentsstrukturen og afregningssystemet Dette afsnit behandler de barrierer der eksisterer i afregningssystemet mellem myndighederne og internt i sundhedsvæsenet, set i forhold til at drive incitamentet til at indføre velfærdsteknologi i større omfang. Afsnittet fokuserer særligt på erfaringerne med telemedicin og indeholder et baggrundsafsnit, der forklarer de vigtigste principper for afregningssystemet. Den generelle opfattelse hos kommuner og regioner er, at både kommunernes aktivitetsbaserede budgetsystem og sundhedsvæsenets eksisterende afregningssystem ikke befordrer eller skaber tilstrækkeligt incitament til samarbejde på tværs af sygehussystemet, herunder især mellem privatpraktiserende læger, kommuner og hospitalerne. Vurderingen af takstsystemets effektivitet i forhold til telemedicin er en integreret del af denne problemstilling. Selve sammenhængen mellem incitamenter og takstsystemets indretning blev der i de gennemførte interviews peget på af både kommuner, regioner og af flere af baggrundsinformanterne inden for telemedicin. Alle henviste til den årelange debat om emnet. Hovedemnerne gik på: At overordnede takstafregningsprincipper mellem praktiserende læger, region og kommuner ikke tilskynder til behandlinger uden for klinikkerne og hospitalsvæsenet At indførslen af nye takster halter bagefter udviklingen Manglen på takstdifferentiering af patienterne, i forhold til behandlingsbehovet Før en uddybelse af disse emner følger nedenstående baggrundsafsnit til forklaring af afregningssystemets principper og praksis. Baggrund om afregningssystemet I dag har kommuner og regioner pligt til at indgå sundhedsaftaler minimum hvert fjerde år. Aftalerne skal blandt andet sikre sammenhængende patientforløb på tværs af sundhedssystemet, dvs. sygehuse, kommuner og de praktiserende læger. Aftalerne indeholder både aftale om opgavefordeling og om projekter der skal udvikles i fællesskab. Derfor har disse aftaler i dag en central rolle i forhold til at få udbredt telemedicinske løsninger og anden sundhedsrelateret velfærdsteknologi. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 56

60 Faktaboks 9 Hvad er DRG- og DAGS-taksterne 13 DRG står for Diagnose Relaterede Grupper, og henviser til en opdeling af patienter i grupper, som benyttes i DRG-systemet. I DRG-systemet bliver diagnoser og behandlingsydelser koblet sammen med sygehusafdelingernes udgifter. Formålet er at udregne gennemsnitlige udgifter for behandling og pleje for grupper af patienter. Ud fra de gennemsnitlige udgifter fastsættes taksterne. DAGS står for Dansk Ambulant GrupperingsSystem, og er en del af DRG afregningssystemet. DAGS bruges til at gruppere ambulante patienter, der ikke er indlagt på hospitalerne. Der eksisterer 198 grupper, hvor der er fastsat en takst, som regionerne benytter ved afregning af sygehuse for behandling af ambulante patienter. Endvidere indgår afregning til kommunerne. Tre af disse omfatter telemedicinske ydelser. DRG-systemet anvendes bl.a. til bloktilskudsberegning, statslige aktivitetspuljer, kommunal (med)finansiering, takststyring på sygehuse og sygehusafdelinger, dannelsen af beslutningsgrundlag for aftaletakster på private sygehuse, produktivitetsmålinger, afregning af aktivitet på tværs af regioner. Herudover benyttes takstsystemet til afregning af sygehusbehandling ved en anden regions sygehusvæsen og i produktivitetsmålinger. Taksterne til DRG og DAGS beregnes ved at knytte omkostninger ved patientbehandling til de enkelte grupper. Ved omkostningsstudier på sygehusene fastsættes udgifterne ved patientrelaterede behandlingsydelser, så den enkelte patients ressourcetræk på et sygehus kan forklares. DRG-taksterne er gennemsnitstakster for ressourcetrækket ved behandling af patienterne i de enkelte DRG-grupper. "Den patientrelaterede omkostningsdatabase" indeholder omkostningsdata fra de offentlige sygehuse. Her fastsættes udgifterne ved patientrelaterede behandlingsydelser, således at den enkelte patients ressourcetræk på et sygehus kan forklares. Disse data anvendes som grundlag for beregning af DRG- og DAGS-takster. Fem procent af statens bloktilskud til regionerne gives i form af en aktivitetsstyret pulje, som afregnes efter DRG-taksterne. Disse puljer beregnes årligt af Sundhedsstyrelsen, baseret på hospitalernes ydelsesregistrering og de vedtagne takster. Taksterne udgør således en forholdsvis lille del af hospitalernes indtægtsside set i forhold til hospitalernes samlede budgetter, men de spiller tillige en rolle i hospitalernes produktivitetsmålinger, således at der med taksterne er indbygget et incitament til på regionalt niveau og på hospitalsniveau at fremme produktiviteten. DRG-taksterne benyttes også til at udregne den kommunale (med)finansiering. Det sker ved at regionerne sender opkrævninger til kommunerne, baseret på Sundhedsstyrelsens årlige takstafregning. Der er i dag etableret tre ambulante substitutionstakster for telemedicin, der omfatter ydelser, som erstatter ambulante besøg på sygehuset. De omhandler telemedicinske ydelser mellem sygehus og patienter. 13 Dette afsnit er baseret på bl.a. Statsrevisorernes beretning om DRG-systemet, 08/2011. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 57

61 Behandlingsområderne er begrænset til: Kronisk obstruktiv lungesygdom (KOL) Pacemaker Blodfortyndende behandling Taksterne er indplaceret i DAGS-systemet, og opfattes dermed som ambulante ydelser, udført gennem telemedicin. For sygehuset er registreringsformen således ganske lig den sædvanlige metode. Som det er tilfældet med den årlige udregningsproces, så er også processen til etableringen af nye kategorier til ydelsesregistrering en ganske kompliceret opgave, da det involverer mange interessenter og kræver oprettelse i de kliniske systemer på hospitalerne og i Sundhedsstyrelsens omkostningsdatabase. Takstafregningen mellem myndighederne Set i lyset af at telemedicin i særlig grad spås en rolle i forhold til at imødekomme udfordringen med en voksende ældreandel af befolkningen, med dertil følgende merudgifter til kroniske sygdomme som KOL og diabetes, peger både kommuner og regionerne, samt baggrundsinformanterne fra sundhedsområdet på, at den økonomiske incitamentsstruktur virker som barrierer for at få telemedicin hurtigere og mere effektivt i anvendelse. Af de interviews og informanter der berørte sundhedsområdet direkte, var der ingen der udtrykte tilfredshed over, hvordan takstudmålingen og kommunernes aktivitetsbaserede finansiering understøtter telemedicin i praksis. I stedet anføres forskellige problemer, som peger frem på en fællesnævner nemlig at der er behov for at analysere incitamentstrukturen i forhold til myndighedernes finansieringsflow, både hvad angår medfinansiering, taksering og den aktivitetsbaserede budgettering i kommunerne. Det er generelt opfattelsen, at der foregår mange forskellige typer af forsøg med telemedicin, men det er sparsomt med forsøg, som tester hele sundhedsvæsenets incitamentsstruktur i forhold til de nye behandlingsformer. Flere peger på behovet for at få finansieringsflowet analyseret som en forudsætning for at få afklaret incitamenterne, herunder at få indbygget en ny generisk tænkning i finansieringssystemet. De emner som berøres i de gennemførte interviews er manglen på fordele for fx kommunerne, der forbedrer deres sundhedsforebyggelse og tidlige indsats, eller økonomisk tilvejebringelse af midler gennem hospitalernes økonomiske indsats. Problemerne nævnes af flere kommuner og baggrundsinformanter inden for telemedicin, idet det anføres, at takstafregningen ikke belønner de kommuner, som har patienter, der skal have færre indlæggelsesdage og i stedet kan klare behandling via telemedicin. En stor kommune forklarer, at manglen på økonomiske fordele er tosidig. Behandling af patienter fra hjemmet betyder dels, at sygehusene kan miste omsætning, da kommunerne ikke medfinansierer, hvis patienten ikke er indlagt på hospitalet. Omvendt vil kommunen selv skulle betale mere for en ydelse, hvis telemedicinen har den effekt, at borgeren ikke indlægges eller udskrives tidligere. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 58

62 Endelig er det en udbredt opfattelse i de gennemførte interviews, at incitamentsstrukturen forværres af, at de forskellige aktører har manglende forståelse for hinandens ydelser i systemet, hvilket i sig selv besværliggør en fælles dialog. Lægerne og sygeplejerskerne har vanskeligt ved at forstå de kommunale omsorgsydelser, og omvendt har kommunerne ikke tilstrækkeligt indsigt i DRG-takseringen og ydelsesregistreringen. Denne manglende indsigt gør det yderligere svært for parterne at tilrettelægge meningsfulde behandlingsforløb, der tilskynder alle til en effektiv behandling. Flere af vores baggrundsinformanter med speciale inden for den sundhedsmæssige velfærdsteknologi peger på et behov for at gentænke finansieringsincitamenterne, for at få finansieringen og incitamenterne til en effektiv behandling til at pege i samme retning. Mangler dækkende takster Hospitalernes brug af telemedicin, som et alternativ til et ambulant behandlingsforløb, udfordres tillige af niveauet for takstafregningen. Det telebaserede digitale monitoreringssystem kræver ekstra vedligeholdelse og optager plads på afdelingerne og indebærer dermed udgifter, som ikke umiddelbart er afspejlet i taksterne. De eksisterende takster for telemedicin er forholdsvis snævre, og der mangler afklaring af hvornår telemedicin bør bruges, når der er tale om patienter med multiple sygdomme, hvoraf kun nogle kan behandles via telemedicin. Manglen af takstdifferentiering Flere af de interviewede baggrundsinformanter peger på problemer med taksterne i form af, at de alene er afhængig af en standardiseret ydelse, der ikke differentieres tilstrækkeligt efter hvor syg borgeren er. Det betyder at en borgers sundhedstilstand ikke påvirker den kommunale afregning til hospitalerne. Der differentieres således ikke tilstrækkeligt efter, hvor syge borgerne er: En indlæggelse er en indlæggelse ligegyldigt om den varer 5 eller 10 dage. Kommunernes egen forebyggelses- eller rehabiliteringsindsats opfattes (efter vores vurdering af interviewudsagn) mere som en omkostning for kommunerne, og ikke sammenknyttet til besparelser på færre indlæggelser eller behandlinger senere. Kommunerne har tilsyneladende større økonomisk interesse i, at hospitalerne indlægger borgerne så lang tid som muligt, end at få borgere der kan udskrives hurtigt til et længere hjemmemonitoreret rehabilliteringsforløb. En enkelt kommune i interviewene har anført, at etablering af en differentieret indlæggelsesbetaling for kommunerne kunne fremme udbredelsen af telemedicin ved, at hospitalsindlæggelser reduceres, hvis kommunen er medvirkende til, at behandlingen udnytter telemedicin og anden sundhedsteknologi i hjemmet og omvendt straffer kommuner, som ikke bidrager Tilgængelighed af telemedicinsk udstyr Anskaffelsen af telemedicinsk udstyr hos borgerne og hos de praktiserende læger er desuden et emne der ifølge flere er en barriere. Problematikken handler dels om hvem der ejer udstyret, hvem der sætter det op og vedligeholder det, og hvem der finansierer det. En baggrundsinformant og to regioner peger konkret på, at især den manglende udbredelse af udstyr til telemedicin hos de praktiserende læger er et problem. En af årsagerne der blev fremhævet var, at de praktiserende læger ikke har standardiserede it-systemer eller udstyr, hvilket gør det svært at udvikle fælles løsninger. En af baggrundsinformanterne illustrerede situationen med erfaringerne med den elektroniske patientjournal, hvor krav til standardiserede it-systemer vurderes at have forhindret de praktiserende lægers engagement. De praktiserende læger har haft svært ved at skifte system, fordi vurderes det - patientdata opbevares i mange tilfælde i ældre it-systemer, som umiddelbart har vist sig svære at flytte data fra i praksis. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 59

63 Det er endvidere blevet nævnt, at de praktiserende læger umiddelbart ikke har incitament til at skulle anskaffe sig nyt udstyr, da de i dag kan afregne besøg hos patienten i eget hjem, men mangler muligheder for at taksere monitorering og kommunikation via en telemonitor. Udover en almindelig hjemmemonitoreringsprotokol, har de praktiserende læger problemer med at anskaffe specialiseret udstyr, som ikke benyttes bredt. Der er derfor behov for at systemer kan hjemlånes eller indkøb kan støttes udefra, for eksempel ejes af hospitaler eller regionen selv. En af de interviewede har foreslået, at der udvikles et udlånssystem, så praktiserende læger eller brugerne kan låne specialiseret udstyr, som ejes og vedligeholdes af hospitalerne eller regionerne. Systemet kan eventuelt gennemføres i regi af hjælpemiddelcentralen Mangel på evidens og opbakning til fagligheden Et gennemgående synspunkt i de gennemførte interviews er, at behandlingsformer med komplicerede forløb og overlevelse af dødelige eller stærkt invaliderende sygdomme nyder traditionelt højere bevågenhed i sundhedsvæsenet, end behandlingen af mindre syge patientgrupper så som kronikere. Da velfærdsteknologiske løsninger overvejende understøtter den sidstnævnte patientgruppe har løsningerne haft en svær udfordring med at tiltrække forskere og medarbejdere. Undtagelsen er bl.a. tidlig assistance under sygetransporter, som også har nydt større bevågenhed og hurtig implementering, end hvad der ellers er set inden for velfærdsteknologi. De faglige grupper i sundhedsvæsenet har tradition for, at der foreligger evidensbaseret dokumentation for behandling af konkrete diagnoser. I dag sidestilles en teknologisk ny behandlingsform på lige fod med nye medicinske behandlingsformer, hvilket betyder, at hvis fx telemedicin tages i anvendelse, har lægen behov for at sikre sig, at der foreligger en dokumenteret randomiseret evidensundersøgelse, der bekræfter, at teknologien er mindst lige så god som den kendte, standardiserede behandlingsform. Det er derfor vigtigt for de faglige grupper der arbejder med velfærdsteknologi, at erhverve sig undersøgelser, der kan dokumentere en sundhedsmæssig effekt. To informanter oplyser, at der i praksis ikke findes resultater, som de kan benytte som retsmæssigt grundlag for en diagnosticeret behandling. De uddyber endvidere, at der synes at mangle egentlige retningslinjer for, hvad der skal til af dokumentation, førend en velfærdsteknologi er tilstrækkeligt dokumenteret og sundhedssystemet dermed føler sig tryg ved at tage teknologien eller arbejdsprocessen i anvendelse. Flere informanter vurderer, at evidenskravet kommer på tværs af de økonomiske incitamenter for fx telemedicin, hvilket har den effekt at læger og sygeplejersker oplever at de mangler opbakning til at få tilvejebragt nødvendig dokumentation om den sundhedsmæssige effekt. Et eksempel på, hvorfor det til tider er vanskeligt at bringe mere evidensbaseret faglighed ind i den danske behandling kan illustreres ved en ny, stor britisk undersøgelse 14 inden for telemedicin. Undersøgelsen er unik af sin art, på grund af sin store population og geografiske dækning, og den dokumenterer blandt andet, at telemedicinsk behandling ikke blot er lige så god, men endda har 45 % mindre dødelighed end den eksisterende behandlingsform. Undersøgelsen har dog det problem, at den ikke undersøger en specifik behandlingsform, men går på tværs af mange diagnosticerede forløb, hvor telemedicin indgår. Da der i forvejen ikke eksisterer retningslinjer for evidensdokumentationen, så opstår der tvivl om anvendelsen af resultaterne. 14 Se Whole System Demonstrator Programme, Headline Findings", NHS, Department of Health, december Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 60

64 Det fremgår af ovenstående, at de uklare evidenskrav opleves som en voksende barriere for et positivt samspil mellem sundhedssystemets fagområder og de administrative enheder i sundhedssystemet. Et modtræk hertil - som nævnes af både en baggrundsinformant og flere kommuner - kunne være, at evidenskravet til teknologier, som indgår i den sundhedsmæssige arbejdsproces, beskrives. I tillæg hertil fastlægges, hvem der har ansvaret for at bedømme, hvorvidt en teknologi og en arbejdsproces er forsvarlig til at indkøre. Der kunne yderligere indgå en tilskyndelse fra regionernes side til at få sundhedspersonalet på tværs af sundhedssystemet til at bidrage til evidensafklarende forløb. Dette kan eksempelvis ske ved at tilbyde en mere attraktiv forskningskarriere og resultataflønning, så der ikke mistes kvalitet og fagligt fokus i behandlingen via borgervendt teknologi. De fleste aktører i både regionerne og kommunerne anfører, at der er brug for at få opbygget et nationalt eller tværkommunalt evidens- og demonstrationscenter eventuelt med en struktur, der skaber forbindelse til velfærdsteknologiske projekter i regioner/kommuner. Hermed sikres, at evidenskravet til behandlingsprocesser og udstyr er opfyldt og efterfølgende blåstemplet En effekt heraf kunne blive at alle myndigheder på tværs af regioner, kommuner og praktiserende læger kan henvise til samme dokumenterede behandlingsprocesser For mange telemedicinske projekter og for lidt standard Aktørerne i kommunerne og på hospitalerne finder samstemmende, at de har vanskeligt ved at identificere anvendelige telemedicinske løsninger. Der er hverken et centralt sted hvor løsningerne anbefales, ej heller en enhed som fortæller om, hvor forsøg har fundet sted og hvilke resultater man er kommet frem til. De oplever derfor, at de må bruger mange ressourcer over meget lang tid på at søge efter informationer - ofte endda forgæves. I stedet eksisterer en lang række af pilotprojekter, som hver især måske er interessante, men som ikke umiddelbart er gjort klar til at adopteres som løsning. Projekterne er med andre ord gennemført og afsluttet uden egentlig anvendelig information om, hvorvidt produktet kan idriftsættes andre steder. En undtagelse på dette er Odense Center for velfærdsteknologi, som af mange kommunale enheder bliver nævnt som et eksemplarisk center, hvor kommunerne kan sende medarbejdere til for at opnå konkret anvendelig viden. På den baggrund bekræfter interviews behovet for at få specificeret en fælles standard for telekommunikation og monitorering, som det for eksempel gøres i regi af Medcom. Det bør overvejes om standarden skal være tværsektoriel, så borgernes udstyr kan bruges på tværs af alle sektorer. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 61

65 10.6 Leverandørerne mangler forståelse for behandlingsforløb På tværs af sundhedssystemet opleves det som kompliceret at gå i dialog om behandlingsforløb med leverandørerne, som hellere fokuserer på deres konkrete produktsalg. Både kommuner og hospitaler ønsker at indkøbe teknologi, der sikrer en bedre og billigere behandlingsproces. Den nye velfærdsteknologis indplacering i behandlingsprocessen er uklar, hvorfor det bliver usikkert, hvad besparelsen rent arbejdskraftmæssigt er. Hvornår vil en monitor kunne erstatte medarbejderen? Vil transporttiden i realiteten ændres, hvis der er behov for at itmedarbejdere løbende skal ud og hjælpe på indstillingerne? Eller indebærer en diabetikers multiple sygdomsforløb, at diabetikeren alligevel skal ind til hospitalerne af andre grunde end monitoreringen? Flere kommuner peger derfor på, at det er vigtigt at leverandørerne har incitament til at levere udstyr, der passer ind i hele behandlingsprocessen, så transporttiden i realiteten bliver besparende. Inddragelsen af leverandørerne og dokumentationen af projektet skal derfor i højere grad fokusere på hvilke behandlingsprocesser, som teknologien erstatter, frem for den entydige fokus på udstyr. For at nå frem til det, er der altså behov for, at leverandøren i højere grad lærer om hele behandlingsprocesser og at de finder sammen i konsortier, hvor de tilsammen leverer udstyr, der kan erstatte egentlige besøg i hjemmet eller på hospitalet. Der synes at være behov for, at repræsentanter for sundhedssystemet indleder dialog med erhvervsrettede interesseorganisationer for at få leverandørerne til bedre at indtænke velfærdsteknologi i tværgående behandlingsprocesser. Dette kan fx gøres ved, at formulere business cases der omfatter hele behandlingsforløb, og ikke enkelte teknologiområder. Analyse af generelle rammevilkår for velfærdsteknologi 62