ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN. Ledsagedokument til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den SEK(2011) 1482 endelig ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om oprettelse af et stabilitetsinstrument {KOM(2011) 845 endelig} {SEK(2011) 1481 endelig}

2 1. PROBLEMAFGRÆNSNING Kriser og konflikter påvirker lande i hele verden og udgør en risiko for den globale sikkerhed og stabilitet. Konflikter opstår ofte som følge af staters skrøbelighed og forværres af dårlig forvaltning og fattigdom. Løsning af disse strukturelle udfordringer kræver en stor fælles indsats baseret på stærke partnerskaber med andre stater, civilsamfundet, multilaterale og regionale partnere for at skabe betingelser, der skal støtte landene, så de ikke igen ender i en konflikt. For at støtte de lande, der er ramt af politiske konflikter eller naturkatastrofer, har EU grundlæggende brug for mere fleksibilitet, ud over den humanitære hjælp og civilbeskyttelsesbistanden, som har til formål at redde liv og mindske menneskelig lidelse, for hurtigt at rette op på manglerne i foranstaltningerne som reaktion på en krise, supplere krisestyringsoperationer (herunder under FUSP) og skabe en bedre forbindelse mellem hurtig genopbygning, rehabilitering og langsigtet udvikling, hvilket er nødvendigt for at skabe en varig stabilitet i de pågældende lande. Naturkatastrofer eller menneskeskabte katastrofer, narkohandel, organiseret kriminalitet, terrorisme og trusler mod it-sikkerheden hæmmer udviklingen, svækker retsstaten og bidrager til ustabilitet i hele verden. Risici forbundet med mennesker, miljø, klimaændringer og sikkerhed som følge af kemiske, biologiske, radioaktive og nukleare materialer (NRBC) kender heller ikke til nationale og regionale grænser. For at løse de mange underliggende årsager til ustabilitet, der kan medføre konflikter og stadig større sikkerhedsudfordringer, og for at EU kan spille sin rolle på den internationale scene fuldt ud og fremme EU's værdier og interesser, skal stabilitetsinstrumentet gøres mere effektivt med hensyn til a) hurtig levering af bistand i tilfælde af eksisterende eller begyndende krisesituationer b) udvikling af EU's egen kapacitet og EU's partneres kompetencer med hensyn til konfliktløsning, kriseberedskab og fredskabelse c) håndtering af flere globale tværnationale sikkerhedstrusler. 2. ANALYSE AF NÆRHEDSPRINCIPPET Som global aktør nyder EU troværdighed og opfattes som neutral som en ærlig mægler, der skaber en komparativ fordel i forhold til at gribe ind for at forhindre en konflikt. Krisestyringsforanstaltninger maksimerer sammenhængen i indsatsen og bistandseffektiviteten, når de træffes på EU-plan. I denne henseende bør det bemærkes, at et meget begrænset antal EU-medlemsstater har en facilitet til krisestyring eller fredsskabelse, som kan sammenlignes med stabilitetsinstrumentet. I lyset af de stadig mere komplekse udfordringer kan ingen af EU's interne prioriteter - sikkerhed, vækst og jobskabelse, klimaændringer, adgang til energi, sundhed og pandemier og migration - løses isoleret fra resten af verden. DA 2 DA

3 3. EU-INITIATIVETS MÅL Den nye traktat om Den Europæiske Union (artikel 21) har udstukket fælles overordnede principper og mål for Unionens optræden udadtil, bl.a. at "bevare freden, forebygge konflikter og styrke den internationale sikkerhed" og at "bistå befolkninger, lande og regioner, der står over for naturkatastrofer eller menneskeskabte katastrofer". De specifikke mål for det nye stabilitetsinstrument er: 1. i en eksisterende eller begyndende krisesituation, enten menneskeskabt eller som følge af en naturkatastrofe, at bidrage til stabilitet ved en effektiv indsats med henblik på at hjælpe med at opretholde, etablere eller genetablere de betingelser, som er væsentlige for en korrekt gennemførelse af Unionens udviklings- og samarbejdspolitik 2. at sikre EU's og dens partneres beredskab til forebyggelse af konflikter og håndtering af perioden før og efter en krise i tæt samarbejde med internationale, regionale og subregionale organisationer, statslige og ikke-statslige aktører 3. at håndtere globale og tværnationale sikkerhedstrusler, der udgør en risiko for freden og stabiliteten. 4. POLITISKE LØSNINGSMODELLER For at styrke effektiviteten, virkningen og sammenhængen i EU's indsats for fred og sikkerhed og dermed øge EU's tilstedeværelse blev fire løsningsmodeller overvejet. Model 0: Intet nyt instrument efter Model 1: Status quo: bevarelse af det eksisterende anvendelsesområde for instrumentet og budgetmidler svarende til de finansielle overslag for Model 2: Et revideret instrument, der overvejende har samme anvendelsesområde som nu, men som, hvor det er muligt, indeholder flere fleksibilitetsbestemmelser med en moderat stigning i budgetmidler, hvilket gør EU i stand til på en hensigtsmæssig måde at påtage sig sine voksende forpligtelser på området for fred og sikkerhed. Model 3: Et eller flere nye instrumenter, der tager højde for følgende a) håndtering af krisestyrings- og beredskabsspørgsmål adskilt fra sikkerhedsrelaterede spørgsmål, herunder især terrorisme, tværregionale trusler og NRBCrisici, b) inddragelse af værktøjer for EU's optræden udadtil, som i øjeblikket anvendes under andre instrumenter (f.eks. EU's valgobservatørmissioner eller den afrikanske fredsfacilitet). 5. KONSEKVENSANALYSE Der er generel enighed om behovet for, at EU viderefører de centrale elementer, der har skabt de gode resultater. De overvejede løsningsmodeller sigter mod at konsolidere og, hvor det er muligt, forbedre stabilitetsinstrumentets nuværende egenskaber. Som følge af instrumentets beskaffenhed er det ikke sandsynligt, at valget af nogen af de fire ovenstående løsningsmodeller (bortset fra model 0) vil skabe store forskelle med hensyn til "eksterne" DA 3 DA

4 konsekvenser (økonomiske, sociale eller miljømæssige). Det endelige valg vil ikke desto mindre have vigtige konsekvenser med hensyn til at styrke effektiviteten, virkningen og sammenhængen med alle andre eksterne instrumenter Et mere effektivt instrument bør øge EU's aktiviteter inden for kriseforebyggelse, fredsbevarelse og styrkelse af den internationale sikkerhed, herunder EU's kriseberedskabskapacitet. 6. SAMMENLIGNING AF LØSNINGSMODELLERNE I nedenstående tabel sammenfattes fordelene og ulemperne ved de forskellige løsningsmodeller. Løsningsmodellerne blev vurderet ud fra følgende tre kriterier: Sammenhæng betyder her muligheden for at skabe synergi med hensyn til programmering og levering i forhold til at opfylde de aftalte mål og forhindre negative følger og afsmittende virkninger, som vil påvirke gennemførelsen af politikkerne negativt. Dette er især vigtigt, når to forskellige instrumenter har samme geografiske anvendelsesområde. Virkning betyder, at der skal gøres de rigtige ting, de rigtige mål og målsætninger skal fastsættes, og derefter skal det sikres, at de opfyldes. Effektivitet betyder, at tingene skal gøres rigtigt, og at de anvendte ressourcer skal udnyttes bedst muligt. Dette omfatter organisatoriske aspekter samt de forventede gevinster ved at forenkle instrumentet. Konsekvenser Virkning Sammenhæng Effektivitet 0. - Intet instrument Løsningsmodeller 1. - Ingen ændring i forhold til i dag _ = _ 2. - Et revideret instrument Et eller flere nye instrumenter A) opdeling af det eksisterende instrument = + B) større anvendelsesområde + + Model 0: Som følge af de forpligtelser, der påhviler EU i medfør af traktatens artikel 21, og de politiske retningslinjer, som Rådet har udstukket om bl.a. sikkerhed og udvikling (2007), den europæiske sikkerhedsstrategi (2008) og konfliktforebyggelse (2011), er det ikke politisk muligt at anvende denne løsningsmodel, uden at EU mister international troværdighed og muligheden for at forsvare sine interesser. Model 1: Stabilitetsinstrumentet kan forblive relevant, hvis det sikrer de reaktioner, det har gennemført siden Man vil imidlertid gå glip af en mulighed for at forbedre og øge instrumentets værdi på grundlag af de erfaringer, der er høstet, navnlig med hensyn til virkning og effektivitet. DA 4 DA

5 Model 2: At bibeholde de vigtigste egenskaber og karakteristika ved stabilitetsinstrumentet, samtidig med at bestemmelserne strømlines for at øge fleksibiliteten og virkningen og dermed sætte EU i stand til at reagere hurtigt på fremtidige udfordringer for den internationale fred og sikkerhed. Et mere effektivt instrument bør øge EU's aktiviteter inden for kriseforebyggelse, fredsbevarelse og styrkelse af den internationale sikkerhed, herunder EU's kriseberedskabskapacitet. Stabilitetsinstrumentet vil fortsat finansiere aktioner, der supplerer eller støtter foranstaltninger, der finansieres under andre eksterne instrumenter, og, hvor det er relevant, erstatter dem, hvis de ikke kan iværksættes hurtigt. Et godt eksempel er situationen, hvor et uforudset valg, hvor observationen ikke kan planlægges i forvejen, eller hvor forberedelserne kræver øjeblikkelig støtte fra EU for at sikre bedre betingelser for et frit og retfærdigt resultat, som kan accepteres af hovedparten af befolkningen, for at undgå stridigheder om resultatet, hvilket kan føre til konflikt (Tunesien, Egypten i 2011). Løsningsmodel 3: Et eller flere nye instrumenter omfattende a) Etablering af to nye instrumenter, som opdeles i krisestyring og kriseberedskab på den ene side og globale og tværnationale sikkerhedstrusler på den anden side, tilrådes ikke. Det er vigtigt at understrege, at der er forbindelse mellem krisestyring og kapacitetsopbygning før og efter en krise på den ene side og håndtering af globale og tværnationale trusler på den anden. Sammen udgør de rygraden i EU's optræden udadtil med hensyn til fred og sikkerhed (sammen med andre instrumenter som f.eks. EIDHR). De mulige omkostninger i form af mindre sammenhæng ved at adskille disse elementer fra hinanden må ikke undervurderes. Det går imod det overordnede mål om at rationalisere antallet af eksisterende instrumenter og kunne resultere i et mindre sammenhængende og komplementært samarbejde om håndtering af årsagerne til konflikter. b) Udvidelse af anvendelsesområdet for det nye instrument for at skabe større sammenhæng i anvendelsen af de forskellige EU-tiltag kan også afvises, fordi det er vanskeligt at afstemme retsgrundlaget og beslutningstagningsprocesserne i ét lovgivningsinstrument. Denne løsning vil ikke være effektiv. Der vil tværtimod være risiko for, at noget af den fleksibilitet, der er opnået med det nuværende instrument, går tabt, hvis andre instrumenter og arbejdsmetoder lægges ind under den samme reguleringsmæssige paraply. F.eks. er beslutningstagningsprocesserne for valgobservatørmissionerne ikke hurtige nok, når uforudsete valg skal afholdes efter en politisk krise. Nogle af de foranstaltninger, der finansieres under den afrikanske fredsfacilitet (f.eks. betaling af godtgørelse til afrikanske soldater i AU's fredsbevarende operationer), som er mulige under EUF, vil være umulige at finansiere over EU-budgettet. Disse er blot to eksempler, der viser, at en sådan sammenlægning vil være meget kompliceret at gennemføre i praksis. Sammenfattende synes model 2 at være den optimale løsning. På grundlag af ovenstående analyse synes model 2 at være den optimale løsning. Et revideret instrument, som stort set bevarer det nuværende anvendelsesområde, men øger fleksibiliteten DA 5 DA

6 for at gøre EU i stand til at reagere på fremtidige internationale freds- og sikkerhedsudfordringer mere effektivt og hurtigere. 7. OVERVÅGNING OG EVALUERING Kommissionens overvågnings- og evalueringssystemer fokuserer i stigende grad på resultater. De har deltagelse af både internt personale og eksterne eksperter. Disse vurderinger bidrager til ansvarlighed samt til forbedring af den løbende indsats, ligesom de giver mulighed for at udnytte erfaringerne til at gøre de fremtidige politikker og foranstaltninger bedre, idet der tages hensyn til INCAF-kriterierne 1. 1 OECD DAC's internationale netværk vedrørende konflikt og struktursvaghed (INCAF). DA 6 DA