Hovedændringer og temaer i forbindelse med den færøske kommunalreform i 2000

Transkript

1 Bárður Larsen, juridisk konsulent for den færøske kommuneforening KSF Mail: Paper til den XVI Nordiske Kommuneforskerkonference i Gøteborg Hovedændringer og temaer i forbindelse med den færøske kommunalreform i 2000 Indledning I dette korte papir skal der gøres rede for nogle af de hovedændringer, som var en konsekvens af den nye kommunestyrelseslov, der blev gennemført på Færøerne ved lovændringen i 2000, hvor den tidligere kommunestyrelseslov fra 1972 blev afløst af en ny kommunestyrelseslov. Der er tale om et ret heterogent papir, hvor der tages fat i en række forskelligartede problemstillinger, uden at disse nødvendigvis har nogen indre sammenhæng. Dette er selvsagt en følge af, at lovændringen greb ind i en række indbyrdes forskelligartede områder. Fremstillingen er i hovedsagen en retlig beskrivelse af de hovedændringer, som den nye lov medførte, mens der, i mindre grad, også gives plads til nogle reflektioner over de værdier, som lå til grund for og værdier og perspektiver, som var fraværende i forbindelse med denne lovændring. Da forfatteren er uddannet jurist, er det måske ikke nødvendigt at sige, at han har haft svært ved at finde nogle brugbare teoretiske vinkler på sit oplæg. Forhåbningen er, at denne arbejdsgruppe af samfundsvitere vil levere et respons, der kan råde bod på denne mangel. Baggrund for den nye kommunestyrelseslov Det er en almindelig nærmest triviel historisk kendsgerning, at samfund har en tendens til at rekonstituere sig i forbindelse med efterdønningerne af større kriser. Færøerne oplevede en meget intens økonomisk krise fra begyndelsen af 1990-tallet og nogle år frem. Da jagten herefter blev sat ind for at finde forklaringen på denne krise, blev kommunerne ikke forbigået. Bl.a. blev det påvist, hvordan kommunernes finansstyring havde været for dårlig med alt for stor gæld for den kommunele sektor som følge. I sammenhæng hermed var en del af kritikken også, at kommunerne havde været for små og for mange til at kunne leve op til de almindelige krav til en moderne og lovmæssig eller retsstatslig forvaltning, om et sådant udtryk er passende i kommunalt regi. De initiativer til en færøsk kommunalreform i 1990-tallet, som beskrives nedenfor, må derfor også ses i lyset af en generel forvaltningsretlig reform, bl.a. med en ny 1

2 forvaltningslov og offentlighedslov fra 1993 og dette ud fra den overbevisning, at personlig og politisk forvaltning i kommunalt regi nu måtte vige til fordel for en forvaltning gennemført i henhold til retsstatslige værdier. Hvad kommunesektoren angår, blev det konkret sat ind i 1993 for at styrke landets kontrol med kommunesektoren. Den første av disse reformer kom i 1993 ved lagtingslov om de kommunale budgetter, fastsættelse af kommuneskatteprocenten, kommunal garantifond m.v., som udover at bestemme, at der ikke kunne udskrives mere eller mindre i kommuneskat end henholdsvis 16% og 23 %, begrænsede den kommunale frihed til at optage lån og at investere. 1 En egentlig reform af kommunestyreloven skulle følge. Kommunekommissionen fra 1996 og forslaget til ny kommunal lovgivning I september 1995 besluttede det færøske landsstyre, at der skulle nedsættes en kommission til at udrede og undersøge den hidtil gældende kommunale ordning for derved at kunne fremsætte et forslag til en ny ordning med bestemmelser om den kommunale inddeling, opgave- og ansvarsfordeling og kommunernes styrelsesordning. Kommissoriet blev godkendt af lagtinget, dog med den ændring og tilføjelse, at de kommunale sammenlægninger skulle være frivillige og dermed ikke gennemtvinges af lagtinget med lov april 1996 blev kommissionen nedsat, og den fremlagde den sidste og endelige del af sin betænkning i september 1998 bla. med et forslag til ny kommunestyrelseslov og i forbindelse med en lov om frivillige sammenlægninger af kommuner 3 en ny kommunestruktur, hvor anbefalingen var et færøsk kommunesystem på i alt 7 kommuner. Dertil var den klare anbefaling fra kommunekommissionen, at den nye kommunale indeling og klarere opgavefordeling mellem kommunalt og centralt niveau forudsatte en desentralisering, hvor flere myndighedsopgaver blev lagt ud til større og mere bæredygtige kommuner. 4 Formålet med selve lovforslaget til ny kommunestyrelseslov, som indeholdt i betænkningen fra 1998, var at modernisere den kommunale lovgivning, og at det kommunale selvstyre og ansvar skulle styrkes ved klarere adskillelse mellem kommunernes og landets opgaver. Den planlagde egentlige reform af kommunestrukturen og den dermed forbundne klarere ansvarsfordeling mellem kommuner og centrale myndigheder er imidlertid vanskelig at spore i forslaget til ny kommunestyrelov. Dette er selvsagt en følge af den særlige lov om frivillige sammenlægninger af kommuner, men delvis også som berørt nærmere nedenfor fordi, at man ikke i forslaget til kommunestyrelov har taget nogle betydelige hensyn 1 Se Jákupstovu og Kjersem, 2007 B, s Se således de generelle lovbemærkninger i forbindelse med, at lovforslaget blev fremsat i Lagtinget, lagtingstidende 1995, s. 147ff. Der henvises ligeledes til kommissionens (Kommununevndins) betænkning del I og II, der findes på det færøske Indenlandsministeriums hjemmeside: 3 I forbindelse med sammenlægning af kommuner var der en bestemmelse i 48 i den tidligere kommunestyrelseslov fra 1972, som lød på, at kommuner efter eget ønske og efter landsstyrets organisering og gennemførelse kunne blive lagt sammen. Med reformen i 2000 blev disse forhold lagt ud til en selvstændig lov, senest lagtingslov fra 22. februar 2007 om frivillige kommunesammenlægninger ogsamarbejde i forbindelse med lovpligtige opgaver. 4 Se b.la. s. 16ff. i Niðurstøða og tilmæli i den endelige betænkning fra kommunekommissionen og nedenfor om effektivitet ctr. demokrati. 2

3 til kommunerne og deres tilpasning bla. ud fra demokratiske hensyn til en ændret kommunestruktur. Hovedændringer i forbindelse med den nye lov Lovændringen i 2000 medførte en række mindre ændringer af (lov)teknisk præget karakter. Dertil kommer der også nogle reelle ændringer, bl.a. reglerne i 7-9 om lønmodtageres ret til fravær fra arbejdet for at varetage det kommunale hverv, beskyttelse mod opsigelse af lønmodtagere p.g.a. optagelse på kandidatliste eller p.g.a. valg til kommunalbestyrelsen. Disse tekniske, eller i politisk forstand perifere, ændringer vil ikke blive beskrevet nærmere i det kommende afsnit. Nedlæggelse af approbationsordningen Som det havde været gældende i Danmark frem til , så havde den færøske kommunestyrelov fra 1972 en bestemmelse i 39 om, at optagelse af lån eller ændring i lånevilkår krævede landsstyrets forudgående samtykke. På samme måde var der i 41 en bestemmelse om, at kommunale ejendomshandler, køb eller salg af fast ejendom, skulle godkendes af landsstyret (den centrale administration). I praksis var disse sager imidlertid regulære ekspeditionssager, hvor godkendelsen, approbationen, var et forsinkende element i processen, mens landsstyret indeholdsmæssige prøvelse var begrænset. Således var der alligevel ikke megen realitet over denne kontrolmekanisme mellem centralt og kommunalt niveau. Da den almindelige opfattelse var, at godkendelserne gjorde den kommunale forvaltning på området unødig ineffektiv, var der enighed om at aftage denne kontrolmekanisme i forbindelse med 2000 reformen. 6 Nedlæggelsen af approbationsmekanismen kunne også ses som et led i at gennemføre en klarere ansvarsfordeling mellem landet (landsstyret) og kommunerne, idet der nu kun ville blive tale om ét myndighedsniveau bag de kommunale dispositioner over fast ejendom i stedet for som tidligere to. 7 Det generelle kommunale tilsyn De generelle bemærkninger til lovforslaget har en bemærkning om, at mens nedlæggelsen af approbationsordningen på den ene side indebærer, at kommunerne får en større handlefrihed, så vil dette, at landsstyret ikke længere skal godkende kommunale dispositioner på dette område, på den anden side samtidig medføre frigørelse af administrative kræfter, således at landsstyret herefter bedre vil kunne udføre sin rolle som kommunal tilsynsmyndighed. Det er vist tvivlsomt, hvor megen værdi man kan tillægge en sådan fri kommentar i de almindelige bemærkninger. Men på den anden side er det en realitet, at selv om der bortset fra approbationens bortfald ikke skete nogen væsentlige ændringer i bestemmelserne omkring det almindelige kommunale tilsyn, så var det kommunale tilsyn i praksis næsten ikke eksisterende i tiden op til 2000, mens det fik en væsentligt 5 Se således Heide-Jørgensen 1993, s. 67ff. 6 Se de almindelige bemærkninger til lovforslaget. 7 Se de almindelige bemærkninger til lovforslaget. 3

4 højere prioritet efter dette tidspunkt. Mere end lovændring og frigørelse af kræfter hænger dette vistnok mere sammen med en anderledes administrativ og politisk prioritering, selvsagt båret frem af de bag hele reformen liggende værdier om et mere mere ordnet og effektivt kommunalt system. Stående udvalg Med loven fra 2000 blev som noget nyt flere kommuner end hidtil direkte reguleret af alle bestemmelser i loven. Undtagelser vil herefter alene blive gjort for kommuner med færre end 500 indbyggere, medens loven fra 1972 muliggjorde undtagelser for kommuner med mindre end 1000 indbyggere. Efter 1972-loven var der for disse gjort de undtagelser, at disse kommunerne under 1000 indbyggere var undtaget fra i loven, og de derfor ikke kunne nedsætte økonomiudvalg eller andre stående udvalg, idet kommunalbestyrelsen selv tog sig af de anliggender, som ellers naturligt ville ligge hos de permanente eller stående udvalg. 8 Med den nye lov blev således kommuner med helt ned til 500 indbyggere omfattet af kravet i 28, stk. 1 om at der skal nedsættes et permanent finansudvalg og mindst et andet stående udvalg til varetagelse af den umiddelbare forvaltning af kommunens anliggender. Borgmesterens rolle En af de mere væsentlige ændringer i forbindelse med lovreformen fra 2000 var den opgradering af den kommunale forvaltning, som skete med kravet om, at borgmesterstillingen skulle være enten en halvtids- eller fuldtids stilling. 9 (9). Dette krav om, at borgmesterstillingen enten skal være halv- eller heltids, blev til ved et ændringsforslag i forbindelse med lagtingets behandling af forslaget til den nye kommunestyrelseslov. Da de borgmestre, som efter den nye lov kom til at varetage en fuldtids stilling, dertil efter loven ikke måtte have andet arbejde i tillæg til borgmesterrollen, har den nye lov lagt op til en proffesionalisering af borgmesterrollen. 10 Den praktiske konsekvens af dette var, at i mange kommuner, hvor stillingen tidligere havde været halvtids, blev stillingen sat op til fuld tid. I forbindelse med spørgeundersøgelserne fremgik dette aspekt også som et af de gennemgående, hvor de kommunale politikere og embedsfolk opfattede opgraderingen af borgmesterrollen som den væsentligste enkeltstående faktor i forbindelse med revisionen i Her tænkes især på Økonomiudvalget med de centrale opgaver,s om et sådant har, men også andre mulige permanente udvalg. Se hertil de almindelige bemærkninger til lovforslaget. 9 Se 6, stk. 2, 3. pkt., som bestemmer, at borgmesteren stiling i normalforretningsordenen sættes til enten 1/2 ella 1/1 ( Setanarbrøkur borgarstjórans verður ásettur í kommunustýrisskipanini til antin 1/2 ella 1/1 ). 10 Se også Jákupstovu og Kjersem 2007B s. 7, og 6, stk. 2, pkt. 4, i den nye kommunestyrelseslov fra Beinta í Jákupstovu og Eli Kjersem har også analyseret, hvad lovændringen i 2000 har haft af betydning for honorarer til de enkelte kommunestyremedlemmer. Deres samlede konklusion er, at for kommunene som helhet betydde det en standardisering, der alle kommunestyrene nå valgte å gi seg selv det som maksimalt kunne utbetales. Folkevalgte i mange kommuner fikk merke at kommunestyrearbeidet ble mye mer lønnsomt, se Jákupsstovu og Kjersen 2007A, s. 16. På baggrund af denne undersøgelse må det vel konkluderes, at kommunalreformen i 2000 generelt har proffesionaliseret kommunalpolitikerrollen, ikke kun i forhold til borgmestrene, men også de menige kommunestyremedlemmer. 4

5 I 58, stk. 1, nr. 2, bestemtes videre, at kommuner med færre end 500 medlemmer ikke skulle være omfattet af disse bestemmelser, men at der for disse kommuner skulle bestemmes i forretningsordenen, hvilken ansættelsesgrad borgmesterens stilling skulle bestemmes i forhold til. Som et kuriosum kan nævnes, at lovkravet om, at borgmesterstillingen enten skal være halv- eller heltids, ikke er gældende for kommuner med mindre end 500 indbyggere. Selv om borgmestrene i disse helt små kommuner i praksis er sat i en lavere ansættelsesbrøk end 1/2 (nogle gange kun ved at få et honorar på f.eks kr per måned) og alt andet er lidet sandsynligt eller meningsfuldt, så står det disse kommuner frit til at bestemme borgmesterens stilling f.eks. til trekvart tid eller fuldtid. Antallet kommunestyremedlemmer I 3 i den tidligere lov fra 1972 blev det bestemt, at antallet kommuestyremedlemmer i forretningsordenen skulle sættes til 7-9 i kommuner med færre end 2500 indbyggere, 9-13 i kommuner med indbyggertallet og 3-17 for kommunalbestyrelser med mere end 5000 indbyggere. I den nye 5, stk. 2, i loven fra 2000 blev denne tilstand stort set gentaget med bestemmelsen om, at det skulle bestemmes i forretningsordenen, at medlemstallet i kommunalbestyrelserne skulle være mindst 7 og i det højeste 17. Så retstilstanden vedrørende antallet af medlemmer i kommunalbestyrelsen er den samme bortset fra, at der er lidt mere fleksibilitet i systemet efter I henhold til den tidligere 49, stk. 1, i 1972-loven blev der dog gjort en undtagelse for så vidt angår kommuner med mindre end 1000 indbyggere, således at landsstyret kunne godkende en fravigelse af reglerne om kommunalbestyrelsesmedlemmernes antal. I praksis havde de små kommuner oftest et antal bestyrelsesmedlemmer på 5, mens tallet 3 dog også forekom. Ved den nye lov fra 2000 blev der igen gjort en fravigelse for så vidt angår de små kommuner, for at kommunestyrelsesmedlemmerne kunne være færre i antal. I 58, stk. 1, nr. 1, bestemtes således, at for kommuner med færre end 500 indbyggere i begyndelsen af valgåret skulle tallet være 5, mens kommuner med under 100 indbyggere kun skulle vælge 3 bestyrelsesmedlemmer. Landets finansielle kontrol med kommunerne I høringsfasen indkom en skrivelse fra det færøske finansministerium (Fíggjarmálaráðið) 12, hvor ministeriet bemærkede, at for at forhindre en lønglidning og et jævnt offentligt lønniveau, foreslog man en ordning, som lignede den, som findes med Kommunernes Lønningsnævn i den danske kommunestyrelseslov. Men resultatet blev dog i forhold til den færøske kommunestyrelseslov, at kontrolmekanismen kom til at ligge i selve Finansministeriet med en bestemmelse i 5, stk. 5, i den nye lov om, at bestemmelser i aftaler på arbejdsmarkedet om løn- og 12 Se skrivelse, dateret 4. januar 2000, fra det færøske finansministerium (Fíggjarmáláráðið). 5

6 ansættelsesforhold for kommunalt ansatte og indplaseringer, der ikke på forhånd er klart defineret i aftale, skal godkendes af landsstyremanden (ministeren). I forhold til det kommunale selvstyre kan man kun beklage, at der ikke blev oprettet et lønningsnævn efter dansk forbillede, idet den danske indenrigs- og sundhedsminister vælger dettes medlemmer efter indstilling fra de danske kommunale organisationer, så som Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen. På Færøerne er der derimod ingen kommunal repræsentation til stede i forbindelse med stillingsmæssige indplaseringer i den kommunale sektor, hvor Lønkontoret i det færøske finansministerium (Fíggjarmálaráðið) suverænt varetager denne opgave. Dette er i sig selv problematisk og særlig i forhold den ofte vide skønsmargin, som finansministeriets embedsfolk har i forbindelse med udførelsen af denne opgave. Finansministeriets godkendelseskompetence vedrørende løn og ansættelsesforhold harmonerer dertil heller ikke specielt godt med det overordnede formål med den nye kommunestyrelseslov, nemlig at styrke det kommunale selvstyre og ansvar med klarere adskillelse mellem kommunernes og landets opgaver. En ny afgørende kontrolbestemmelse blev indsat i 43, stk. 3, i den nye lov fra 2000, hvorefter det kræves tilladelse fra landsstyremanden (ministeren) i så fald, at en kommune, der har en gæld på over en skattepåligning (d.v.s. et beløb, svarende til et års skatteindtægt) vil optage nye lån eller foretage ændringer i eksisterende lånebetingelser. Denne bestemmelse afløste det hidtil gældende krav om, at der til optagelse af lån eller ændring i lånevilkår kræves landsstyrets samtykke uanset kommunens økonomiske situation. Ifølge min ustrukturerede spørgeundersøgelse er der bred enighed blandt de færøske kommunalbestyrelsesmedlemmer om, at denne kontrolmekanisme er nødvendig og fornuftig, og de opfatter den ikke som en kontrolmekanisme, der går det kommunale selvstyre for tæt. 13 En ny bestemmelse i forhold til 2000, som er beslægtet med 43, stk. 3, findes i 54, hvorefter landsstyremanden (ministeren) kan give en kommune besked om at gennemføre nødvendige ændringer i forslaget til årsbudget eller tillægsbevilling, hvis ministeren vurderer, at de tilgrundlagde beløb for indtægter, udgifter og investeringer hviler på et forkert grundlag eller på anden vis ikke er korrekte eller rimelige. En anden ny bestemmelse, som også har til formål at holde kontrol med kommunernes forvaltning af deres ejendomme og finanser er 44, stk. 1. Efter denne bestemmelse kan fast kommunal ejendom nu som hovedregel ikke sættes til salg, uden at denne først har været i offentligt udbud. På samme måde er det nu ikke tilladt for kommuner at finansiere drift, renter og afdrag med låtagningn eller ved indtægter fra salg af fast ejendom. 13 Bla. samtale med borgmesteren for Fuglafjørð kommune i juni 2007 og

7 Kodifikation af forbud mod kommunal støtte til enkeltpersoner og engagement i erhverslivet Som tidligere beskrevet var den nye kommunestyrelseslov fra 2000 del af den lovgivningsreform, som var en reaktion imod det mere udstrakte engagement i erhvervslivet, som man havde set op igennem og årene, og som for en stor del er blevet givet skylden for den økonomiske kollaps på grænsen til 1990-tallet. En af de mest væsentlige dele af dette tiltag var et forbud mod kommunal erhvervsstøtte og støtte til enkeltpersoner. Prinsipielt var dette forbud hele tiden på uskrevent grundlag gældende i dansk forvaltnings- og kommunalret 14, og dermed må man sige også i færøsk ret, som på dette område aldrig principielt har været forskellig fra dansk ret. Til trods for denne tilknytning til det danske retssystem, så har Færøerne oplevet en høj grad af politisk selvstyre indenfor rammerne af det danske hjemmestyre. I perioden fra særlig 1970 årene og frem til den økonomiske krise i 1990-tallet, da den industrielle fiskeproduktion på land udviklede sig ved fiskefabrikker, havde en lokalpolitisk motiveret fordeling af industrien ud på de forskellige bygder høj politisk prioritet. Et af problemerne har imidlertid været, at mange af disse samfund har været så små, at det har været vanskeligt at anskaffe privat kapital. Derfor udviklede det sig i mange tilfælde dertil, at kommuner selv støttede eller financierede fiskeri og fiskeindustri med kapitalstøtte og garantier. Senere under den økonomiske krise i 1990-tallet blev der almindelig enighed om, at denne udvikling havde været uheldig, da man hermed havde frataget det private erhversliv sit incitament og vanskeliggjort en vurdering af rentabilitet i industrien. Denne indblanding i eller tilsidesættelse af grundlæggende markedsøkonomiske mekanismer blev siden udnævnt som en af hovedfaktorerne som årsag til den svære økonomiske krise. Derfor var der opbakning til en bestemmelse i den nye kommunestyrelov, som gjorde dette forbud mere klart. Forbudet blev formuleret i 50 i kommunestyrelsesloven fra 2000, som i stk. 1 bestemmer, at kommuner kun kan deltage i erhvervslivet, hvis deres aktivitet tjener almenvellet og ikke tilsigter økonomisk vinding. Dertil kan kommuner efter stk. 2 igangsætte offentlige foranstaltninger, hvis dette er til fordel for det lokale erhvervsliv, mens støtte til enkeltpersoner eller enkelte virksomheder ikke må forekomme, uden hvor helt særlige grunde gør det påkrævet. Dertil kommer som et nyt krav, at forinden en kommunalbestyrelse sætter evt. tiltag efter 50 i værk, skal dette indberettes til den kommunale tilsynsmyndighed. 50 i kommunestyrelsesloven er retligt meget lidt mere end et forsøg på at kodificere de principielt allerede gældende uskrevne forvaltnings- og kommunalretlige regler i det danske (og færøske) retssystem. Love har imidlertid ikke kun til formål at normere en retstilstand, men har også til formål at udtrykke og kommunikere retlige og politiske værdier. 15 I det lys har kodifiseringen af forbudet mod kommunal støtte til enkeltpersoner og engagement i erhverslivet været fornuftig, idet denne retstilstand er nu kommunikeret ud på en mere klar og tydelig vis end tidligere, ligesom der 14 Se hertil kap. 7.6 og kap i Revsbech Se f.eks. omend i en lidt anden sammenhæng Wibren Van Der Burg, The Expressive and Communicative Functions of Law, Especially with Regard to Moral Issues, Law and Philosophy 20: 31-59,

8 politisk er bred tilslutning til, at man ikke længere vil acceptere kommunalpolitisk engagement i erhvervslivet. Særlige forvaltninsretlige garantier for kommunalbestyrelsesmedlemmer Forberedelserne til den nye kommunestyrelseslov fra 2000 kan som tidligere nævnt også ses i lyset af den forholdsvis omfattende lovreform på Færøerne, som i årene blev igangsat indenfor det forvaltningsretlige område i sin helhed. Til at forbedre arbejdsforholdene og indføre flere retlige garantier for de almindelige kommunalbestyrelsesmedlemmer er der indsat nogle nye bestemmelser i i den nye kommunestyrelseslov. Det drejer sig f.eks. om, at kommunestyremedlemmer i forhold til 16 har ret til at få særlig sagkyndig hjælp i forbindelse med sagsbehandling eller den udvidede ret til aktindsigt efter 17 i den nye lov, som indfører de i forhold til aktindsigt mere vidtgående regler for kommunestyrelsesmedlemmer, end offentligheden har efter offentlighedsloven. Af andre nydannelser i 2000 kan også nævnes betemmelsen i 37 om lokalt forankrede, rådgivende nævn med det formål at sikre borgerne i området for tidligere kommuner, der siden er blevet nedlagt i forbindelse med kommunesammenlægninger, et forum en høringsret i forhold til sagsområder af lokal betydning. Det er tvivlsomt, hvordan denne nydannelse har virket, men det kan konstateres, at ikke alle kommuner, der har lagt sammen med en eller flere andre kommuner, har valgt at oprette sådanne lokalnævn. Generelt og alle bemærkninger foran til trods kan man på den mere lovtekniske front bemærke, at det nye forslag til kommunestyrelseslov, som blev endeligt vedtaget med kun mindre ændringer, er ret typisk for den færøske lovgivningsproces. Ved nærmere gennemgang af forslaget og dets bemærkninger er det tydeligt, at forslaget er kraftigt inspireret af den samtidige danske kommunestyrelseslov og den kommenterede udgave af denne. Værdier bag den nye kommunestyrelseslov nogle overordnede synspunkter om demokrati og deliberation I forbindelse med henvisning til Kjær og Mouritzen og drøftelser omkring idégrundlaget bag den danske kommunesammenlægningen i 1970 og den sammenlignelige diskussion på Færøerne godt 30 år senere konkluderer Jákupstovu og Kjersem, at det samme idégrundlag ligger til grund for den færøske debat, som var gældende i Danmark i 1970 tallet. Det er tale om den såkaldte reformteori, der betoner effektivitet og store og handlekraftige kommunale enheder på bekostning af, hvad man kunne kalde demokrati i bred forstand (hensyn til repræsentativitet, deliberation m.v.). 16 Man kan kun give Jákupstovu og Kjersem ret i, at i den færøske debat er problemstillingen hovedsaglig eller endog meget entydigt blevet anskuet ud fra lignende perspektiver som de nævnte reformteoretikeres. 16 Jákupstovu og Kjersem, 2007B, s. 9ff. 8

9 Fra den tid, at den færøske kommunekommission blev nedsat i 1996 og frem til nutiden, kendes næsten ikke andre synspunkter i den færøske offentlighed om (re) organisering af kommuner, end de som i enkelthed går ud på kommunal sammenlægning til større og mere bæredygtige kommuner og desentralisering af kommunale opgaver fra centralt niveau til kommunalt niveau. Antal kommunestyremedlemmer At demokratiske værdier som hensyn til repræsentation og deliberation slet ikke er blevet analyseret, faktisk slet ikke diskuteret, i forbindelse med 2000 reformen, er spørgsmålet om antallet kommunalbestyrelsesmedlemmer en god demonstration af. Intet fremgår af forarbejderne til den nye lov om, hvilke værdier og interesser, der har været bestemmende for antallet kommunestyremedlemmer. Som ovenfor nævnt er der i hovedsagen tale om en videreføring af samme system som i 1972 med en hovedregel om 7-17 medlemmer, mens der for de små kommuner blev gjort en undtagelse hertil således, at antallet blev 5 for kommunerne med under 500 indbyggere og helt ned til 3 medlemmer for kommuner med mindre end 100 medlemmer. Da samme kommission, som leverede forslaget til den senere kommunestyrelov, også anbefalede en reorganisering af den færøske kommunestruktur til større mere handlekraftige kommuner, ville det være naturligt, at samme kommission i sit forslag til ny kommunestyrelseslov havde revideret (eller reflekteret over) organiseringen af kommunalbestyrelserne. Men var ikke tilfældet. Spørgsmålet om repræsentation og kommunalbstyrelsernes størrelse i forhold til befolkningsstørrelse kaster lys over nogle helt grundlæggende demokratispørgsmål. Et af de centrale temaer i den sammenhæng er spørgsmålet om demokratisk deltagelse. Det er et velkendt synspunkt, at lokaldemokratisk deltagelse kan opfattes, og historisk set er blevet opfattet, som den mest betydningsfulde skoling eller træning i demokrati. 17 Ud fra dette synspunkt er det problematisk, at betænkningen fra den færøske kommunekommission fra 1998 slet ikke forholdt sig til det spørgsmål, at uden ændringer i kommunestyreloven vil kommunesammenlægninger medføre et fald i antallet kommunepolitikere per borger 18. Selv om repræsentationspørgsmålet i et fremadrettet perspektiv 19 særlig er mest interessant i forhold til de større kommuner så er som belyst nedenfor i forbindelse med deliberation også repræsentationen i de små kommuner blevet kritiseret for at være for ringe. Man kan gøre den indvending imod større repræsentation i de helt små kommuner, at for kommuner på under 100 vil 3 repræsentanter ikke være en ringe repræsentation, og at for kommuner på mellem 100 og 500 indbyggere vil 5 repræsentanter relativt set heller ikke udgøre en dårlig repræsentation. Denne repræsentation vil relativt set være bedre end for de fleste af de større kommuner med 7 op til 17 kommunestyremedlemmer. På den anden side lader politiske samfund sig ikke regulere eller forstå ud fra aritmetiske principper. 17 Kjellberg 1995, s , Sharpe 1970, s. 161, og Jákupstovu og Kjersem 2007A, s Se igen om problematikken omkring nedgangen i antal kommunestyrerepræsentanter per borger på Færøerne som følge af kommunesammenlægninger, Jákupstovu og Kjersem 2007A s Da der i fremtiden på grund af lignende værdier, som ligger bag den nævnte reformteori, ikke vil komme at eksistere så mange små kommuner på Færøerne og med sikkerhed ikke kommuner på så få som 100 mennesker. 9

10 En relativt set højere repræsentation vil alligevel blive en dårlig repræsentation, hvis den politiske enhed bliver mindre end noget vist. Og som beskrevet nedenfor, eksisterer der andre mekanismer end selve repræsentationen af interesser og værdier, som bevirker, at et for lille antal repræsentanter er uheldigt og hæmmende for den frie diskussion og deliberation. 20 Den amerikanske jurist og teoretiker indenfor deliberativt demokrati Cass R. Sunstein har behandlet spørgsmålet om forskellige faktorer, som henholdvis fremmer og hæmmer politisk deliberation blandt grupper af mennesker. 21 Sunsteins centrale budskab er, at det er meget væsentligt, at så diverse interesser og politiske holdninger som muligt er repræsenteret i vedkommende forsamling. Budskabet er dobbelt: På den ene side er det meget vanskeligt for et mindretal i små forsamlinger, f.eks. dommerpaneler på 3 medlemmer, men også i større forsamlinger, overhovedet at dissentiere, fordi dette koster for meget socialt i forhold til kollegerne. Derfor tvinges mindretallet til høj grad af konformitet. På den anden side vil selv om dissens er vanskelig et mindretal for selv et meget lille antal medlemmer i en kollegial forsamling påvirke flertallet i retning af at afdæmpe deres mest ekstreme synspunkter. I relation til kommunalbestyrelser er det relevant, at jo mindre antal medlemmer i et kollegialt organ, jo vanskeligere bliver dissens og deliberation, da medlemmerne i for stor udstrækning bliver tvunget til konformitet av sociale årsager. Jo færre personer, der sidder i sådan et kommunestyre, jo vanskeligere bliver dissens og deliberation. 22 Spørgeskemaundersøgelsen, som Jákupstovu og Kjersem 2007A har foretaget, bekræfter denne antagelse, idet ca. 60 % af de adspurgte fra de helt små kommunestyrer på 3 medlemmer mener, at kommunestyrerne har været for små. 23 Min ustrukturerede spørgeundersøgelse blandt kommunestyremedlemmer i de små kommunestyrer, særlig dem med 3 medlemmer, har også bekræftet, at et for lille antal kommunestyremedlemmer er uheldigt. Mindretallet i disse organer med 3 medlemmer kan fortælle fra en situation, hvor deres eneste muligheder har været en fuldstændig enighed i den politiske linje med deres to kolleger, mens alle antræk til selvstændighed, for ikke at tale om rigtig dissens, har resulteret i en politisk situation, hvor vedkommende systematisk er blevet nedstemmet eller isoleret. Dette kan være ret så indlysende, da et mindretal i forbindelse med alene 3 medlemmer vil være alene. Tallet 5 kan også være problematisk lavt, men der er situationen anderledes 20 Se allerede den klassiske diskussion om repræsentation i The Federalist Papers, No. 55 (Madison) s. 310: Nothing can be more fallacious than to found our political calculations on arithmetical principles og The truth is, that in all cases a certain number at least seems to be necessary to secure the benefits of free consultation and discussion, and to guard against too easy a combination for improper purposes. 21 Sunsteins underøgelse i denne sammenhæng går bla. på deliberation i dommerpaneler på 3 personer. Mange af de samme resultater kan overføres til kollegiale/politiske myndigheder som kommunalbestyrelser; det gælder i hvert fald til sammenligning med den situation, hvor dommerne i sager, hvor retstilstanden ikke er klar, kan siges at have en vis politisk diskretion. 22 Se Sunstein 2003, særlig kap. 8 med s og bla. kritik af paneler på 3 medlemmer. 23 Se om denne spørgeskemaundersøgelse, Jákupstovu og Kjersem 2007A, s. 75. Det er dog også interessant, at til trods for de mere principielle demokratiske betænkeligheder, som man kan indvende imod en for lille repræsentation i kommunestyrerne, så viser undersøgelsen hos Jákupstovu og Kjersem, at de adspurgte kommunepolitikere i andre end de helt små kommuner stort set har været tilfredse med kommunalbestyrelsernes størrelse. 10

11 alene ud fra det, at der i den situation er muligt at være i mindretal sammen med en kollega. Den ene af de interviewpersonerne mente enda, at forholdene var så meget forringet efter, at kommunestyremedlemmerne gik fra 5 til 3, at dette i sig selv var en medvirkende faktor til, at de helt små kommuner var så villige til at opgive deres selvstændige eksistens, idet kommunestyrearbejdet fungerede kort sagt ikke. 24 Ud fra de ovenfor nævnte synspunkter bør man forholde sig kritisk overfor, at reformen i 2000 opererede med et så lille antal som 5 kommunestyrelsesmedlemmer og endog reduserede tallet ned til 3 for kommuner op til 100 mennesker. Dette aspekt af reformen er meget illustrerende for, at ændringen i 2000 overvejende har bygget på effektivitet, mens ingen diskussion i det hele taget har været i forhold til hensyn angående repræsentation eller muligheder for deliberation. Konklusion Papiret behandler overordnet indholdet i og baggrunden for den nye kommunestyrelseslov, som blev gennemført på Færøerne i år 2000 som resultat af det udredningsarbejde sammen med lovforslag, som kommunekommissionen (Kommununevndin) fra 1996 leverede i sin endelige betænkning til efteråret Anbefalingen i kommunekommissionens betænkning fra 1998 gik særlig ud på en klarere ansvarsfordeling mellem centralt og kommunalt niveau på Færøerne med større og mere bæredygtige kommunale enheder. Dette var de bærende værdier i kommissionens anbefaling, men disse værdier blev dog ikke afspejlet i den nye kommunestyrelov på anden vis end, at der nogle steder var visse træk imod en klarere ansvarsfordeling. Eksempler på dette er særlig nedlæggelsen af landsstyrets godkendelsesordning (approbationsordningen) indenfor området køb og salg af fast ejendom. Men at de centrale administrative myndigheder således på en række områder mistede nogle kontrolredskaber modsvaredes dog af, at kontrollen blev styrket på visse andre områder. Dette er f.eks. det lovpligtige krav om offentligt udbud af kommunens faste ejendom og forbuddet mod at optage lån uden godkendelse fra centralt hold, hvis en kommunes nettogældsbyrde er højere end svarende til ét års skatteindtægter. Af hovedændringer i lovforslaget og den senere nye lov bør også nævnes en generel styrkelse af den kommunale forvaltning, særlig med en opgradering af borgmesterembedet samt en generel forbedring af kommunalbestyrelsesmedlemmernes arbejdsvilkår og rettigheder i forhold til forvaltningen. At de dominerende værdier hos kommissionen, som udarbejdede betænkningen med forslaget til ny kommunestyrelseslov, ret entydigt gik i retning af effektivitet mere end demokrati i bred forstand illustreres også af, at betragtninger og udredninger om repræsentationens og deliberationens vilkår er helt fraværende. 24 Dette støttes af samtaler med kommunestyremedlemmer fra to små kommuner i november 2007, Fugloy (42 borgere ) og Svínoy (52 borgere ). At der har været stor utilfredshed med nedgang i kommunestyremedlemmer fra 5 til 3 støttes også på samtaler med den nuværende og den forhenværende sekretær i den færøske kommuneforening for de små kommuner, Føroya Kommunufelag. 11

12 Referencer: Kommununevndin: Nýggj Kommunuskipan, (betænkning fra den færøske kommunekommission angående en ny færøsk kommunestruktur.) Bemærkninger til lovforslaget i Løgtingstíðindi... Mogens Heide-Jørgensen, Den kommunale interesse - studier over kommunalrettens udvikling, Gads forlag, København (Heide-Jørgensen 1993). Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver kommunalfuldmagten mv. Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København 2005 (Revsbech 2005). Cass R. Sunstein, Why Societies Need Dissent, Harvard Univerisity Press, Francesco Kjellberg: The Changing values of Local Government, The Annals of the American Academy, Juli 1995, s L. J. Sharpe, Theories and Values of Local Government, Political Studies, Vol. XVIII, No. 2 (1970, ). Beinta í Jákupstovu og Eli Kjersem, Paper til den XVI Nordiske Kommuneforskerkonferencen i Gøteborg november 2007 (Jákupstovu og Kjersem 2007 A) Beinta í Jákupstovu og Eli Kjersem, Politisk repræsentation i et kommunepolitisk system i endring, Kommentarudgave juli 2007 (Jákupstovu og Kjersem 2007 B). The Federalist Papers. Edited by Clinton Rossiter 1961 with a new introduction and notes by Charles R. Kesler, Mentor 1999 (særlig No. 55 om repræsentation). 12